三章以后 公共管理視角下對我省交通事故社會救助基金制度的探索 -

公共管理視角下對我省交通事故社會救助基金制度的探索

摘要

道路交通事故社會救助基金（以下簡稱救助基金），是指用于墊付在機動車道路交通事故中發(fā)生的搶救費用超過交強險責任限額、肇事機動車未參加交強險和機動車肇事后逃逸三種情形下受害人人身傷亡的喪葬費用和搶救費用。道路交通事故社會救助基金作為社會社會救助的一種類型，完善救助基金制度對于十九大后加強社會保障體系建設顯得尤為重要，是保障和改善民生的一項重要舉措。我國現(xiàn)有的法律法規(guī)中對救助基金來源、使用、追償以及管理機構設置及職能、管理體制、資金監(jiān)督等做了明確規(guī)定，我省在2017年11月1日也正式開始實施救助基金制度，但是，我省的救助基金制度還不夠完善，在實際操作過程中仍面臨許多問題。

本文是關于政府從公共管理的角度對我省的救助基金制度建設進行探索，認真分析了江蘇省相對完善的救助基金制度以及我省復制江蘇模式的可能性和可行性，結合我省面臨的實際問題，在宏觀層面尋找有效解決道路交通事故社會救助問題的相應對策和建議，提出新想法，使道路交通事故受害人依法及時得到社會救助的保障，維護社會安定和諧。

關鍵詞：道路交通事故；公共管理；社會救助基金；

目錄

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486

一、緒論

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。

2、道路交通事故社會救助基金的法律定位

救助基金的順利實施，要通過有效的法律手段來保障，2010年實施《道路交通事故社會救助基金管理實施辦法（試行）》在法律效力層次上屬于部門規(guī)章?！熬戎稹钡姆傻匚皇侵浮熬戎稹痹诜缮暇哂泻畏N權利能力和行為能力，現(xiàn)在，各國都賦予了救助基金相應的法人地位，其外在表現(xiàn)形式是救助基金的組織形式及其內部組織機構的設置。組織形式包括法人與非法人組織

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[7]

，法人模式包括公法人與私法人。救助基金的法律地位除了要考慮立法政策和法律制度構成外，最重要的就是要考慮救助基金的宗旨?！熬戎稹狈傻匚徊扇》ㄈ四Ｊ降脑颍蔷戎鸬淖谥技捌鋵崿F(xiàn)的資金與制度保障導致的。當存在以下幾種情形：①發(fā)生交通事故后肇事機動車逃逸無法確認肇事者的；②交通事故受害人的搶救費用超過第三者責任強制責任保險限額的；③肇事機動車沒有投保機動車第三者責任強制保險的，就可補償?shù)缆方煌ㄊ鹿适芎θ恕Ｆ渥谥家惨缶戎鹨哂蟹ㄈ说匚唬孩倏梢蕴岣呔戎芎θ说墓ぷ餍剩虎诒阌谑芎θ诵惺乖V訟權利，其獨立的訴訟主體地位依照民事程序處理糾紛；③便于解決資金來源問題，不同于由國家財政資金成立的事業(yè)單位法人和機關法人，而是主要來源于機動車所有人繳納的機動車交強險的保險費；④其所承擔的義務并不是公法關系，是與侵權人對受害人賠償義務是相一致的，其本質上為私法權利義務關系

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。所以，完善社會救助基金的法律地位有助于加強對事故受害人的幫助，提高救助基金的使用效率。

3、道路交通事故社會救助基金與交強險的關系

機動車交通事故責任強制保險在我國是首個由國家法律規(guī)定實行的強制保險制度。它采取絕對強制保險的立法模式，以駕駛人無過失為原則?！稒C動車交通事故責任強制保險條例》對交強險做了確切的定義：交強險是由保險公司對被保險機動車發(fā)生道路交通事故造成本車人員和被保險人以外的受害人的人身傷亡、財產(chǎn)損失，在責任限額內予以賠償?shù)膹娭菩载熑伪ｋU

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。在交通事故的損害賠償中，一是可以通過交通事故事故責任來確定事故責任人對受害人的損害賠償；二是通過機動車責任強制保險規(guī)定的責任限額來賠付受害人；三是受害人由于各種原因無法通過交強險進行賠付的，可以通過救助基金來進行補償；救助基金，作為機動車交通事故強制保險制度的重要補充，是為了保障道路交通事故中的受害人在不能通過是事故責任人和交強險制度獲得賠償?shù)那樾蜗?，通過該基金，能夠獲得及時的救助或適當補償，以使道路交通事故受害人的權益能夠得到最大限度地保障。

交強險一方面確定了在全國范圍內的車輛強制保險制度，另一方面，確定了社會救助制度，特別是社會救助制度極大地保障了交通事故中受害方的權益。只要發(fā)生道路交通事故，無論機動車駕駛人是否飲酒、有無駕駛證等違法行為，還是車輛逃逸、有無保險，政府都將以社會救助基金的方式，最大限度地解決傷者的搶救費用。另外，交強險的一個“強”字，確定了這一險種的法定的強制性，只要是上路行駛的車輛，就必須購買“交強險”，雖然能夠通過法律手段強制推行，從而覆蓋面廣，但在一定程度上仍然存在脫保的現(xiàn)象，加上損害超過交強險限額或者肇事車輛逃逸的情形存在，受害人就無法從交強險處獲得賠償，就只有通過救助基金才能得到有效的補償。所以，救助基金就是為了彌補交強險的漏洞，是作為交強險的補充制度，主要是為了彌補機動車強制責任保險在補償受害人方面的不足，以使交通事故受害人的利益能夠得到全面保障。

4、道路交通事故社會救助基金請求權行使的條件

在《貴州省道路交通事故社會救助基金管理實施辦法（試行）》中規(guī)定了以下三種情形可以獲得救助基金的先行墊付：

（1）搶救費用超過機動車責任強制保險規(guī)定的責任限額

道路交通事故事故責任人已經(jīng)參加了機動車第三者責任強制保險，在發(fā)生道路交通事故需要墊付搶救費用的，一般由保險公司先行墊付1萬元的搶救費用，但是如果搶救費用超過了保險公司一般規(guī)定的責任限額，針對超過部分，交通事故受傷人員可以請求基金管理機構進行先行墊付

