商業(yè)銀行參與PPP項目的投融資方案及風(fēng)險管理分析研究 財務(wù)管理專業(yè)

商業(yè)銀行參與PPP項目的投融資方案及風(fēng)險管理摘要我國目前正處于社會經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的轉(zhuǎn)型期，一方面國家和地方各級政府面臨著政府債務(wù)高筑所帶來的投融資體制和政府管理模式的改革與創(chuàng)新壓力，另一方面隨著我國城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)、“一帶一路”固定資產(chǎn)投資需求的持續(xù)推高，各級政府又亟需一種新的投融資模式，能夠吸引境內(nèi)外社會資本，參與國內(nèi)重大公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)，緩解政府傳統(tǒng)以依靠財政支出來解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)領(lǐng)域資金壓力，在合法合規(guī)的前期下盡可能發(fā)揮財政的放大效應(yīng)。PPP模式作為國外常用的政府在公用事業(yè)的投融資模式，近年來逐漸被各級政府采用并成為一種重要的投融資模式。政府鼓勵引入社會資本，發(fā)揮資本效應(yīng).僅公布的前四批PPP國家示范項目投資就逾十萬億，這也給商業(yè)銀行篩選優(yōu)質(zhì)項目參與PPP的投融資提供了機(jī)會。PPP項目整體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、落地加速，對固定資產(chǎn)投資的貢獻(xiàn)有所上升；然而由于受限于各地政府財政實力，銀行參與當(dāng)?shù)豍PP項目的投標(biāo)熱衷程度不一樣，PPP項目在我國東部、中部、西部、東北部地域分布上整體發(fā)展不平衡?；诮鼛啄晡覈鳳PP項目發(fā)展現(xiàn)狀，國內(nèi)學(xué)者目前主要集中在PPP“三位一體”中的企業(yè)主體、政府主體和PPP項目主體作為研究對象進(jìn)行研究。本文通過研究PPP建設(shè)資金的主要提供者商業(yè)銀行為出發(fā)點，查閱了國外學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和國外商業(yè)銀行在PPP研究、盡職調(diào)查和投融資方案和文獻(xiàn)，并以國內(nèi)政策性銀行、國有銀行、全國股份制銀行和城市商業(yè)銀行作為PPP銀行業(yè)務(wù)研究四個維度，通過調(diào)研各個銀行對PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險審批政策、投融資成功失敗案例、風(fēng)險評估平價模型等要素，總結(jié)出目前國內(nèi)商業(yè)銀行參與PPP項目的主要投融資方案分為信貸融資、股權(quán)融資、綜合金融三大類。通過國內(nèi)國外成功與失敗的PPP投融資案例對比研究分析，總結(jié)出國內(nèi)商業(yè)銀行參與PPP投融資的風(fēng)險要點和風(fēng)險管理對策。商業(yè)銀行參與PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險要點體現(xiàn)在長期的市場及經(jīng)營風(fēng)險、新投融資項下監(jiān)管風(fēng)險以及項目合規(guī)性及法律、政府風(fēng)險。基于上述研究，提出商業(yè)銀行參與PPP投融資在貸前、貸中和貸后的風(fēng)險管理控制模型。風(fēng)險管理模型風(fēng)險因子包括政府層級與財政收入水平、行業(yè)風(fēng)險識別及社會資本方篩選和準(zhǔn)入，對上述指標(biāo)進(jìn)行定量和定性分析，提出商業(yè)銀行作為PPP中間一環(huán)，有必要協(xié)調(diào)各方分擔(dān)風(fēng)險,包括政府、施工方和運(yùn)營商的風(fēng)險應(yīng)對、建立PPP專項風(fēng)險體系和全周期動態(tài)管理流程以及加強(qiáng)與監(jiān)管部門溝通PPP?？紤]到PPP業(yè)務(wù)在國內(nèi)屬于摸索階段，銀行在產(chǎn)品創(chuàng)新和定價管理上也應(yīng)該不斷創(chuàng)新，提出了商業(yè)銀行如何合理合法又合規(guī)的開展PPP融資業(yè)務(wù)以降低風(fēng)險違約概率的建議，供各家商業(yè)銀行和社會資本在招投標(biāo)前期方案設(shè)計、資金對接和后期管理運(yùn)營中進(jìn)行參考。關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行;PPP模式;投融資方案;風(fēng)險管理ABSTRACTAtpresent,Chinaisundergoinganewperiodofeconomicandsocialtransition.Ononehand,thegovernmentsatalllevelsarefacingthepressureofreformandinnovationintheinvestmentoffinancingsystemandgovernmentmanagementresultfromthehighlevelofgovernmentdebt.Ontheotherhand,asChina'surbanizationandinfrastructuredevelopmentcontinues,thedemandforfixedassetsinvestmentalongtheBeltandRoadrisestoo.Sothegovernmentsareinurgentneedofanewinvestmentandfinancingmodelthatcanattractdomesticandforeignsocialcapitalparticipatingintheconstruction,operationandserviceofmajordomesticpublicutilities.Public-PrivatePartnershipModel(PPP),asalegalwayofcompliance,canhelppossiblymaximizingthefinancialimpactintheearlystages,easingthegovernment'straditionalrelianceonfiscalspendingtosolvethefinancialpressureinpublicinfrastructureconstructionservices.PPPmodelisalsoacommonbutimportantinvestmentandfinancingwayusedbyforeigngovernmentsinpublicutilitiesrecently.Thegovernmentencouragestheintroductionofsocialcapitaltocapitalizeitseeffect.Ithasalreadyexceeded10trillionU.S.dollarsinthefirstfourbatchesofPPPnationaldemonstrationprojects,whichalsoprovidescommercialbankswiththeopportunitytoselecthigh-qualityprojectstoparticipateinPPPfinancing.TheoverallscaleofPPPprojectshascontinuedtoexpandandaccelerate,anditscontributiontofixedassetinvestmenthasincreased.However,thebanks'enthusiasmforparticipatinginlocalPPPprojectsisduetothelimitedfinancialstrengthofvariousgovernments.ThePPPprojectsarenotevenlydistributedintheEastern,Central,Western,andnortheasternregionsofChina.Atpresent,domesticscholarsmainlytaketheresearchobjectinfocusingontheenterprisesubject,governmentsubjectandPPPprojectsubjectinthe"Trinity"ofPPPwiththestatusofdevelopmentaboutPPPprojectsinChinarecently.BystudyingthemainproviderofPPPconstructionfunds-commercialbanksasastartingpoint,theauthormadesomereferencetothePPPresearchoninvestment,financingschemes,literatureofforeignacademicinstitutionsandforeigncommercialbanks.Theathoralsotakedomesticpolicybanks,state-ownedbanks,nationaljoint-stockbanksandcitycommercialbanksasfourdimensionsofPPPBusinessBanks,investigatingthefactorsofPPPbusinessriskexaminationandapprovalpolicy,investmentandfinancingsuccessandfailurecases,riskassessmentparitymodelandsoon.FinallytheauthorconcludesthatthemaininvestmentandfinancingschemesofdomesticcommercialbanksparticipatinginPPPprojectscanbedividedintothreecategories:creditfinancing,equityfinancingandcomprehensivefinance.ThroughcomparativestudyandanalysisofsuccessfulandunsuccessfulPPPinvestmentandfinancingcasesathomeandabroad,themainriskpointsandriskmanagementcountermeasuresofdomesticcommercialbanksparticipatinginPPPcanbesummarizedasLong-termmarketandoperationalrisks,regulatoryrisksundernewinvestmentandfinancing,aswellasprojectcomplianceandlegalandgovernmentrisks.Throughtheresearchabove,ariskmanagementcontrolmodelofcommercialbanksparticipatinginPPPinvestmentandfinancingisproposed.Theriskfactorsoftheriskmanagementmodelincludethelevelofgovernment,fiscalrevenue,industryriskidentificationandsocialcapitalselectionandaccess.Thequantitativeandqualitativeanalysisoftheaboveindicatorssuggeststhatcommercialbanks,asthemiddlelinkofPPP,needtocoordinatethepartiestosharerisks.Includinggovernment,constructionandoperatorriskresponse,establishPPPspecificrisksystemandfullcycledynamicmanagementprocess,andstrengthencommunicationPPPwithregulatoryauthorities.ConsideringthatthePPPbusinessisagropingstageinChina,banksshouldcontinuetoinnovateinproductinnovationandpricingmanagement,andputforwardsuggestionsonhowtocarryoutPPPfinancingbusinessinareasonable,legalandcompliantmannertoreducetheprobabilityofriskdefault.Forthecommercialbanksandsocialcapitalinthepre-biddingschemedesign,thelinkageoffundsandthelatemanagementoftheoperationforreference.Keywords:Commercialbanks;PPPmodes;Investmentandfinancingscheme;Riskmanagement目錄第一章緒論 3一、研究背景 3二、研究目的與意義 4三、研究方法與思路 6（一）比較研究法 6（二）邏輯推理法 6（三）實踐分析法 7四、主要創(chuàng)新點 8第二章國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述 9一、國外文獻(xiàn)綜述和研究現(xiàn)狀 9（一）國外對PPP內(nèi)涵界定 9（二）國外PPP研究現(xiàn)狀和文獻(xiàn)理論 10二、國內(nèi)文獻(xiàn)綜述和研究現(xiàn)狀 15第三章實踐中我國PPP模式 17一、PPP模式基本概念 17（一）PPP公私合作定義和分類 17二、PPP模式的主要交易模式 18（一）政府注資+特許經(jīng)營模式 19（二）政府授權(quán)+特許經(jīng)營 20（三）政府購買服務(wù) 21（四）政府注資+股權(quán)回購 21（五）政府做資源型補(bǔ)償+項目收益分成模式 22（六）政府授權(quán)+永續(xù)經(jīng)營模式 23第四章商業(yè)銀行參與PPP的融資模式和經(jīng)驗 24一、國外商業(yè)銀行參與PPP融資方案模式 24（一）信貸融資模式（銀團(tuán)貸款、企業(yè)債等） 25（二）國際PPP投資引導(dǎo)基金 25（三）有限合伙與信托結(jié)合模式（參考余文恭.