流浪乞討人員救助制度的分析(畢業(yè)論文)

自學(xué)考試本科生畢/r/n業(yè)論文/r/n論文題目：/r/n流浪乞討人員救助制度的分析/r/n作者姓名：/r/n/r/n所學(xué)專業(yè)：/r/n行政管理/r/n準(zhǔn)考證號(hào)：/r/n/r/n指導(dǎo)教師：/r/n/r/n/r/n內(nèi)容摘要：/r/n我國(guó)的城市流浪乞討人員管理制度經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜的演變過(guò)程，其中從管制到救助、從強(qiáng)制到自愿的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了當(dāng)代社會(huì)文明的進(jìn)步。借鑒參考國(guó)外相關(guān)制度的歷史發(fā)展進(jìn)程，應(yīng)用有關(guān)政府職能、公平與正義、保護(hù)弱勢(shì)群體等原則和理論，分析現(xiàn)行城市流浪乞討人員救助管理辦法的具體內(nèi)容，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的救助制度具有對(duì)流浪乞討人員進(jìn)行物質(zhì)幫助、維持基本生活、保障基本人權(quán)、使其能共享社會(huì)發(fā)展成果的功能，因而具有顯著的進(jìn)步意義。但救助涉及政府執(zhí)法理念和執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，也影響社會(huì)其他成員的觀念轉(zhuǎn)變，流浪乞討人員的行為還對(duì)城市環(huán)境產(chǎn)生影響，新政策的執(zhí)行涉及眾多方面的利益。因此，有必要從深層次考慮流浪乞討人員的救助管理蘊(yùn)含著的城市資源的公平配置與使用、流浪乞討背后的反貧困等問(wèn)題。針對(duì)現(xiàn)行政策存在的不足，須對(duì)救助制度進(jìn)行完善。政策改進(jìn)的途徑應(yīng)當(dāng)是在擴(kuò)大救助制度社會(huì)知曉程度、完善救助制度本身的同時(shí)，將救助制度與社會(huì)治安制度相銜接，而且與構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度相協(xié)調(diào)，將社會(huì)救助作為社會(huì)保障制度的一個(gè)部分來(lái)實(shí)施。/r/n關(guān)鍵詞：/r/n流浪乞討管制救助政府職能社會(huì)保障/r/n目錄/r/n/r/n/r/n/r/n/r/n/r/n/r/n一、救助制度的理/r/n論/r/n淵源/r/n /r/n/r/n/r/n5/r/n/r/n/r/n/r/n（一）、救助制度的理論基礎(chǔ)/r/n /r/n/r/n5/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、新制度理論/r/n /r/n/r/n6/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、詹姆斯/r/n·/r/nM/r/n·/r/n布坎南的普遍性原則/r/n /r/n/r/n/r/n7/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、羅爾斯的正義論/r/n /r/n/r/n8/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n、公共選擇理論/r/n /r/n/r/n10/r/n/r/n/r/n/r/n5/r/n、保護(hù)弱勢(shì)群體的立法原則/r/n /r/n/r/n12/r/n/r/n/r/n/r/n（二）救助制度的原則/r/n /r/n/r/n12/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、尊重生存權(quán)原則/r/n /r/n/r/n12/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、積極救助原則/r/n /r/n/r/n13/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、臨時(shí)急救原則/r/n /r/nPAGEREF_To/r/nc332656791\h/r/n13/r/n/r/n/r/n/r/n（三）救助制度引發(fā)的社會(huì)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變/r/n /r/n/r/n14/r/n/r/n/r/n/r/n二、我國(guó)城市流浪乞討人員救助管理制度的歷史變遷/r/n /r/n/r/n15/r/n/r/n/r/n/r/n（一）建國(guó)初期的教養(yǎng)救助措施/r/n /r/n/r/n2656794\h/r/n15/r/n/r/n/r/n/r/n（二）建國(guó)中期的收容遣送制度/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、收客遣送制度的設(shè)計(jì)目的/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、收容遣送制度的實(shí)施對(duì)象/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、收窖遺送制度的實(shí)施手段/r/n /r/n/r/n16/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n、收容遣送制度的終結(jié)/r/n /r/n/r/n17/r/n/r/n/r/n/r/n（三）當(dāng)代的救助管理制度/r/n /r/n/r/n17/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、《救助管理辦法》的出臺(tái)/r/n /r/n/r/n18/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、《救助管理辦法》的內(nèi)容/r/n /r/n/r/n18/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、新舊救助管理制度的比較/r/n /r/n/r/n19/r/n/r/n/r/n/r/n三、救助制度的缺陷與實(shí)施困境/r/n /r/n/r/n20/r/n/r/n/r/n/r/n（一）政策利益相關(guān)者分析/r/n /r/n/r/n21/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、政府：執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變/r/n /r/n/r/n21/r/n/r/n/r/n/r/n2/r/n、受助人員/r/n /r/n/r/n56807\h/r/n22/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、社會(huì)其他成員/r/n /r/n/r/n24/r/n/r/n/r/n/r/n（二）政策環(huán)境分析/r/n /r/n/r/n24/r/n/r/n/r/n/r/n1/r/n、流浪乞討現(xiàn)象對(duì)市容、交通等城市環(huán)境的影響/r/n /r/n/r/n24/r/n/r/nHY/r/nPERLINK\l"_Toc332656811"/r/n/r/n2/r/n、限制乞討的法理依據(jù)/r/n /r/n/r/n25/r/n/r/n/r/n/r/n3/r/n、城市資源的公平配置與使用/r/n /r/n/r/n26/r/n/r/n/r/n/r/n4/r/n、流浪乞討背后的反貧困問(wèn)題/r/n /r/n/r/n27/r/n/r/n/r/n/r/n四、國(guó)外城市流浪乞討人員救助管理經(jīng)驗(yàn)借鑒/r/n /r/n/r/n29/r/n/r/n/r/n/r/n（一）英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)/r/n /r/n/r/n29/r/n/r/n/r/n/r/n（二）美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)/r/n /r/n/r/n30/r/n/r/n/r/n/r/n（三）其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)/r/n /r/n/r/n/r/n31/r/n/r/n/r/n/r/n五、政策改進(jìn)的途徑/r/n /r/n/r/n31/r/n/r/n/r/n/r/n（一）擴(kuò)大救助制度的公民知曉程度和認(rèn)同度/r/n /r/n/r/n32/r/n/r/n/r/n/r/n（二）政府各部門間的配合/r/n /r/n/r/n6820\h/r/n32/r/n/r/n/r/n/r/n（三）救助地與流出地政府的信息交流與合作/r/n /r/n/r/n33/r/n/r/n/r/n/r/n（四）強(qiáng)調(diào)流出地政府的責(zé)任/r/n /r/n/r/n34/r/n/r/n/r/n/r/n（五）與社會(huì)治安制度的銜接/r/n /r/n/r/n34/r/n/r/n/r/n/r/n（六）構(gòu)建完善的社會(huì)保障制度/r/n /r/n/r/n35/r/n導(dǎo)言/r/n隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，貧富差距加大，城市流浪乞討人員數(shù)量劇增，已成為城市發(fā)展中不可忽視的問(wèn)題。大量乞討人員涌進(jìn)城市，對(duì)城市的發(fā)展造成嚴(yán)重的影響。各城市對(duì)流浪乞討人員的救助和管理工作也面臨著巨大的挑戰(zhàn)。2003年，自/r/n“/r/n孫志剛/r/n”/r/n事件發(fā)生以后，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，與此同時(shí)，舊的《收容遣送頒發(fā)》廢止，這體現(xiàn)了我國(guó)的社會(huì)保障和社會(huì)福利展開了新的一頁(yè)，體現(xiàn)了/r/n“/r/n以人為本/r/n”“/r/n保障人權(quán)/r/n”/r/n的原則。在各大城市中，流浪乞討人員已成為一支不可忽視的力量，嚴(yán)重干擾著城市風(fēng)貌和秩序，這已引起各界的重視，近年來(lái)，各大城市紛紛出臺(tái)新的救助和管理政策，都取得新的成就。但由于人口眾多，設(shè)計(jì)范圍廣，救助資金缺乏，制度不夠完善，從而無(wú)法徹底的解決流浪乞討問(wèn)題。城市流浪乞討人員的劇增反應(yīng)了我國(guó)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)、素質(zhì)、技能、教育水平等差距較大，只有深入根源解決問(wèn)題，才能取得更大發(fā)展，否則，這不僅影響到全民素質(zhì)的提高，還會(huì)影響到我國(guó)的人口質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。因而，我們要加強(qiáng)對(duì)城市流浪乞討熱暖的救助和管理力度，站在社會(huì)發(fā)展的角度，積極探索新的救助和管理途徑，出臺(tái)新的解決方案，突破新的一面。/r/n一、救助制度的理論淵源/r/n（一）、救助制度的理論基礎(chǔ)/r/n社會(huì)救助是指國(guó)家及社會(huì)依照法定程序和標(biāo)準(zhǔn)．運(yùn)用掌握的資金、實(shí)物、服務(wù)手段，向因各種原困陷入堆存危機(jī)的札會(huì)成員提供最低生活保障，以幫助被救助者能繼續(xù)生存的一種社會(huì)保障措施。