自然壟斷型國企改革的戰(zhàn)略思考

1、PAGE 1PAGE 17Evaluation Warning: The document was created with Spire.Doc for .NET.自然壟斷型國企改革的戰(zhàn)略思考* 本文系作者承擔(dān)的2000年度國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目自然壟斷型企業(yè)改革與規(guī)制政策設(shè)計(jì)（項(xiàng)目批準(zhǔn)號00CJY012）研究的階段性成果。肖興志內(nèi)容提要：中國國國有企業(yè)業(yè)改革下下一步重重點(diǎn)領(lǐng)域域在自然然壟斷行行業(yè)，這這是中國國市場經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展以及加加入WTTO的必必然趨勢勢。本文文從國有有企業(yè)是是一種自自然壟斷斷治理方方式新視視角入手手，分析析了自然然壟斷型型國企改改革的實(shí)實(shí)質(zhì)在于于治理方方式變革革或者規(guī)規(guī)

2、制體制制改革，探探討了自自然壟斷斷型國企企改革的的基本框框架，并并研究了了改革過過程中的的路徑問問題。關(guān)鍵詞：自自然壟斷斷 國企改改革 規(guī)制制體制一、目前對對自然壟壟斷型國國企改革革的認(rèn)識識現(xiàn)狀長期以來，中中國國有有企業(yè)改改革與發(fā)發(fā)展呈現(xiàn)現(xiàn)出明顯顯的非均均衡性。國國有企業(yè)業(yè)改革所所涉及領(lǐng)領(lǐng)域主要要還是在在競爭性性行業(yè)，對對自然壟壟斷行業(yè)業(yè)中的國國企改革革重視不不夠。即即使效率率低下，也也因?yàn)檫@這些國有有企業(yè)處處于國家家壟斷地地位，可可以照樣樣經(jīng)營下下去。政政府依然然沿用傳傳統(tǒng)的依依靠建立立國有企企業(yè)，直直接壟斷斷經(jīng)營的的控制辦辦法進(jìn)行行規(guī)管，導(dǎo)導(dǎo)致中國國自然壟壟斷行業(yè)業(yè)整體運(yùn)運(yùn)營效率率低下，服

3、服務(wù)質(zhì)量量較差，這這不利于于實(shí)現(xiàn)國國企改革革與發(fā)展展的整體體目標(biāo)。十十五屆四四中全會會通過的的關(guān)于于國有企企業(yè)改革革和發(fā)展展若干重重大問題題的決定定是黨黨中央關(guān)關(guān)于國有有企業(yè)改改革一次次最重要要的決定定，代表表著國家家對國企企改革的的整體思思路。決決定中中對自然然壟斷與與國有企企業(yè)的關(guān)關(guān)系表述述如下：國有經(jīng)經(jīng)濟(jì)需要要控制的的行業(yè)和和領(lǐng)域主主要包括括涉及國國家安全全的行業(yè)業(yè)，自然然壟斷行行業(yè)，提提供重要要公共產(chǎn)產(chǎn)品和服服務(wù)的行行業(yè)，以以及支柱柱產(chǎn)業(yè)和和高新技技術(shù)產(chǎn)業(yè)業(yè)中的重重要骨干干企業(yè)?？偪傊谠诶碚摻缃绾蛯?shí)踐踐部門的的通常認(rèn)認(rèn)識中，自自然壟斷斷行業(yè)需需要國有有企業(yè)來來經(jīng)營?，F(xiàn)在，中國國開始

4、注注意自然然壟斷領(lǐng)領(lǐng)域中國國有企業(yè)業(yè)壟斷經(jīng)經(jīng)營的種種種弊端端，也正正著手對對自然壟壟斷領(lǐng)域域中國有有企業(yè)進(jìn)進(jìn)行改革革，如電電力的“廠網(wǎng)分分離，競競價(jià)上網(wǎng)網(wǎng)”改革，鐵鐵路重組組、電信信重組等等等。基基本思路路是在傳傳統(tǒng)自然然壟斷領(lǐng)領(lǐng)域引入入競爭機(jī)機(jī)制，打打破壟斷斷局面。在在十五屆屆五中全全會關(guān)關(guān)于制定定國民經(jīng)經(jīng)濟(jì)和社社會發(fā)展展第十個個五年計(jì)計(jì)劃建議議中國國家明確確了有關(guān)關(guān)壟斷性性行業(yè)中中國企改改革最新新精神：電力、鐵鐵路、民民航、通通信等壟壟斷性行行業(yè)，要要按照政政企分開開原則推推進(jìn)管理理體制改改革，引引入競爭爭機(jī)制，減減少行政政性審批批。從總總體上看看，目前前對自然然壟斷型型國企改改革的認(rèn)認(rèn)識