《PPP模式與結(jié)構(gòu)化融資》二、國內(nèi)商業(yè)銀行參與PPP融資方案模式 29（一）信貸融資模式 29（二）投貸模式 29（三）理財模式 29（四）綜合金融服務(wù) 29（五）PPP項目再融資模式 29三、國內(nèi)外銀行參與PPP融資的共性和差異性 29（一）國內(nèi)外銀行參與PPP融資共性 29（二）國內(nèi)外銀行參與PPP融資的差異性 29四、國內(nèi)外銀行參與PPP投融資失敗案例及經(jīng)驗總結(jié) 29（一）國外銀行參與PPP失敗案例分析 29（二）國內(nèi)銀行參與PPP失敗案例分析 29(三)PPP案例總結(jié) 29第五章商業(yè)銀行參與PPP投融資的風(fēng)險要點和風(fēng)險管理 29一、商業(yè)銀行參與PPP項目投融資的風(fēng)險要點 29（一）長期的市場及經(jīng)營風(fēng)險 29（二）新投融資項下監(jiān)管風(fēng)險 29（三）項目合規(guī)性及法律、政府風(fēng)險 29二、商業(yè)銀行參與PPP項目投融資的風(fēng)險管理 29（一）政府財政能力、行業(yè)風(fēng)險識別及社會資本方篩選和準(zhǔn)入 29（二）商業(yè)銀行協(xié)調(diào)各方風(fēng)險分擔(dān)及風(fēng)險管理 29（三）投融資風(fēng)險管控與風(fēng)險化解方法 50第六章商業(yè)銀行參與PPP的政策建議與未來展望 29一、嚴(yán)監(jiān)管下商業(yè)銀行參與PPP項目的對策建議 29（一）密切關(guān)注嚴(yán)監(jiān)管下政策變化 29（二）明確項目合規(guī)性審查要點 29（三）商業(yè)銀行建立PPP全流程管理 29（四）加強(qiáng)PPP項目信用管理，嚴(yán)格篩選PPP項目和各主體資質(zhì) 29（五）完善銀行內(nèi)部法律法規(guī)審查體系 29（六）創(chuàng)新產(chǎn)品和定價服務(wù) 29二、對未來的展望 29結(jié)論 29致謝 29參考文獻(xiàn) 29第一章緒論一、研究背景政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership）簡稱“PPP模式”，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種新型項目融資模式，世界各國政府通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本方建立的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)及長期合作關(guān)系。在發(fā)達(dá)國家，PPP主要運(yùn)用于涉及民生的公用事業(yè)設(shè)施和服務(wù)。上世紀(jì)80年代末90年代初，PPP模式率先從英國“泰晤士河橋梁和連接英格蘭和威爾士的橋梁的兩個項目”提出；1992年英國政府提出私營融資計劃（PrivateFinanceInitiative,PFI），1997年英國專門在財政部（HMTreasury）下設(shè)立機(jī)構(gòu)TaskForce（任務(wù)小組）以專門負(fù)責(zé)用于PPP項目管理，后來逐步在加拿大、美國、日本、澳大利亞以及巴西、韓國、臺灣地區(qū)等發(fā)達(dá)國家和新興國家、地區(qū)的大中小學(xué)校及附屬宿舍、養(yǎng)老院、醫(yī)院、監(jiān)獄、道路、鐵路、水利、地鐵等公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域流行。在一些國家經(jīng)過幾三十多年的發(fā)展和運(yùn)用，為緩解當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)、提高社會資本參與度以及發(fā)揮公共資源效率方面產(chǎn)生了重要作用。在中國，自改革開放以來，中國的市場經(jīng)濟(jì)制度逐步完善，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，近幾年經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二。國家統(tǒng)計局披露的數(shù)據(jù)顯示2017年國內(nèi)生產(chǎn)總值827122億元，然后在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，投資、消費(fèi)和出口三駕馬車有所失衡。2017全年全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）631684億元，比上年增長7.2%，其中，國有控股投資232887億元，增長10.1%；民間投資381510億元，增長6.0%，比上年加快2.8個百分點，占全部投資的比重為60.4%。因此固定資產(chǎn)投資（主要包括基建和房地產(chǎn)）仍然是國家經(jīng)濟(jì)的支撐點，并且民間社會資本參與度比重較高，社會資本參與程度高低對國家優(yōu)化國有、私營經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動PPP項目發(fā)展至關(guān)重要。特別是2018年年初至今，中美貿(mào)易摩擦急劇升溫并直至正式進(jìn)行“貿(mào)易戰(zhàn)”。2018年9月24日美國政府對約2000億美元中國商品加征10%的關(guān)稅措施正式生效，同時，中國政府對原產(chǎn)于美國約600億美元進(jìn)口商品實施加征5%—10%不等關(guān)稅的措施正式生效。中美貿(mào)易緊張局勢下中國出口到美國及以美國為中轉(zhuǎn)站的轉(zhuǎn)口貿(mào)易受到了比較大的沖擊，國內(nèi)零售商品消費(fèi)總量也未明顯好轉(zhuǎn)，2018年上半年，全國居民人均可支配收入14063元，換算到每個月只有2344元，僅比部分省市的最低工資2000元略高，消費(fèi)需求過剩。進(jìn)出口貿(mào)易和國內(nèi)消費(fèi)沒有明顯優(yōu)化下，投資對于中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)重向好發(fā)展至關(guān)重要。