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。

（2）道路交通事故責任人未投保機動車第三者責任強制保險的

針對未參保第三者責任保險的情況，是由救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用，當機動車是在未入?；蛎摫Ｆ陂g的情形下發(fā)生交通事故，可能會出現(xiàn)需要墊付搶救費用的情形，在此種情況下，就需要救助基金進行部分墊付。

（3）道路交通事故責任人發(fā)生交通事故后逃逸的

《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》第九十二條規(guī)定:“發(fā)生交通事故后當事人逃逸的，逃逸的當事人承擔全部責任。但是，有證據(jù)證明對方當事人也有過錯的，可以減輕責任?！痹趯嶋H工作中，發(fā)生這種情況的往往在短時間內很難找到肇事者，但是出現(xiàn)人員受傷，就會伴隨著出現(xiàn)無法及時支付搶救費用的情況。即使肇事逃逸車輛參加了機動車第三者責任強制保險，但由于交警部門暫時找不到肇事者，或者是保險公司以事故責任者有逃逸情節(jié)而拒絕理賠，就無法由有關保險公司從保險責任限額中墊付。在這種情況下就需要救助基金先行墊付搶救費用

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。

5、我國及其他國家道路交通事故社會救助基金的基本概況

（1）我國道路交通事故社會救助基金概況

1、道路交通事故社會救助基金的歷史沿革

在2004年5月1日實施的《道路交通安全法》第十九條規(guī)定：“國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金?！边@是我國第一次以法律明文規(guī)定要求設立道路交通事故社會救助基金，但是沒有具體內容的規(guī)定。2006年7月1日實施的《機動車交通事故責任強制保險條例》，也只是對道路交通事故社會救助基金的資金來源、救助性質、救護范圍、追償權等內容做了相應的規(guī)定，其第二十六條規(guī)定：“救助基金的具體管理辦法，由國務院財政部門會同保監(jiān)會、國務院公安部門、國務院衛(wèi)生主管部門、國務院農(nóng)業(yè)主管部門制定試行?！敝钡?009年9月10日，《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》才由公安部、財政部、衛(wèi)生部、保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部五部門聯(lián)合發(fā)布，并于2010年1月1日開始施行。這也標志著我國道路交通事故社會救助基金法律體系已正式形成，2017年10月23日，按照我省的實際情況，貴州省道路交通事故社會救助基金聯(lián)席會議辦公室擬定了《貴州省道路交通事故社會救助基金管理實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法（試行）》），并在2017年11月1日開始在我省全范圍正式實施。

2、道路交通事故社會救助基金的資金來源

在我省的《實施辦法（試行）》第八條規(guī)定了我省救助基金的來源包括:“(一)按照機動車交通事故責任強制保險(以下簡稱交強險)的保險費的一定比例提取的資金；(二)政府按照保險公司經(jīng)營交強險繳納增值稅數(shù)額給予的財政補助；(三)對未按照規(guī)定投保交強險的機動車的所有人、管理人的罰款；(四)救助基金孳息；(五)依法向機動車道路交通事故責任人追償?shù)馁Y金；(六)交通事故死亡人員身份無法確認的，其納入救助基金代為管理的死亡賠償金；(七)社會捐款；(八)其他合法資金?！睂嶋H上，救助基金大部分來都是從機動車保有人繳納的保險費來提取的。

3、我國道路交通事故社會救助基金現(xiàn)狀

由于我國的汽車運輸行業(yè)起步較晚，這也導致我國在救助法律制度方面相對落后于其他國家。但是，近些年來，我國的機動車數(shù)量也急劇增長，以我省為例，截至2017年底，我省機動車保有量達696.10萬輛，比上年增長了11.2%，其中，民用汽車擁有量415.71萬輛，增長18.6%。其中汽車2.17億輛；機動車駕駛人達3.85億人，其中汽車駕駛人3.42億人，機動車和駕駛人數(shù)量增加的同時也帶來交通事故道路的持續(xù)增長，在我國有關交通事故的現(xiàn)行法律中，對于因道路交通事故而受到損害的事故受害人給予社會救助主要集中在2004年5月1日實施的《道路交通安全法》、2006年3月1日國務院出臺的《機動車交通事故責任強制保險條例》和2010年1月1日實施的《道路交通事故社會救助基金管理實施辦法（試行）》等法律法規(guī)中。這樣看來，以上法律、法規(guī)的頒布和實施，從一方面體現(xiàn)出我國法律的日趨完善，從另一方面體現(xiàn)出社會主義法制建設的一個重大變化是向人性化方向轉化，即在完善法制建設的同時，更加注重凸顯人文關懷，也體現(xiàn)了國家對道路交通事故受害者在人權方面得到了尊重和保護，在救助交通事故受害人、促進社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但是我國救助基金制度中仍然存在一些不足的地方，造成救助基金實施困難、救助乏力。

（2）其他國家道路交通事故社會救助基金概況

目前，許多國家都設立有由政府運營的機動車損害賠償保障基金。美國的未獲判決補償基金，規(guī)定了在道路上發(fā)生交通事故后，如果事故受害人提出損害賠償?shù)恼埱螅⒔?jīng)訴訟判決，仍然不能獲得應得的賠償?shù)?，出現(xiàn)了因過失駕駛人無賠償能力、因違反規(guī)定而使保單失效、因未參加車輛責任保險、因保險公司喪失賠償能力等情況，就可以從救助基金中獲得補償。德國機動車事故損害賠償基金，是德國政府通過《機動車保有人強制保險法》建立的機動車事故損害賠償基金制度，以彌補機動車強制責任保險制度的不足，并成立公法團體辦理補償業(yè)務。新西蘭則是根據(jù)《意外事故補償法》，設立了意外事故補償基金，對發(fā)生意外事故的事故受害者進行補償，汽車燃油稅和機動車執(zhí)照收費都用于車禍事故的賠償，意外事故補償基金由專門的部門管理，對交通事故提供全面的事故賠償和康復服務

