中國銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法(2015年修訂版)解讀課件

《中國銀監(jiān)會(huì)行政處罰辦法（2015年修訂版）》解讀2015年7月1主要內(nèi)容一、《辦法》的修訂背景二、《辦法》的修訂過程三、《辦法》修訂的基本原則四、《辦法》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容五、貫徹執(zhí)行《辦法》的意見和建議2一、《辦法》的修訂背景3

要做到嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法：■完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政許可、行政處罰、行政檢查等執(zhí)法行為；■嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度；■建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度；■全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。5

（二）修訂《辦法》是適應(yīng)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管組織架構(gòu)改革，提高監(jiān)管專業(yè)性和權(quán)威性的需要

2015年初，銀監(jiān)會(huì)對監(jiān)管組織架構(gòu)進(jìn)行了重大改革。其中很重要的一項(xiàng)改革內(nèi)容：

按照現(xiàn)場檢查與監(jiān)管處罰相分離的思路，整合銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)場檢查力量，設(shè)立現(xiàn)場檢查局，專門負(fù)責(zé)對違法行為進(jìn)行調(diào)查、提出處罰建議，增強(qiáng)對違規(guī)經(jīng)營行為和違法違規(guī)案件的查處力度；設(shè)立行政處罰委員會(huì)，負(fù)責(zé)審議處罰案件并作出處罰決定；在法規(guī)部設(shè)立行政處罰委員會(huì)辦公室，負(fù)責(zé)審理行政處罰案件。新的監(jiān)管架構(gòu)，強(qiáng)化了依法監(jiān)管，突出了監(jiān)管處罰的專業(yè)性，著眼于提升監(jiān)管威懾力。

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（三）修訂《辦法》是解決當(dāng)前行政處罰實(shí)踐中的突出問題，進(jìn)一步規(guī)范處罰工作的需要

近年來，我會(huì)系統(tǒng)監(jiān)管力度不斷加大，行政處罰工作逐步走上正軌。7

但目前的處罰工作也存在不少突出問題：■處罰不夠主動(dòng)，立案環(huán)節(jié)缺乏統(tǒng)一和明確的標(biāo)準(zhǔn)，存在“應(yīng)立不立”、審計(jì)部門移交處理、發(fā)改部門“替代”執(zhí)法處罰等現(xiàn)象，損害了監(jiān)管的權(quán)威性和嚴(yán)肅性?！鎏幜P不到位、力度不夠，“只罰機(jī)構(gòu)、不罰個(gè)人”，以銀行內(nèi)部紀(jì)律處分代替行政處罰，處罰不能發(fā)揮應(yīng)有的威懾作用?！鎏幜P不夠規(guī)范，現(xiàn)場檢查與行政處罰銜接不夠，存在取證不規(guī)范以及簡單地以現(xiàn)場檢查取證作為行政處罰證據(jù)問題，易引發(fā)行政復(fù)議和行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)?！鎏幜P職責(zé)分工不盡合理，難以發(fā)揮監(jiān)管部門與法律部門各自的專業(yè)優(yōu)勢，影響處罰效率和質(zhì)量。8二、《辦法》的修訂過程

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?2015年3月初，完成了《辦法》（修訂稿）的最終起草工作?！?/p>

?4月2日主席辦公會(huì)審議通過。

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?4月底通過中國政府法制信息網(wǎng)和銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站向社會(huì)公開征求意見。12

《辦法》修訂過程中，主要遵循了三項(xiàng)基本原則：

■加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，踐行現(xiàn)代法治精神和理念，借鑒吸收先進(jìn)成熟的法治經(jīng)驗(yàn)與做法，在與上位法、相關(guān)司法解釋銜接的前提下，著力體現(xiàn)先進(jìn)性、科學(xué)性和前瞻性。

■立足行業(yè)實(shí)際，注重總結(jié)基層執(zhí)法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)我會(huì)系統(tǒng)監(jiān)管執(zhí)法特色，確?！掇k法》的針對性、務(wù)實(shí)性和有效性。