2018年7月底中央政治局會議確認(rèn)了積極財政政策要在擴(kuò)內(nèi)需和調(diào)結(jié)構(gòu)上發(fā)揮更大作用，補(bǔ)足短板。因此基建投資增速在下半年反彈。2018年上半年，僅僅上海、重慶、山西、浙江、安徽、福建、山東、河南、廣東、海南、貴州、陜西、寧夏13省市完成的重大項目、重點工程投資，就達(dá)到了3.4萬億。基于穩(wěn)增長的考量，政策方面給出明確信號，要引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)保障各地政府融資平臺公司合理融資需求，確?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。正是在中國經(jīng)濟(jì)“三期疊加”，又恰逢2018年中美貿(mào)易，規(guī)范化的PPP項目運(yùn)作以利于推動社會固定資產(chǎn)投資，有利于拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于穩(wěn)定就業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，也有利于去杠桿控制政府債務(wù)風(fēng)險，而商業(yè)銀行作為PPP項目投融資中的重要角色，可以在前期PPP項目立項、PPP項目招投標(biāo)及采購、包括中期PPP項目公司股權(quán)參與、項目融資以及后期PPP項目運(yùn)營和風(fēng)險管理中提供創(chuàng)新性的綜合金融服務(wù)方案。從1995年實施首個由國家計委正式批準(zhǔn)的BOT（建設(shè)-運(yùn)營+轉(zhuǎn)讓）試點項目廣西來賓B電廠項目以來，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施、安居保障、環(huán)保能源、醫(yī)療教育、交通運(yùn)輸、公共服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮了積極作用，在“美麗鄉(xiāng)村”、精準(zhǔn)脫貧和“一帶一路”建設(shè)中也開創(chuàng)性的進(jìn)行了試點，相關(guān)法律法規(guī)也逐步開始完善，特別是2014年至2018年期間，隨著國家財政部、國務(wù)院辦公廳、發(fā)改委以及銀監(jiān)會等相關(guān)部門陸續(xù)下發(fā)了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜【2014】96號）、《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金【2014】113號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（國家發(fā)改委財政部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部交通運(yùn)輸部水利部中國人民銀行令第25號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金〔2015〕57號）、《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》(財預(yù)〔2015〕225號)、《關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的通知（財金[2016]92號）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)、財政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財預(yù)23號文）以及2019年1月23日最新出臺的《財政部、國家發(fā)改委等18部門鼓勵采用PPP等模式推動社會領(lǐng)域公共服務(wù)補(bǔ)短板強(qiáng)弱項提質(zhì)量》（發(fā)改社會[2019]0160號）等制度文件，一方面有效的遏制了政府債務(wù)過度擴(kuò)張的態(tài)勢，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持；另一方面為在“三期疊加”階段保持經(jīng)濟(jì)成功“轉(zhuǎn)型”提供了有力保障，社會資本方（主要是大型建筑施工型企業(yè)或商業(yè)銀行參與的聯(lián)合體）參與PPP項目的積極性大幅提高。二、研究目的與意義隨著我國城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的推進(jìn)、“一帶一路”固定資產(chǎn)投資需求的持續(xù)拉動，給商業(yè)銀行參與PPP的投融資提供了有利的政治、社會以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境。2018年3月財政部公布的第四批PPP示范項目，僅入選國家財政部PPP項目示范庫總投資就接近3萬億（第一批1800億、第二批7866億、第三批1.17萬億、第四批7588億）。根據(jù)財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第10期季報》公布數(shù)據(jù)，截至2018年3月末，全國PPP綜合信息平臺收錄管理庫項目7,420個，投資額11.5萬億元，其中已落地項目3,324個，落地率44.8%、開工率（開工項目數(shù)占落地項目數(shù)的比例）41.4%?，F(xiàn)有國家示范項目1,009個，總投資2.3萬億元，落地率83.5%、開工率46.7%。為商業(yè)銀行篩選優(yōu)質(zhì)項目進(jìn)行投融資提供了豐富的資產(chǎn)庫。項目整體規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、落地加速，對固定資產(chǎn)投資的貢獻(xiàn)有所上升；然而由于受限于各地政府財政實力，銀行和社會資本聯(lián)合參與當(dāng)?shù)豍PP項目的投標(biāo)熱衷程度不一樣，PPP項目在我國東部、中部、西部、東北部地域分布上整體發(fā)展不平衡，且各地政府規(guī)定的中標(biāo)價格區(qū)間相差懸殊，利率從央行基準(zhǔn)利率下浮30%至上浮50%，因此商業(yè)銀行參與PPP項目投融資是有選擇性的，并非是所有的PPP項目就去參與投融資。特別是在經(jīng)濟(jì)下行期內(nèi)，金融去杠桿導(dǎo)致銀根收緊，信貸投放量有限，社會資本方參與政府發(fā)布的PPP項目投標(biāo)前，都會主動先與多家合作銀行進(jìn)行投融資方案溝通，以確保擬投標(biāo)的PPP項目符合部分銀行授信審批政策且確保信貸可以支持、貸款利率在PPP實施方案中定價浮動區(qū)間內(nèi)，商業(yè)銀行提供的信貸融資、股權(quán)融資、綜合金融等投融資方案能夠服務(wù)于社會資本方參與PPP投標(biāo)。