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。日本的政府損害賠償保障制度，是和交強險制度一同設立的。它將機動車損害賠償保障分為“汽車損害賠償責任保險”與“政府的機動車損害賠償保障事業(yè)”兩類，后者即救助基金。日本的政府機動車損害賠償保障事業(yè)名義的主辦單位是國交通省，但是由保險公司和各種合作社來實際操作。我國臺灣地區(qū)通過制定《財團法人汽車交通事故特別補償基金管理辦法》將申請?zhí)貏e補償基金受理、調查、發(fā)放、行使代位權等事項委托給專門的保險的公司處理，并設“汽車交通事故特別補償基金”，以確保受害人在不能依該法規(guī)定請求給付保險金時，也能夠得到一定的補償。

雖然各個國家在具體的制度實施時有著不同的差異，尤其是在資金籌集方面、補償?shù)母鞣N規(guī)定方面也都各具特色，但在制度的實際運行過程都是為了盡可能地保障事故受害人的合法權益，起到補充第三者責任保險的作用。為了使事故受害人在一些特殊情況也能夠得到及時的補償，在不能使用侵權責任賠償和交強險補償?shù)确绞絹斫鉀Q的情形下，其他許多國家設立了這種以保護道路交通事故受害人為核心的制度。研究發(fā)達國家和地區(qū)先進的救助基金實施經(jīng)驗，對于完善我省道路交通事故社會救助基金制度具有積極而重要的意義。

道路交通事故社會救助基金相關理論

1、社會救助理論

社會救助是指國家和其他

社會團

體對失去基本勞動能力、遭受自然災害或難以維持基本生活條件時給予物質幫助或精神救助，由國家和社會團體按照相應標磚和法定程序向其提供保證最基本的物質援助以保障其基本生活，使其能夠維持最低生活水平而采取的各種方法

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[12]

。改革開放以后，主要是為需要幫助的人們提供基本物質生活保障，目標是幫扶危難的救助貧困的，救助社會弱勢群體，救助對象是低收入人群和困難人群。社會救助充分體現(xiàn)了人文關懷，是社會保障的最后一道防線。改革開放以后，為適應社會主義市場經(jīng)濟體制的改變，我國傳統(tǒng)的社會救助制度逐步改變成為以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療、住房、教育等專項救助為輔助，以臨時救助、社會幫扶為補充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會救助體系。我國這種新型社會救助體系，不但很大程度提升了社會救助的政治地位，充分強化了政府責任，而且從根本上改變了中國社會保障制度的相關理念，實現(xiàn)了從基本物質關愛到維護權利的轉變，彰顯了我國政府在維護公民基本生活安全方面的職責。在保障的功能上已經(jīng)開始從“生存保障”向“生活保障”轉變，在保障困難群眾基本生活權益、維護基層社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，成為我國社會保障體系的重要組成部分。

2、新公共管理理論

新公共管理興起于20世紀80年代的歐洲、北美洲、大洋洲等一些發(fā)達國家，是一種新型的公共管理模式，它是一個多維度的寬泛的概念。該理論主張政府應借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗并且以公眾需求為導向，才能產(chǎn)生令人滿意的公共管理效果。該理論的特征之一是制定動態(tài)、科學合理的方案，并且公共部門提供公共服務的效率給予了極大的關注，并努力營造競爭環(huán)境。該理論提出“改造公共部門”，提高公共部門的工作效率；以公眾需求為導向，提高公共服務供給效率；增加政府購買公共服務的透明度，使公共權利內部化的機會弱化。新公共管理重新定義了政府部門的角色，政府由掌權的統(tǒng)治者轉變?yōu)槌袚鐣毮艿摹捌髽I(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾則是“消費者”、“顧客”。除必須由政府親自提供的公共服務外，其他的公共服務都可以通過簽訂合同和契約的方式“外包”給社會組織及第三部門。另外，新公共管理理論還主張深化行政職能改革，轉變政府職能，對公共服務的提供方式進行市場化運作，從而避免“權利尋租”和腐敗現(xiàn)象

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。

3、政府購買公共服務理論

公共服務就是在社會發(fā)展領域中，以滿足公眾基本需求為主要目的，以公益性為主要特征、以公共資源為主要支撐、以公共管理為主要手段，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和經(jīng)濟、政治、文化等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件

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，努力建設服務型政府。2014年12月，由財政部、民政部、國家工商總局印發(fā)的《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）中明確規(guī)定：“政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。屬于事務性管理服務的，應當引入競爭機制，通過政府購買服務方式提供”。在政府購買公共服務過程中，并不是要政府放棄其提供公共服務的主體地位，也不是不履行為人民服務的職責，而是采取一種更為專業(yè)、更為有效的手段去給社會提供多樣性、專業(yè)性、高質量的服務。

三、道路交通事故社會救助基金運行的初步實踐及價值體現(xiàn)

（一）江蘇省道路交通事故社會救助基金的借鑒價值

江蘇省救助基金實施成效明顯、運轉良好，最大限度的發(fā)揮了社會救助功能，其“應墊盡墊、應救盡救、應追盡追”，實現(xiàn)了三方共贏，不但政府降低了行政成本，也使交通事故弱勢群體得到了救助，不僅提高了基金的運行效率，拓寬了救助范圍，社會矛盾在一定程度上還得到了緩解。江蘇省實行的“一個統(tǒng)籌”，“兩項創(chuàng)新”方法，在全國首先開創(chuàng)了政府服務外包的救助基金管理模式，“一個統(tǒng)籌”是指全省統(tǒng)一籌集資金，全省統(tǒng)一墊付標準，全省統(tǒng)一運用管理，省級統(tǒng)一集中管理，有效保證了江蘇省救助基金規(guī)范高效的運轉；“兩項創(chuàng)新”，一是指借鑒國際經(jīng)驗，以政府服務外包的形式，選擇專業(yè)機構具體負責救助基金的具體實施，并成立省協(xié)調小組負責監(jiān)督管理。二是指擴大救助內容，除按照國家規(guī)定墊付情形外，還增加了對道路交通事故受害人一次性困難補助，體現(xiàn)了政府對民生的極大關懷