■加強(qiáng)自我約束，加大執(zhí)法力度。對執(zhí)法主體提出更高的要求，既要嚴(yán)格執(zhí)法程序和時(shí)限，又要加大處罰的力度，突出“雙罰”，強(qiáng)調(diào)《辦法》實(shí)施的嚴(yán)格性、嚴(yán)肅性和嚴(yán)厲性。14四、《辦法》修訂的重點(diǎn)內(nèi)容15（一）區(qū)分定性依據(jù)與量罰依據(jù)，明確規(guī)范性文件可以作為定性依據(jù)（二）設(shè)立行政處罰委員會(huì)，建立查、審、決相分離的處罰機(jī)制（三）實(shí)行“雙罰”制，加大對違法責(zé)任人的懲戒力度（四）明確異地實(shí)施違法行為管轄主體，防止監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)（五）加強(qiáng)對立案環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，從源頭上規(guī)范和推進(jìn)處罰工作16（六）嚴(yán)格和細(xì)化調(diào)查取證要求，強(qiáng)化程序和證據(jù)意識(shí)（七）調(diào)整重大行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)，充分保障當(dāng)事人的聽證權(quán)利（八）建立行政處罰信息公開制度，提高處罰的透明度（九）建立處罰決定文書抄送制度，加強(qiáng)對被處罰責(zé)任人的聯(lián)合懲戒約束（十）建立行政處罰工作時(shí)限制度，提高處罰工作效率（十一）其他修改內(nèi)容17新舊《辦法》框架結(jié)構(gòu)對比圖18

工作中需要注意：■規(guī)范性文件可以作為認(rèn)定違法行為的依據(jù)，但不得作為違法行為的量罰依據(jù)，量罰依據(jù)必須是法律、行政法規(guī)和規(guī)章。■定性所適用的“規(guī)范性文件”，原則上是銀監(jiān)會(huì)層面制定下發(fā)的規(guī)范性文件。派出機(jī)構(gòu)制定下發(fā)的一般不得作為定性依據(jù)。20（二）設(shè)立行政處罰委員會(huì)，建立查、審、決相分離的處罰機(jī)制

新舊《辦法》關(guān)于處罰職責(zé)分工對比圖

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（3）議事規(guī)則：以審議會(huì)議形式開展工作?！鰧徸h的內(nèi)容。以處罰辦提出的審理報(bào)告為基礎(chǔ)對案件進(jìn)行審議。審議內(nèi)容主要有6個(gè)方面：﹥處罰程序是否合法﹥違法事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿﹥違法責(zé)任認(rèn)定是否適當(dāng)﹥違法行為定性是否準(zhǔn)確﹥適用量罰依據(jù)是否正確﹥處罰種類與幅度是否適當(dāng)

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■審議的程序。

﹥基本程序：監(jiān)管部門匯報(bào)調(diào)查情況→處罰辦匯報(bào)審理情況→各委員對審理報(bào)告發(fā)表意見→對處罰意見投票表決→主持人當(dāng)場宣布投票結(jié)果。

﹥會(huì)議一般由主任委員主持。主任委員因故不能履職的，可以由副主任委員代為履職。

■決策的規(guī)則。

﹥實(shí)行“雙多數(shù)”原則。即每次參加審議會(huì)議的委員不得少于全體委員的2/3，作出處罰決定應(yīng)當(dāng)獲得處罰委全體委員1/2以上同意。

﹥各委員必須親自參會(huì)審議、現(xiàn)場實(shí)名投票，不能委托他人代為參會(huì)、代為投票。投票只有贊成票和反對票。24（2）審理的內(nèi)容審理應(yīng)當(dāng)以調(diào)查報(bào)告為基礎(chǔ)。主要包括10個(gè)方面內(nèi)容：■是否有管轄權(quán)■調(diào)查取證程序是否合法■是否超過處罰時(shí)效■違法事實(shí)是否清楚、證據(jù)是否確鑿■違法行為定性是否準(zhǔn)確■適用量罰依據(jù)是否正確■當(dāng)事人的陳述申辯是否應(yīng)予以采納■直接負(fù)責(zé)的董（理）事、高管和其他直接責(zé)任人的違法事實(shí)及責(zé)任認(rèn)定是否準(zhǔn)確■是否有從輕、減輕或不予處罰的情節(jié)■處罰種類與幅度的建議是否適當(dāng)

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（3）審理后的處理措施

■提請監(jiān)管部門作書面說明或退回補(bǔ)充調(diào)查：﹥違法事實(shí)不清﹥證據(jù)不足或不符合要求﹥有關(guān)人員責(zé)任認(rèn)定不清﹥調(diào)查取證程序違法

經(jīng)補(bǔ)充調(diào)查后仍無法取得充分證據(jù)證明違法事實(shí)的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)作銷案處理。

27■直接調(diào)整或變更監(jiān)管部門的意見和建議：﹥違法行為定性不準(zhǔn)確；﹥適用量罰依據(jù)錯(cuò)誤；﹥處罰建議幅度或種類明顯不當(dāng)。

■認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以行政處罰的，制作審理報(bào)告，提請?zhí)幜P委審議。

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新《辦法》突出強(qiáng)調(diào)“雙罰”，明確規(guī)定在對銀行實(shí)施行政處罰時(shí)，要對違法違規(guī)責(zé)任人追究法律責(zé)任，區(qū)別不同情形對責(zé)任人予以行政處罰。

