“加法”與“減法”：城投轉型之重慶模式

1、“加法”與“減法”：城投轉型之重慶模式城投平臺的“重慶模式”為重慶市的基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展作出了很大貢獻，從最初的“一大投”到“八大投”，又變成的“五大投”，再到今后的清理與轉型，體現(xiàn)了先做“加法”后做“減法”的過程。近年來，重慶市經(jīng)濟穩(wěn)步增長，固定資產(chǎn)投資在重慶的整體經(jīng)濟結構中貢獻顯著。重慶市屬幾大城投平臺不僅負責大量城市建設工程及后續(xù)運營，同時也承擔了為基建投資融資的職能，通過發(fā)債、貸款、信托投資等方式為政府的基建項目提供了大量的資金支持。2002年以前，重慶市的基礎設施建設主要由一家投融資平臺統(tǒng)籌各類項目建設，存在經(jīng)營效率不佳、資金規(guī)模較小等問題。從2002年起，重慶市按一體化職能統(tǒng)籌

2、規(guī)劃，逐步組建了建設（后為能投）、城投、地產(chǎn)、高發(fā)司、開投、高投（后為交旅）、水投、稅務等“八大投”。此外，重慶還設立了事業(yè)型金控公司渝富，承擔為各平臺公司融資掃清障礙和提供支持。重慶市的基礎設施建設投資很大程度由這“8+1”完成。“五大注資”+資本融資打造平臺投融資能力：“五大注入”分別為國債注入、土地儲備收益權注入、規(guī)費注入、存量資產(chǎn)注入、稅收返還?！拔鍌€注入”法注重于資本運作的放大效應。另一方面，通過向國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行、債券、股市、信托等外部資本融資，為重大基礎設施和公共設施建設籌集資金。土地利用的兩大循環(huán)系統(tǒng)和經(jīng)營城市理念是“重慶模式”的兩大特點。城投公司轉型的方向是企業(yè)化運作，

3、市場化融資，剝離政府性融資職能。對于不同類型的城投公司會采取不同的方式，“關、停，并、轉”是城投轉型的方向。在城投平臺的轉型過程中，被確定為重點打造平臺的城投公司，在資源配置、信用支持方面能得到地方政府的傾斜，因此重點平臺的信用資質相對較高；而不再作為地方重點平臺的城投公司，其信用資質在邊際上會有所下降。城投平臺的“重慶模式”為重慶市的基礎設施建設和經(jīng)濟發(fā)展做出了很大貢獻，從“一大投”到“八大投”，又變成的“五大投”，“重慶模式”究竟有何特點？近日，重慶市下發(fā)加強融資平臺管理的文件，未來如何轉型？本文對重慶市屬城投平臺架構及轉型進行梳理，供投資者參考。一、“重慶模式”的來龍去脈（一）重慶市經(jīng)濟

4、與平臺架構特點1997年3月14日，八屆全國人大五次會議通過關于批準設立重慶直轄市的決定，批準設立重慶直轄市。重慶直轄市轄原重慶市、萬縣市、涪陵市和黔江地區(qū)，共43個區(qū)市縣，8.24萬平方千米土地，3,002萬人。在直轄市建立之初，山城重慶基礎設施建設滯后，城市發(fā)展緩慢。為破解制約城市基礎設施建設瓶頸，重慶市政府構建了城投融資平臺以滿足基礎設施建設所需的投融資需求。重慶市的經(jīng)濟發(fā)展和城投平臺投融資體系逐步形成了幾大特點：1.投資推動經(jīng)濟穩(wěn)步增長近年來，重慶市的經(jīng)濟穩(wěn)步增長，從2007年起，重慶的國內(nèi)生產(chǎn)總值增速一直處于全國前五位。作為拉動經(jīng)濟發(fā)展的三駕馬車之一，固定資產(chǎn)投資在重慶的整體經(jīng)濟結構

5、中貢獻顯著，從2001年到2016年，重慶市固定資產(chǎn)投資完成額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從最初的35.26%升至98.87%。其中，基礎設施建設投資作為固定資產(chǎn)投資中的重要部分，重慶市基建投資從2001年的308億元人民幣增加到2015年的4,356.17億元，年均增幅約20%。2008年金融危機之后，中央政府出臺“4萬億”的經(jīng)濟刺激投資計劃以保證經(jīng)濟的平穩(wěn)增長，重慶市也加大了固定資產(chǎn)的投資規(guī)模，2009年固定資產(chǎn)投資占比提升了將近10%，其中基建投資額增長30%。在此期間，重慶市國資委所屬的幾大城投平臺不僅負責大量城市建設工程及后續(xù)運營，同時也承擔了為基建投資融資的職能，通過發(fā)債、貸款、信托投資等

6、方式為政府的基建項目提供大量的資金支持。2.從一家獨大到“八大投”2002年以前，重慶市的基礎設施建設主要由一家投融資平臺（即重慶市城市建設投資公司）統(tǒng)籌各類項目建設，由于經(jīng)營效率不佳、資金規(guī)模較小等原因，地方財政收支出現(xiàn)較大赤字，2002年重慶市地方財政收入126億，財政支出高達305億元，存在巨大的資金缺口。從2002年開始，重慶市按一體化職能統(tǒng)籌規(guī)劃，整合各類分散資源，逐步組建了建設（后為能投）、城投、地產(chǎn)、高發(fā)司、開投、高投（后為交旅）、水投、水務八大政府性投資集團（“八大投”）。此外，重慶還設立了重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理集團有限公司，作為一家事業(yè)型金控公司，除了自身經(jīng)營的事業(yè)外，渝富還承