社會(huì)救助是現(xiàn)代圍家和社會(huì)應(yīng)盡的義不容辭的法定職責(zé)，是每位公民擁有的一項(xiàng)基本權(quán)利?！吨腥A人比共和國(guó)憲法》第四十五條規(guī)定：/r/n“/r/n中華人民北和國(guó)公民證年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，都有從國(guó)家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。/r/n”/r/n這表明，任何公民，只要是沒(méi)有或缺少維持基本生活所需的收入，國(guó)家和社會(huì)都有義務(wù)對(duì)他們實(shí)施社會(huì)救助。同時(shí)，社會(huì)救助對(duì)象是那些因各種原因而無(wú)法維持最低生活水平的社會(huì)成員，具有最低保障性質(zhì)；社會(huì)救助也有其嚴(yán)格的制度和程序規(guī)范，需要有一套體系健全的專門管理機(jī)構(gòu)，有一批經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的管理人才．使救助建立在科學(xué)化的基礎(chǔ)上。這樣一個(gè)制度顯然直接、間接地涉及了諸多方面，但該制度的必要性在理論上是有充分依據(jù)的。/r/n1、新制度理論/r/n對(duì)流浪乞討人員的救助，首先體現(xiàn)的是政府的社會(huì)保障職能。在當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程中，這部分是首當(dāng)其沖需要加強(qiáng)的內(nèi)容。政府的職能通常是：(a)保護(hù)公民的各項(xiàng)自由；(b)生產(chǎn)共事品；(c)再分配產(chǎn)權(quán)。/r/n”/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度繪濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第357頁(yè)。/r/n政府通過(guò)征稅管理和籌措各種物質(zhì)資源，米償付履行這些職能需要投入的代理成本?？挛鋭?、史漫飛論述了政府具有保護(hù)性職能、生產(chǎn)性職能、提供獲取公共物品的機(jī)會(huì)、改革社會(huì)化生產(chǎn)、對(duì)產(chǎn)權(quán)的再分配等幾項(xiàng)職能。為了保持和平并維護(hù)自由，政府需要履行保護(hù)性職能，以防止一些公民受另一些公民的強(qiáng)制。同時(shí)政府通過(guò)提供公共物品和對(duì)起始機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富的再分配．對(duì)保護(hù)性職能進(jìn)行增補(bǔ)。而要履行好保護(hù)性職能，必須建立和實(shí)施一套規(guī)則(制度)，它同等地適用于所有公民(法治)，并在必要時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行各種規(guī)則。柯武剛、史漫飛將制度分為/r/n“/r/n內(nèi)在制度/r/n”/r/n(internalinstitutions)和/r/n“/r/n外在制度/r/n”/r/n(externalinstitutions)。內(nèi)在制度是社會(huì)通過(guò)漸進(jìn)的反饋和調(diào)整自發(fā)演化過(guò)來(lái)的，而外在制度是人為設(shè)計(jì)而產(chǎn)生的，/r/n“/r/n它們被清晰地制在法規(guī)和條例之中，要由一個(gè)諸如政府那樣的、高踞于社會(huì)之上的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)正式執(zhí)行/r/n”/r/n，并/r/n“/r/n最終要靠強(qiáng)制性法律手段來(lái)執(zhí)行/r/n”/r/n。/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度級(jí)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第36頁(yè)。/r/n內(nèi)住制度包括出于自利動(dòng)機(jī)而自動(dòng)服從的/r/n“/r/n習(xí)慣/r/n”/r/n；通過(guò)習(xí)慣、教育和經(jīng)驗(yàn)習(xí)得并存正常情況下自發(fā)服從的/r/n“/r/n內(nèi)化規(guī)則/r/n”/r/n；互相非正式地監(jiān)督遵守的/r/n“/r/n習(xí)俗和禮貌/r/n”/r/n；以及雖然足出自經(jīng)驗(yàn)、但是以正規(guī)方式發(fā)揮作用并被強(qiáng)制執(zhí)行的/r/n“/r/n正式化內(nèi)在規(guī)則/r/n”/r/n。外在制度根據(jù)內(nèi)容和目標(biāo)，可以分為/r/n“/r/n外在行為規(guī)則/r/n”/r/n，用類似內(nèi)在規(guī)則的方式約束公民；/r/n“/r/n具有特殊目的的指令/r/n”/r/n，指示公共主體或民間主體造成預(yù)定的結(jié)果；/r/n“/r/n程序性規(guī)則或元規(guī)則/r/n”/r/n，指示各類政府主體如何行事和應(yīng)做什么。集體性、政治性的外在制度更易于被認(rèn)識(shí)，從而節(jié)約人們的信息成本；可以用合法的懲罰執(zhí)行判決，并令人滿意；有利于解決/r/n“/r/n囚徒困境/r/n”/r/n和/r/n“/r/n公地悲劇/r/n”/r/n；更有利于排除歧視和排外，保障公正、開放的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。流浪乞討救助制度可以理解為政府為履行社會(huì)保障職能而設(shè)計(jì)確立的/r/n“/r/n外在制度/r/n”/r/n，它明確指出政府應(yīng)當(dāng)具備的行為規(guī)范，運(yùn)用自身掌握的社會(huì)資源，予以社會(huì)調(diào)劑，保護(hù)弱者利益；任何其他制度變遷行動(dòng)集團(tuán)在這方面均不能替代政府的作用。/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度繪濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第357頁(yè)。/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度級(jí)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第36頁(yè)。/r/n2、詹姆斯/r/n·/r/nM/r/n·/r/n布坎南的普遍性原則/r/n流浪乞討救助制度也符合詹姆斯/r/n·/r/nM/r/n·/r/n布坎南(James.m.Buchanan)的普遍性(generality)原則。按照布坎南教授的觀點(diǎn)，現(xiàn)代政治并非/r/n“/r/n原則政治/r/n”/r/n（politicsbyprinciple)，而是/r/n“/r/n利益政治(politicsbyinterest)，因?yàn)樗?r/n“/r/n以明顯具有歧視性的形式對(duì)待(獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰)公民中某種特定群體，或以某種精英論/r/n——/r/n基于預(yù)選假定某類人在有關(guān)對(duì)于我們所有人真正有益的事情方面有高人一籌的智慧，而將公民劃分成該受獎(jiǎng)賞和不該受獎(jiǎng)賞之類/r/n”/r/n。/r/n[美]詹姆斯/r/n·/r/n[美]詹姆斯/r/n·/r/nM/r/n·/r/n布坎南(James.m.Buchanan)羅杰/r/n·/r/nD/r/n·/r/n康格爾頓(RogerD．Congleton)：《原則政治，而非利益政治/r/n——/r/n通向非歧視民主》，張定淮、何赤平譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年版，第1頁(yè)。/r/n3、羅爾斯的正義論/r/n羅爾斯的《正義論》從人類追求正義的高度對(duì)福利國(guó)家加以肯定，井通過(guò)嚴(yán)/r/n密的邏輯推理論證了國(guó)家通過(guò)再分配幫助窮人和弱者的合理性。按照羅爾斯的觀/r/n點(diǎn)，政府應(yīng)該不斷地通過(guò)產(chǎn)權(quán)方案或經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整各種集團(tuán)的報(bào)酬，以便使其結(jié)果符合這一原則。分配的原則必須是所有公民在平等自愿的條件下理性選擇的結(jié)果。羅爾斯在經(jīng)濟(jì)權(quán)利問(wèn)題上的基本觀點(diǎn)是正義優(yōu)先于效率。正義社會(huì)必須包括三個(gè)方面：必須有一個(gè)正義憲法調(diào)節(jié)的社會(huì)基本結(jié)構(gòu)，保障公民的平等和自由，并在環(huán)境允許的條件下實(shí)現(xiàn)民主的政治制度；存在一個(gè)保障實(shí)質(zhì)而不是形式的機(jī)會(huì)平等的社會(huì)環(huán)境；政府確保一種社會(huì)最低受惠值，通過(guò)家庭津貼、醫(yī)療和失業(yè)補(bǔ)助或其他方式來(lái)保障最少受惠省的利益。羅爾斯強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度調(diào)整保證分配正/r/n義，這就意味著福利國(guó)家或社會(huì)保障應(yīng)該是制度化的，是出于對(duì)正義的要求，而/r/n不是對(duì)市場(chǎng)失敗的補(bǔ)救，通過(guò)民主手段創(chuàng)造一個(gè)集體生活的正義環(huán)境是國(guó)家的責(zé)/r/n任。羅爾斯提出公正的基本準(zhǔn)則是：所有的社會(huì)基本善/r/n——/r/n自由和機(jī)會(huì)、收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)/r/n——/r/n部應(yīng)被平等的分配，除非對(duì)一些或所有社會(huì)基率善的一種不平等分配有利于最不利者。公正有兩個(gè)具體原則：一、最大自由平等原則，每/r/n個(gè)人與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利：二、差別原則，平等機(jī)會(huì)原則，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)這樣安排，使它們?cè)谂c正義的儲(chǔ)存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；/r/n并且，依系于在機(jī)會(huì)公平平等的條件下職務(wù)和地位向所有人開放。公正的兩個(gè)優(yōu)/r/n先規(guī)則：一、(自由的優(yōu)先性)兩個(gè)正義原則應(yīng)以詞典式次序排列，因此，自由只能為了自由的緣故而被限制。這有兩種情況：一種不夠廣泛的自由必須加強(qiáng)由所有人分享的完整自由體系；一種不夠平等的自由必須可以為那些擁有較少自由的公民所接受。二、(正義對(duì)效率和福利的優(yōu)先)第二個(gè)正義原則以一種詞典式次序優(yōu)先予效率原則和最大限度追求利益總額的原則：公平的機(jī)會(huì)優(yōu)于差別原則。這有兩種情況是：一種機(jī)會(huì)的不平等必須擴(kuò)展那些機(jī)會(huì)較少者的機(jī)會(huì)；一種過(guò)高的儲(chǔ)存率必須最終減輕承受這一重負(fù)的人們的負(fù)擔(dān)。