5、與過過去相比比有較大大進(jìn)步，但但視野仍仍然比較較狹窄，多多數(shù)認(rèn)為為改革僅僅僅是在在原有框框架下競競爭機(jī)制制的引入入、壟斷斷局面的的打破問問題。實(shí)際上，競競爭機(jī)制制的引入入是個極極其復(fù)雜雜的問題題，自然然壟斷型型國企改改革并不不能用“引入競競爭機(jī)制制”一詞就就能概括括或表達(dá)達(dá)。在自自然壟斷斷行業(yè)引引入競爭爭機(jī)制必必須考慮慮很多情情況，比比如競爭爭是否值值得以及及競爭是是否可行行，兩者者的不同同組合決決定著不不同的政政策要求求（見表表1）：表1 競競爭的可可行性與與合意性性競爭值得嗎嗎？（規(guī)規(guī)范問題題）是否競爭可行嗎嗎？（實(shí)實(shí)證問題題）是常見例子“挑奶皮”競爭否進(jìn)入遏制 極端自然然壟斷 第第一種情

6、情況是在在絕大多多數(shù)行業(yè)業(yè)內(nèi)（左左上欄）競競爭既有有利，也也可行，因因此應(yīng)維維護(hù)一般般競爭政政策，但但這卻不不適于極極端自然然壟斷情情況。第二，在極極端自然然壟斷條條件下（右右下欄）競競爭政策策無效，即即使自由由化（競競爭限制制政策的的取消）出出現(xiàn)，競競爭也可可能不會會發(fā)生，在在這種條條件下必必須依靠靠規(guī)制（RReguulattionn）。第三，有相相當(dāng)部分分公用事事業(yè)以及及其他一一些行業(yè)業(yè)，對競競爭有很很強(qiáng)的渴渴求，但但在位優(yōu)優(yōu)勢企業(yè)業(yè)可能通通過反競競爭行為為威脅潛潛在競爭爭者（左左下欄）。這這種情況況下，放放任自由由并不意意味著有有效競爭爭，競爭爭導(dǎo)向的的規(guī)制政政策有著著相當(dāng)重重要的地地位

7、。比比如19994年年初中國國電信業(yè)業(yè)開始引引入競爭爭，也就就是聯(lián)通通的進(jìn)入入，但當(dāng)當(dāng)時(shí)中國國電信太太強(qiáng)大，很很容易擠擠垮聯(lián)通通，這時(shí)時(shí)就需要要對聯(lián)通通進(jìn)入提提供援助助以及限限制中國國電信的的壟斷行行為。另一方面，競競爭有時(shí)時(shí)是可能能的，但但可能會會造成我我們所不不希望的的結(jié)果。如如電信業(yè)業(yè)開放可可能使有有的公司司選擇效效益好的的地段進(jìn)進(jìn)行服務(wù)務(wù)，而對對偏遠(yuǎn)地地區(qū)拒絕絕服務(wù)。這這與自然然壟斷廠廠商履行行的“普遍服服務(wù)義務(wù)務(wù)”相矛盾盾。經(jīng)濟(jì)濟(jì)學(xué)家普普遍認(rèn)為為，絕大大多數(shù)的的“挑奶皮皮”（俗稱稱“挑肥揀揀瘦”）式競競爭將會會從整體體上降低低行業(yè)的的可維持持力。為從根本上上促進(jìn)自自然壟斷斷行業(yè)的的長

8、遠(yuǎn)發(fā)發(fā)展，激激勵自然然壟斷型型國有企企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)經(jīng)營的的積極性性，減輕輕財(cái)政負(fù)負(fù)擔(dān)，滿滿足社會會對自然然壟斷行行業(yè)尤其其是公用用事業(yè)長長期的、穩(wěn)穩(wěn)步增長長的需要要，進(jìn)而而提高全全社會福福利水平平，必須須跳出自自然壟斷斷型國企企改革局局限在原原有框架架內(nèi)調(diào)整整的局面面，對傳傳統(tǒng)的政政府通過過國有企企業(yè)直接接壟斷經(jīng)經(jīng)營的治治理體系系進(jìn)行根根本性改改革。一一句話，必必須轉(zhuǎn)換換自然壟壟斷領(lǐng)域域中的國國企改革革思路，探探尋新的的視角。二、自然壟壟斷型國國企改革革新視角角的主要要內(nèi)涵自然壟斷型型國企改改革新視視角的主主要內(nèi)涵涵是將國國有企業(yè)業(yè)視為自自然壟斷斷的一種種治理方方式，而而不是將將其視為為與社會會經(jīng)