7、擔為各平臺公司融資掃清障礙和提供支持。重慶市的基礎設施建設投資很大程度由這“8+1”完成。世界銀行在對重慶八大投資公司的研究報告中稱八大投資公司所拉動的大規(guī)模基礎設施投資有力地推動了重慶市經(jīng)濟增長，而“八大投”自身也得到了迅速發(fā)展，其總資產(chǎn)在2006年底達到1919億元人民幣，占全市國有資產(chǎn)總額的42.5%。3.八大投各司其職，涉及城市建設及公益設施各領域八大投資公司作為相互獨立的投融資平臺，分別負責水利、交通、橋梁、電力、通信等各個方面，覆蓋了城市建設和城市公益設施的主要領域，各投資平臺不僅在各自領域發(fā)揮投融資功能，同時也提高了運營效率，在很大程度上避免了不同領域對資金的相互擠占。如水務控股

8、主要特許經(jīng)營主城區(qū)供排水、污水處理；水投公司主要對“九五”項目清資確權，加快區(qū)縣水利基礎設施建設；重慶高發(fā)司的主營業(yè)務為重慶高速公路（或收費站）的建設、經(jīng)營和管理。根據(jù)湖北省政府研究室（發(fā)展研究中心）調研組統(tǒng)計，近年來，“八大投”承擔了重慶市70%以上的重大基礎設施建設任務，年均投入300億元以上。4.政府“五大注資”+資本融資面對大規(guī)模的投資支出與資金壓力，“八大投”需要具備充足的資本實力以應對巨大的融資需求。為此，政府推出了“五大注資”及資本融資的模式為城投平臺提供了資金及信用支持。“五大注入”具體模式為：一是國債注入。中央政府定期發(fā)行基礎設施建設國債，重慶市政府將此類國債作為資本或股本配

9、給投資集團。二是土地儲備收益權注入。賦予部分投資集團土地儲備職能，將土地增值部分作為對投資集團的資本金注入。三是規(guī)費注入。將涉及城建、公路、稅務等各方面的收費作為財政專項分別歸口注入各“平臺公司”。四是存量資產(chǎn)注入。將已經(jīng)建造形成的大量存量資產(chǎn)，比如路橋、隧道、水廠等，劃撥給各有關投資集團，成為其固定資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)負債表結構，提高償債能力。五是稅收返還。通過對基礎設施、公共設施投資實施施工營業(yè)稅等方面的優(yōu)惠或稅收，作為資本金返還給投資集團?！拔鍌€注入”法注重于資本運作的放大效應，諸如像規(guī)費、國債、土地預期增值等資產(chǎn)注入，雖然沒有現(xiàn)金或者實際資產(chǎn)的流入，但此類資產(chǎn)的注入潛在增強了城投平臺的信用背

10、書。另外，重慶市還通過國家開發(fā)銀行、商業(yè)銀行、債券、股市、信托等途徑融資，為重大基礎設施和公共設施建設籌資。以重慶高速公路集團有限公司（高發(fā)司）為例，公司為了完成高速公路“三環(huán)十射三聯(lián)線”規(guī)劃項目，所需的大量資金主要通過以下幾種方式籌集：（1）財政每年投入土地出讓金5億；（2）營業(yè)稅返還；（3）爭取進入國家路網(wǎng)（可獲取國家投入資本金約1000 萬/千米，占總投資15%-18%）；（4）債券發(fā)行，爭取國債資金等；（5）產(chǎn)業(yè)投資基金。根據(jù)重慶市人民政府關于以股權信托融資方式籌集重點項目建設資本金有關事宜的批復（渝府200954號文），2009年公司與重慶國際信托有限公司簽訂總額為37億元的股權融資

11、定項增資協(xié)議。所籌資金定向用于公司在建的渝宜高速云巫項目、外環(huán)高速北段及奉溪高速公路建設項目的資本金，信托期限計劃為10年，由政府指定企業(yè)代市國資委履行本金及利息的回購；（6）保險公司投資基礎設施產(chǎn)業(yè)重慶試點。（二）九大平臺及主營構成1.重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司（渝富）重慶渝富資產(chǎn)經(jīng)營管理公司（以下簡稱“渝富”）成立于2004年，注冊資本金10億元，是歸重慶市國資委管理的一家事業(yè)型金控公司。公司經(jīng)營范圍包括：重慶市政府授權范圍內(nèi)的資產(chǎn)收購、處置及相關產(chǎn)業(yè)投資，投資咨詢，財務顧問，企業(yè)重組兼并顧問及代理，企業(yè)和資產(chǎn)托管。2005年，根據(jù)重慶市人民政府以渝府【2005】66號批復同意公司增加土地開

12、發(fā)業(yè)務職能，其中以土地收購開發(fā)為主。2012年11月，國土資源部等四部委出臺關于加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發(fā)【2012】162號，以下簡稱“162號文”）；2012年12月，財政部等四部委又出臺關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財預【2012】463號，以下簡稱“463號文”），對公司開展土地一級開發(fā)造成了階段性的影響，但重慶市政府還是明確其存量土地開發(fā)業(yè)務的繼續(xù)開展。渝富的主營業(yè)務主要分為三個部分。一、處置不良資產(chǎn)，渝富成立之初，大量打折回購重慶市國企遺留下來的不良債務近300億元，重組四大資產(chǎn)管理公司的債務，使許多國企從沉重的債務負擔重解脫出來，完成了改制和重組。二、資本運

13、作，在國企出現(xiàn)經(jīng)營困難時，渝富憑借自身的資本優(yōu)勢整合優(yōu)質資源，扶持企業(yè)乃至整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對工業(yè)、科技、能源等實體產(chǎn)業(yè)和金融領域進行戰(zhàn)略投資，先后投資設立和參股多家企業(yè)。截至2016 年底，渝富合并范圍內(nèi)全資子公司11 家，控股子公司9家，聯(lián)（合）營企業(yè)32家。具體涉足土地開發(fā)、金融（證券、擔保、租賃、銀行、保險、基金）、經(jīng)貿(mào)、農(nóng)產(chǎn)品、科技、鋼鐵、機電、航空等領域。三、土地儲備，2007年末，渝富土地儲備總量達到37,052畝。渝富側重于幫助城區(qū)內(nèi)的國企“退城入園”與產(chǎn)業(yè)升級，同時盤活土地與企業(yè)，2009年重慶啤酒被丹麥啤酒制造商嘉士伯收購，渝富就是背后重要的資本推手。2009年11月25日，

14、重啤發(fā)公告稱，石橋鋪生產(chǎn)廠區(qū)土地以2.5億元出讓給渝富公司儲備。在兩年之后，2011年10月19日，重啤地塊以近12.75億元的價格在重慶市土地交易中心成交，渝富從中凈賺逾10億。2.重慶市城市建設投資（集團）有限公司（城投）重慶市城市建設投資公司（以下簡稱“渝城投”）于1993年2月26日成立，是由重慶市建設委員會和重慶市財政局為適應我國投資體制改革和完善城市基礎設施建設共同發(fā)起組建的國有獨資公司。2002年市政府明確了“三總”戰(zhàn)略定位，即：重慶城市建設投融資的總渠道、主城區(qū)路橋建設的總賬戶、城建資金籌措所需土地的總儲備，為公司進一步發(fā)展壯大奠定了堅實的基礎。2010年12月，公司整體改制，

15、更名為重慶市城市建設投資（集團）有限公司。渝城投的主要融資模式有以下三種：（1）信托投融資，以股權信托為平臺利用股權撬動更多的社會資本；（2）發(fā)行企業(yè)債券，據(jù)Wind資訊統(tǒng)計，截至2016年底，公司分別于2002、2006、2008、2011、2013年發(fā)行了企業(yè)債券，共計112億元，此外，截至2016年底，公司累計發(fā)行中期票據(jù)123.70億元；（3）BT與BOT模式，主要運用于橋梁建設，用“以時間換空間”的方式，提高資金的使用效率，保證基建的高效推進。渝城投的主營業(yè)務有：（1）基礎設施建設，根據(jù)重慶市城市建設規(guī)劃需要，重慶市城鄉(xiāng)建設委員會制定項目建設計劃并指定公司為擬投資建設項目的業(yè)主，公司

16、辦理相關手續(xù)和批文，并自籌資金進行項目投資建設，項目竣工后不移交政府，仍由公司進行后期管理和維護；（2）路橋通行服務，籌資對主城區(qū)道路進行養(yǎng)護以及因重慶市內(nèi)環(huán)外移導致的道路回購等，重慶市主城區(qū)路橋通行費先上繳財政后再返還給公司，并由公司用于路橋的租賃和維護，以及償還路橋資產(chǎn)貸款本息；（3）房地產(chǎn)開發(fā)。其中重慶渝開發(fā)股份有限公司（簡稱“渝開發(fā)”，渝城投子公司）主要從事住宅和商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)，城投房地產(chǎn)公司前期主要從事重慶市政府經(jīng)濟適用房及土地儲備中心拆遷安置房的開發(fā)，今后將大力發(fā)展旅游、文化、養(yǎng)老健康等特色地產(chǎn)項目。3.重慶市地產(chǎn)集團有限公司（地產(chǎn)）重慶市地產(chǎn)集團有限公司（以下簡稱“渝地產(chǎn)”）為重慶

17、市政府批準、市國資委投資設立的國有獨資的有限責任公司。渝地產(chǎn)是2006年9月在重慶市地產(chǎn)集團的基礎上成立的國有獨資企業(yè)。而重慶市地產(chǎn)集團成立于2003年4月成立，系重慶市人民政府和重慶市機構編制委員會批準設立。2006年12月，經(jīng)重慶市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（渝國資產(chǎn)2006270號）文件批準，重慶市地產(chǎn)集團作為重慶市國資委出資整體劃歸重慶市地產(chǎn)集團有限公司。公司主要從事土地整治、土地整理業(yè)務、公益性基礎設施建設、公租房建設、房地產(chǎn)開發(fā)、商品銷售、代理開發(fā)及資產(chǎn)租賃等業(yè)務。而其中土地整治業(yè)務，及房地產(chǎn)業(yè)務占比最高，在2016年的主營收入占比分別為22.89%和65.43%。（1）土地整治業(yè)務，

18、在“162號文”與“463號文”發(fā)布后，對公司開展土地一級開發(fā)造成了階段性的影響。但地產(chǎn)集團的土地業(yè)務仍受到重慶市政府的政策支持，“162號文”下發(fā)后，重慶市地產(chǎn)集團是被重慶市政府指定為僅有的2家重慶市級土地儲備中心之一。重慶市政府在土地整治開發(fā)凈收益部分返還、稅收減免等多方面給予公司政策支持。根據(jù)重慶市財政局相關政策，地產(chǎn)集團土地整治出讓收益扣除整治成本后，10%可留存作為滾動發(fā)展基金。地產(chǎn)集團運作的核心是：做好基礎設施建設，把“生地”變成“熟地”，通過儲地整治出讓的循環(huán)從土地增值收益中獲取可觀利潤。自成立到2015年9月末，公司土地儲備整治業(yè)務累計完成投資1025億元，收到重慶市財政局返還