另一方面，PPP模式是以獨(dú)立的SPV(特殊目的機(jī)構(gòu)）為主體而進(jìn)行運(yùn)營的，有別于傳統(tǒng)的地方政府融資平臺進(jìn)行項目融資（總資產(chǎn)大、外評高、具有一定的綜合現(xiàn)金流），這類SPV公司成立時間短，資產(chǎn)規(guī)模較小，成立之初無現(xiàn)金流，考慮到PPP項目建設(shè)周期較長（一般10-30年），前期盈利性一般，很多商業(yè)銀行會進(jìn)行審慎選擇。本文通過作者實際參與的多個PPP項目投融資方案，并從四個銀行維度篩選了政策性銀行（國開行、進(jìn)出口銀行）、國有銀行（工、農(nóng)、中、建、交）、全國股份制商業(yè)銀行（興業(yè)、中信、平安）地方城市商業(yè)銀行（北京銀行、浙商銀行）參與的PPP投融資案例進(jìn)行論證分析。通過各家銀行參與PPP投融資的上述案例，進(jìn)行研究后，總結(jié)出商業(yè)銀行參與PPP項目模式和風(fēng)險偏好選擇。投融資方案主要有信貸融資、股權(quán)融資、綜合金融三大塊：=1\*GB3①債權(quán)融資包括銀行貸款（銀團(tuán)）、企業(yè)債、跨境融資、銀行間市場債務(wù)融資工具、項目收益?zhèn)㈨椖渴找嬷С制睋?jù)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)證券化；=2\*GB3②股權(quán)融資包括PPP產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)投資+股東借款、信托計劃、IPO；=3\*GB3③綜合金融（財務(wù)顧問、融資租賃、理財直投、資管計劃、保險直投、結(jié)構(gòu)化融資），商業(yè)銀行從而可以獲得貸款利息收入、財務(wù)顧問費(fèi)收入、股權(quán)融資費(fèi)收入、資管計劃傭金收入等。商業(yè)銀行在PPP項目選擇和風(fēng)險偏好選擇方面，側(cè)重于從政府財政能力、行業(yè)風(fēng)險識別及社會資本方綜合實力篩選和準(zhǔn)入三個維度考慮，結(jié)合各家銀行內(nèi)部風(fēng)險評價體系和項目評估評級模型，從還款現(xiàn)金流（公益政府支付，差額補(bǔ)足，使用者付費(fèi)三種模式）、經(jīng)濟(jì)效益增加值（EVA）、預(yù)期損失(EL)、SPV項目公司股東方支持（政府層級和股東實力）、外部監(jiān)管、項目合規(guī)性、地方政府財政承受性等多維度進(jìn)行風(fēng)險評估，以確定一個“最優(yōu)目標(biāo)值”，這個目標(biāo)值在很大程度上直接決定了商業(yè)銀行是否愿意給予各個區(qū)域所在地方政府的PPP項目進(jìn)行投融資，貸前盡職調(diào)查和論證充分，可以大大降低后續(xù)貸后風(fēng)險管理成本。本文主要通過對PPP模式的深入研究，結(jié)合作者在商業(yè)銀行實際參與了PPP項目談判和融資運(yùn)作，在文獻(xiàn)閱讀、案例分析以及商業(yè)銀行在參與PPP項目實踐中的研究、對比和分析，總結(jié)出了商業(yè)銀行在PPP項目中的參與方案、合作期限內(nèi)風(fēng)險管控以及利弊平衡。文章能夠?qū)ι虡I(yè)銀行參與PPP項目投融資進(jìn)行一定借鑒和指導(dǎo)，也有利于PPP實施機(jī)構(gòu)和社會資本方對接好銀行資金進(jìn)行項目的有效落地。三、研究方法與思路（一）比較研究法選取了國家政策性銀行、國有銀行、股份制銀行和大型城商銀行參與PPP項目的不同融資案例，并進(jìn)行比較分析。案例一、2017年5月“一帶一路”PPP項目案例——斯里蘭卡科倫坡港口城項目（一期項目總投11.8億美元，國開行參與，側(cè)重“境外項目貸款”，融資期限10年）；案例二、2016年7月咸陽平安城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金(金額33億元，主要用于咸陽市棚改類PPP項目，側(cè)重“股權(quán)投資+結(jié)構(gòu)化融資”，融資期限8年)；案例三、2016年5月周口市水生態(tài)環(huán)境綜合治理PPP項目產(chǎn)業(yè)基金（14億元，方案比較側(cè)重“股權(quán)投資+股東借款”模式；案例四、2016年3月洛陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)東南環(huán)城區(qū)域整體城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP項目產(chǎn)業(yè)投資基金（金額8.13億元，用于洛陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)東南環(huán)城區(qū)域整體城鎮(zhèn)化建設(shè)PPP項目，側(cè)重于“股權(quán)投資+債權(quán)投資”，期限8年）；案例五、佛山市軌道交通2號線一期（總投資189.35億元，中交建、佛山軌道交通公司和中車青島四方聯(lián)合體，側(cè)重“境內(nèi)項目銀團(tuán)貸款”、杭甬高速復(fù)線PPP一期（總投資180.96億元，BOT+EPC+政府補(bǔ)助+政府特殊股份”，中鐵建聯(lián)合體中標(biāo)）。（二）邏輯推理法主要是應(yīng)用最新PPP政策法規(guī)和理論基礎(chǔ)，對商業(yè)銀行參與PPP項目的現(xiàn)實情況、PPP項目行業(yè)準(zhǔn)入、政府層級和財政準(zhǔn)入、參與方式與風(fēng)險后評估進(jìn)行全面分析和邏輯推理，以找出其存在可能出現(xiàn)的問題，方便商業(yè)銀行更好的參與PPP項目融資，減輕各地債務(wù)壓力，有效調(diào)動社會資本參與各地經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。分析案例“鳥巢”，國家體育場PPP項目融資模式，按照中外PPP項目經(jīng)驗，由中信集團(tuán)、北京城建、美國金州聯(lián)合體中標(biāo)來負(fù)責(zé)項目公司組建，該P(yáng)PP項目行業(yè)為體育設(shè)施項目，政府為北京市政府，社會資本方和北京市財政實力都很強(qiáng)，商業(yè)銀行（工行、建行和中信銀行組建銀團(tuán)貸款為項目提供12億元融資，商業(yè)銀行參與融資結(jié)構(gòu)中簽訂了有效的《政府特許權(quán)協(xié)議》、《聯(lián)合體協(xié)議》、《銀團(tuán)貸款協(xié)議》、《政府兜底條款》，國家體育場采用項目有限責(zé)任公司制度，融資結(jié)構(gòu)靈活，引入美國金州外國資本，并且由中國人保和天安保險承保項目建設(shè)?？