9、濟(jì)制制度直接接相關(guān)的的組織形形式。從從這個角角度可更更加深刻刻理解自自然壟斷斷領(lǐng)域的的國企改改革。自然壟斷的的存在使使政府陷陷入一種種社會福福利與企企業(yè)利益益取舍的的兩難困困境。由由于規(guī)模模經(jīng)濟(jì)原原因，單單個企業(yè)業(yè)進(jìn)行生生產(chǎn)會導(dǎo)導(dǎo)致成本本最低。這這時(shí)就應(yīng)應(yīng)該由政政府出面面對市場場進(jìn)入進(jìn)進(jìn)行干預(yù)預(yù)，讓一一家企業(yè)業(yè)獨(dú)家壟壟斷，賦賦予特定定企業(yè)的的壟斷經(jīng)經(jīng)營權(quán)，有有政策上上的合理理性。但但如果同同時(shí)賦予予其收費(fèi)費(fèi)或價(jià)格格決定權(quán)權(quán)，就有有可能造造成價(jià)格格歧視、尋尋租等不不利于資資源配置置效率或或有損消消費(fèi)者利利益的現(xiàn)現(xiàn)象。因因而有必必要對這這類企業(yè)業(yè)實(shí)行治治理。并并且從自自然壟斷斷行業(yè)的的經(jīng)濟(jì)技技術(shù)特

10、征征看，消消費(fèi)者對對自然壟壟斷行業(yè)業(yè)的物品品和服務(wù)務(wù)的需求求缺乏彈彈性，并并且服務(wù)務(wù)還具有有公共性性，為社社會經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展的的基礎(chǔ)部部門，對對宏觀經(jīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展展與人們們生活需需要的滿滿足具有有重要意意義?？偪傊瑢ψ匀粔艍艛嘈袠I(yè)業(yè)進(jìn)行治治理或規(guī)規(guī)制是有有其自身身的經(jīng)濟(jì)濟(jì)原理和和技術(shù)特特性的。治理自然壟壟斷的方方式有多多種多樣樣，從最最基本層層面劃分分，可分分為規(guī)制制與國有有企業(yè)。從從產(chǎn)業(yè)組組織學(xué)角角度看，國國有企業(yè)業(yè)通常被被視為一一種特殊殊的政府府規(guī)制方方式或者者廣義上上的規(guī)制制。從更更明細(xì)角角度看，自自然壟斷斷治理方方式可劃劃分為規(guī)規(guī)制、激激勵性規(guī)規(guī)制、國國有企業(yè)業(yè)、放松松規(guī)制等等形式，這這些

11、基本本形式還還可被細(xì)細(xì)分為更更多的替替代治理理方式。從從這個角角度分析析可知，建建立國有有企業(yè)進(jìn)進(jìn)行壟斷斷經(jīng)營只只是治理理自然壟壟斷的方方式之一一。我們們應(yīng)該拓拓展自然然壟斷的的治理思思路，改改變國有有企業(yè)廣廣布于自自然壟斷斷行業(yè)是是治理自自然壟斷斷弊端主主要方式式的傳統(tǒng)統(tǒng)認(rèn)識。自然壟斷治治理方式式有許多多，但是是不同治治理方式式又如何何進(jìn)行比比較呢？克魯和和克林多多佛爾（CCreww &Kleeinddorffer，119866）將新新古典和和新制度度經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)的評價(jià)價(jià)角度綜綜合起來來，對自自然壟斷斷治理方方式進(jìn)行行了比較較制度分分析?？丝唆?，克克林多佛佛爾綜合合了新古古典和交交易費(fèi)用用方法的

12、的效率標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，即即配置效效率、XX效率、動動態(tài)效率率、規(guī)模模效率、價(jià)價(jià)格控制制、公平平、治理理的交易易費(fèi)用、資資產(chǎn)專用用性，運(yùn)運(yùn)用了一一個簡單單的排序序體系，對對自然壟壟斷各種種治理方方式進(jìn)行行比較。治治理方式式的效率率屬性之之間的排排序如下下：各種種激勵性性規(guī)制績績效較好好；報(bào)酬酬率規(guī)制制績效一一般；國國有企業(yè)業(yè)以及不不受規(guī)制制的壟斷斷績效較較差。此外，英國國經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)家李特特查爾德德（Liittllechhildd，19983）也也進(jìn)行了了類似的的比較工工作，對對民營化化后的英英國電信信業(yè)的各各種治理理方式進(jìn)進(jìn)行了比比較評價(jià)價(jià)。李特特查爾德德的選擇擇是：不不進(jìn)行任任何規(guī)制制、報(bào)酬酬率規(guī)制制、

13、利潤潤上限規(guī)規(guī)制及兩兩種激勵勵性體制制（價(jià)格格上限）。這這些規(guī)制制比較根根據(jù)五個個標(biāo)準(zhǔn)即即防止壟壟斷、保保證效率率與創(chuàng)新新、規(guī)制制負(fù)擔(dān)、促促進(jìn)競爭爭、政府府發(fā)行股股票可能能獲得的的收益進(jìn)進(jìn)行比較較。按李李特查爾爾德的評評分標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)，除防防止壟斷斷方面之之外，沒沒有規(guī)制制的體制制為最好好，綜合合起來最最好的是是建立在在價(jià)格上上限基礎(chǔ)礎(chǔ)上的激激勵性規(guī)規(guī)制體制制。對自然壟斷斷治理方方式進(jìn)行行比較可可更好地地評價(jià)現(xiàn)現(xiàn)存的各各種治理理方式，有有利于自自然壟斷斷治理制制度的正正確選擇擇。從總總體上講講，國有有企業(yè)壟壟斷經(jīng)營營在傳統(tǒng)統(tǒng)效率指指標(biāo)上表表現(xiàn)不甚甚滿意，績績效較差差。國有有企業(yè)并并不是傳傳統(tǒng)報(bào)酬酬率