19、的土地儲備整治成本502億元，土地儲備管理費收入 50.31億元，土地出讓金144億元。（2）房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務公司的房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務主要包括商品、門面及車庫、辦公樓等三部分，是由下屬子公司康田置業(yè)開展，康田置業(yè)具有房地產(chǎn)開發(fā)一級資質，具備房地產(chǎn)開發(fā)的業(yè)務資質。該公司成立以來，代理了部分重慶市 20032008 十大社會文化基礎設施重點項目。在代理社會公益的同時，公司也傾力打造屬于自己房地產(chǎn)建設品牌，先后開發(fā)了“康田萬豐園”、“康田龍騰灣”、“康田萬漫城”等項目，總共開發(fā)項目達91萬平米，現(xiàn)公司正向工業(yè)地產(chǎn)與旅游地產(chǎn)領域進軍。4.重慶高速公路集團有限公司（高發(fā)司）重慶高速公路集團有限公司（以下簡稱“

20、渝高速”）前身為重慶高速公路建設管理處和重慶高級公路建設指揮部。1998年為改變原有高速公路管理單位過多，機構重疊，各自為政的局面，改組成重慶高速公路發(fā)展有限公司。2000年，重慶市交委作出完善高發(fā)司體制的決定，把全市高速公路建設、營運劃歸高發(fā)司統(tǒng)一管理。2003年，在重慶市提出“二環(huán)八射”高速公路規(guī)劃背景下，高發(fā)司對下屬建管合一的全資子公司實行建管分離，分時序按照片區(qū)組建專業(yè)化的建設、營運公司，承擔2000千米高速公路的建設管理重任，2009年4月21日，重慶高速公路發(fā)展有限公司更名為重慶高速公路集團有限公司。公司主要從事經(jīng)營性公路及其他交通基礎設施項目的投資、融資和資產(chǎn)管理，引進境內(nèi)外資金

21、進行合資合作建設，貨物及技術進出口。其中高速公路通行費收入是其最重要的業(yè)務，占據(jù)其總銷售收入的95%以上。截至2016年底，公司運營的高速公路總通車里程達1,619.92千米，占重慶市高速公路通車總里程的64.76%。目前所屬的成渝高速、渝宜高速、渝黔高速、渝武高速、渝鄰高速、墊忠高速等高速公路，不僅所處地理位置優(yōu)越，也是連接重慶市與周邊省份陸路交通的大走廊。5.重慶交通旅游投資集團有限公司（高投，后為交旅）重慶交通旅游投資集團有限公司（以下簡稱“渝交通”），原為重慶高等級公路建設投資有限公司，成立于2002年12月6日，是由重慶市人民政府出資組建的國有獨資公司。2006年10月12日，根據(jù)渝

22、府【2006】193號文件，重慶市人民政府批準重慶高等級公路建設投資有限公司更名為重慶交通旅游投資集團有限公司，作為重慶市高等級公路和重要旅游資源開發(fā)的投融資及運營主體，繼續(xù)享受重慶市人民政府給予原重慶高等級公路建設投資有限公司的優(yōu)惠政策，并享有重慶市重要旅游資源的整體開發(fā)權和經(jīng)營權。高等級公路（除高速公路以外）建設作為公司轉型之前最主要的業(yè)務，公司在這一領域處于絕對壟斷地位。一、二級公路行業(yè)是資金密集型行業(yè)，投資規(guī)模大，投資回收期長，行業(yè)進入壁壘較高。同時，一、二級公路作為社會公共基礎設施，其建設管理具有較強的社會公益性，在規(guī)劃決策、立項審批、征地拆遷等各個環(huán)節(jié)都體現(xiàn)了政府意志。2010年，

23、根據(jù)專題研究處置重慶交旅集團二級公路債務等有關問題的會議紀要和關于交旅集團二級公路債務移交有關問題的會議紀要，二級公路債務及項目儲備地仍保留在重慶交旅集團，而其旅游資產(chǎn)及債務所對應的項目儲備地整體無償劃轉給其子公司重慶旅游投資有限公司并將其更名為重慶旅游投資集團有限公司。2011年7月，重慶旅投被提升為重慶國資委出資的企業(yè)集團。6.重慶城市交通開發(fā)投資（集團）有限公司（開投）重慶城市交通開發(fā)投資（集團）有限公司（以下簡稱“渝交投”）的前身是重慶市開發(fā)投資有限公司，成立于1994年11月9日，根據(jù)重慶市人民政府重府發(fā)1994141號文，經(jīng)重慶市人民政府批準成立，由重慶市政府委托重慶市建設投資公司

24、控股。2002年7月，根據(jù)重慶市政府的相關指示，公司逐步發(fā)展成為重點參與重慶鐵路及城市軌道等交通建設以及社會事業(yè)、文化設施投資的綜合性、開發(fā)性投資主體。公司主要業(yè)務范圍包括鐵路、軌道、環(huán)保、準金融、土地儲備等七個方面。自2006年起，公司確定以城市軌道交通、鐵路、機場建設及民航產(chǎn)業(yè)等交通基礎設施投資經(jīng)營和土地儲備（園區(qū)開發(fā)）為主體業(yè)務。公司經(jīng)營重點突出，已形成以軌道、鐵路、機場和土地儲備為主營業(yè)務的“3+1”業(yè)務板塊。2009年5月25日，重慶市人民政府渝府200967號文重慶市人民政府關于組建重慶城市交通開發(fā)投資（集團）有限公司的批復將公司變更為現(xiàn)名。公司專注于全市城市軌道、鐵路、民航、公交