為了平等地對(duì)待所有人，提供真正的同等的機(jī)會(huì)，社會(huì)必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會(huì)地位的人們。該理論就是要按平等的方向補(bǔ)償由偶然因素造成的傾斜。/r/n公正是現(xiàn)代社會(huì)制度設(shè)計(jì)的基本依據(jù)。由于社會(huì)專業(yè)化分工現(xiàn)象的存在，社會(huì)成員對(duì)于各種資源占有的不同，其他種種社會(huì)差異成分以及社會(huì)成員多樣化取/r/n向的存在，一個(gè)社會(huì)必定會(huì)形成一定的社會(huì)分層體系，處在不同狀態(tài)和社會(huì)位置/r/n的社會(huì)成員就構(gòu)成了不同的社會(huì)階層，各個(gè)社會(huì)階層之間有高下之分，包含著不平等的成分。由于位置較高的階層在各種資源擁有方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，所以，這些階層在同利益相關(guān)的制度設(shè)計(jì)、政策安排諸方面也就相應(yīng)地?fù)碛休^大的影響力，進(jìn)而就可能利用種種優(yōu)勢(shì)造成一種使位置較低的階層受損而自己受益的局面。一旦如此，對(duì)于位置較低的階層來(lái)說(shuō)是十分不公的，必定會(huì)使其產(chǎn)生不滿、抵觸甚至反抗的情形，以至造成社會(huì)各階層之間的惡性互動(dòng)，不利于社會(huì)的安全運(yùn)行。對(duì)于一個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，最大的潛在動(dòng)蕩田索就是來(lái)自社會(huì)內(nèi)部各個(gè)階層之間的隔閡、不信任、抵觸、和沖突，而公正是實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全運(yùn)行的必要條件。/r/n“/r/n所有參與合作的人都必須以某種適宜的方式(依一種合適的比較基準(zhǔn)來(lái)判斷該方式是適宜的)來(lái)共享利益，或分擔(dān)共同的負(fù)擔(dān)。/r/n/r/n[美]約翰/r/n·/r/n羅爾斯：《政治自由主義》，萬(wàn)俊人譯，譯林出版社，2000年版，第319頁(yè)。/r/n處在較高位置的階層的利益增進(jìn)不能以損傷處在較低位置的階層的利益為必要的前提條件．相反，較高位置的階層利益增進(jìn)的同時(shí)，較低位置階層的處境應(yīng)當(dāng)隨之得到改善。在參與社會(huì)資源分配之前，每個(gè)社會(huì)成員有平等競(jìng)爭(zhēng)的條件，機(jī)會(huì)平等，不受特權(quán)、等級(jí)、身份等不公正因素的影響；在參與社會(huì)資源分配時(shí)，按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則，保證每個(gè)社會(huì)成員得到自己應(yīng)得的那一份。社會(huì)在機(jī)會(huì)平等問(wèn)題上的責(zé)任應(yīng)是：維護(hù)機(jī)會(huì)平等豹理念和準(zhǔn)則，保證公正體系中各項(xiàng)內(nèi)容的實(shí)施，直接創(chuàng)造有助于機(jī)會(huì)平等實(shí)施所需的平等條件，創(chuàng)造一個(gè)人人共享、普遍受益的社會(huì)。隨著社會(huì)進(jìn)程的推進(jìn)，每個(gè)社會(huì)成員的尊嚴(yán)相應(yīng)地更加得到保證，潛能得到不斷提高，基本需求持續(xù)不斷地得以滿足，生活水準(zhǔn)相應(yīng)地不能斷提高。改革開放初期我們更多地強(qiáng)調(diào)的是效率優(yōu)先、兼顧公平，這對(duì)加快解放生產(chǎn)力．促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)迅速發(fā)展起到了積極作用。但是在社會(huì)差距愈演愈烈，社會(huì)矛盾加劇涌現(xiàn)的今天，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)公平與公正。包括流浪乞討人員在內(nèi)的社會(huì)弱勢(shì)群體，相對(duì)處在位置較低的社會(huì)階層，他們的利益如果得不到有效保護(hù)，極易與其他階層造成社會(huì)沖突。因此他們也應(yīng)當(dāng)如羅爾斯論述的那樣，擁有與他人相容的最廣泛的平等與自由，擁有公平的機(jī)會(huì)；不但如此，而且正因?yàn)樗麄兲幱谳^不利的社會(huì)地位，更應(yīng)該得到政策的傾斜補(bǔ)償，得到/r/n“/r/n/r/n[美]約翰/r/n·/r/n羅爾斯：《政治自由主義》，萬(wàn)俊人譯，譯林出版社，2000年版，第319頁(yè)。/r/n4、公共選擇理論/r/n公共選擇理論提出/r/n“/r/n政治家和行政官員也像其他所有人一樣，追求他們自己/r/n的目標(biāo)，而不一定是選民的目標(biāo)/r/n”/r/n，他們靠政治行動(dòng)而不是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)重新分配/r/n產(chǎn)權(quán)，政府主體經(jīng)常通過(guò)再分配性的政治干預(yù)來(lái)謀求其特殊利益。/r/n/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第46頁(yè)。/r/n斯密德(A．A．Schmid)的公共選擇模型(SSP模型)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)狀態(tài)(situation)和經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定著人們相互依賴關(guān)系，從而產(chǎn)生不同個(gè)人和團(tuán)體的權(quán)力，在權(quán)力的影響下，人們通過(guò)公共選擇把權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)交為法律和公共政策認(rèn)可的權(quán)利，從而形成分配人們機(jī)會(huì)集的社會(huì)規(guī)則，這種社會(huì)游戲規(guī)則被他稱之為結(jié)構(gòu)(structure)。權(quán)力結(jié)構(gòu)通過(guò)對(duì)個(gè)體行為的影響最終產(chǎn)生一個(gè)社會(huì)的效績(jī)(performance)。斯密德把影響制度的因素歸為知識(shí)、權(quán)利和心理。知識(shí)包括人的知識(shí)，諸如偏好、價(jià)值觀、信息處理和決策選擇方式等內(nèi)容，和物的知識(shí)，包括稀缺和供求狀態(tài)等。由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境中存在大量導(dǎo)致人們生產(chǎn)和消費(fèi)相互影響的因素，需要通過(guò)權(quán)利結(jié)構(gòu)來(lái)安排不同人的機(jī)會(huì)，權(quán)利代表一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則。心理則是人們對(duì)權(quán)利結(jié)構(gòu)及其影響的感受和評(píng)價(jià)。權(quán)利作為一種選擇極，這些決策選擇涉及從無(wú)足輕重的到災(zāi)難性的選擇，基本上決定著誰(shuí)的利益受到考慮，誰(shuí)能吃飽或誰(shuí)會(huì)挨餓等等。這些選擇最終取決于對(duì)不同人的分享份額和資格以及關(guān)于公平的意義和程度等方面的道德判斷。/r/nA/r/n·/r/n愛倫/r/n·/r/n斯密德：《財(cái)產(chǎn)、權(quán)力與公共選擇》(中文版序)，上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，1999年，第l0頁(yè)。/r/n將之運(yùn)用到具體的救助制度上，可以這樣理解該制度：政府基于自己的偏好和價(jià)值觀，為了追求正義目標(biāo)，作出了對(duì)流浪乞討人員予以救助的制度選擇，井將之作為法規(guī)的形式賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)引入的交易概念，可以分為(1)自愿的自利交易、(2)自愿的互惠交易、(3)強(qiáng)制的自利交易、(4)強(qiáng)制的互惠交易，其中強(qiáng)制性互惠交易是分析社會(huì)保障制度的一種特別有用的類型，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓既不是個(gè)人倫理動(dòng)機(jī)，也不是組織的功利目的，而是某種社會(huì)的公平意愿和社會(huì)價(jià)值，如社會(huì)平等、公民權(quán)利、社會(huì)成員的自由能力或社會(huì)的團(tuán)結(jié)等。這種交易往往通過(guò)立法或公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，立法的理念則來(lái)源于社會(huì)的共同價(jià)值偏好和道德信念，之所以采取強(qiáng)制性方式，或者出于防止/r/n“/r/n搭便車/r/n”/r/n/r/n[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，商務(wù)印書館，2000年版，第46頁(yè)。/r/nA/r/n·/r/n愛倫/r/n·/r/n斯密德：《財(cái)產(chǎn)、權(quán)力與公共選擇》(中文版序)，上海三聯(lián)出版社、上海人民出版社，1999年，第l0頁(yè)。/r/n而政府之所以對(duì)流浪乞討人員選擇/r/n“/r/n救助/r/n”/r/n制度，是因?yàn)槲覀冃枰粋€(gè)具有完善調(diào)劑功能的社會(huì)。社會(huì)資源分配結(jié)構(gòu)的不完善、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)、家庭/r/n“/r/n遺/r/n傳/r/n”/r/n優(yōu)劣及個(gè)人能力不同，諸種因素存在，致使初次分配之后社會(huì)成員之間不可避免地存在貧富差距過(guò)大等不公現(xiàn)象。初次分配是指社會(huì)成員通過(guò)自己的勞動(dòng)付出或生產(chǎn)要素的投入對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)之后而直接獲得的、尚未經(jīng)過(guò)諸如稅收等項(xiàng)目扣除的收益，它體現(xiàn)了個(gè)體人的自主選擇，體現(xiàn)了個(gè)體人之間的差異，體現(xiàn)了對(duì)個(gè)體人發(fā)展的認(rèn)同和保證，體現(xiàn)了對(duì)平等競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果和自致性努力的認(rèn)同，它強(qiáng)調(diào)付出同獲得之間的對(duì)稱，凸顯個(gè)體人依靠自身的成就所獲得的回報(bào)，個(gè)體的差異造成社會(huì)成員在收入等社會(huì)資源分配方面的差距相對(duì)較大。因此需要立足于社會(huì)整體的利益，對(duì)于初次分配的利益格局進(jìn)行調(diào)整。社會(huì)調(diào)劑是指立足于社會(huì)的整體利益，對(duì)于初次分配之后的利益格局進(jìn)行一些必要的調(diào)整，使廣大社會(huì)成員普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來(lái)的收益，進(jìn)而使社會(huì)的質(zhì)量不斷有所提升。