14、規(guī)制制的好的的替代方方式。相相反，現(xiàn)現(xiàn)代規(guī)制制特別是是激勵性性規(guī)制與與其它替替代治理理方式相相比更有有優(yōu)勢，績績效更好好。由此此應(yīng)該進(jìn)進(jìn)行自然然壟斷治治理方式式的變革革，這是是自然壟壟斷型國國企改革革的理論論基礎(chǔ)。英英國在改改革以前前一直是是由國有有企業(yè)壟壟斷經(jīng)營營帶有自自然壟斷斷特點(diǎn)的的基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施部門門，現(xiàn)在在已經(jīng)進(jìn)進(jìn)行“民營化化”及規(guī)制制體制改改革，大大大提高高了自然然壟斷行行業(yè)的運(yùn)運(yùn)營效率率，減輕輕了財(cái)政政負(fù)擔(dān)，即即是自然然壟斷型型國企改改革的一一個經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。這這對中國國自然壟壟斷型國國企改革革政策的的制訂具具有重要要參考價(jià)價(jià)值。三、自然壟壟斷型國國企改革革的實(shí)質(zhì)質(zhì)意義 自然壟壟斷型國

15、國企改革革的隱含含背景是是技術(shù)進(jìn)進(jìn)步和需需求變化化導(dǎo)致部部分行業(yè)業(yè)領(lǐng)域自自然壟斷斷性質(zhì)發(fā)發(fā)生了變變化，也也包括原原有治理理方式的的低效甚甚至無效效的緣故故。1技術(shù)創(chuàng)創(chuàng)新使某某些行業(yè)業(yè)的自然然壟斷性性質(zhì)發(fā)生生變化，要要求治理理方式進(jìn)進(jìn)行變革革。技術(shù)術(shù)創(chuàng)新使使某些行行業(yè)的自自然壟斷斷性質(zhì)發(fā)發(fā)生了根根本的變變化，這這就要求求在該行行業(yè)中引引入競爭爭以適應(yīng)應(yīng)其發(fā)展展的需要要。最典典型的是是電信行行業(yè)。電電信業(yè)在在過去一一直被認(rèn)認(rèn)為具有有自然壟壟斷性質(zhì)質(zhì)，所以以各國電電信業(yè)不不是由國國有企業(yè)業(yè)壟斷經(jīng)經(jīng)營就是是在政府府的嚴(yán)格格規(guī)制下下運(yùn)行。然然而近年年來，隨隨著遠(yuǎn)程程通訊技技術(shù)的發(fā)發(fā)展，特特別是光光纖、通

16、通訊衛(wèi)星星、計(jì)算算機(jī)等大大容量傳傳送途徑徑的開發(fā)發(fā)，減少少了電信信基礎(chǔ)設(shè)設(shè)施的投投資規(guī)模模，在技技術(shù)上、傳傳送成本本上減少少了進(jìn)入入壁壘，使使電信業(yè)業(yè)整體上上自然壟壟斷性質(zhì)質(zhì)大大下下降，競競爭日趨趨激烈。隨隨著行業(yè)業(yè)自然壟壟斷性質(zhì)質(zhì)的削弱弱，必然然要求相相應(yīng)調(diào)整整治理政政策。2需求變變化使某某些行業(yè)業(yè)的自然然壟斷性性質(zhì)發(fā)生生改變，也也要求治治理方式式進(jìn)行變變革。一一個行業(yè)業(yè)不僅僅僅可以通通過技術(shù)術(shù)基礎(chǔ)改改變，也也可通過過需求改改變而成成為自然然壟斷行行業(yè)。尤尤其是，如如果需求求不斷增增長，一一個行業(yè)業(yè)可以從從自然壟壟斷狀況況脫離出出來。一一個行業(yè)業(yè)是否為為自然壟壟斷不是是永遠(yuǎn)不不變的，技技術(shù)和