25、客運等城市公共交通及其基礎設施的投資、開發(fā)、經(jīng)營和管理。7.重慶市能源投資集團有限公司（建投，后為能投）重慶市能源投資集團公司（以下簡稱“渝能源”）的前身是重慶市建設投資公司，于1989成立，2001 年9 月經(jīng)市政府決定，重慶市建設投資公司成為地方電力資產(chǎn)（市政府投資電力建設形成的資產(chǎn)）的出資人代表，負責管理和經(jīng)營市政府歷年對電力建設投資形成的電力資產(chǎn)，并行使相應的權利，以確保國有資產(chǎn)的保值增值。2006 年6 月，根據(jù)渝府【2006】123號文件的批復，市政府將重慶燃氣（集團）有限責任公司整體并入重慶市建設投資公司作為子公司管理，并將重慶市建設投資公司更名為重慶市能源投資集團公司。公司各項

26、業(yè)務中，煤炭開采方面，目前公司的煤炭全部產(chǎn)自重慶地區(qū)，近年來隨著投運礦井產(chǎn)能的逐步釋放，公司原煤產(chǎn)量保持穩(wěn)步增長態(tài)勢；燃氣方面，公司下屬燃氣集團為重慶市壟斷型燃氣供應企業(yè)；電力方面，該公司專長于電力投資和建設，分別持有九龍電力、華能珞璜電廠、川東電力的股份，年發(fā)電量110億千瓦時以上，占重慶市主力電廠發(fā)電量的2/5。而且在重慶新上馬的電力項目中，該公司在珞璜電廠三期、合川雙槐電廠一期、重慶電廠東廠擴建與彭水烏江水電站均有投資。8.重慶水務集團股份有限公司（水務）重慶水務集團股份有限公司（以下簡稱“渝水務”）前身是重慶市水務控股（集團）有限公司，為重慶市人民政府出資組建的國有獨資公司。重慶水務成

27、立于2001年1月11日。2007年8月21日，重慶市人民政府將重慶市國資委將所持有渝水務85的國有股權無償劃轉給重慶市水務資產(chǎn)經(jīng)營有限公司。2010年3月19日，重慶水務集團根據(jù)歷次臨時股東大會決議、2010年第一屆董事會第二十次會議決議和修改后的公司章程規(guī)定，并經(jīng)中國證券監(jiān)督管理委員會的核準，向社會公開發(fā)行普通股50,000萬股（每股面值1元），變更后的注冊資本為480,000.00萬元，其中：重慶市水務資產(chǎn)經(jīng)營有限公司持有360,500.00萬股，占總股本的75.10%。其經(jīng)營范圍主要包括：從事城鎮(zhèn)給排水項目的投資、經(jīng)營及建設管理，城鎮(zhèn)給排水供應及系統(tǒng)設施的管理，給排水工程設計及技術咨詢

28、服務。渝水務運作模式由兩個特點：一是實行供排水一體化經(jīng)營，享有重慶主城區(qū)城市供排水特許經(jīng)營權，形成對供排水業(yè)務的壟斷地位；二是作為重慶市污水項目國債資金使用的唯一平臺，擁有穩(wěn)定的資金來源渠道。9.重慶市水利投資（集團）有限公司（水利）重慶市水利投資（集團）有限公司（以下簡稱“渝水投”）原名重慶市水利投資有限公司，于2003年11月15日經(jīng)重慶市人民政府渝發(fā)【2003】249號文批準成立，2004年11月23日更為現(xiàn)名。渝水投是重慶市委、市政府構建的重慶市水利建設的投融資主體、重慶地區(qū)大型水資源綜合開發(fā)集團，是全國水利行業(yè)首家省級水利投資集團，公司肩負著實施重慶市水務一體化經(jīng)營的重任，包括對城鄉(xiāng)

29、水源、供水、用水、節(jié)水、排水、防洪、污水處理進行一體化經(jīng)營，從而形成了公司在全市水資源綜合開發(fā)利用市場方面的壟斷地位，在水務市場方面具有區(qū)域壟斷性，在水電開發(fā)市場方面具有資源壟斷性。公司業(yè)務主要涵蓋自來水業(yè)務、原水業(yè)務、污水處理業(yè)務、發(fā)電業(yè)務以及安裝業(yè)務。其中，自來水業(yè)務、安裝業(yè)務以及發(fā)電業(yè)務成本占主營業(yè)務成本的比例達到90%左右。2011年11月，公司成為重慶市水務資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（以下簡稱“渝水資”）全資子公司。重慶水務資產(chǎn)經(jīng)營公司整合重慶水務集團與重慶水利集團成為重慶模式下“新五大投”之一，其是重慶市水務行業(yè)的龍頭企業(yè)，主要承擔全市重點水源、城鄉(xiāng)供水、污水處理、大江大河治理、地方水電骨干

30、渠系工程等城鄉(xiāng)水務的建設管理任務，并形成集原水、供水、排水、水電及相關水利設施于一體的完整產(chǎn)業(yè)鏈。（三）“重慶模式”的運作理念1.土地利用的兩大循環(huán)系統(tǒng)土地是城投平臺重要的資產(chǎn)來源，重慶市政府賦予九大國有控股集團（包括渝富、建設、城投、地產(chǎn)、高發(fā)司、開投、高投、水投、水務）市級土地儲備職能、履行土地儲備任務。兩大土地循環(huán)系統(tǒng)的推出使城投平臺能夠有效利用土地獲得融資同時通過土地開發(fā)實現(xiàn)價值增值：“儲地融資建設”循環(huán)，從優(yōu)化資源配置入手，借助土地收益權向銀行融資，增強投資集團的實力，同時通過銀行貸款保證重大項目的推進；“儲地整治出讓”循環(huán)，保證投資公司自身投融資能力。把儲備的土地經(jīng)過認真規(guī)劃、整治