社會(huì)調(diào)劑有助于使每個(gè)社會(huì)成員的基本尊嚴(yán)和基本生存條件能夠得到維護(hù)和滿足，社會(huì)成員能夠普遍地不斷得到由發(fā)展所帶來(lái)的收益，共享社會(huì)發(fā)展的成果，進(jìn)而使社會(huì)的質(zhì)量不斷提高。如實(shí)現(xiàn)社會(huì)充分就業(yè)，建立完善的稅收機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大眾化的教育，為社會(huì)成員提供必不可少的社會(huì)保障與社會(huì)福利，營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，直接援助社會(huì)弱勢(shì)群體等。最終保障每個(gè)社會(huì)成員的基本發(fā)展條件能夠得到保證，就業(yè)、教育和社會(huì)保障無(wú)后顧之憂；每個(gè)社會(huì)成員的生活水準(zhǔn)和發(fā)展能力能夠隨著社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程不斷得以提升，使相對(duì)低收入的社會(huì)群體的生活水準(zhǔn)同社會(huì)發(fā)展的總休水準(zhǔn)保持同步關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人人共享社會(huì)發(fā)展成果的基本宗旨。/r/n從理論上說(shuō)，社會(huì)主義應(yīng)該在實(shí)現(xiàn)平等和正義上具有制度的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)椋荷?r/n會(huì)主義的道德基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)平等，生產(chǎn)的目的是滿足人們的需要。資產(chǎn)階級(jí)意識(shí)形/r/n態(tài)主要強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由，社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)更強(qiáng)調(diào)平等，對(duì)市場(chǎng)的限制是要實(shí)現(xiàn)更大程度的平等，這也是中國(guó)一直把實(shí)現(xiàn)共同富裕作為目標(biāo)和方向的原因。社會(huì)主/r/n義無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)更高程度上的分配正義的政治優(yōu)勢(shì)，社會(huì)主義政黨必/r/n須考慮平等問(wèn)題，即使它允許暫時(shí)的社會(huì)不平等也是為了將來(lái)實(shí)現(xiàn)更高層次上的/r/n平等，否則就會(huì)失去其合法性，動(dòng)搖其社會(huì)基礎(chǔ)。社會(huì)主義政黨如果要依賴勞動(dòng)/r/n者階級(jí)，必須創(chuàng)造更高程度上的平等與社會(huì)正義。對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何實(shí)現(xiàn)公/r/n平的理論準(zhǔn)備不足和社會(huì)再分配措施不力，致使國(guó)家今天沒(méi)有建立強(qiáng)有力的收入/r/n調(diào)節(jié)和彌補(bǔ)市場(chǎng)分配缺陷的稅收和社會(huì)保障機(jī)制。從某種意義上說(shuō)，社會(huì)保障機(jī)制不健全、不完善，是導(dǎo)致城市流浪乞討人員問(wèn)題出現(xiàn)的制度原因之一，對(duì)這一人群予以救助，是政府調(diào)整社會(huì)利益格局、進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的一種方式，我們作為社會(huì)主義國(guó)家，更要重視這一類制度的建設(shè)。/r/n5、保護(hù)弱勢(shì)群體的立法原則/r/n在社會(huì)結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)分化越來(lái)越細(xì)，在這種趨勢(shì)演進(jìn)的同時(shí)，共同的利益訴求將社會(huì)分割戊占有大量資源為特征的強(qiáng)勢(shì)群體，包括經(jīng)濟(jì)精英、政治精英和知識(shí)精英，和擁有大量人口為特征的弱勢(shì)群體，包括除了部分富裕之外的廣大農(nóng)民、進(jìn)入城市的農(nóng)民工和城市中的失業(yè)下崗人員。在利益高度分化的情況下，這些弱勢(shì)群體的利益表達(dá)要求日增，但表達(dá)的制度手段明顯缺乏，既沒(méi)有相應(yīng)的組織形式表達(dá)自己的利益要求，也很難用其他方式發(fā)出自己的聲音。弱勢(shì)群體在追逐自己的利益上，顯然處于無(wú)力的狀態(tài)。在一個(gè)正常的社會(huì)中，無(wú)論是強(qiáng)勢(shì)群體還是弱勢(shì)群體，無(wú)論是富人還是窮人，其財(cái)產(chǎn)和權(quán)利都應(yīng)當(dāng)?shù)玫街贫然谋Ｕ?，這樣才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利的高水平均衡，從而建立一個(gè)既有利于發(fā)展，又有利于公平的社會(huì)。作為一種合作主義的憲政體制，須承認(rèn)社會(huì)利益高度分化的現(xiàn)實(shí)，承認(rèn)不同的社會(huì)群體追求自己利益的合法性，就不同群體表達(dá)自己的利益作出制度性的安排。同時(shí)國(guó)家作為規(guī)則的制定者和沖突的裁決者，在制定法律的過(guò)程中，必須注意體現(xiàn)保護(hù)弱勢(shì)群體的立法原則，主動(dòng)賦予他們利益表達(dá)的積極機(jī)制，彌補(bǔ)資源占有的不足，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。/r/n（二）救助制度的原則/r/n1、尊重生存權(quán)原則/r/n著名的社會(huì)心理學(xué)家馬斯洛把人的需求分為五種：生理需求、安全需求、社會(huì)需求、尊重的需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求，前三種需求是人的基本需求，后兩種屬/r/n于高級(jí)需求，是人的發(fā)展需求。救助作為一項(xiàng)社會(huì)保障制度，就是滿足人的基本/r/n需求理論。如果一個(gè)人陷入貧困或缺乏實(shí)現(xiàn)自己能力的重要資源時(shí)，不僅會(huì)影響/r/n到法律賦予他的自由和權(quán)利的發(fā)揮，而且直接影響到他對(duì)社會(huì)和自我的認(rèn)同，窮/r/n困會(huì)導(dǎo)致人感情受挫和屈辱感。給每個(gè)人提供體面而有尊嚴(yán)的生活，是國(guó)家的基/r/n本責(zé)任。人的尊嚴(yán)存在于每個(gè)人那里，是通過(guò)每一個(gè)具體的社會(huì)群體、每一個(gè)具/r/n體的個(gè)人體現(xiàn)出來(lái)的。社會(huì)共同體中的每一個(gè)成員都應(yīng)具有同樣的尊嚴(yán)、同樣的/r/n基本權(quán)利。幾乎所有制定憲法的國(guó)家都在其權(quán)利體系中增加了生存權(quán)的內(nèi)容，而/r/n且還規(guī)定生存權(quán)的取得乃是/r/n“/r/n天賦人權(quán)/r/n”/r/n，不以生存者履行義務(wù)為前提，幫助公/r/n民生存是同家必須承擔(dān)的社會(huì)職能，失去生存能力的人享有向國(guó)家提出獲得必需/r/n的物質(zhì)幫助的權(quán)利。在救助制度中，生存權(quán)原則主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是生存/r/n的保障義務(wù)由國(guó)家履行，二是國(guó)家制定與其經(jīng)濟(jì)狀況相一致的生存標(biāo)準(zhǔn)，三是國(guó)/r/n家有使低于生存標(biāo)準(zhǔn)的人達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)的具體措施。/r/n陳信勇等：《社會(huì)保障法原理》，浙江大學(xué)出版社，2003年版，第249頁(yè)/r/n對(duì)流浪乞討人員的救助是國(guó)家憲法關(guān)于尊重生存權(quán)原則的具象化，通過(guò)對(duì)救助對(duì)象、范圍、標(biāo)準(zhǔn)及救助機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、法律責(zé)任的具體規(guī)定，保障處于生活危機(jī)邊緣的流浪乞討人員實(shí)現(xiàn)生存權(quán)利。/r/n陳信勇等：《社會(huì)保障法原理》，浙江大學(xué)出版社，2003年版，第249頁(yè)/r/n2、積極救助原則/r/n/r/n國(guó)家對(duì)流浪乞討人員的救助，目的就是要維護(hù)他們的人格尊嚴(yán)，要他們能/r/n“/r/n體面地生存/r/n”/r/n，因此對(duì)他們的救助以積極救助為原則。處境不利者陷入生存危機(jī)狀態(tài)，對(duì)于這部分社會(huì)成員，社會(huì)有責(zé)任對(duì)其進(jìn)行必要的社會(huì)救助，保障其基本生/r/n存底線，否則有悖于普遍受益的基本宗旨。國(guó)家在制定此項(xiàng)救助制度時(shí)，只以社/r/n會(huì)成員的生活條件及狀況為出發(fā)點(diǎn)面向全體公民，而不以其職業(yè)、階層為依據(jù)，/r/n也不論其原因；更不以任何民族、性別、信仰、社會(huì)身份、來(lái)自何處為標(biāo)準(zhǔn)；只要符合救助條件，國(guó)家都施以積極救助。同時(shí)，救助也不是建立在恩賜、施舍、/r/n憐憫的基礎(chǔ)上，而是出于國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，施以平等救助，主動(dòng)積極為公民/r/n提供物質(zhì)援助。/r/n3、臨時(shí)急救原則/r/n/r/n/r/n對(duì)包括流浪乞討人員在內(nèi)的生活困難人員予以救助，提供基本生活物品，滿足基本生活需要，保障基本生活權(quán)益，只能是一項(xiàng)臨時(shí)性的社會(huì)救助措施，只能適用于對(duì)這些人員一時(shí)出現(xiàn)的生活危急進(jìn)行暫時(shí)幫助，并對(duì)救助期間和頻率作出科學(xué)限制。救急不救窮，幫困不解困，救助具有臨時(shí)性、突發(fā)性和迫切性，在未出現(xiàn)一時(shí)生活困難和生活困難已解除的條件下，不能適用社會(huì)救助政策。要想徹底保障公民的生存權(quán)益，解除生活后顧之憂，擺脫貧窮困擾，提高全休公民的生活水平和生活質(zhì)量，歸根到底要靠發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大就業(yè)，健全社會(huì)保障體系，靠實(shí)行有利于縮小貧富差距的稅收、金融、財(cái)政、收入分配和社會(huì)福利政策來(lái)解決，這是救助制度所不能承受之重。/r/n（三）救助制度引發(fā)的社會(huì)價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變/r/n救助制度的建立和不斷完善，引發(fā)了社會(huì)公眾對(duì)傳統(tǒng)價(jià)值觀的重新審枧與轉(zhuǎn)/r/n變。