17、需需求是最最基本的的影響因因素。當(dāng)當(dāng)它們改改變時(shí)，最最適宜的的產(chǎn)業(yè)組組織形式式也會改改變。如如果兩個個地區(qū)之之間的航航空服務(wù)務(wù)需求量量大增，這這類服務(wù)務(wù)的提供供就會從從一個自自然壟斷斷狀態(tài)轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變出來來（也許許會轉(zhuǎn)變變成寡頭頭壟斷或或者壟斷斷競爭結(jié)結(jié)構(gòu)），經(jīng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家家稱之為為暫時(shí)的的自然壟壟斷。 33自然然壟斷原原有治理理方式失失效導(dǎo)致致治理方方式變革革。原有有通過建建立國有有企業(yè)或或者報(bào)酬酬率規(guī)制制的治理理方式存存在著治治理失靈靈情況，主主要表現(xiàn)現(xiàn)在被治治理企業(yè)業(yè)內(nèi)部非非效率的的產(chǎn)生。現(xiàn)現(xiàn)實(shí)中報(bào)報(bào)酬率規(guī)規(guī)制和國國有企業(yè)業(yè)往往以以平均成成本定價(jià)價(jià)法來替替代理想想定價(jià)模模式，這這樣必然然弱化刺刺激

18、企業(yè)業(yè)降低成成本的傾傾向；加加之由于于實(shí)行進(jìn)進(jìn)入規(guī)制制，缺乏乏競爭性性刺激，使使企業(yè)對對提高效效率、改改善服務(wù)務(wù)不感興興趣。并并且進(jìn)入入規(guī)制的的本來目目的是防防止毀滅滅性的過過度競爭爭，但在在實(shí)施中中往往成成為限制制正常競競爭保護(hù)護(hù)壟斷者者既得利利益的制制度安排排。規(guī)制制者在與與被規(guī)制制企業(yè)的的博弈中中處于不不利地位位，加上上規(guī)制者者與被規(guī)規(guī)制企業(yè)業(yè)之間信信息不對對稱，導(dǎo)導(dǎo)致報(bào)酬酬率規(guī)制制和國有有企業(yè)治治理方式式難以收收到預(yù)期期結(jié)果，出出現(xiàn)治理理無效現(xiàn)現(xiàn)象。這樣，自然然壟斷型型國企改改革的實(shí)實(shí)質(zhì)意義義可理解解為治理理方式變變革或者者廣義的的規(guī)制改改革。原原有方式式治理失失靈迫使使政府尋尋求新的

19、的治理方方式，從從現(xiàn)代規(guī)規(guī)制比較較理論看看在于實(shí)實(shí)行激勵勵性規(guī)制制改革；同時(shí)在在自然壟壟斷性質(zhì)質(zhì)已經(jīng)發(fā)發(fā)生變化化的領(lǐng)域域逐步取取消規(guī)制制，實(shí)行行競爭機(jī)機(jī)制和自自由化。四、自然壟壟斷型國國企改革革的基本本框架對自然壟斷斷型國企企實(shí)行激激勵性規(guī)規(guī)制改革革，必然然涉及到到規(guī)制體體制框架架的構(gòu)建建：法律律框架、微微觀企業(yè)業(yè)基礎(chǔ)、規(guī)規(guī)制機(jī)構(gòu)構(gòu)。1高度重重視規(guī)制制立法工工作，制制定新型型的自然然壟斷規(guī)規(guī)制法律律，確定定獨(dú)立規(guī)規(guī)制機(jī)構(gòu)構(gòu)的法律律地位和和法定權(quán)權(quán)力，規(guī)規(guī)范政府府規(guī)制行行為以及及自然壟壟斷廠商商運(yùn)營。 規(guī)規(guī)制改革革要以規(guī)規(guī)制立法法為先導(dǎo)導(dǎo)，按法法定程序序進(jìn)行。發(fā)發(fā)達(dá)國家家自然壟壟斷行業(yè)業(yè)規(guī)制改改

20、革的經(jīng)經(jīng)驗(yàn)也證證明了這這一點(diǎn)。中中國自然然壟斷行行業(yè)規(guī)制制改革沿沿襲一種種先改革革，后立立法的傳傳統(tǒng)。由由于規(guī)制制法律體體系的嚴(yán)嚴(yán)重滯后后，雖然然某些領(lǐng)領(lǐng)域取得得一定的的改革成成效，如如民航、電電信等，但但由于缺缺少總體體法律框框架，產(chǎn)產(chǎn)生許多多問題，如如政企職職責(zé)不分分，部門門互相扯扯皮，市市場秩序序混亂等等。即使使頒布了了相應(yīng)行行業(yè)立法法，但這這些法律律是由行行業(yè)主管管部門起起草的，也也有一定定的局限限性。更更重要的的是，在在已頒布布的一些些法規(guī)中中缺乏明明確的、統(tǒng)統(tǒng)一的、具具有權(quán)威威的專門門執(zhí)法機(jī)機(jī)構(gòu)進(jìn)行行統(tǒng)一執(zhí)執(zhí)法，這這必然引引起各管管理部門門責(zé)權(quán)不不等、執(zhí)執(zhí)法尺度度不一，相相互推委委