工作中需要注意：“雙罰”并不是要求“一刀切”，一律要處罰責(zé)任人或?qū)λ胸?zé)任人都進(jìn)行處罰，而是要實(shí)事求是，綜合考慮責(zé)任人的違法事實(shí)、情節(jié)、履職情況等因素作出決定。

30（四）明確異地實(shí)施違法行為管轄主體，防止監(jiān)管真空和監(jiān)管重復(fù)

對跨區(qū)域經(jīng)營的銀行異地實(shí)施的違法行為，舊《辦法》沒有明確管轄主體。按照既要符合《行政處罰法》的管轄原則，又能體現(xiàn)我會(huì)系統(tǒng)屬地監(jiān)管的特殊體制，新《辦法》規(guī)定，銀行異地實(shí)施違法行為，由違法行為發(fā)生地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)管轄。

在具體查處工作中，兩個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)溝通和配合。新《辦法》規(guī)定，行為發(fā)生地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將違法行為告知行為實(shí)施主體所在地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。所在地的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合做好調(diào)查工作。31

（五）加強(qiáng)對立案環(huán)節(jié)的管理與監(jiān)督，從源頭上規(guī)范和推進(jìn)處罰工作

舊《辦法》對立案的規(guī)定較為原則、簡單，缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)和有效監(jiān)督，存在“應(yīng)立不立”現(xiàn)象。新《辦法》單設(shè)一章，對立案標(biāo)準(zhǔn)、立案責(zé)任、銷案程序、立案監(jiān)督等方面作了全面規(guī)范?！鐾ㄟ^“立案”程序，明確和規(guī)范執(zhí)法的期限，有利于督促監(jiān)管部門積極履職?！鐾ㄟ^“立案”程序，便于明確和固定調(diào)查人員及其職責(zé)，防止推諉?！鐾ㄟ^“立案”程序，加強(qiáng)對調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督?！鼋⒉涣刚f明理由制度，可以防止執(zhí)法人員濫用裁量權(quán)，推進(jìn)公平公正執(zhí)法。

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（六）嚴(yán)格和細(xì)化調(diào)查取證要求，強(qiáng)化程序和證據(jù)意識(shí)

舊《辦法》對調(diào)查取證行為規(guī)定過于原則，難以適應(yīng)今后依法監(jiān)管的要求。新《辦法》單設(shè)兩章分別對調(diào)查、取證做了全面、細(xì)致規(guī)定。

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1.調(diào)查工作（1）明確了調(diào)查的期限。立案之日起90日內(nèi)完成調(diào)查工作。需要延期的，應(yīng)報(bào)處罰委主任批準(zhǔn)。

（2）建立派出機(jī)構(gòu)之間的協(xié)查制度。協(xié)助調(diào)查機(jī)構(gòu)收到協(xié)助調(diào)查函之日起30日內(nèi)完成調(diào)查。需要延期的（不得超過30日），應(yīng)告知被協(xié)助機(jī)構(gòu)。

（3）落實(shí)“雙罰”制，突出對個(gè)人的調(diào)查。調(diào)查銀行違法行為的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對直接負(fù)責(zé)的董事、高管和其它責(zé)任人的違法行為及其責(zé)任一并進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定。

（4）細(xì)化調(diào)查報(bào)告的內(nèi)容。包括案件來源、當(dāng)事人基本情況、處罰時(shí)效情況等10個(gè)方面的內(nèi)容，較舊《辦法》增加了7個(gè)。34

2.取證工作舊《辦法》未對取證作出規(guī)定。新《辦法》對我會(huì)系統(tǒng)執(zhí)法中常見的證據(jù)種類、取證要求、標(biāo)準(zhǔn)等加以規(guī)范。

（1）強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場檢查取證程序與行政處罰調(diào)查程序的銜接?！隽盖昂瞬榛颥F(xiàn)場檢查過程中依法取得的證據(jù)材料，符合處罰證據(jù)要求的可以作為認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)?！鲞`反取證程序或不符合處罰證據(jù)要求的，不得作為認(rèn)定違法事實(shí)的證據(jù)?！霎?dāng)事人對現(xiàn)查檢查事實(shí)確認(rèn)書記載的違法事實(shí)予以確認(rèn)的，視為自認(rèn)，可以直接作為處罰證據(jù)使用，無需另行取證。35（2）強(qiáng)調(diào)要全面取證。不僅要收集當(dāng)事人有無違法行為的證據(jù)，還要收集違法行為情節(jié)輕重的證據(jù)。（3）確認(rèn)其他執(zhí)法部門證據(jù)的轉(zhuǎn)化與承認(rèn)規(guī)則。對司法機(jī)關(guān)或其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)保存、公布、移送的證據(jù)材料，經(jīng)審查認(rèn)定其真實(shí)合法性后，可以作為我會(huì)系統(tǒng)行政處罰的證據(jù)。36（七）調(diào)整重大行政處罰的標(biāo)準(zhǔn)，充分保障當(dāng)事人的聽證權(quán)利新舊《辦法》關(guān)于“重大處罰”標(biāo)準(zhǔn)對比圖37