/r/n首先是對(duì)人的尊嚴(yán)的再認(rèn)識(shí)。公眾習(xí)慣以居高臨下的鄙視的眼光和厭惡的神情看待處在社會(huì)邊緣的弱勢(shì)人群，往往用/r/n“/r/n骯臟、無(wú)能、破壞/r/n”/r/n等字眼形容他們，/r/n甚至直接把他們與/r/n“/r/n壞人/r/n”/r/n劃上等號(hào)，絲毫沒(méi)有意識(shí)到他們也是/r/n“/r/n人/r/n”/r/n，也有人/r/n的尊嚴(yán)和該有的一切平等權(quán)利。而這些邊緣人群的沉默和失語(yǔ)，似乎更強(qiáng)化了公眾的偏見，使人們的歧視顯得更理直氣壯。在人尚未脫離動(dòng)物界的時(shí)候，是談不/r/n上尊嚴(yán)問(wèn)題的，而一旦人脫離了動(dòng)物界，有了人的自我意識(shí)后，便具有了人的種/r/n屬尊嚴(yán)。人的尊嚴(yán)程度、尊嚴(yán)感是隨著社會(huì)的逐步進(jìn)化而強(qiáng)化的；在現(xiàn)代社會(huì)，這種尊嚴(yán)感更是應(yīng)當(dāng)為每個(gè)人所具有，應(yīng)當(dāng)為整個(gè)社會(huì)所重視。當(dāng)一個(gè)社會(huì)的制/r/n度存在缺陷的時(shí)候，如果某個(gè)社會(huì)群體、某類人的尊嚴(yán)受到踐踏，這也是對(duì)人類/r/n尊嚴(yán)的踐踏，意味著把人降到了/r/n“/r/n非人/r/n”/r/n的地步。維護(hù)每個(gè)社會(huì)成員的尊嚴(yán)，是/r/n公正社會(huì)的基本功能。需要救助的弱勢(shì)群體，他們的人格并不困接受救助而受損，他們作為人的價(jià)值并不因得到教助而降低，他們的人性問(wèn)樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾桶l(fā)展，這是救助制度的基本價(jià)值所在。/r/n其次是對(duì)貧困的看法的改變。中華民族歷來(lái)崇尚勤勞自立、勤儉持家，過(guò)去/r/n我們過(guò)多地強(qiáng)調(diào)貧困主要是個(gè)人原因造成，把貧困等同于/r/n“/r/n懶惰、好吃懶做"，認(rèn)為/r/n“/r/n勤能補(bǔ)拙/r/n”/r/n，只要勤勞就能致富。這種觀點(diǎn)也許在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中/r/n體現(xiàn)得較為恰當(dāng)。隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，尤其面對(duì)劇烈的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾紛涌而出，人們逐漸意識(shí)糾貧困不能只歸咎于個(gè)人，貧困更多的是社會(huì)制/r/n度和社會(huì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)貧困問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)，為維護(hù)社會(huì)公平，國(guó)家對(duì)公民的福利應(yīng)當(dāng)承擔(dān)某種責(zé)任。/r/n第三是施思理念的轉(zhuǎn)變。扶危濟(jì)困是優(yōu)良的傳統(tǒng)美德，歷史上不乏無(wú)償救助/r/n的慈善之舉，但所謂/r/n“/r/n慈者，愛出于心，恩被于物也/r/n”/r/n，行善施舍是附有恩情的，/r/n行善者在施舍物的同時(shí)也在施恩。而現(xiàn)代意義上的社會(huì)救助制度乃是出于履行國(guó)/r/n家責(zé)無(wú)旁貸的義務(wù)，保障一國(guó)公民平等權(quán)利，明確救助的基本宗旨是保證被救助/r/n人員的最低生活水平，維護(hù)社會(huì)公平，實(shí)踐社會(huì)公正，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，因此，不/r/n須感恩，無(wú)謂戴德，乃是人權(quán)所在。/r/n二、我國(guó)城市流浪乞討人員救助管理制度的歷史變遷/r/n流浪乞討現(xiàn)象自古就有，各國(guó)皆然，其歷史可以追溯到文明社會(huì)的發(fā)端。我國(guó)歷朝歷代都有針對(duì)流浪乞討人員的救濟(jì)、安頓和管理措施。在唐代以前，主要是官府賜給衣食等。唐宋時(shí)期，除仍保留上述救濟(jì)方式外，還專門設(shè)立收容救濟(jì)乞丐的慈善機(jī)構(gòu)，如唐代悲田院、養(yǎng)病坊，宋代福田院、安濟(jì)坊、漏澤園、舉子倉(cāng)和慈幼局等。元代設(shè)立養(yǎng)濟(jì)院(又稱孤老院)，由官方撥付經(jīng)費(fèi)收養(yǎng)乞丐。明代繼承了養(yǎng)濟(jì)院制度，但收養(yǎng)的并非社會(huì)上所有的鰥寡孤獨(dú)以及殘疾之人，而是/r/n“/r/n貧窮無(wú)親屬依倚不能自存/r/n”/r/n的/r/n“/r/n鰥寡孤獨(dú)及篤疾之人/r/n”/r/n，設(shè)會(huì)頭管理乞丐，且收養(yǎng)人數(shù)有限制。清代的養(yǎng)濟(jì)恤老慈善事業(yè)較之前代更為擴(kuò)大，養(yǎng)濟(jì)院已擴(kuò)展到了我國(guó)西部的邊陲地區(qū)，后來(lái)又出現(xiàn)了官督民辦、官民合辦的慈善組織/r/n——/r/n普濟(jì)堂。/r/n新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)對(duì)城市流浪乞討人員在不同時(shí)期施行了不同的救助措施和管理方法，先后經(jīng)歷了建國(guó)初期的教養(yǎng)救助、建國(guó)中期的收容遣送直至當(dāng)代的救助管理幾個(gè)階段，在這一發(fā)展過(guò)程中我國(guó)的城市流浪乞討人員救助政策漸趨成熟。/r/n（一）建國(guó)初期的教養(yǎng)救助措施/r/n建國(guó)初期，針對(duì)國(guó)民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者及流浪乞討人員的生活保障問(wèn)題，教養(yǎng)救助登上了歷史舞臺(tái)。l949年11月，中央人民政府開展生產(chǎn)教養(yǎng)工作，統(tǒng)一對(duì)流浪乞討人員實(shí)施救濟(jì)，對(duì)國(guó)民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者進(jìn)行教育改造。這項(xiàng)工作由政務(wù)院內(nèi)務(wù)部主管，由中田人民救濟(jì)總會(huì)具體負(fù)責(zé)。及至20世紀(jì)50年代，全國(guó)各地共有900多所生產(chǎn)教養(yǎng)院，統(tǒng)一收治了40多萬(wàn)上述人員。生產(chǎn)教養(yǎng)院實(shí)行教育、挽救、改造相結(jié)合的方針，教育感化第一，生產(chǎn)勞動(dòng)第二。在嚴(yán)格管理下，通過(guò)深入細(xì)致的政治思想工作，文化技術(shù)教育和勞動(dòng)鍛煉，促使上述人員改過(guò)自新，培養(yǎng)勞動(dòng)觀念，學(xué)會(huì)生產(chǎn)技能。到1961年，這項(xiàng)工作基本完成。這項(xiàng)工作的完成不僅有利于安定社會(huì)秩序、轉(zhuǎn)變社會(huì)風(fēng)氣，而且創(chuàng)造了大量社會(huì)財(cái)富。隨后幾年中，生產(chǎn)教養(yǎng)院逐漸更名為生產(chǎn)農(nóng)場(chǎng)或收容遣送站(所)。/r/n（二）建國(guó)中期的收容遣送制度/r/n60年代初三年自然災(zāi)害時(shí)期，大量災(zāi)民涌入城市，收容救濟(jì)災(zāi)民成為當(dāng)時(shí)政府的一項(xiàng)重要任務(wù)。隨后的/r/n“/r/n十年文革/r/n”/r/n社會(huì)動(dòng)蕩期，各類違法犯罪行為橫生，為打擊盲流人員中的各類刑事犯罪分子，收容遣送站全部移交給了公安部門，使得行政強(qiáng)制開始介入到收容遣送中來(lái)。及至20世紀(jì)踟年代我國(guó)實(shí)行改革開放后，流動(dòng)人口劇增，因貧窮而流浪、乞討的人數(shù)有所減少，而因逃避計(jì)劃生育，逃婚、逃學(xué)、逃債而流浪、乞討的人數(shù)大為增加。更有甚者，以乞討作為其生財(cái)之道。針對(duì)新情況，1982年5月，國(guó)務(wù)院頒布了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同年10月，民政部、公安部制定了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法實(shí)施細(xì)則》(試行)(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)。/r/n1、收客遣送制度的設(shè)計(jì)目的/r/n《收容遣送辦法》第一條開宗明義：為了救濟(jì)、教育和安置城市流浪乞討人員，以維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)，特制定本法。/r/n《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,國(guó)發(fā)[1982]79號(hào)，l982-05-12。/r/n可見，《收容遣送辦法》設(shè)計(jì)的目的是為了/r/n“/r/n維護(hù)城市社會(huì)秩序和安定團(tuán)結(jié)/r/n”/r/n，而實(shí)現(xiàn)這一目的的手段則是對(duì)城市流浪乞討人員進(jìn)行/r/n“/r/n救濟(jì)、教育和安置/r/n”/r/n。/r/n《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》,國(guó)發(fā)[1982]79號(hào)，l982-05-12。/r/n2、收容遣送制度的實(shí)施對(duì)象/r/n《收容遣送辦法》第二條規(guī)定，收容遣送人員的范圍是/r/n“/r/n家居農(nóng)村流入城市乞討的，城市居民流浪街頭乞討的，以及其他露宿街頭生活無(wú)著的/r/n”/r/n。/r/n《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員教助管理辦法》，國(guó)發(fā)[2003]381號(hào)，2003-06-18/r/n1991年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于收容遣送工作改革問(wèn)題的意見》，將無(wú)合法證件、無(wú)固定住所、無(wú)穩(wěn)定收入的/r/n“/r/n三無(wú)/r/n”/r/n人員納入收容遣送之列。隨后不久收容遣送人員的范圍又?jǐn)U大到身份證、暫住證、務(wù)工證/r/n“/r/n三證/r/n”/r/n不全的流浪人員。其后的幾年里，民政部、公安部等部委經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文，進(jìn)一步強(qiáng)化收容遣送工作，使收容遣送制度逐漸從當(dāng)初維護(hù)城市形象、保障城市正常生產(chǎn)生活秩序演變?yōu)橄拗仆鈦?lái)人口流動(dòng)甚至是配合打擊刑事犯罪的一項(xiàng)措施。