此平跬昝赖姆桨福椖咳源嬖跔幾h：第一、項目公司股東之間爭議，所有各方都想從建設(shè)承保合同中獲利，所以該項目整個建設(shè)工程按比例分包給社會資本方導(dǎo)致項目公司對項目建設(shè)失去控制，從而影響工程進(jìn)度和工程質(zhì)量；第二、項目公司與北京市政府利益沖突。合作融資有利于提高項目總規(guī)模，降低建設(shè)成本和運(yùn)營成本，減輕財政壓力；然而30年的長期公益性項目，減少了商業(yè)運(yùn)營收入。所以該項目在有利于建設(shè)速度和對奧運(yùn)會服務(wù)性而對賽后運(yùn)營成本未作出合理的規(guī)劃以及相應(yīng)的風(fēng)險控制。（三）實踐分析法通過作者實際參與PPP項目融資方案設(shè)計、談判、放款、貸后管理等流程，并與PPP實施機(jī)構(gòu)政府方、金融機(jī)構(gòu)多方溝通，總結(jié)出商業(yè)銀行可以參與的幾種投融資模式以及需要注意的風(fēng)險點。1．寧波市五路四橋存量PPP項目采用TOT模式，總投資117億元，側(cè)重于“財務(wù)顧問+資管計劃直投”，中國人壽資產(chǎn)管理有限公司和中國國際信托聯(lián)合中標(biāo)。為踐行“巴塞爾協(xié)議3”監(jiān)管要求，央行進(jìn)一步加強(qiáng)了對商業(yè)銀行核心資本充足率的考核并進(jìn)行MPA宏觀審慎監(jiān)督管理，因此寧波市轄區(qū)內(nèi)國有銀行和商業(yè)銀行不愿意獨(dú)家一次性投入117億元貸款資金來承接相對低收益的PPP項目，引入了“銀行+保險+信托”的聯(lián)合體財務(wù)顧問融資團(tuán)概念，通過由商業(yè)銀行“投行方案+保險資金+信托通道”模式，發(fā)揮銀行投行咨詢和談判優(yōu)勢、保險資金期限長利率低優(yōu)勢以及信托通道優(yōu)勢，最終商業(yè)銀行在“無風(fēng)險資本占用“情況下，撮合促成投行咨詢業(yè)務(wù)，贏得可觀投行收入；同時直接化解寧波市存量地方政府一類債務(wù)117億元，降低了相關(guān)政府項目融資成本，開創(chuàng)了新的PPP投融資模式，促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品創(chuàng)新，為存量PPP項目改造，在投資規(guī)模確定、具體PPP模式選擇、招標(biāo)核心條款設(shè)置等方面積累了實踐經(jīng)驗，也為類似公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增量PPP項目，在方案編制，市場測試、項目推介、政府采購等方面提供了參考。2．鎮(zhèn)海駱駝街道棚改PPP項目浙江省建設(shè)投資集團(tuán)下屬浙江省二建集團(tuán)中標(biāo)的“鎮(zhèn)海駱駝街道棚改PPP項目”（總投資24.7億元，平安銀行和建設(shè)銀行牽頭采用“財務(wù)顧問+銀團(tuán)貸款”模式，提供了17億元融資，期限10年期。該項目是浙江省第一個棚改類PPP項目，商業(yè)銀行在參與項目融資中采取了公開招投標(biāo)、方案比選、風(fēng)險定價測算，由于項目社會資本方是浙江省國企，國企不允許在施工期為項目進(jìn)行擔(dān)保，商業(yè)銀行開創(chuàng)了通過《施工合同》中約定保質(zhì)保量完成3年項目建設(shè)期的施工風(fēng)險，另外通過“應(yīng)收政府款項（市場化現(xiàn)金流+差額補(bǔ)足）”質(zhì)押方式，解決項目融資擔(dān)保缺失的問題。3．寧波市寧海汽車小鎮(zhèn)PPP外資招商項目參與的本次案例采用“內(nèi)保外貸+股權(quán)投資+銀團(tuán)貸款”模式。針對部分地方政府吧在開展PPP項目招投標(biāo)時有涉及外資招商引資的條款，我們?yōu)樽罱K聯(lián)合體中標(biāo)的上市公司寧波建工設(shè)計了境內(nèi)保函+境外離岸放款模式，將境外資金以股權(quán)投資形式流入境內(nèi)參與PPP項目公司的增資擴(kuò)股，另外對PPP項目資金本之外的建設(shè)資金，通過組建商業(yè)銀行銀團(tuán)貸款模式發(fā)放。在進(jìn)行上述研究后，總結(jié)出商業(yè)銀行參與PPP項目方式主要有債權(quán)融資、股權(quán)融資、投顧模式：=1\*GB3①債權(quán)融資包括銀行貸款（銀團(tuán)）、企業(yè)債、跨境融資、銀行間市場債務(wù)融資工具、項目收益?zhèn)?、項目收益支持票?jù)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)證券化；=2\*GB3②股權(quán)融資包括PPP產(chǎn)業(yè)基金、股權(quán)投資+股東借款、信托計劃、IPO；=3\*GB3③財務(wù)顧問、融資租賃、理財直投、資管計劃、保險直投、結(jié)構(gòu)化融資，商業(yè)銀行從而可以獲得貸款利息收入、財務(wù)顧問費(fèi)收入、股權(quán)融資費(fèi)收入、資管計劃傭金收入等。四、主要創(chuàng)新點基于近幾年我國PPP項目發(fā)展現(xiàn)狀，國內(nèi)學(xué)者目前主要集中在PPP“三位一體”中的企業(yè)主體、政府主體和PPP項目主體作為研究對象進(jìn)行研究，本文研究PPP的創(chuàng)新點在于以PPP建設(shè)資金的主要提供者商業(yè)銀行為出發(fā)點，研究不僅僅在于總結(jié)了PPP業(yè)務(wù)發(fā)展的歷程，更重視實踐案例剖析與方法倫研究，結(jié)合作者在商業(yè)銀行從事商業(yè)銀行信貸工作十年來所關(guān)注的政府與社會資本之間的合作模式變化，具體表現(xiàn)在從BT、BOT、BOO、ROT、TOT到現(xiàn)在的EPC、PFI、DB-FO（設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營）、RCP(資源補(bǔ)償項目融資)，通過實際參與了多個PPP業(yè)務(wù)的投融資方案設(shè)計、談判、合同簽訂、資金投放以及后續(xù)風(fēng)險管理，在參考和歸納了國內(nèi)外國外學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和商業(yè)銀行在PPP研究、盡職調(diào)查和投融資方案基礎(chǔ)上，以國內(nèi)政策性銀行、國有銀行、全國股份制銀行和城市商業(yè)銀行作為PPP業(yè)務(wù)銀行研究四個維度，通過調(diào)研各個銀行對PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險審批政策、投融資成功失敗案例、風(fēng)險評估平價模型等要素，總結(jié)出目前國內(nèi)商業(yè)銀行參與PPP項目的主要投融資方案分為信貸融資、股權(quán)融資、綜合金融三大類。又通過國內(nèi)國外成功與失敗的PPP投融資案例對比研究分析，總結(jié)出國內(nèi)商業(yè)銀行參與PPP投融資的風(fēng)險要點和風(fēng)險管理對策。