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[15]

。截止到2017年底，目前紫金保險已為基金累計墊付10.37億元，累計追償3.8億元，追償率達到了36.64%，這樣的追償率已接近或達到了發(fā)達國家的水平，最大限度地制止了當事人申請基金墊付的投機行為，盡可能地發(fā)揮了救助功能，保障了基金的有效運轉。

江蘇采用政府購買服務的方式，聘請專業(yè)的保險公司為救助基金管理人，以“政府服務外包，專業(yè)機構運營”

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，每三年簽訂一次購買服務合同，并對其定期考核，這樣一方面降低了基金運營成本，拓寬了救助范圍，緩解了社會矛盾，另一方面也充分發(fā)揮了基金應有的功能作用，在全國也屬先例。

為提供高效的公共產(chǎn)品和服務，江蘇省開展了各種層次的探索合作，相關政府部門聯(lián)合制定了救助基金管理實施辦法以及各種制度，在全省進行統(tǒng)一管理。在借鑒保險業(yè)風險管控經(jīng)驗的基礎上，江蘇省建立了一整套行之有效風險管控措施，在合作機制框架下，雙方共同制定配套制度，明確各自責任，細化操作流程，實現(xiàn)救助基金有序高效運營

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[17]

。江蘇省的救助基金成功開發(fā)救助基金全流程信息化管理系統(tǒng)，涵蓋了墊付審核、多渠道追償、咨詢投訴、集中支付等功能，在省級成立了道路救助基金服務中心，負責所有墊付的審核和追償工作，每個縣區(qū)設立了道路救助基金服務受理點只負責初審資料，有的設在紫金公司，有的設在交管部門工作場所。這樣便于提高效率，減少糾紛，實現(xiàn)救助基金有效使用和統(tǒng)籌管理，服務網(wǎng)絡無盲點覆蓋；并與醫(yī)院共同建立服務“綠色通道”，切實保證救助時效。在節(jié)約成本的基礎上，江蘇省救助基金適當擴大了救助范圍，除國家規(guī)定墊付搶救和喪葬費用情形外，還增加了對事故受害人的一次性困難補助，按照受害人相關情況確定補助金額，最高可補助5萬元，更好地為受害人提供了保障。

（二）我省借鑒江蘇模式的可能性和可行性

隨著社會經(jīng)濟的飛速發(fā)展，人們在享受機動車帶來的便利生活同時，也同時承擔著機動車發(fā)生交通事故的風險。無論對于個人還是社會，發(fā)生道路交通事故都會造成一定的傷害，這也成為設置社會救助基金必要性，從我省近幾年交通事故發(fā)生情況看，每年都會發(fā)生上萬起的交通事故，其中道路交通事故責任人駕駛車輛未購買交強險、交強險不足以支付道路交通事故受害人部分或者全部醫(yī)療費用的、肇事逃逸的案件不在少數(shù)，并且因為醫(yī)療費用或者事故賠償問題多次引發(fā)群眾上訪及相關社會問題，給公安工作和社會和諧穩(wěn)定造成極其不利影響。為了更好的保障事故受害人的合法權益，健全我省的道路交通社會救助制度已刻不容緩。

1、立法意圖轉化為立法效果的必然趨勢

在我國，《中華人民共和國道路交通安全法》中第十七條明確規(guī)定，國家實行機動車第三者責任強制保險制度，設立道路交通事故社會救助基金。具體辦法由國務院規(guī)定。《道路交通安全法實施條例》第九十條、《機動車交通事故責任強制保險條例》第二十四、五、六條等都予以規(guī)定，從立法實質上對設立道路交通事故社會救助基金給予充分肯定。但由于種種原因，道路交通事故社會救助基金建立延遲，使法律缺少了應有的連續(xù)性，也使法律的權威性、嚴肅性受到百姓質疑。目前，我國許多地區(qū)依照立法意圖，出臺了相應的地方道路交通事故社會救助基金管理使用辦法，且運作成功，取得了良好的社會效果。所以，我省建立道路交通事故社會救助基金管理辦法，將是立法意圖向立法效果轉化的必然趨勢。

2、保障當事人合法權益的迫切需要

由于救助基金的不完善，事故受害人的賠償義務人、賠償權利人的法律、經(jīng)濟救助就顯得岌岌可危，他們常常將矛頭指向公安交管部門，質疑法律的嚴肅性、權威性，在道路交通事故中他們是真正弱勢群體。主觀愿望上，弱勢賠償義務人、權利人迫切需要一種制度的建立對他們進行法律、經(jīng)濟的救濟。我省建立道路交通事故救助基金，也是為了更好的保障交通事故當事人的人合法權益。

3、維護社會和諧穩(wěn)定的客觀需要

近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，人民生活水平大大提高，個人、單位車輛數(shù)量急劇增加。據(jù)統(tǒng)計，我省現(xiàn)有機動車696.10萬余輛，機動車年均十萬余輛的迅速增加，給交通管理部門的管理造成了相當大的難度，道路交通事故已經(jīng)成為和平時期對人民群眾生命財產(chǎn)安全損害最大的災害。道路交通事故當事人因無錢救治，由交通事故本身誘發(fā)的人身死亡、傷害、上訪、纏訪等各型上訪事件成上升比例較大。我們交警部門在維護好道路交通秩序，積極作好道路交通事故預防的同時，還應充分利用好現(xiàn)有的法律，探索建立一套行之有效的適合我省省情的道路交通事故社會救助基金管理辦法，救助道路交通事故弱勢群體，深入落實科學發(fā)展觀，全力化解社會矛盾，將道路交通事故誘發(fā)的各種不穩(wěn)定因素化解在源頭。

