探索構(gòu)建未成年人保護公益訴訟制度

探索構(gòu)建未成年人保護公益訴訟制度

我國民事訴訟法第15條對支持起訴進行了規(guī)定，對損害個人民事權(quán)益的行為，機關(guān)、社會團體等可以支持受損害個人向人民法院起訴。2017年修訂的民事訴訟法第55條對檢察機關(guān)提起民事公益訴訟作了規(guī)定，人民檢察院在履職中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，可以支持相關(guān)單位提起訴訟，在沒有相關(guān)機關(guān)和組織提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。立法賦予了檢察機關(guān)開展公益訴訟的職能，將損害社會公共利益的行為納入公益訴訟范圍的概括式兜底規(guī)定，也在理論層面給檢察機關(guān)開展未成年人公益訴訟提供了制度探索空間。

實踐中，檢察機關(guān)針對未成年人保護的訴訟活動以不同形式介入，具體而言，內(nèi)容主要體現(xiàn)為撤銷監(jiān)護權(quán)、追索撫養(yǎng)費等保護未成年人人格身份權(quán)利與受教育權(quán)利，表現(xiàn)方式則有督促起訴、支持起訴、訴前檢察建議等。

檢察機關(guān)提起未成年人保護公益訴訟的機制構(gòu)建

針對目前未成年人保護公益訴訟探索中的諸多困惑，亟待通過構(gòu)建完善的檢察機關(guān)提起未成年人保護公益訴訟制度，更好地發(fā)揮檢察機關(guān)在未成年人權(quán)益保護方面的作用。

（一）明確未成年人保護公益訴訟中檢察機關(guān)的職能定位

明確未成年人保護公益訴訟中檢察機關(guān)的法律地位。侵害未成年人權(quán)益的行為具有社會公害性，基于國家監(jiān)護理念，可以由社會力量介入，承擔起保護未成年人合法權(quán)益的職責，當事人適格得而擴張，所以檢察機關(guān)提起未成年人保護公益訴訟的訴權(quán)應(yīng)當?shù)玫搅⒎ǖ拇_認。雖然立法賦予檢察機關(guān)開展公益訴訟職責范圍，明確了是針對損害社會公共利益的行為，但并沒有列明未成年人保護，從目前加大對未成年人合法權(quán)益保護力度等角度考量，將未成年人保護納入公益訴訟范疇已成為保護未成年人權(quán)益的現(xiàn)實要求。結(jié)合我國立法實踐，英雄烈士保護法第25條就規(guī)定了對侵害英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽損害公共利益的行為，檢察機關(guān)可以提起公益訴訟。所以，可以參照英雄烈士保護法，在未成年人保護法修訂中明確檢察機關(guān)在未成年人公益訴訟中的法律地位。

區(qū)分檢察機關(guān)參與未成年人保護公益訴訟的訴訟地位。當前檢察機關(guān)提起公益訴訟的主要方式是支持起訴與直接起訴。就支持起訴而言，顧名思義，檢察機關(guān)是支持起訴人，檢察機關(guān)的行為受當事人主義原則的約束，對當事人并不具有支配性，檢察機關(guān)對法律的理解和評價只是屬于意見性的，庭審由當事人直接參與訴訟并發(fā)表意見，檢察機關(guān)可以參加庭審支持起訴，也可以于庭審結(jié)束后向法庭提交書面意見。當然，檢察機關(guān)支持起訴不只是進行道義上的支持或物質(zhì)上的幫助，抑或只提供簡單的法律咨詢，而是運用檢察權(quán)進行調(diào)查取證以及提供法律幫助等。而檢察機關(guān)作為獨立訴訟主體直接提起訴訟，此時檢察機關(guān)代表的是社會，突出的是國家監(jiān)護，具有公法上的意義，應(yīng)當與私法上的民事訴訟主體有所區(qū)別，這種訴訟地位應(yīng)當介于民事主體與刑事公訴人之間，保持相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)對等。

厘清檢察機關(guān)內(nèi)部提起未成年人保護公益訴訟的承辦組織與人員。根據(jù)新修訂的人民檢察院組織法，檢察機關(guān)內(nèi)部最基本的辦案組織模式是獨立檢察官與檢察官辦案組，結(jié)合檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革與捕訴一體化改革，辦案組織的專業(yè)化特點越發(fā)凸顯，而原有部門化辦案的模式逐步發(fā)生改變。未成年人檢察公益訴訟既是未成年人案件又是公益訴訟案件，對于具體承辦部門的確定，應(yīng)當結(jié)合檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革，以專業(yè)化檢察官辦案組的形式來承辦案件。并且，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革后，檢察機關(guān)創(chuàng)新發(fā)展四大檢察，強調(diào)了獨立的公益訴訟檢察，公益訴訟的專業(yè)化建設(shè)得到進一步加強。