21、等問題題。為適適應(yīng)社會會主義市市場經(jīng)濟(jì)濟(jì)發(fā)展要要求，提提高政府府對自然然壟斷規(guī)規(guī)制效率率，監(jiān)督督規(guī)制者者公正執(zhí)執(zhí)法，規(guī)規(guī)范自然然壟斷廠廠商運(yùn)營營，必須須針對自自然壟斷斷各行業(yè)業(yè)的經(jīng)濟(jì)濟(jì)技術(shù)特特征，對對政府規(guī)規(guī)制機(jī)構(gòu)構(gòu)設(shè)置、責(zé)責(zé)權(quán)劃分分、市場場結(jié)構(gòu)的的重大調(diào)調(diào)整、被被規(guī)制企企業(yè)的權(quán)權(quán)責(zé)利關(guān)關(guān)系，有有關(guān)價(jià)格格、服務(wù)務(wù)質(zhì)量、市市場準(zhǔn)入入條件等等政策內(nèi)內(nèi)容作出出規(guī)定。目目前應(yīng)加加快立法法反壟壟斷法、電電信法，修修改完善善電力力法、鐵鐵路法、航航空法等等自然壟壟斷行業(yè)業(yè)法律，同同時(shí)應(yīng)注注意反反壟斷法法與其其他自然然壟斷行行業(yè)規(guī)制制法律的的協(xié)調(diào)配配合。2加快自自然壟斷斷型國有有企業(yè)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度度改革，進(jìn)進(jìn)一

22、步擴(kuò)擴(kuò)大股份份制改造造規(guī)模，構(gòu)構(gòu)建激勵勵性規(guī)制制改革的的微觀企企業(yè)基礎(chǔ)礎(chǔ)。競爭機(jī)制建建立與國國有企業(yè)業(yè)產(chǎn)權(quán)制制度改革革應(yīng)該同同步進(jìn)行行。只有有建立明明晰的產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系系和完善善的內(nèi)部部治理結(jié)結(jié)構(gòu)的企企業(yè)，才才是自然然壟斷領(lǐng)領(lǐng)域市場場的真正正競爭主主體，必必須加大大自然壟壟斷型國國有企業(yè)業(yè)產(chǎn)權(quán)制制度改革革的力度度。對于于非自然然壟斷性性業(yè)務(wù)，應(yīng)應(yīng)逐步降降低甚至至取消行行業(yè)進(jìn)入入門檻，大大力引入入民間資資本和國國外資本本，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)競爭主主體多元元化。如如果引入入競爭只只限于培培育少數(shù)數(shù)國有企企業(yè)，則則競爭難難以真正正形成，即即使形成成所謂的的競爭，企企業(yè)也會會缺乏持持久的競競爭力。股股份制改改造是引引

23、入民間間資本和和國外資資本的最最佳途徑徑，并且且進(jìn)行股股份制改改革不單單單解決決的是資資金問題題，而且且還有助助于建立立自然壟壟斷行業(yè)業(yè)投資風(fēng)風(fēng)險(xiǎn)的約約束機(jī)制制，形成成所有者者與經(jīng)營營者之間間相互制制衡、激激勵與監(jiān)監(jiān)督有效效結(jié)合的的治理機(jī)機(jī)制。應(yīng)應(yīng)進(jìn)一步步擴(kuò)大自自然壟斷斷型國企企股份制制改造規(guī)規(guī)模，改改造方式式可有債債權(quán)轉(zhuǎn)換換、出售售部分國國有資產(chǎn)產(chǎn)、發(fā)行行股票吸吸收民間間資本，改改變企業(yè)業(yè)股權(quán)結(jié)結(jié)構(gòu)等多多種。對對于嚴(yán)格格的自然然壟斷性性業(yè)務(wù)，不不一定要要求國有有獨(dú)資公公司來經(jīng)經(jīng)營，也也可采取取股份制制企業(yè)特特許投標(biāo)標(biāo)爭取壟壟斷經(jīng)營營權(quán)或委委托經(jīng)營營等方式式。3打破“政企一一體”規(guī)制模模式，防

24、防止“政企同同盟”形成，組組建新型型的保持持利益中中性的規(guī)規(guī)制機(jī)構(gòu)構(gòu)。 規(guī)規(guī)制改革革必然引引出規(guī)制制機(jī)構(gòu)的的組建問問題。長長期以來來，中國國自然壟壟斷行業(yè)業(yè)一直實(shí)實(shí)行典型型的政企企合一規(guī)規(guī)制體制制。改革革開放以以來，開開始進(jìn)行行政企分分離式的的體制改改革。這這一過程程中，政政府各部部委逐步步從所有有者、管管理者、經(jīng)經(jīng)營者過過渡到規(guī)規(guī)制者，具具有行業(yè)業(yè)管理職職能和市市場準(zhǔn)入入規(guī)制職職能。由由原來的的部委充充當(dāng)規(guī)制制者的最最大特點(diǎn)點(diǎn)是，規(guī)規(guī)制者同同時(shí)又是是行業(yè)主主管部門門，甚至至是原有有企業(yè)的的老板。在在中國由由于缺乏乏監(jiān)管規(guī)規(guī)制者的的市場，規(guī)規(guī)制者在在制定規(guī)規(guī)則的時(shí)時(shí)候，容容易偏向向原來管管轄企