（三）江蘇省經(jīng)驗對我省的幾點啟示

從施行救助基金制度以來，“江蘇模式”已成為保險業(yè)參與社會創(chuàng)新管理的成功范例，漸漸展現(xiàn)其優(yōu)勢的機制形態(tài)和完善的運轉機能，但要想在我省進行復制推廣，仍要解決一些特定的問題。

1、政府需強化公共服務市場化意識

救助基金的設立，是為了保證道路交通事故中受害人在不能按照交強險制度和從事故責任人處得到賠償時，可以通過救助基金的救助，獲得及時經(jīng)濟救助

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[18]

。此項制度作為一項重要的社會保障制度，是交強險制度的重要補充，充分體現(xiàn)了國家和社會對人民群眾生命安全和健康生活的關愛和幫助，對于保障弱勢群體權益、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧具有十分重要的現(xiàn)實意義

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[19]

。近年來，貴州省道路建設快速發(fā)展，車輛數(shù)量較快增長，交通安全成為人民群眾生命財產(chǎn)安全的“主要殺手”。救助基金的在幫助受害人獲得幫助的功能上作用不可小覷。江蘇省政府以“政府服務外包，專業(yè)機構運營”的模式來運作救助基金，這就需要地方政府要有職能轉變的意識，在公共服務中融入市場化機制，將市場擅長的交給市場管理。我省的道路交通事故救助基金工作起步較晚，在我省的一些地方，由于某些特定的原因，政府職能轉變的意識還不夠深入人心，缺乏公共服務市場化的意識。我國的“官本位”思想仍然較為嚴重，政府部門工作人員思想觀念較為落后，且不具備先進的服務意識

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[20]

，特別是在道路交通事故救助基金的管理上，在2017年11月1日我省的救助基金正式啟動以來，就很少見至上而下的政策宣傳、信息報道，許多事故當事人都不知道有救助基金，就導致救助基金實施效率低下，在某些地區(qū)就傾向于少做或者不做，只是構建了制度框架，對于基金的墊付數(shù)量也不在乎。政府在加強救助基金管理方面，可以進一步提高重視程度，把國家賦予省級運作救助基金的職能進一步發(fā)揮，使更多的弱勢群體得到救助。

江蘇省在救助基金管理模式上，2010年即積極引入社會力量，探索政府向社會力量購買服務的嘗試，取得了明顯成功，充分發(fā)揮了救助基金應有的功能作用。把社會救助服務納入了政府購買服務事項中。道路交通事故社會救助基金的運作，是一項復雜的、事務性強的管理救助服務，涉及面廣，管理難度大，政策性強。采用政府購買服務方式運營此項救助基金，符合當前國家政策和形勢，符合社會發(fā)展方向，可以極大提高運行效率和質量，更好地發(fā)揮其應有作用，使廣大弱勢群體得到及時救助，所以我省也可以采用政府購買公共服務的方式來保證救助基金的有效運行。

2、健全監(jiān)督體系，部門相互配合

江蘇模式的成功運營，離不開對監(jiān)督機制的有效執(zhí)行。其特點是五方監(jiān)督：一是官督商辦。省協(xié)調小組每年聘請會計師事務對紫金保險救助基金運營情況實施審計，有效克服了好與不好一個樣，干與不干一個樣，換了領導不一樣的政府自辦缺陷；二是內部審計。紫金保險救助基金管理中心定期主動申請公司內部審計部門對基金的運營實施審計，對運營風險點加強風險管控；三是信息系統(tǒng)透明度管控。透明才有信任，信息系統(tǒng)內設200余個風險點控制，所有與救助基金有關的事項全部沉淀于系統(tǒng)，救助基金主管部門可以實時全天候查看信息系統(tǒng)的每個風險點，無一遺漏；四是實施飛行檢查。不定時、不定期對網(wǎng)點專員的服務行為、醫(yī)療機構的過度治療及偷梁換柱等行為開展突擊檢查，防控內部管控風險及道德風險；五是建立社會監(jiān)督機制。對救助基金的運營，做到充分向社會公示，接受社會大眾監(jiān)督?；鸬墓芾斫?jīng)得住顯微鏡和放大鏡的審視。我省的《實施辦法（試行）》雖然劃分了各部門的職責，但各部門又存在不同的訴求，如財政部門追求管理運作過程中費用支出的最小化并要保障安全運行，保險部門希望能夠減輕保險機構負擔減少保費的提取額度，公安、交通管理部門希望盡可能地使用救助基金來減緩社會矛盾，醫(yī)療機構希望救助基金能夠及時到賬以使事故當事人能夠得到更有效的救治。各部門訴求既存在沖突也有一致的地方，如果將救助基金主管職能交給其中任何一個部門，都容易導致偏向某部門的目標要求而導致沖突加劇。所以我省可以學習江蘇省以協(xié)調小組為主管部門可以最大限度地維護部門平衡，并聘請專業(yè)的基金管理人提升管理工作的專業(yè)性和有效性，從而更好地完善救助基金監(jiān)督機制。

3、保險公司的積極參與

在全國眾多的救助基金模式中，江蘇省紫金保險公司的專業(yè)化運營從中脫穎而出。作為一項創(chuàng)新性社會管理業(yè)務，保險公司經(jīng)辦管理救助基金，將直接面臨風險高、投入高、協(xié)調難等問題，并且極可能面臨無利潤甚至虧損的情況。這就要求保險公司必須具備高度責任心、較高的服務水平、先進的發(fā)展理念才能保障救助基金的有效運行，這也是復制江蘇省救助基金管理模式的客觀條件。此外，保險機構承接救助基金管理責任后，還會面臨許多問題。一是可能缺乏上級管理機構的支持。因為救助基金的有效運行將涉及信息系統(tǒng)建設、政府相關部門的配合支持等工作，往往并非基層機構能夠獨自面對的，如果沒有上級管理機構的相關支持，基層機構往往缺乏意愿、沒有能力確保該項工作有效運行，二是要考慮政府的招標條件。保險公司作為商業(yè)化經(jīng)營主體，必須要求合理的利潤才能有效運行。如果存在政府愿意支付的招標過程不公平、管理費用過低、考核機制不合理等情況，自然會衰減保險公司參與的積極性和管理質量。