因此，建議改變固有的部門壁壘思維，在公益訴訟檢察下設(shè)立專門的或者臨時的未成年人公益訴訟辦案組，具體辦案組人員可以辦理未檢案件的檢察官與公益訴訟的檢察官聯(lián)合組成，充分利用辦案經(jīng)驗與發(fā)揮各自優(yōu)勢，保證開展未成年人保護的檢察力量。

（二）健全檢察機關(guān)提起未成年人保護公益訴訟的程序制度

基于公益訴訟類型的新穎性，在未成年人保護公益訴訟具體程序構(gòu)建中，應(yīng)當根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，結(jié)合檢察機關(guān)的職權(quán)，綜合實踐探索經(jīng)驗逐步健全完善。建議主要從檢察機關(guān)提起未成年人保護公益訴訟案件范圍、管轄、訴前程序、訴訟權(quán)與義務(wù)、舉證責任的分配等方面展開。

檢察機關(guān)提起未成年人公益訴訟的案件范圍。域外關(guān)于確定未成年人公益訴訟案件范圍采取的模式主要有概括式和列舉式，前者能夠最大程度地保障公益，而后者可以將未成年人公益訴訟與其他訴訟相區(qū)分。從訴訟法學原理出發(fā)，未成年人檢察公益訴訟同樣包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類，目前采用概括式的模式規(guī)定未成年人公益訴訟案件范圍更加切合實際。民事公益訴訟的范圍為檢察機關(guān)在履行職責中發(fā)現(xiàn)濫用監(jiān)護權(quán)、雇用童工、校園虐童等，向未成年人傳播淫穢物品等損害未成年人身心健康的違法違規(guī)行為，應(yīng)當向相關(guān)單位提出建議，可以支持起訴，適格單位不提起訴訟的，可以直接提起訴訟。行政公益訴訟的范圍為負有未成年人保護監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使未成年人利益受到重大侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關(guān)不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

檢察機關(guān)提起未成年人公益訴訟的管轄權(quán)設(shè)置。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法與兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，第一審民事公益訴訟案件，由侵權(quán)行為地或者被告住所地法院管轄，第一審行政公益訴訟案件，由被訴行政機關(guān)所在地法院管轄?；谖闯赡耆税讣奶厥庑?，未成年人公益訴訟涉及家事案件與兒童權(quán)益保護，無論是民事訴訟還是行政訴訟，應(yīng)當從有利于未成年人保護原則確定管轄法院，一般情況堅持原告就被告的管轄原則，但在未成年人住所地法院管轄更有利于未成年人身心健康保護的，可以由未成年人住所地法院管轄，這是兒童利益最大化原則的客觀體現(xiàn)。

檢察機關(guān)提起未成年人公益訴訟的訴前程序。行政訴訟法已明確規(guī)定了檢察機關(guān)開展公益訴訟的訴前程序，民事訴訟法雖然沒有要求以訴前程序為必要，但也規(guī)定了檢察機關(guān)支持適格單位起訴制度。并且，試點實踐中檢察機關(guān)開展公益訴訟，也要求督促相關(guān)單位起訴或者制發(fā)檢察建議作為前置程序。就未成年人公益訴訟來說，在民事監(jiān)護侵害案件中，司法解釋規(guī)定了檢察機關(guān)應(yīng)當書面建議相關(guān)單位起訴，同樣存在督促起訴的訴前程序?？梢哉f，未成年人公益訴訟訴前程序已有制度基礎(chǔ)。未成年人公益訴訟訴前程序的設(shè)置確有必要，一方面有助于補強社會組織的訴訟行為能力，另一方面也有助于督促相關(guān)行政部門履行法定責任，要進一步完善督促起訴、支持起訴、督促行政機關(guān)履行職責等訴前程序，提高訴前程序的規(guī)范性和可操作性。

檢察機關(guān)提起未成年人公益訴訟的權(quán)利與義務(wù)。公益訴訟自然應(yīng)當遵循訴訟的一般規(guī)則，比如訴訟請求、裁判的效力和執(zhí)行力等，未成年人民事公益訴訟請求范圍包括停止侵害、消除危險、賠償損失等一般民事訴訟請求，行政公益訴訟請求范圍可以是確認行政行為違法、撤銷違法行政行為、限期履行法定職責等。但檢察機關(guān)作為公益訴訟原告，身份具有特殊性，訴訟權(quán)利義務(wù)勢必也會有所區(qū)別。例如民事訴訟中的反訴問題，未成年人民事公益訴訟中，檢察機關(guān)代表公權(quán)力提起訴訟，它本身只是程序意義上的原告而不是