31、并完善基礎設施配套后，適時分批掛牌出讓，用收回的土地增值收益，去補償基礎設施建設的投資，并償還相關的銀行貸款。兩種循環(huán)方式相輔相成，互相推進。前者通過向銀行出讓土地收益權的方式融資，增加了公司的可使用現(xiàn)金的同時加快了資金的周轉速度，而后者更具有可持續(xù)性，通過生地平整，開發(fā)成熟地之后掛牌，提高了公司實際的資產(chǎn)價值，而轉讓之后所得的增值收益能夠彌補基建所需的資金缺口，償還應付的債務，縮短了資金的周轉周期。2.經(jīng)營城市理念城市經(jīng)營是指像經(jīng)營企業(yè)一樣把城市的資源、資產(chǎn)資本化進行經(jīng)營。重慶模式利用這種理念將城市資產(chǎn)（土地、基礎設施、生態(tài)環(huán)境、服務產(chǎn)業(yè)等）通過城投平臺這個載體資本化，達到“盤活存量、吸引增

32、量”和“以城建城、以城興城”的成效。通過貫徹以“時間換空間”不僅提高了資金的周轉效率同時，大規(guī)模的擴大了城市基礎設施建設的規(guī)模及建造能力。以重慶市水利投資（集團）有限公司（水投）為例，政府將供水特許經(jīng)營權賦予水投集團，使水投集團獲得向接受公司供水服務的用戶直接收取水費的權利。充足的水費收入提供了充足的現(xiàn)金流以支持集團日常經(jīng)營及擴大固定資產(chǎn)投資的規(guī)模，實現(xiàn)“以水養(yǎng)水”的運作方式。3.“三三”法為了建立融資平臺的風險防范意識，提高經(jīng)營能力與效率，保證平臺的可持續(xù)發(fā)展，政府實施了“三三”法?！叭徽摺保旱谝?、地方財政不得為投資集團做各種形式的融資擔保避免發(fā)生財政債務風險。第二、各投資平臺間不能相互

33、提供債務擔保，以避免風險在城投平臺間的傳遞，放大金融風險。第三、各平臺的專項資金不得互相拆借，規(guī)避了債務風險的內(nèi)部傳導及系統(tǒng)性風險的形成。“三個平衡”：第一、凈資產(chǎn)與負債的平衡，保證相對安全的杠桿率，即爭取把資產(chǎn)負債率控制在60%左右。第二、集團現(xiàn)金流的平衡。合理有效地運用現(xiàn)金，實現(xiàn)現(xiàn)金流的良性運轉，提高資金的使用效率，縮短資金周轉周期。第三、投資與來源要平衡。投資集團在接受政府部門下達的具體投資建設任務時，必須要有明確的相應資金注入或有通過特定的盈利模式回收投資的途徑，避免出現(xiàn)大的融資困難或信用危機?！叭龣喾至ⅰ保夯椖康牧㈨椗c推進的過程中，各部門享有不同的權利，部門間權利制衡避免了腐敗現(xiàn)

34、象的發(fā)生，具體權利劃分為：主管部門擁有項目的審批權，國有部門對資產(chǎn)擁有監(jiān)督權而投資部門主管項目的建設與實施。二、從“八大投”到“五大投”（一）“八大投”緣何轉型“五大投”？“八大投”轉為“五大投”這一概念首次公開是原重慶市市長黃奇帆在2012年上半年的重慶市經(jīng)濟工作會議上提出的。曾經(jīng)推動重慶經(jīng)濟發(fā)展，為重慶市基礎設施建設做出重要貢獻的“八大投”面臨瘦身，計劃轉型成為地產(chǎn)、城投、交通開投、高速、水務等五大城投平臺?！鞍舜笸丁鞭D型的原因主要有以下幾個方面：1.規(guī)范地方政府債務的內(nèi)在要求縱覽2010年以來的政策文件特別是十八屆三中全會以來的重大政策，對于地方政府的投融資模式和平臺轉型有一個基本前提：

35、從財政可持續(xù)角度規(guī)范地方政府債務和投融資方式的頂層設計。從政府債務規(guī)范的角度，對于平臺的訴求自然是解決政府投資中無法完全市場化的部分；從企業(yè)制度規(guī)范的角度，平臺首先要建立規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度。在目前的政策框架下，顯然要推動平臺現(xiàn)代企業(yè)化的進程，以達到規(guī)范化融資和實體化運營的目的。2010年以后，各部委出臺了一系列文件規(guī)范融資平臺公司的債務約束和轉型。2.土地儲備政策影響2012年11月，國土資源部等四部委出臺關于加強土地儲備與融資管理的通知（國土資發(fā)2012162號），要求對全國的土地儲備機構進行“名錄式”管理，統(tǒng)一由國土資源部備案，同時要求規(guī)范儲備機構融資規(guī)模，實行融資規(guī)?？刂瓶?。重慶市級儲備