四、我省道路交通事故社會救助基金存在的問題及原因分析

（一）我省社會救助基金政策保障不夠完善

全體道路交通事故的受害人都可以成為道路交通事故社會救助基金的受益人，該制度所凸顯出的特征表明其屬于一種公共產(chǎn)品，它在消費或使用上是針對所有的事故受害人的。政府的職能決定決定了這種公共產(chǎn)品應當由政府出面提供，但是由于我省救助基金起步晚，現(xiàn)有的救助基金制度缺乏相應的針對性，也沒有具體表明其他社會組織參與社會救助的法律地位、責任、義務、權利，在法律制定上也缺少相應的監(jiān)督保障機制，對于救助對象沒有實行分類救助制度，沒有深入分析救助對象的致困的原因，還是采取單一的給予金錢幫助為主，導致現(xiàn)有救助標準不能適應救助對象的基本需求，對于救助的相關程序、受理時限、監(jiān)督機制等缺少制度安排。政府部門也沒有專門建立統(tǒng)一的社會救助信息交換平臺來共享救助信息，而求助對象由于信息的不流暢，獲得救助信息昆難，尋求救助的程序復雜，甚至有的困難群體只是一味求助于政府一個部門，不知道求助于其他相關部門，受害人在申請救助基金墊付時就會覺得異常困難。

（二）救助基金救助范圍有限，救助程序審核時間長

在我省的救助基金《實施辦法（試行）》中，僅對有下列情形之一的，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或全部的搶救費用：(一)搶救費用超過交強險責任限額的；(二)肇事機動車未參加交強險的；(三)機動車肇事后逃逸的?！秾嵤┺k法（試行）》中規(guī)定在道路交通事故救助基金補償?shù)氖鹿适芎θ耍侵笝C動車發(fā)生道路交通事故造成除被保險機動車的本車人員、被保險人以外的事故受害人，并未將車上乘客和被保險人納入事故受害人范圍，導致車上乘客無法獲得救助基金的保障，在一定程度上減弱了機動車所有人投保第三者責任強制保險的積極性。

在我省《實施辦法（試行）》第十四條中規(guī)定：“發(fā)生本辦法第十三條所列情形之一，需要救助基金墊付部分或者全部搶救費用的，由公安機關交通管理部門在三個工作日內書面通知交通事故發(fā)生地的救助基金管理人受理網(wǎng)點或者告知受害人家屬向救助基金管理人申請墊付?！甭男型ㄖx務的個三個工作日時限，對于需要及時救治的事故受害人而言時間太長了。目前，我省申請申請救助基金墊付搶救費用操作流程是先將事故受傷人員送醫(yī)院搶救，公安交管部門對符合救助基金墊付情形按照相關規(guī)定確認墊付情形并幫助受傷人員或家屬提出申請，救助基金管理人通知醫(yī)院提供墊付申請表和受傷人員治療的相關證明材料，救助基金管理人審批后就向醫(yī)院墊付。但在具體的實施過程中，由于要提供的材料過多，審批程序復雜，即使醫(yī)院設有專門的審查部門，繁瑣的審批程序也會浪費一定的時間。另外，盡管法律規(guī)定了醫(yī)院不得因搶救費用不夠而拖延救治，但醫(yī)院有相關的規(guī)定，也會導致對使用救助基金不配合，超限額墊付還需當?shù)刎斦块T審核，但財政部門并沒有專業(yè)的醫(yī)療部門，所以也可能出現(xiàn)超過限額無法墊付的問題。在實施過程中，醫(yī)院也會存在由于治療費未支付情形而拒絕救治。

（三）救助基金補償力度有限

在各個地區(qū)的救助基金都對于墊付范圍做了相應的規(guī)定，僅限于喪葬費用、部分或者全部搶救費用，對于搶救費用以外的醫(yī)療費用，則不屬于救助基金的墊付范圍。救助基金對搶救費用的補償力度也是有限的

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[21]

。在我省的救助基金《實施辦法（試行）》中，“救助基金一般墊付受害人自接受搶救之時起72小時內的搶救費用，單人搶救費用最高限額為8萬元?！庇捎谠凇督粡婋U條例》中將機動車強制責任保險醫(yī)療費從死亡賠償金中分離了出來，其規(guī)定能夠墊付的搶救費用限額就只是1萬元，那么受害人最高可獲得的搶救費用墊付金就為9萬元。在一些較為嚴重的交通事故中，在經(jīng)過基本的搶救過后，受害人雖然暫時脫離生命危險，但是后續(xù)的治療也顯得尤為重要，治療過程中，仍然需要承擔巨額治療費用?，F(xiàn)有的救助基金并沒有根據(jù)事故受害人的傷害程度來確定搶救費用的墊付金額，對于發(fā)生嚴重交通事故的事故受傷人，有限的救助基金并不能滿足治療需求。

(四)救助基金宣傳不到位

在我國開始實施救助基金以來，很多地區(qū)的普遍存在救助基金資金閑置的情況，并沒有真正發(fā)揮其在救助交通事故受害人方面的作用，我省自2017年11月1日設施救助基金以來，以黔西南州為例，11月使用救助基金的案件數(shù)為2起，12月為4起，1月為0起，2月為1起，3月為3起，4月為0起，很多駕駛人員不了解甚至不知道這一制度就造成救助基金使用率低下，交警部門也沒有經(jīng)過專門的培訓來宣傳這一政策，大部分醫(yī)務人員也是一知半解。因此，救助基金宣傳不到位，應該是導致基金墊付使用少的主要原因，也造成了符合申請基金的受害人無從申請救助基金墊付。此外，《辦法》規(guī)定:“申請救助基金墊付受害人喪葬費用、部分或者全部搶救費用的，由道路交通事故發(fā)生地的救助基金管理機構及時墊付。”但是在具體的實施過程中，并沒有規(guī)定具體的救助基金管理機構，這也導致需要救助基金墊付的受害人不知道怎么申請。救助基金管理機構的不明確，使得事故受害人即便是知道有道路交通事故社會救助基金這一制度，但由于法律并沒有明確規(guī)定救助基金管理機構，使得事故受害人不知道該向哪個部門申請救助基金，在各個部門間往返需求幫助，在一定程度上也影響了救助基金的順利開展。