25、業(yè)業(yè)。規(guī)制制者與企企業(yè)之間間這種利利益同盟盟關(guān)系對對正在建建立過程程中的政政府規(guī)制制的消極極影響是是顯然的的。規(guī)制制者不可可能站在在中立立立場上平平等對待待所有的的市場參參與者，新新市場進(jìn)進(jìn)入者或或非國有有企業(yè)很很可能受受到歧視視。并且且這種政政企同盟盟一旦形形成，有有可能在在立法執(zhí)執(zhí)法過程程中藐視視消費(fèi)者者利益集集團(tuán)和新新進(jìn)入企企業(yè)的力力量，使使受規(guī)制制行業(yè)的的資源配配置效率率驚人的的低下。為了使規(guī)制制者保持持中立立立場，改改變“政企一一體”傳統(tǒng)規(guī)規(guī)制模式式，防止止改革過過程中“政企同同盟”的形成成，必須須改革政政府既是是規(guī)制政政策的制制定者與與監(jiān)督執(zhí)執(zhí)行者，又又是具體體業(yè)務(wù)經(jīng)經(jīng)營者的的狀況

26、。同同時(shí)針對對原有部部委充當(dāng)當(dāng)市場規(guī)規(guī)制者情情形加以以改進(jìn)完完善。這這涉及到到現(xiàn)有政政府機(jī)構(gòu)構(gòu)的改革革和調(diào)整整。應(yīng)在在電力等等自然壟壟斷行業(yè)業(yè)設(shè)立獨(dú)獨(dú)立規(guī)制制機(jī)構(gòu)來來執(zhí)行政政府規(guī)制制新職能能。只有有這樣，才才能真正正實(shí)現(xiàn)自自然壟斷斷領(lǐng)域政政府規(guī)制制體制的的政企分分離，防防止政企企同盟。規(guī)規(guī)制機(jī)構(gòu)構(gòu)的組建建，可在在招聘原原有行業(yè)業(yè)管理部部門部分分懂技術(shù)術(shù)、善管管理的人人員基礎(chǔ)礎(chǔ)上，吸吸納社會會相關(guān)領(lǐng)領(lǐng)域的專專家組成成。規(guī)制制機(jī)構(gòu)應(yīng)應(yīng)當(dāng)具有有實(shí)施價(jià)價(jià)格規(guī)制制、市場場準(zhǔn)入規(guī)規(guī)制、運(yùn)運(yùn)行規(guī)程程規(guī)制等等權(quán)力。值值得強(qiáng)調(diào)調(diào)的是，規(guī)規(guī)制政策策的制定定應(yīng)結(jié)合合現(xiàn)代規(guī)規(guī)制理論論研究的的最新成成果，這這有利于于優(yōu)

27、化政政府規(guī)制制行為，提提高政府府規(guī)制效效率。五、自然壟壟斷型國國企改革革的路徑徑選擇推進(jìn)自然壟壟斷型國國企改革革除了構(gòu)構(gòu)建規(guī)制制體制框框架外，在在具體改改革過程程中，還還必須仔仔細(xì)研究究國企改改革的路路徑問題題：以前前自然壟壟斷型國國有企業(yè)業(yè)控制了了自然壟壟斷業(yè)務(wù)務(wù)與非自自然壟斷斷業(yè)務(wù)，現(xiàn)現(xiàn)在是完完全分割割還是應(yīng)應(yīng)原封不不動地保保留或者者其他分分割方式式。中國傳統(tǒng)的的自然壟壟斷型國國有企業(yè)業(yè)采取的的是大一一統(tǒng)模式式，即一一個企業(yè)業(yè)既經(jīng)營營自然壟壟斷性業(yè)業(yè)務(wù)，同同時(shí)有經(jīng)經(jīng)營具有有潛在競競爭性的的非自然然壟斷性性業(yè)務(wù)。如如電力局局既經(jīng)營營電網(wǎng)，又又負(fù)責(zé)發(fā)發(fā)電，供供電等業(yè)業(yè)務(wù)。從從組織結(jié)結(jié)構(gòu)看可可稱