36、機構僅有重慶市地產(chǎn)集團和重慶兩江新區(qū)土地儲備整治中心納入土地儲備機構名錄，重慶城投土儲中心與重慶市其他市級儲備機構目前均未能進入國土資源部土地儲備機構名錄。因此，未被列入名錄的土儲中心不得通過銀行開展土地儲備項目融資等經(jīng)營活動，無法開展新增儲備土地相關業(yè)務。3.國企改革及國資結構調整國企改革是八大投轉型的重要原因，重慶新一輪國資改革的任務，就是要推動絕大多數(shù)國企發(fā)展成為混合所有制企業(yè)并積極上市、組建國有資本投資運營公司、優(yōu)化國有資本布局、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系等。在2014年4月重慶市政府發(fā)布的中共重慶市委重慶市人民政府關于進一步深化國資國企改革的意見中已明確提出利用現(xiàn)有國有企

37、業(yè)股權或資產(chǎn)，改組一批國有資本投資公司，強化產(chǎn)業(yè)集聚和資源整合，探索改組或組建國有資本投資公司、運營公司。此外，國資結構調整也是重慶市推進的重要目標，截止到2011年底，重慶國有資產(chǎn)達到1.5萬億元，40%是八大投，30%是金融、30%是工商企業(yè)，而今后國有資產(chǎn)要進一步調整結構，工商及服務業(yè)、地方金融、城市基礎設施三大板塊的格局要按照4：3：3布局，這也就意味著占據(jù)國資重要地位的“八大投”要減小規(guī)模。4.民營經(jīng)濟的發(fā)展需求發(fā)展非公經(jīng)濟，扶持小微企業(yè)已成為重慶市未來發(fā)展的重要發(fā)展方向，在2015年重慶市政府工作報告中指出要鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵有條件的民營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。依

38、托創(chuàng)業(yè)基地和孵化器，引導民營經(jīng)濟集群發(fā)展，推動大中小微企業(yè)協(xié)作配套、聯(lián)動發(fā)展。然而規(guī)模巨大的“八大投”涉及了城市建設的方方面面，這一定程度會擠占民營經(jīng)濟，因此，國有投融資平臺有必要淡出一些領域。5.債務規(guī)模龐大十多年間，“八大投”為城市建設作出了巨大貢獻，自身也得到了快速的發(fā)展，規(guī)模極速擴張，這也帶來了債務規(guī)模的不斷膨脹。在建立“八大投”之初政府曾提出“三不政策”，要求地方融資平臺債務不能超過60%，但是2014年有4家投資平臺資產(chǎn)負債率超過60%，其中交旅更是達到了83.28%，除去開投，其余幾家也都超過了50%，可見巨額的債務壓力也是城投謀求轉型的原因之一。此外，2014年9月，國務院發(fā)布

39、關于加強地方政府性債務管理的意見（國發(fā)201443號）提出加強政府或有債務監(jiān)管，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。（二）重慶“八大投”轉型方式1.升級為投資運營公司國資改革意見中指出要將國有企業(yè)打造成資本投資公司。未來將重慶地產(chǎn)集團和重慶渝富集團組建成兩個類似新加坡淡馬錫的投資公司，而兩家公司計劃朝“沒有債務，專注資本金投資”的方向轉型，一旦轉型為投資類公司，兩家企業(yè)的具體職能為股權投資和戰(zhàn)略投資者，其在投資領域上就有了很強的靈活性。渝富集團已經(jīng)開始對工業(yè)、科技、能源等實體產(chǎn)業(yè)和金融領域進行戰(zhàn)略投資，先后投資設立和參股多家企業(yè)，公司未來還計劃開展以盈利為目的的財務性投

40、資，匹配長短期投資，平衡現(xiàn)金流，主動選擇一些發(fā)展?jié)摿?、投資收益高的短期項目，強化企業(yè)效益。2.業(yè)務轉型升級或平臺關閉有些投資平臺所專注領域的投資需求已經(jīng)消失，因此投資平臺可以轉型成為實體產(chǎn)業(yè)。例如，建投集團與煤炭燃氣集團整合，更名為能源集團，轉型為能源產(chǎn)業(yè)類集團。隨著2005年電力市場化發(fā)展，它不再承擔基礎設施建設營運的職責，轉身為工商企業(yè)，專注煤炭、電力、燃氣等領域的經(jīng)營發(fā)展，專做能源產(chǎn)業(yè)，使它完全市場化，完成了從基建城投平臺轉為實體產(chǎn)業(yè)公司的轉變。而另一個例子便是重慶交旅（原重慶市高等級公路投資有限公司），由于費改稅，重慶7000多千米的二級公路不再收費，公司便不再從事高等級公路建設工作

41、，市政府將旅游產(chǎn)業(yè)劃撥給重慶旅游投資集團，專門從事旅游產(chǎn)業(yè)的投資開發(fā)。3.混合所有制改革資產(chǎn)重組，謀求上市是國資改革重要的實現(xiàn)途徑，在2011年重慶市水利投資（集團）有限公司和重慶水務集團股份有限公司打破行政界線整合重組，組建一個城鄉(xiāng)一體化的水利投資集團公司。公司充分發(fā)揮規(guī)模化經(jīng)營優(yōu)勢，以重慶為重點服務市場，實施“走出去”戰(zhàn)略，以城鄉(xiāng)供水、污水處理及項目建設為優(yōu)勢業(yè)務，全面提升公司水務綜合服務功能，完善水務上下游產(chǎn)業(yè)鏈、充實產(chǎn)品結構、整合水務資源，打造西部地區(qū)最具實力的現(xiàn)代化綜合性水務服務商、國內(nèi)大型專業(yè)環(huán)境集團。PPP模式的應用是融資平臺混合所有制改革，公司化轉型后降低政府債務的有效方式。重