（五）救助基金追償權實現(xiàn)缺乏保障

在救助基金墊付相關金額后，對于事故逃逸車輛在事后被偵查到，且其投保了機動車強制保險的情況，卻沒有明確規(guī)定救助基金是不是可以向保險公司進行追償。如果出現(xiàn)此種情形，保險公司未被追償相關費用，就相當于本應該承擔的責任也被免除了，而交通事故肇事人由于賠償能力有限的則將可能承擔較重的、不公平的責任，往往可能出現(xiàn)因賠償能力有限而無法追償?shù)那樾?/p>

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[22]

。救助基金的追償是一個艱巨而繁瑣的過程，實現(xiàn)的難度大并且成本高，單純依靠基金管理機構來追償并不能達到預期的效果，基金管理機構需要借助社會力量，特別是借助公權利，所以應當通過立法的形式來確保救助基金實現(xiàn)追償權。我省的《實施辦法（試行）》中在這方面并沒有相關規(guī)定，也就缺乏對救助基金追償權的相關保障。在《實施辦法（試行）》第二十六條規(guī)定：“救助基金管理人根據(jù)本辦法墊付搶救費用和喪葬費用后，應當依法向機動車道路交通事故責任人進行追償。”而在相關法律中，發(fā)生交通事故后，交通事故的受害者既可向交通事故的責任者進行索賠和責任者所投保的保險公司提出民事賠償要求，所以，也應規(guī)定救助基金可向事故肇事車輛投保的保險公司進行追償?，F(xiàn)有法律對救助基金追償對象的有限范圍無形中増加了救助基金的追償困難程度。另一方面，救助基金的追償規(guī)定也沒有具體明確。在法律中規(guī)定交通事故中的責任可分為全部、主要、次要責任，如果交通事故的雙方當事人都承擔了此次事故的相應責任，救助基金該向誰追償，追償金額該如何確定，法律并沒有做出具體的規(guī)定。另外，救助基金追償也不一定能達到預期效果。主要表現(xiàn)在：第一，救助基金具有的獨立追償能力有限，在行使追償權是需要相關部門、事故受害人或家屬的幫助。以下四種情況在一定程度會影響救助基金的追償效果：一是交通事故的受害人接受了救助基金的救助，就不再主動向交通事故責任者行使自己要求賠償?shù)臋嗬?；二是交通事故的受害者雖然想事故責任者行使了要求賠償?shù)娜?，但交通事故責任者可能會以事故受害者獲得了救助而拒絕賠償；三是交通事故責任者在不知道受害人己獲得救助的情況下，對受害人也進行賠付，但是受害人卻不主動返還救助資金；四是交通管理部門偵破逃逸案件后，并未通知救助基金管理機構進行追償。第二，救助基金的追償工作往往會面臨許多困難，額外増加基金管理工作人員的工作量，從而造成追償工作難以順利進行。

五、完善我省交通事故社會救助基金制度的對策思考

（一）加快政府社會管理規(guī)劃體制創(chuàng)新，完善社會救助工作政策保障

現(xiàn)在，我國正式全面建設小康社會新的征程，深化經(jīng)濟體制改革、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式已進入全面攻堅階段。在新的歷史時期，我們將面臨新的歷史任務，但是現(xiàn)有的行政管理體制和政府服務還不能很好的適應新階段發(fā)展的要求。政府職能轉變還不到位，社會管理和公共服務仍存在薄弱環(huán)節(jié)；一些部門由于職責交叉，存在推諉扯皮、辦事效率不高的情況；一些政府工作人員存在服務意識差，素質低的情況

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[23]

；這些問題也將直接影響政府的職能轉變，并在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。加快政府社會管理體制創(chuàng)新，加快建設服務型政府已刻不容緩。各級政府在社會救助工作的政策保障應進一步完善，同時明確救助基金管理機構的法律地位，在救助基金的工作運行中，可以采取政府購買服務的方式聘請專業(yè)的保險公司作為救助基金的管理人，并規(guī)定其主要職責是負責救助基金的日常管理、接受并審核救助申請、對符合條件的事故受害人采取救助、依法追償墊付款項、接受政府管理部門的檢查、監(jiān)督等

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[24]

，采取這樣的流程一方面能夠提高救助基金的“墊付”效率，簡化基金審批程序，縮短基金審核時間，使救助基金能盡快為事故受害人進行墊付，提高救助效率

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[25]

。將來，政府也有必要繼續(xù)加強對救助基金的投入力度，強化政府在管理方面的管控能力，履行好社會公共服務相關職能，擔負好救助交通事故受害人的職責，認真貫徹落實“以人為本”的理念。

（二）拓展救助對象范圍，簡化基金申請程序

救助基金是我國社會保障體系的一個重要部分，是一項保障民生、促進公平的制度安排，是應該將被保險人和車上乘客也納入基金的救助范圍，是因為救助基金是國家出于保護交通事故中受害人的公共政策目的，是作為強制保險的重要補充存在的，而經(jīng)立法創(chuàng)設的社會救濟制度，設立救助基金的目的是為了及時救助那些無法從事故責任人或保險公司獲得賠償?shù)氖鹿适芎θ?/p>

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[26]

，所以在道路交通事故中受傷并需要搶救的人員在事故肇事車輛沒有投保強制保險、交通事故責任人沒有經(jīng)濟能力賠付、逃逸事故肇事車主無法確認等情形下的受害人以及在實際過程中沒有獲得保險公司墊付的醫(yī)療費的事故受害人都應該獲得基金救助，而不應將保險機動車被保險人、本車乘坐人員排除在外

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[36]