/r/n《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員教助管理辦法》，國(guó)發(fā)[2003]381號(hào)，2003-06-18/r/n3、收窖遺送制度的實(shí)施手段/r/n收容遣送制度的核心手段是強(qiáng)行收容、強(qiáng)制遣送，這就不可避免地產(chǎn)生執(zhí)行過(guò)程中的暴力而體現(xiàn)其/r/n“/r/n主管人/r/n”/r/n地位，為這一制度的最終異化提供了溫床。收容遣送制度要求被收容人員必須/r/n“/r/n服從收容/r/n”/r/n、/r/n“/r/n認(rèn)真回答工作人員的詢問(wèn)/r/n”/r/n、/r/n“/r/n服從工作人員的管理/r/n”/r/n和/r/n“/r/n服從遣送/r/n”/r/n。其實(shí)質(zhì)是以限制公民人身自由權(quán)為內(nèi)容的行政強(qiáng)制措施。在具體實(shí)施過(guò)程中收容遣送機(jī)構(gòu)對(duì)被收容人員亂收費(fèi)、超期羈押以及組織被收容人員進(jìn)行強(qiáng)制性勞動(dòng)的現(xiàn)象非常突出。更甚者，被收容人員遭到收容遣送機(jī)構(gòu)工作人員打罵侮辱乃至死亡的事件時(shí)有發(fā)生。2003年震驚全國(guó)的/r/n“/r/n孫志剛事件/r/n”/r/n就是一個(gè)典型例證。/r/n4、收容遣送制度的終結(jié)/r/n收容遣送制度在立法上缺乏合法性和正當(dāng)性，影響了國(guó)家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。2000年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)立法法》第九條明確規(guī)定：/r/n“/r/n全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外。/r/n”/r/n同時(shí)該法第八條明確規(guī)定：/r/n“/r/n對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰只能制定法律。/r/n”/r/n據(jù)此，收窖遣送制度已經(jīng)失去法律依據(jù)，因?yàn)樗鼘儆趧儕Z和限制公民人身自由的強(qiáng)制措施，而依據(jù)的僅僅是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，卻沒(méi)有任何法律對(duì)此作出規(guī)定。/r/n2003年3月17日至20日，27歲的大學(xué)畢業(yè)生孫志剛，被廣州黃村街道派出所轉(zhuǎn)到收容遣送站收容后，被非法拘禁并毆打致死，此事件經(jīng)媒體報(bào)道后引發(fā)了廣泛的社會(huì)關(guān)注。2003年5月16日，許志永、俞江、滕彪三位青年法學(xué)博士以普通的中國(guó)公民名義上書全國(guó)人大常委會(huì)，要求對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查。/r/n5月23日，賀衛(wèi)方、沈巋、蕭瀚、何海波、盛洪五位著名法學(xué)家同樣以普通的中國(guó)公民名義，再次聯(lián)名上書全國(guó)人大常委會(huì)，就孫志剛案及收容遣送制度實(shí)施狀況提請(qǐng)啟動(dòng)特別調(diào)查程序。5月29日，444位中國(guó)公民就孫志剛案上書最高人民檢察院，對(duì)事件及制度本身提出質(zhì)疑。6月20日，國(guó)務(wù)院即出臺(tái)了相關(guān)的救助管理辦法并規(guī)定自2003年8月1日起新法正式實(shí)施，同時(shí)廢止《收容遣送辦法》。/r/n（三）當(dāng)代的救助管理制度/r/n1、《救助管理辦法》的出臺(tái)/r/n由于收容遣送制度已演變成一種限制人身自由的行政強(qiáng)制措施，弱勢(shì)群體的社會(huì)救助權(quán)益得不到保障。因此，其公正性、有效性受到了社會(huì)各界的普遍質(zhì)疑。其中要求廢除收容遣送制度的呼聲日益高漲，在這樣一種背景及孫志剛事件發(fā)生后輿論批露及法學(xué)界學(xué)者們的大力推動(dòng)下，國(guó)務(wù)院對(duì)《收容遣送辦法》進(jìn)行了審查，并于2003年6月20日頒布施行《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，該《救助管理辦法》自2003年8月1日起實(shí)行。隨后民政部又出臺(tái)了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》?！毒戎芾磙k法》取代《收容遣送辦法》，標(biāo)志著我國(guó)城市流浪乞討人員救助管理工作的變革和進(jìn)步。/r/n2、《救助管理辦法》的內(nèi)容/r/n《救助管理辦法》取代《收容遣送辦法》，對(duì)救助的宗旨、范圍、措施、管理等作了大幅調(diào)整，是我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志之一，是中國(guó)民主法制建設(shè)的一件大事，是中國(guó)社會(huì)救助制度的重大改革。具體而言，《救助管理辦法》包括以下幾方面內(nèi)容：/r/n（1）救助宗旨：《救助管理辦法》第一條明確規(guī)定：/r/n“/r/n為了對(duì)在城市生活無(wú)著的流浪、乞討人員（以下簡(jiǎn)稱流浪乞討人員）實(shí)行救助，保障其基本生活權(quán)益，完善社會(huì)救助制度，制定本辦法。/r/n”/r/n（2）救助范圍：自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的流浪乞討人員。/r/n（3）救助部門職責(zé)：縣級(jí)以上城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要設(shè)立救助站，并應(yīng)當(dāng)采取積極措施及時(shí)救助流浪乞討人員，將救助工作所需經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，予以保障；縣級(jí)以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)流浪乞討人員的救助工作，并對(duì)救助站進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督；公安、衛(wèi)生、交通、鐵道、城管等部門承擔(dān)各自職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)任；行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的流浪乞討人員應(yīng)當(dāng)告知其向救助站求助，對(duì)其中的行動(dòng)不便人員還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)、護(hù)送到救助站。/r/n（4）救助措施：救助站應(yīng)當(dāng)根據(jù)受助人員的需要提供符合食品衛(wèi)生要求的食物：提供符合基本條件的住處；在站內(nèi)發(fā)急病的，及時(shí)送醫(yī)院救治；幫助其與其親屬或所在單位聯(lián)系；對(duì)沒(méi)有交通費(fèi)返回其住所地或者所在單位的，提供乘車憑證。/r/n（5）管理方式：救助站為受助人員提供的住處，應(yīng)當(dāng)按性別分室住宿,女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理；救助站應(yīng)當(dāng)保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶的物品的安全，維護(hù)站內(nèi)秩序；不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費(fèi)用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)；救助站應(yīng)當(dāng)建立健全各項(xiàng)管理制度，實(shí)行規(guī)范化管理。/r/n（6）救助工作人員的禁止性行為：如不準(zhǔn)拘禁或者變相拘禁受助人員；不準(zhǔn)打罵、體罰，虐待受助人員或者唆使他人打罵、體罰、虐待受助人員，不準(zhǔn)敲詐、勒索、侵吞受助人員的財(cái)物；不準(zhǔn)克扣受助人員的生活供應(yīng)品等。/r/n（7）受助人員的權(quán)利和義務(wù)：對(duì)受助人員明確救助站對(duì)其的救助是一項(xiàng)臨時(shí)性社會(huì)救助措施；求助人員應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供本人基本情況，并應(yīng)遵守法律法規(guī)和救助站的各項(xiàng)規(guī)章制度；救助站不履行救助職責(zé)的，求助人員可以向當(dāng)?shù)孛裾块T舉報(bào)，由民政部門負(fù)責(zé)查處。/r/n（8）其他規(guī)定：受助人員住所地政府應(yīng)當(dāng)采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護(hù)人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員等。/r/n通過(guò)對(duì)以上條文的分析可以看出，《救助管理辦法》界定了救助的性質(zhì)，明確了政府的責(zé)任，落實(shí)了財(cái)政保障，強(qiáng)化了政府和救助管理站的義務(wù)。《救助管理辦法》對(duì)政府、救助管理站及其工作人員的職責(zé)作了明確規(guī)定。同時(shí)《救助管理辦法》還明確指出/r/n“/r/n國(guó)家鼓勵(lì)、支持社會(huì)組織和個(gè)人救助流浪乞討人員/r/n”/r/n。這表明要建立健全社會(huì)救助體系，更好地救助流浪其他人員，需要全社會(huì)的共同關(guān)心和努力。/r/n3、新舊救助管理制度的比較/r/n《救助管理辦法》較之《收容遣送辦法》，在立法理念上更符合現(xiàn)代法律尊重和保障人權(quán)的精神，在制度設(shè)計(jì)框架上條文的數(shù)目、內(nèi)容及條文之間的邏輯關(guān)系安捧更為合理。/r/n新的《救助管理辦法》，首先強(qiáng)調(diào)了/r/n“/r/n自愿/r/n”/r/n原則。強(qiáng)制和自愿是新舊制度的最大區(qū)別，也是現(xiàn)代社會(huì)救助/r/n理念最基本的體現(xiàn)。在新的制度下，生活無(wú)著的流浪乞討人員可以向救助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)核實(shí)情況后救助機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)提供救助。流浪乞討人員享有接受或拒絕這種救助的自由，但沒(méi)有必須接受和服從的義務(wù)。同時(shí)救助機(jī)構(gòu)實(shí)行/r/n“/r/n來(lái)去自由/r/n”/r/n的開放式管理，即受助對(duì)象在救助管理站內(nèi)的人身自由是有保障的，離站也是自由的，救助站不能限制。換言之，新的救助管理辦法承認(rèn)了公民自由選擇生活方式的權(quán)利。他們既可以獲得國(guó)家管理機(jī)關(guān)提供的社會(huì)救助，也可以選擇流浪乞討這種并不體面的生活方式。/r/n其次，新辦法明確了救助的/r/n“/r/n無(wú)償性/r/n”/r/n。原先的收容遣送并不是完全無(wú)償?shù)?，除了政府的?cái)政支持外，個(gè)人還要承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任。被收容人員要參加收容遣送站組織的生產(chǎn)勞動(dòng)，其收入用于被收容人員的伙食補(bǔ)貼和遣送路費(fèi)。