42、慶市人民政府關于印發(fā)重慶市PPP投融資模式改革實施方案（渝府發(fā)【2014】38號）提出從重慶實際出發(fā)，推進PPP投融資改革，是加快基礎設施建設、提供更多公共產(chǎn)品、提升政府公共服務水平的重要途徑，是突破城市發(fā)展資金瓶頸、化解政府性債務、深化國資國企改革的重要手段。通過應用BOT、TOT等模式利用社會資本共同參與基礎設施建設的管理和運營，降低地方債務規(guī)模和違約風險的同時也使民間資本參與到城市建設的項目中。因此， PPP模式也將是城投平臺轉型的重要方向。三、轉型路漫漫，上下而求索國發(fā)43號文及后續(xù)一系列文件提出了規(guī)范地方政府融資，剝離地方政府融資平臺的政府性融資職能的要求，這對于在城市基礎設施建設和

43、公益事業(yè)建設中承擔了重要作用的城投公司提出了加快轉型的要求，各地都結合具體情況進行著城投轉型的探索。（一）國企功能界定和分類管理1.中央重點推進國企分類管理2015年8月24日，國務院印發(fā)中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見，提出分類推進國有企業(yè)改革，劃分國有企業(yè)不同類別。根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。其中，對于商業(yè)類國有企業(yè)，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。對于公益類國有企

44、業(yè)以保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標，引入市場機制，提高公共服務效率和能力。重點考核其成本控制、產(chǎn)品服務質量、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績指標和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。顯然，公益類和商業(yè)類的最大區(qū)別在于是否自主經(jīng)營、優(yōu)勝劣汰、有序進退。而公益類企業(yè)更符合市場對于城投的一般理解（即不作強制經(jīng)營性考核要求）。2015年12月29日，國資委、財政部、發(fā)改委聯(lián)合出臺關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見對國企功能分類提出具體的分類標準、監(jiān)管方式以及定責考核。2.地方加強國企功能界定和分類在國企改革的背景下，各地也陸續(xù)根據(jù)自身經(jīng)濟情況與改革進

45、度制定各類國企分類政策。2014年4月29日，中共重慶市委、重慶市人民政府發(fā)布關于進一步深化國資國企改革的意見，提出根據(jù)監(jiān)管企業(yè)實際，準確界定其功能，采取不同的治理結構、監(jiān)管方式和考核辦法。將國有企業(yè)原則上劃分為公共服務類、功能要素類、競爭類劃分。其中，（1）公共服務類企業(yè)以貫徹市委、市政府重大戰(zhàn)略，完成各類重大專項任務為主，重在追求社會效益，以營運效率、服務質量、運營安全等為主要考核指標；（2）功能要素類企業(yè)以金融服務、要素交易、投融資為主要業(yè)務，既注重經(jīng)濟效益，又注重風險防控，兼顧當前效益與長期效益，以市場化考核為主；（3）競爭類企業(yè)嚴格遵循市場規(guī)律和企業(yè)運作規(guī)則，以經(jīng)濟效益為導向，實行市

46、場化考核。企業(yè)分類按其功能和任務實行動態(tài)調整。2016年4月29日，重慶市人民政府辦公廳發(fā)布重慶市人民政府辦公廳關于市屬國有重點企業(yè)功能界定與分類的通知（渝府辦發(fā)201670號），根據(jù)主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍，將市屬國有重點企業(yè)分為商業(yè)一類、商業(yè)二類和公益類，并根據(jù)企業(yè)改革發(fā)展情況實行動態(tài)調整。（1）商業(yè)一類市屬國有重點企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。（2）商業(yè)二類市屬國有重點企業(yè)以保障國民經(jīng)濟運行、承擔重大專項任務為主要目標，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。（3）公益類市屬國有重點企業(yè)以

47、保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標，著力提高公共服務效率和能力。針對不同的功能界定與分類，實施分類推進改革、分類促進發(fā)展、分類實施監(jiān)管和分類定責考核。對于公益類企業(yè)：（a）可采取國有獨資形式，具備條件的也可推行投資主體多元化，可通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營；（b）要加大國有資本投入，提高公共服務質量和效率；（c）對于公益類市屬國有重點企業(yè)，要著重監(jiān)管其提供公共產(chǎn)品、公共服務的質量和效率；（d）對于公益類市屬國有重點企業(yè)，要重點考核成本控制、產(chǎn)品質量、服務水平、運營效率和保障能力，考核中要引入社會評價機制。通過上述分類我們可以看到，公共服務類企業(yè)并非

48、追求經(jīng)濟效益指標，其主要職能為保證城市的日常運行，實現(xiàn)社會效益，這符合城投公司的公益性質。通過界定國企的功能，對公益性國企設置不同的管理和考核目標，有助于將城投公司與其他類型的國企進行區(qū)分，更加強調其社會效應。（二）“清理”與“轉型”進行中2017年6月6日，重慶市人民政府辦公廳發(fā)布重慶市人民政府辦公廳關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知（渝府辦發(fā) 2017 74號，以下簡稱“74號文”），對融資平臺公司（城投公司）的清理轉型、債務清理、注資和責任追究進行了更加明確的規(guī)定。1.推進平臺公司清理和轉型撤銷“空殼類”融資平臺公司，剝離“實體類”融資平臺公司政府融資職能。融資平臺公司是承擔政府投資項目融資功能和接受政府委托等方式實施公益性項目建設的國有單位。撤銷只承擔公益性項目融資任務、且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司。剝離兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務等方式，轉型為公益類國有單位，承接政府委托實施的基礎設施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項目建設。對承擔一定政府融資職能的“商業(yè)類”國有企業(yè)，今后不得為政府融資。區(qū)分“空殼類”和“實體類”，對于現(xiàn)有融資平臺中不具備其他經(jīng)營