。拓展救助對象的范圍，一方面有利于保護事故受害人的合法權益，另一方面也有利于實現(xiàn)社會的公平與正義。

在簡化基金申請程序方面，我們可以參照江蘇模式在各級交通管理部門設置專門辦公場所為基金管理機構使用，并由專門的保險公司負責，不但方便申請人申請救助基金，也有利于基金辦事機構和管理機構的協(xié)調。由于喪葬費、醫(yī)療費等材料需要由民政部門和衛(wèi)生部門的專業(yè)人員進行審核，也可以在辦事機構中設立值班室并派專業(yè)人員值班。材料完成審核程序后，救助基金管理機構需要與財政部門建立聯(lián)系機制，將救助基金通過快速通道劃撥到醫(yī)院相應的賬戶上，以便使事故受害者能夠及時獲得救助基金的救助

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[27]

。

（三）從政府財政支出增加救助基金的補償限額

我國機動車強制責任保險既承保受害人的財產(chǎn)損失，也承保受害人的人身傷亡（死亡傷殘賠償金）與醫(yī)療費，其中，財產(chǎn)損失的賠償限額為0.2萬元，死亡傷殘賠償限額為11萬元，醫(yī)療費賠償限額為１萬元，但我省救助基金只墊付受害人“人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用”

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[28]

。在我省的《實施辦法（試行）》第十三條規(guī)定：“超過72小時的搶救治療費用(搶救費用總計不超過最高限額)由醫(yī)療機構書面說明理由，具體應當按照機動車道路交通事故發(fā)生地物價部門核定的收費標準核算。”所以搶救時間越長，就會出現(xiàn)墊付費用越多，同時導致審核程序越復雜的情況發(fā)生。所以，我省救助基金基礎功能提供的保障范圍縮小，不利于保護交通事故受害人的權益，背離了救助基金的宗旨及其基礎功能定位。救助基金墊付超過交強險限額的搶救費用、對困難家庭進行的補償，屬于社會保障性質的社會救助，這一部分應該由政府財政承擔，如果由機動車投保人承擔，在無形中將會導致保費增加，加重了機動車所有人應承擔的費用，那么本應由國家財政承擔的部分轉而就由車主承擔了。所以，政府向救助基金的撥款制度也應進一步完善，并明確規(guī)定救助基金其他功能產(chǎn)生的成本，是由政府財政承擔。至于受害人通過其他補償途徑獲得救助，則不影響受害人對救助基金的請求權，但受害人申請救助基金補償時，如果其他主體已部分賠付受害人的，救助基金在補償事故受害人時，應將其他義務主體已支付的賠償額扣除；如果其他義務主體沒有賠付，救助基金在補償受害人后，有權對其他賠償義務主體進行追償。

（四）加大政策宣傳力度，增加救助基金的知曉程度

雖然《中華人民共和國道路交通安全法》自年月日頒布之時就明確規(guī)定了道

路交通事故社會救助基金制度，但我省的《實施辦法（試行）》自2017年11月1日正式施行以來只有短短不到半年的時間，大部分交通參與者真正知曉道路交通事故社會救助制度的并不多。從黔西南州申請的寥寥幾起救助基金可以看出大多數(shù)交通事故受害者及其家屬不知道自己可以申請救助基金，這也導致了確實有困難的交通事故受害人得不到相應的救助，道路交通事故社會救助基金也就失去了設置的初衷。也會有一部分群眾把救助基金認為是政府無償提供的或者認為救助金額太小起不到救助的作用。由此看來，加大政策宣傳就非常有必要。

首先，要進一步加強對公安交通管理部門辦案民警的培訓。因為交警部門的事故辦案民警是與交通事故受害人打交道最多，了解情況最清楚的人，能首先判斷出受害人是否符合救助標準，他們對救助基金的政策宣傳直接影響著交通事故當事人的認知。但不少公安機關交通管理部門的道路交通事故處理民警由于參加工作時間不長、法律法規(guī)知識缺乏等原因，對道路交通事故社會救助基金的概念、性質、墊付條件道路交通事故社會救助基金的政策宣傳力度，建立統(tǒng)一的救助基金APP，讓廣大群眾了解、理解救助基金制度，讓救助基金的作用能夠更好地發(fā)揮，讓真正需要幫助的事故受害人得到幫助，也使救助工作標準化、規(guī)范化和信息化。

（五）明確追償對象以及完善基金實現(xiàn)追償權的法律措施

有些事故責任人在交通事故發(fā)生之后為逃避賠償責任，變賣車輛并不再出現(xiàn)，即使事故受害人得到法院勝訴判決，也因無法執(zhí)行而毫無意義，這種情況在事故處理工作中并不少見。我省的《實施辦法（試行）》第八條將救助基金管理機構依法向機動車道路交通事故責任人追償?shù)馁Y金作為基金的來源，所以基金管理機構必須加大力度，并依法采取各種合法手段追償已墊付基金，但是，基金的追償是一個艱巨而復雜的過程，實現(xiàn)的難度大、成本高，單純依靠基金管理機構恐怕很難實現(xiàn)，基金管理機構必須借助社會力量，特別是借助公權利，故應當在我國《道路交通安全法》中明確賦予救助基金管理機構實現(xiàn)其追償權的公法保障手段，同時明確追償對象。追償對象除了交通事故責任者、機動車所有人外，還可將負有墊付醫(yī)療費用義務的保險公司也作為追償對象。社會救助基金管理部門應當向追償對象發(fā)出償還通知書，明確償還的期限和金額。追償對象到期仍不償還的，社會救助基金管理部門有權依法向人民法院提起民事訴訟。我國道路交通安全法需要對社會救助基金管理部門的追償權進行進一步完善。道路交通安全法第七十五條規(guī)定“由道路交通事故社會救助基金先行墊付部分或者全部搶救費用，道路交通事故社會救助基金管理機構有權向交通事故責任人追償?！蔽覀兛梢钥闯觯@條規(guī)定僅提到了搶救費用，范圍過于狹窄，可以將追償范圍擴大到救助基金先行墊付的全部數(shù)額。其次，該條規(guī)定的追償對象也僅限于交通事故責任人，實際上在一定情