這些PPP案例來自上述不同性質(zhì)、不同規(guī)模和不同地域的商業(yè)銀行，具有一定的典型性；上述PPP案例最終落地的交易結(jié)構(gòu)不同，融資方案各具特色，案例豐富，具有比較強(qiáng)的可復(fù)制下和指導(dǎo)性，供各家商業(yè)銀行在同政府和社會資本在招投標(biāo)前期的方案設(shè)計、資金對接和后期管理運(yùn)營中進(jìn)行參考。第二章國內(nèi)外文獻(xiàn)綜述一、國外文獻(xiàn)綜述和研究現(xiàn)狀（一）國外對PPP內(nèi)涵界定聯(lián)合國培訓(xùn)研究院的定義——PPP涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當(dāng)?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題。PPP包含兩層含義，其一是為滿足公共產(chǎn)品需要而建立的公共和私人倡導(dǎo)者之間的各種合作關(guān)系，其二是為滿足公共產(chǎn)品需要，公共部門和私人部門建立伙伴關(guān)系講行的大型公共項目的實施。歐盟委員會的定義——PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)。加拿大PPP國家委員會的定義——PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)馁Y源分配、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機(jī)制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求。美國PPP國家委員會的定義——PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。世界銀行（WB)對PPP定義是指為提供公共設(shè)施和服務(wù)而由私營部門與政府部門間簽署長期合同以確定合作關(guān)系，并由私營部門承擔(dān)重大風(fēng)險及管理責(zé)任，政府部門根據(jù)項目績效考核結(jié)果向私營部門支付費(fèi)用。表1PPP的類型PPP類型產(chǎn)權(quán)經(jīng)營和維護(hù)投資商業(yè)風(fēng)險合同期限ServiceContract公共部門公共部門和私人部門公共部門公共部門1-2年ManagementContract公共部門私人部門公共部門公共部門3-5年Lease公共部門私人部門公共部門共同分擔(dān)8-15年Concession公共部門私人部門私人部門私人部門25-30年BOT/BOO公共部門和私人部門私人部門私人部門私人部門20-30年Divestiture公共部門和私人部門私人部門私人部門私人部門永久（上表摘自）世界銀行綜合考慮資產(chǎn)所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、投資關(guān)系、商業(yè)風(fēng)險和合同期限等，將廣義PPP分為服務(wù)外包(ServiceContract)、管理外包(ManagementContract)、租賃(Lease)、特許經(jīng)營(Concession)、BOT／BO0和剝離(Divestiture)6種模式。亞洲開發(fā)銀行（ADB)，對PPP的定義，是指政府及私營部門為提供資產(chǎn)設(shè)施和服務(wù)，如電力、供水、交通、教育和醫(yī)療而形成的合同關(guān)系，與傳統(tǒng)的采購合同不同的是，PPP在合作伙伴間分配風(fēng)險并通過設(shè)置具體的績效考核付費(fèi)機(jī)制以激勵服務(wù)供應(yīng)商提高供應(yīng)效率（周蘭萍,PPP項目運(yùn)作實務(wù)[M].北京:法律出版社,2016.2）（二）國外PPP研究現(xiàn)狀和文獻(xiàn)理論P(yáng)PP模式由于可以緩解各國政府的公共資金支出壓力，在最近三十多年來已經(jīng)成為全球在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)增長最快的創(chuàng)新機(jī)制。由于各國意識形態(tài)和實踐需求不同，不同國家地區(qū)和國際組織對PPP模式的內(nèi)涵理解、操作方式不同。PPP業(yè)務(wù)在歐美國家及日本、新加坡、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家運(yùn)用相對成熟，國外機(jī)構(gòu)和學(xué)者對PPP的研究也形成了比較完善的體系，國外專家學(xué)者更多關(guān)注PPP模式中對引入民間社會資本參與政府公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題討論，包括引入社會資本后項目效率問題、PPP建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險問題、資本交易結(jié)構(gòu)問題、社會效應(yīng)問題等，以專門商業(yè)銀行信用或者投資銀行方式介入PPP相對較少。[瑞士]BarbaraWeber/[瑞士]MirjamStaub-Bisang/[德]HansWilhelmAlfen在所著的《InfrastructureasanAssetClass:InvestmentStratey,Sustainability,ProjectFinanceandPPP(2ndEdition第二版)基礎(chǔ)設(shè)施投資指南：投資策略、可持續(xù)發(fā)展、項目融資與PPP》強(qiáng)調(diào)將基礎(chǔ)設(shè)施投資、項目融資和PPP整合到一起，對不同基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)和商業(yè)模式進(jìn)行分類，解釋了在傳統(tǒng)模式和PPP模式中如何實現(xiàn)項目融資。歐亞PPP聯(lián)絡(luò)網(wǎng)（EU-AsiaPPPNetwork）認(rèn)為特許經(jīng)營項目融資適用于基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和自然資源開發(fā)等大中型項目，能發(fā)揮政府（公）和企業(yè)（私）的各自優(yōu)勢，提高項目建設(shè)和運(yùn)營效率。為了研究、總結(jié)和交流此類項目的理論和實踐成功，歐盟于2004年啟動歐亞交流項目—PPP競爭力建設(shè)歐亞聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，通過介紹7個歐亞典型PPP案例，總結(jié)出商業(yè)銀行在參與過程中的項目融資模式及策略和風(fēng)險分擔(dān)。（EU-AsiaPPPNetwork編著，王守清參編和主譯.