這種做法實(shí)際上是對(duì)公民的不平等歧視。新辦法則明確規(guī)定社會(huì)救助是政府職責(zé)所在，救助經(jīng)費(fèi)由政府全部負(fù)擔(dān)，/r/n“/r/n救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費(fèi)用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動(dòng)/r/n”/r/n，表明了救助的無(wú)償性。/r/n再次，新辦法突出了/r/n“/r/n平等/r/n”/r/n理念?！妒杖萸菜娃k法》更多地強(qiáng)調(diào)了國(guó)家管理機(jī)關(guān)的權(quán)力和被收容人員的義務(wù)，二者處于不平等的法律關(guān)系。而新辦法則明確規(guī)定獲得救助是城市流浪乞討人員的法定權(quán)利，提供救助是國(guó)家管理機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，凸顯了社會(huì)救助中的平等理念。/r/n三、救助制度的缺陷與實(shí)施困境/r/n學(xué)者們同時(shí)指出了《救助管理辦法》實(shí)施仍然存在挑戰(zhàn)。諸如受助人員的范圍依然模糊，流浪乞討人員構(gòu)成復(fù)雜，怎樣識(shí)別應(yīng)當(dāng)救助人員存在困難，對(duì)請(qǐng)求救助的條件未作明確規(guī)定；條文本身缺少必要的、正當(dāng)?shù)膮^(qū)別對(duì)待和法律的系統(tǒng)性考慮，如未成年人的特殊救助；政府各部門的職責(zé)儀作了原則規(guī)定，權(quán)限不明，而民政部門作為執(zhí)法主體很難協(xié)調(diào)其他部門；政府的財(cái)政支持也存有疑問(wèn)，地方政府足否愿意安排此項(xiàng)費(fèi)用是影響這一政策實(shí)施的重要因素；從事這項(xiàng)工作的人員的相應(yīng)素質(zhì)也存有疑問(wèn)，救助工作復(fù)雜艱苦，如何建立起負(fù)責(zé)任、有素質(zhì)的管理隊(duì)伍，直接關(guān)系到這項(xiàng)政策的成敗。/r/n同時(shí)有學(xué)者指出，在城鄉(xiāng)博弈中，過(guò)去的收容遣送制度是偏向城市的，其初衷首先是維護(hù)城市秩序，阻止農(nóng)村人口向城市遷移，但今天打開城市大門，吸納農(nóng)村人口，成為中國(guó)推進(jìn)城市化，實(shí)現(xiàn)全國(guó)普遍發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，城市權(quán)利資源發(fā)生了大規(guī)模的重新配置，權(quán)利資源短缺成為普遍現(xiàn)象。站在流浪乞討人員救助這一視角，政府如何既保護(hù)公民利益，又維護(hù)社會(huì)正常秩序，協(xié)調(diào)各方利益，仍然是一個(gè)值得研究的話題。/r/n威廉．N.鄧思在他的《公共政策分析導(dǎo)論》中闡述了政策系統(tǒng)三要素，即/r/n“/r/n公共政策/r/n——/r/n政策利益相關(guān)者/r/n——/r/n政策環(huán)境/r/n”/r/n的政策分析模式。鄧恩認(rèn)為，一個(gè)政策系統(tǒng)包括三要素的相互聯(lián)系：公共政策、政策利益相關(guān)者和政策環(huán)境。公共政策是一系列由政府機(jī)關(guān)和官員制定的相關(guān)聯(lián)的選擇，既定的政策議題通常是對(duì)政策問(wèn)題界定沖突的結(jié)果；而政策問(wèn)題的界定依賴于特定的政策利益相關(guān)者的參與方式，政策利益相關(guān)者是指由于影響公共決定也被決定影響而與政策有利害關(guān)系的個(gè)人或群體，如市民群體、政黨、政府當(dāng)局等；政策環(huán)境是圍繞一個(gè)政策議題的事件發(fā)生的具體背景，它影響政策利害相關(guān)者和公共政策，也被它們所影響。接下去本文將運(yùn)用鄧恩的三要素系統(tǒng)這一方法論，來(lái)討論流浪乞討人員救助制度對(duì)社會(huì)利益各方的影響。/r/n（一）政策利益相關(guān)者分析/r/n1、政府：執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變/r/n/r/n政府是公共權(quán)力的執(zhí)行者，對(duì)社會(huì)成員普遍的基本需求有所增效。營(yíng)造公平的社會(huì)環(huán)境，直接為社會(huì)弱勢(shì)群體提供必要的幫助，無(wú)疑主要是政府的責(zé)任。/r/n“/r/n中國(guó)正處在社會(huì)結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要謹(jǐn)防國(guó)家的過(guò)分退出留下制度真空，使人們/r/n受市場(chǎng)和各種非法勢(shì)力的任意擺布。/r/n汪行福：《分配止義與杜會(huì)保障》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁(yè)/r/n社會(huì)弱勢(shì)群體直接面臨的問(wèn)題是怎樣才能獲得最為基本的生存條件和發(fā)展條件，必須通過(guò)立法及政府行為，通過(guò)制定系統(tǒng)的社會(huì)政策來(lái)完成，通過(guò)政府的組織、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)來(lái)予以具體體現(xiàn)。/r/n汪行福：《分配止義與杜會(huì)保障》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁(yè)/r/n從強(qiáng)制性的收容遣送到自愿受助、無(wú)償救助，從管理到服務(wù)，對(duì)政府執(zhí)法理念、執(zhí)法方式的考驗(yàn)．被稱為是/r/n“/r/n九十度的大轉(zhuǎn)彎/r/n”/r/n，且是/r/n“/r/n急轉(zhuǎn)彎/r/n”/r/n。多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，使政府及其工作人員的思想觀念上帶有強(qiáng)烈的/r/n“/r/n管理/r/n”/r/n痕跡，一時(shí)難以適應(yīng)服務(wù)型政府的角色轉(zhuǎn)變。過(guò)去將收容遣送人員視為生財(cái)之道，強(qiáng)迫其無(wú)償勞動(dòng)，現(xiàn)在要以關(guān)心的情懷給予無(wú)償?shù)乃胫粌H僅政府的財(cái)政增添壓力，更大的壓力恐怕來(lái)自于內(nèi)心的觀念變更。觀念的滯后隨之帶來(lái)救助手段的缺乏和無(wú)序，政府部門之間、地區(qū)之間的職能劃分和配合尚有一段磨合期，政府一時(shí)無(wú)法準(zhǔn)確區(qū)分哪些是真正需要救助的、哪些是/r/n“/r/n搭便車者/r/n”/r/n，怎樣才能讓受助人員各取所需、適得其所，怎樣讓救助制度與社會(huì)環(huán)境和其他社會(huì)制度協(xié)調(diào)發(fā)展等等，問(wèn)題大量存在。前面述及的現(xiàn)實(shí)工作中遇到的困難，充分暴露了救助工作成本高而效能低下的現(xiàn)狀。但是不管怎樣，建立新型社會(huì)救助制度，體現(xiàn)了以人為本的社會(huì)行政管理理念，適應(yīng)了現(xiàn)代法制建設(shè)的普遍趨勢(shì)，是我國(guó)依法行政水平提高的一個(gè)重要標(biāo)志。政府需要從當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、失業(yè)問(wèn)題、收入差別擴(kuò)大所帶來(lái)的新情況、新問(wèn)題去思索，轉(zhuǎn)變思維方式，著重從政策法規(guī)、體制、機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍入手，探尋新的對(duì)策、新的機(jī)制、新的模式，增強(qiáng)救助上作改革和發(fā)展意識(shí)，增強(qiáng)大局觀念和服務(wù)理念。救助是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是社會(huì)的/r/n“/r/n安全閥/r/n”/r/n和/r/n“/r/n平衡器/r/n”/r/n，政府負(fù)有最為重要的責(zé)任。/r/n解決流浪乞討人員救助問(wèn)題，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，還需要廣泛動(dòng)員社/r/n會(huì)力量參與。一方面，政府有責(zé)任通過(guò)建立必要的管理機(jī)構(gòu)，提供必要的財(cái)政支/r/n持，規(guī)范自己的行為，制定具體的政策措施，以立法和制度的形式保護(hù)弱勢(shì)群體/r/n的權(quán)利和利益；另一方面，也有義務(wù)通過(guò)其他必要的社會(huì)政策，鼓勵(lì)、倡導(dǎo)開展/r/n社會(huì)互助和社會(huì)服務(wù)，充分發(fā)揮社會(huì)群體團(tuán)體、公益組織尤其是各類幫困基金和個(gè)人在提供捐贈(zèng)、資助方面的作用，為弱勢(shì)群體擺脫困境提供社會(huì)支持。/r/n事實(shí)上，政府施行的救助管理工作，其社會(huì)功能還是具有兩個(gè)層次。一是直接的社會(huì)功能，即保障城市生活無(wú)著的流浪乞討人員的基本生活權(quán)益；二是間接的社會(huì)功能，即維護(hù)城市社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。兩者密切相關(guān)，政府將前者視為后者的實(shí)現(xiàn)途徑，將后者視為前者是必然結(jié)果。通過(guò)對(duì)困難群眾自愿、無(wú)償?shù)木戎?wù)，保障其基本生活權(quán)益，調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，緩解社會(huì)矛盾，預(yù)防社會(huì)不穩(wěn)定因素，維護(hù)城市社會(huì)秩序，從而發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的作用。/r/n政策要靠人來(lái)執(zhí)行，政府的工作職能最終還是要落實(shí)到政府工作人員身上。對(duì)于救助機(jī)構(gòu)的工作人員來(lái)說(shuō)，由于救助工作對(duì)象復(fù)雜、政策性強(qiáng)，要求基層工作人員不僅要有知識(shí)、懂政策，而且還要有經(jīng)驗(yàn)、有方法，善于應(yīng)對(duì)和處理各種復(fù)雜問(wèn)題。因此必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和教育，加強(qiáng)對(duì)各種具體問(wèn)題的指導(dǎo)和交流，強(qiáng)化職業(yè)道德教育，提高救助工作人員的整體素質(zhì)，以適應(yīng)新形勢(shì)下社會(huì)被助工作的需要。/r/n2、受助人員/r/n根據(jù)民政部公布的《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》/r/n(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施細(xì)則》)第二條，《救助管理辦法》規(guī)定的/r/n“/r/n城市生活無(wú)著的流浪乞討人員/r/n”/r/n是指因自身無(wú)力解決食宿，無(wú)親友投靠，又不享受城市最低生活保/r/n障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。