1.將“沒收較大數(shù)額的違法所得”增列為重大處罰：銀監(jiān)會(huì)作出沒收500萬元以上、銀監(jiān)局作出沒收100萬元以上、銀監(jiān)分局作出沒收50萬元以上的違法所得。

2.將“禁止從業(yè)”增列為重大處罰：

■禁止從事銀行業(yè)工作在性質(zhì)上與取消任職資格相同，但在嚴(yán)厲程度上要超過取消任職資格?！觥敖箯臉I(yè)”是指“被處罰責(zé)任人不得參與、從事銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營管理與業(yè)務(wù)等相關(guān)活動(dòng)，不得與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生勞動(dòng)或勞務(wù)關(guān)系”。

383.提高“罰款”類重大處罰的金額標(biāo)準(zhǔn)：■對銀行或其他單位的罰款。舊《辦法》規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)作出200萬元以上的罰款屬于重大處罰，新《辦法》則將該標(biāo)準(zhǔn)提高到500萬元以上。舊《辦法》規(guī)定的銀監(jiān)局作出100萬元以上、銀監(jiān)分局作出50萬元以上的罰款屬于重大處罰，新《辦法》則維持不變?！鰧€(gè)人的罰款。舊《辦法》規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)局、銀監(jiān)分局作出10萬元以上的罰款屬于重大處罰。新《辦法》則根據(jù)監(jiān)管主體級(jí)別作了區(qū)分，即銀監(jiān)會(huì)作出50萬元以上、銀監(jiān)局作出30萬元以上、銀監(jiān)分局作出10萬元以上的罰款屬于重大處罰。

4.刪除“資格”類重大處罰的年限要求：

無論取消資格或禁止從業(yè)多少年，均為重大處罰。

39（八）建立行政處罰信息公開制度，提高處罰的透明度

舊《辦法》未對行政處罰信息公開作出規(guī)定。

新《辦法》規(guī)定銀監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在其官方網(wǎng)站上公開行政處罰有關(guān)信息?！鲇欣谥鲃?dòng)接受社會(huì)公眾監(jiān)督；■可以警示威懾違法當(dāng)事人，引導(dǎo)和推動(dòng)依法合規(guī)經(jīng)營，維護(hù)公平競爭的銀行業(yè)秩序。

考慮到銀行業(yè)的公共性、敏感性和現(xiàn)階段我會(huì)系統(tǒng)執(zhí)法水平，處罰信息要采取循序漸進(jìn)、審慎公開的做法。40（九）建立處罰決定文書抄送制度，加強(qiáng)對被處罰責(zé)任人的聯(lián)合懲戒約束《行政處罰法》沒有對處罰決定書的抄送作出明確要求，舊《辦法》也沒有作出規(guī)定。新《辦法》規(guī)定：■作出取消高管任職資格處罰的，應(yīng)將處罰決定書抄送核準(zhǔn)其任職資格的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其所屬（即具有人事管理權(quán)）的銀行?！鲎鞒鼋箯臉I(yè)處罰的，應(yīng)將處罰決定書抄送該被處罰人所屬（即具有人事管理權(quán)）的銀行。

加強(qiáng)對高管的持續(xù)監(jiān)管、聯(lián)動(dòng)監(jiān)管。便于銀行協(xié)助、配合做好執(zhí)行工作。推動(dòng)銀行在日常經(jīng)營活動(dòng)中重視和加強(qiáng)對高管的管理。防止被處罰人在銀行業(yè)間“帶病”提拔、流動(dòng)。41（十）建立行政處罰工作時(shí)限制度，提高處罰工作效率舊《辦法》對行政處罰立案、調(diào)查、審理等主要環(huán)節(jié)的工作時(shí)限沒有明確規(guī)定，《行政處罰法》也沒有相應(yīng)規(guī)定，導(dǎo)致處罰實(shí)踐中無法杜絕拖延、推諉、久查不決等問題。

新《辦法》明確規(guī)定了處罰各環(huán)節(jié)的工作時(shí)限。例如：■第22條。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在核查結(jié)束后5日內(nèi)立案?！龅?0條。協(xié)查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收到協(xié)助調(diào)查函之日起30日內(nèi)完成調(diào)查?！龅?3條。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在立案之日起