28、為縱縱向一體體化結(jié)構(gòu)構(gòu)，見圖圖1。壟壟斷者既既經(jīng)營基基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)絡(luò)，又經(jīng)經(jīng)營其他他潛在可可競爭領(lǐng)領(lǐng)域，是是兩類活活動的唯唯一經(jīng)營營者，所所以不存存在其他他競爭者者的接入入定價(jià)問問題，但但其所有有的消費(fèi)費(fèi)者價(jià)格格都要受受到規(guī)制制。當(dāng)然然這種規(guī)規(guī)制是廣廣義上的的，因?yàn)闉閴艛嗾哒呤钦膰杏衅髽I(yè)。壟壟斷者既既為消費(fèi)費(fèi)者提供供最終產(chǎn)產(chǎn)品服務(wù)務(wù)（市場場1），同同時(shí)還是是其他生生產(chǎn)商的的上游產(chǎn)產(chǎn)品提供供者（如如市話服服務(wù)）；而為市市場2提提供服務(wù)務(wù)所需的的投入由由競爭性性廠商提提供。 基礎(chǔ)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)與其其他 壟斷者者 自然壟壟斷活動動 潛在競競爭活動動 壟斷斷者價(jià)格規(guī)制 消費(fèi)者者 市市場1 市場22 圖圖1

29、縱向一一體化結(jié)結(jié)構(gòu)為更多地引引入競爭爭機(jī)制，提提高自然然壟斷行行業(yè)的運(yùn)運(yùn)營效率率，推進(jìn)進(jìn)自然壟壟斷型國國企改革革首先需需要考慮慮對原有有自然壟壟斷行業(yè)業(yè)組織結(jié)結(jié)構(gòu)進(jìn)行行分割重重組。而而這又包包括多種種情況：第一種為縱縱向分離離式結(jié)構(gòu)構(gòu)，又稱稱為垂直直分割結(jié)結(jié)構(gòu)，見見圖2。壟壟斷廠商商僅限于于從事自自然壟斷斷活動，其其價(jià)格受受到規(guī)制制（市話話壟斷）。垂垂直分割割將使得得壟斷廠廠商放棄棄潛在競競爭活動動而由其其他廠商商進(jìn)行競競爭，比比如各種種增值服服務(wù)。但但各種潛潛在競爭爭活動領(lǐng)領(lǐng)域的競競爭必須須通過壟壟斷者的的基礎(chǔ)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)，由由此存在在其他廠廠商與壟壟斷者之之間的接接入價(jià)格格規(guī)制（AAcceess

30、 priice reggulaatioon）問問題。如如中國聯(lián)聯(lián)通手機(jī)機(jī)必須向向中國電電信交費(fèi)費(fèi)，費(fèi)用用高低需需要政府府規(guī)制協(xié)協(xié)調(diào)。 基礎(chǔ)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)與其其他 壟壟斷者 自然壟壟斷活動動接入價(jià)格規(guī)規(guī)制 潛在競競爭活動動 其其他經(jīng)營營者價(jià)格規(guī)制 消費(fèi)者者 市市場1 市場22 圖2 縱向分分離式結(jié)結(jié)構(gòu)第二種為縱縱向一體體化與自自由進(jìn)入入混合式式結(jié)構(gòu)，見見圖3。自自然壟斷斷部門仍仍然由壟壟斷廠商商經(jīng)營，但但競爭性性領(lǐng)域（長長途電話話）同時(shí)時(shí)允許其其他競爭爭對手參參與經(jīng)營營，兩者者間明顯顯存在不不對稱，這這種不對對稱可能能要求壟壟斷廠商商的所有有價(jià)格繼繼續(xù)受到到規(guī)制，甚甚至在潛潛在競爭爭活動中中也不例例外。

31、同同時(shí)存在在其他廠廠商與壟壟斷者之之間的接接入價(jià)格格規(guī)制問問題。 基礎(chǔ)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)與其其他 壟斷者者 自然壟壟斷活動動接入價(jià)價(jià)格規(guī)制制 其其他經(jīng)營營者 潛在競競爭活動動 壟斷斷者價(jià)格規(guī)制 消費(fèi)者者 市市場1 市場場2圖3 縱縱向一體體化與自自由進(jìn)入入混合式式結(jié)構(gòu)第三種為基基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)絡(luò)與服務(wù)務(wù)活動分分離式結(jié)結(jié)構(gòu)，見見圖4。壟壟斷者只只負(fù)責(zé)基基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)絡(luò)而不參參與其他他活動和和服務(wù)，改改由其他他經(jīng)營者者負(fù)責(zé)。其其他經(jīng)營營者必須須通過基基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)絡(luò)，由此此存在壟壟斷者與與其他經(jīng)經(jīng)營者之之間的接接入價(jià)格格規(guī)制。同同時(shí)需對對從事其其他自然然壟斷活活動的其其他經(jīng)營營者實(shí)行行一定的的價(jià)格規(guī)規(guī)制。 基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)絡(luò) 壟斷者者接入價(jià)格規(guī)規(guī)制 潛在競爭爭活動 其他經(jīng)經(jīng)營者 其其他經(jīng)營營者 其他自然然壟斷活活動價(jià)格格規(guī)制 消費(fèi)者 市場11 市場場2 圖4 基礎(chǔ)網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)與服服務(wù)活動動分離式式結(jié)構(gòu)當(dāng)然，實(shí)際際改革情情況遠(yuǎn)比比上述幾