雖有流浪乞討行為，但不/r/n具備前款規(guī)定情形的，不屬于救助對(duì)象。/r/n/r/n民政部2003年第24號(hào)令，《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，2003年7月21日發(fā)布。/r/n但是救助制度作為一項(xiàng)政府提供的公共產(chǎn)品，其非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，決定了其很難避免/r/n“/r/n搭便車者/r/n”/r/n/r/n民政部2003年第24號(hào)令，《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，2003年7月21日發(fā)布。/r/n一是單純的流浪乞討人員，如因家庭貧困、受災(zāi)，難以維持生活而出外流浪乞討度日，或外來(lái)進(jìn)城務(wù)工而未及時(shí)找到工作，或因投靠親戚、走親訪友不成，費(fèi)用殆盡而生活無(wú)著的，對(duì)這部分人，是真正村合《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定精神，需要救助且應(yīng)當(dāng)救助的人群，對(duì)他們進(jìn)行救助，乃是建立救助制度的本義所在。也有個(gè)別因經(jīng)商、旅游被騙、被偷、被搶而一文不名，無(wú)法獨(dú)立生活的，對(duì)這部人提出救助要求的，也應(yīng)予以救助，未必一定要等到他們淪為流浪乞討人員、符合/r/n“/r/n身份/r/n”/r/n了才予救助。/r/n二是以流浪乞討作為謀生致富手段的人員。隨著社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)財(cái)富日益豐富，給了乞討者致富的可能。同時(shí)，當(dāng)前人們追求物質(zhì)財(cái)富的手段日益多樣化，價(jià)值觀也趨于多元化，日益寬容的道德環(huán)境使乞討者受到的道德壓力越來(lái)越小，有相當(dāng)一都分流浪乞討人員并非因生活無(wú)著、迫于無(wú)奈，而是將其作為自己的職業(yè)，賴其謀生，甚至致富。從收入分配理論考察，這部分人不以自己的勞動(dòng)、資本換取收入，而以出賣自己的尊嚴(yán)為代價(jià)，社會(huì)默許了這種分配方式的存在，并以實(shí)際的資助行為事實(shí)上鼓勵(lì)了這種生活方式的蔓延。事實(shí)上這部分入不需要救助，他們的主觀愿望也不愿意被救助，但在實(shí)際工作中，只要是符合/r/n“/r/n流浪乞討/r/n”/r/n這一形式要件的人，都會(huì)被公安、民政部門勸說(shuō)去救助站，這也從另一個(gè)側(cè)面反映出現(xiàn)在的救助制度仍然有/r/n“/r/n掃街/r/n”/r/n性質(zhì)，仍然帶有清除餡安隱患的痕跡。/r/n三是組織、利用流浪乞討的違法犯罪人員。這里既包括前兩種人員中自身實(shí)施的偷摸拐騙、強(qiáng)討惡要、破壞財(cái)物等輕微違法行為，也包括有組織的強(qiáng)迫、誘騙、指使、教唆、雇傭未成年人、殘疾人進(jìn)行乞討的違法犯罪行為，甚至可能含有拐賣人口，詐騙、虐待等其他違法犯罪行為。這些行為的存在嚴(yán)重沖擊了正常的社會(huì)秩序，侵害了社會(huì)大多數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益，同時(shí)也對(duì)乞討者、尤其是未成年乞討者的身心健康帶來(lái)極大危害。對(duì)這部分人的救助顯然不能解決根本問(wèn)題，它屬于維護(hù)社會(huì)秩序的法律制度規(guī)范的范疇，不是也不能由社會(huì)救助制度來(lái)解決。/r/n3、社會(huì)其他成員/r/n救助制度不僅對(duì)被救助對(duì)象直接產(chǎn)生相應(yīng)的法律后果，對(duì)社會(huì)其他成員同樣會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的影響。/r/n首先是對(duì)受助人員的法定監(jiān)護(hù)人的責(zé)任。依據(jù)《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)/r/n則》的規(guī)定，受助人員中的大部分殘疾人、未成年人、老年人最終安置是回歸家/r/n庭，并與其他社會(huì)保障制度有效結(jié)合。如有法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的老年人、殘疾/r/n人、未成年人，應(yīng)通知其法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人接回，由家屬擔(dān)負(fù)起贍養(yǎng)、撫養(yǎng)的/r/n職責(zé)；對(duì)無(wú)法查清法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人和戶籍所在地的，由救助站所在地政府安/r/n置；對(duì)回到戶籍所在地但無(wú)家可歸的，由戶籍所在地政府安置。這一規(guī)定是由《民/r/n法通則》中第一章第二節(jié)關(guān)于法定監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，以及《婚姻法》中關(guān)于贍養(yǎng)與撫養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定等法律制度所支撐的。/r/n其次，對(duì)于廣大的普通市民來(lái)說(shuō)，救助制度也會(huì)直接或間接地改變他們的生/r/n活，他們的責(zé)任與態(tài)度也影響著救助制度的實(shí)施有效與否。從行為的外部性分析，/r/n流浪乞討人員的存在，對(duì)城市的普通市民帶來(lái)更多的可能是負(fù)的外部性，市民會(huì)/r/n埋怨他們影響了市容、妨礙了交通、甚至其中的違法犯罪行為直接侵害了市民的/r/n個(gè)人利益和正常的社會(huì)關(guān)系。原先強(qiáng)制性的收容遣送制度可能更符合市民期望快/r/n速、干脆地清除這些/r/n“/r/n街面垃圾/r/n”/r/n的意念，而救助制度的實(shí)施，需要普通市民徹/r/n底轉(zhuǎn)變理念，以平等的視角，容忍流浪乞討人員的存在，善意地對(duì)待這些城市的/r/n不速之客，并以關(guān)愛的角度來(lái)幫助、指引他們?nèi)で蠛徒邮芫戎?，承?dān)起市民的/r/n責(zé)任。當(dāng)然，幫助和救助不應(yīng)超過(guò)合理的限度，不應(yīng)越過(guò)一定的邊界，公正的上/r/n限邊界乃是過(guò)猶不及，否則便造成新的不公。/r/n（二）政策環(huán)境分析/r/n1、流浪乞討現(xiàn)象對(duì)市容、交通等城市環(huán)境的影響/r/n這里的影響應(yīng)當(dāng)是指那些對(duì)路人強(qiáng)行索要、惡意纏乞的行為，以及在交通要要道、繁忙路口、行進(jìn)的車流中占道行乞、妨礙交通秩序和交通安全的行為，和其中一些破壞公共設(shè)施、影響環(huán)境衛(wèi)生的行為。至于有些地方提出的因?yàn)榱骼似蛴懭藛T衣衫襤樓、蓬頭垢面，與城市繁華精致的背景格格不入，而認(rèn)定他們破壞了環(huán)境和諧、影響了市容。這實(shí)際上仍然是一種歧視心理在作祟，認(rèn)為流浪乞討人員骯臟的外表玷污了城市人高貴的視線。以人的穿著外表為依據(jù)，以貧富為標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)劃分人的分類，并作出另類的管理，這本身就是非正義的。但是，對(duì)乞討行為的必要限制依舊是有法理依據(jù)的。/r/n2、限制乞討的法理依據(jù)/r/n從規(guī)范個(gè)人行為的私法角度，法律沒(méi)有禁止的行為，個(gè)人都可以為。從這個(gè)意義上說(shuō)，在我國(guó)的正式法律體系中，并沒(méi)有禁止乞討的法律規(guī)范，因而也可以/r/n說(shuō)乞討是人的一項(xiàng)權(quán)利，或者說(shuō)，一個(gè)人只要愿意，就可以行使他的乞討權(quán)。但/r/n是自由從來(lái)都是相對(duì)的而不是絕對(duì)的。每個(gè)人在行使自己權(quán)利的同時(shí)也必須顧及/r/n他人的感受，行使自己的權(quán)利不得妨礙他人權(quán)利的行使，否則便是將受制約的行/r/n為。倘若每個(gè)人都只追求自己權(quán)利的行使，則最終誰(shuí)也無(wú)法正常行使自已的權(quán)利。/r/n任何事物都相互依存的，我們所追求的應(yīng)該是最佳的平衡點(diǎn)，而不是某個(gè)群體的/r/n絕對(duì)權(quán)利。正如康德描述的那樣：/r/n“/r/n權(quán)利的普遍法則可以表達(dá)為：外在地要這樣/r/n去行動(dòng)；你的意志的自由行使，根據(jù)一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并/r/n存/r/n”/r/n。/r/n這與洛克對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的解釋頗為相似，其對(duì)所有權(quán)的解釋之一是根據(jù)一個(gè)人占/r/n有對(duì)別人的影響，如果一個(gè)人的占有，/r/n“/r/n還留下足夠的和同樣好的東西給其他人/r/n共有/r/n”/r/n就是合理的，一個(gè)的占有可能以兩種方式使其他的境遇變壞，一是使別人失去一個(gè)通過(guò)特殊占有來(lái)改善自己的機(jī)會(huì)，二是使別人不能自由地使用他先前能/r/n使用的東西。/r/n/r/n/r/n洛克：《政府論》下卷，商務(wù)印書館，1996年版，第19頁(yè)。/r/n因此，流浪乞討人員并不是在任何時(shí)候、任何地點(diǎn)都可以行使他的乞討權(quán)利，乞討的方式也不是任意妄為的。如果妨礙了他人合法權(quán)利的行使，就必須受到限制；如果超越了權(quán)利行使的范圍，就不再是合法的權(quán)利。因?yàn)椋谝粋€(gè)群體社會(huì)中，每個(gè)人的愿望、預(yù)期是無(wú)限多樣性的，這樣在人們之間便自然會(huì)產(chǎn)生有關(guān)權(quán)利、利益等方面的沖突和矛盾。每個(gè)人在追求自我實(shí)現(xiàn)的過(guò)程中，即使產(chǎn)生了相互之問(wèn)的利益沖突，但并不需要你死我活的生死搏斗，而是通過(guò)抽象規(guī)則的調(diào)適功能劃定每個(gè)人行為行動(dòng)的范圍，即把屬于自己的與屬于他人的明確區(qū)分出來(lái)，在自己的范圍之內(nèi)可以最大化地實(shí)現(xiàn)自己的預(yù)期，而超越自己范圍之外的預(yù)期也就不是合法性預(yù)期了。/r/n出于市容衛(wèi)生和交通安全的考慮，禁止流浪乞討人員進(jìn)入城市部分地區(qū)乞討，體現(xiàn)了權(quán)利的規(guī)范行使，是政府履行社會(huì)管理職責(zé)的正當(dāng)表現(xiàn)，這與城市的某些路段、某些區(qū)域、禁止某些車輛通行，市中心的一些地區(qū)禁止無(wú)證小販擺攤，原理是相通的，都是必要而有效的措施。/r/n再換一個(gè)角度，從憲政原則視角分析，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第四十二條：/r/n“/r/n中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)/r/n”/r/n，第三十三條：/r/n“/r/n任何公民享有憲法