《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公私合伙(PPP)：歐亞案例分析(Public-PrivatePartnershipinInfrastructureDevelopment:CaseStudies）fromAsiaandEurope)》(中英文對照版)，北方聯(lián)合出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)，2010年8月）國外金融機(jī)構(gòu)中如世界銀行PPP資源中心對PPP項目融資、項目融資交易中的風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險緩解提出了建議，項目融資可以使得股東將融資以及項目負(fù)債控制為非資產(chǎn)負(fù)債表項目，認(rèn)為PPP項目融資是無追索權(quán)融資，融資風(fēng)險點主要是施工及完工風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、需求風(fēng)險、不可抗力以及法律變更、政治和監(jiān)管風(fēng)險與征收和國有化風(fēng)險、環(huán)境社會風(fēng)險、票據(jù)限期以及再融資風(fēng)險、匯兌風(fēng)險及利率風(fēng)險（/public-private-partnership/）；歐洲投資銀行（EuropeanInvestmentBank）專門就泛歐運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)項目貸款提供擔(dān)保機(jī)制，鼓勵社會資本參與項目融資（EuropeanInvestmentBank.TheLoanGuaranteeInvestmentforTrans-EuropeanTransportNetworkProject[EB/OL].[2008-01-11]./about/documents/lgtt-fact-sheet.htm）。Al-Sharif選擇了4種較有影響力的國際期刊，從國家、機(jī)構(gòu)、作者的角度對1998--2003年P(guān)PP文章進(jìn)行了梳理，并將PPP領(lǐng)域的研究內(nèi)容籠統(tǒng)的分為三類：風(fēng)險、采購和財務(wù)。[Al-SharifF，KakaA.PFI/PPPtopiccoverageinconstructionjournals(C）．20thAnnualARCOMConference,Vol.1,711-719，HeriotWattUniversity,Edinburgh,Scotland，U.K.,2004]。英國政府是全球范圍內(nèi)最早推行PPP，為了解決對教育、醫(yī)療、住房、國防和廢物處理等公共設(shè)施增長的需求，英國政府對PFI(PrivateFinanceInitiate)/PPP模式做了大量研究和探索，率先在公共領(lǐng)域方面引入私營資本（文獻(xiàn)綜述《政企合作PPP48頁》，56頁第2論據(jù)）。2003年7月出臺了《PFI:適應(yīng)投資挑戰(zhàn)》，2006年3月出臺Lee《PFI:加強(qiáng)長期合作》PPP模式的應(yīng)用達(dá)到頂峰,2008年3月出版了《基于長期價值的基礎(chǔ)設(shè)施采購》，在項目模式上，英國采用了PSC(PublicsectorComparators公共部門比較基準(zhǔn))和VfM(ValueforMoney物有所值)的原則和評估PPP項目（引用政企合作PPP王守清核心觀點57-58—中、英、日、韓項目模式的政府管理比較研究），這些為PPP融資，特別是商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)參與PPP投融資提供了主要依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，在2003年～2004年的投資項目中，通過PPP模式提供公共服務(wù)占比為11%(約為613億美元)，有451個PPP項目順利完工，其中包括34所醫(yī)院和239所學(xué)校的新建和改造項目。后來經(jīng)過全球金融危機(jī)的影響呈現(xiàn)下滑趨勢，到2012年英國出臺PF2，提出了對PFI的一系列改革措施。英國財政部在2014年12月發(fā)布的報告中指出,英國在2014年3月之前一共出臺了728個PPP項目,總資本投入已達(dá)到566億英鎊。其中政府部門單一費(fèi)用小幅度增長，私人部門也呈現(xiàn)增長趨勢（如圖1所示），仍然與政府部門投資差別比率較大。圖1近年英國投資成分圖（單位：億美元）在截至2012年的717個項目資金已到位項目中,教育部份額最高，占了166個項目，衛(wèi)生部、交通部、國防部由高到低依次為118、62和46個項目。在項目應(yīng)用領(lǐng)域上最廣的是學(xué)校、醫(yī)院、市政建設(shè)、司法公共安全、交通、垃圾和污水處理這些主要的公共基礎(chǔ)設(shè)施（如表2所示）。表22012年英國PPP投資政府部門所占比例（單位：%）投資部門比例教育部23.15衛(wèi)生部16.46交通部8.65交通部6.42然而，PFI經(jīng)過20多年的發(fā)展，逐漸暴露了一系列的問題。自2006年之后，PFI項目整體呈現(xiàn)下滑趨勢，金融危機(jī)帶來了對資本主義市場的巨大沖擊，不僅是一個導(dǎo)火索，使PFI缺陷更加明顯，問題重重。一是合同糾紛：PPP模式大多應(yīng)用在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府自PPP模式下要協(xié)調(diào)好各方關(guān)系，要受到合同的約束，可能會導(dǎo)致對公共服務(wù)設(shè)施控制力下降，靈活度降低，從而降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，引起合同糾紛。二是高額的費(fèi)用成本：首先在PPP模式中，私營部門盈利不菲，私人融資成本顯著高于政府舉債成本，比如喬安·肖爾在對率先采用PFI的12家醫(yī)院項目的研究調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時英國的國債收益率已顯著低于58%的平均資金股權(quán)收益率，政企收入明顯不均衡。其次，在項目前期招投標(biāo)過程中，由于缺乏經(jīng)驗，項目需要深入研究探討，政府與企業(yè)進(jìn)行交涉過程成本增加，一個典型的例子就是倫敦地鐵改建的PPP項目中，政企雙方簽訂PPP合同花費(fèi)了4億英鎊左右，而項目的總成本才157億英鎊，幾乎占了總成本的3%，出現(xiàn)了頭重腳輕的局面。三是容易引發(fā)私有化懷疑：在PPP模式中私營部門扮演著舉足輕重的角色，幾乎承攬了建造乃至運(yùn)營全過程，這就導(dǎo)致人們認(rèn)為政府的角色黯然失色，不能發(fā)揮作用，不久的將來可能會被企業(yè)替代，PPP模式就是漸進(jìn)式私有化的特洛伊木馬。在很大程度上給PPP模式的推廣造成了阻礙。為了拯救金融危機(jī)出現(xiàn)的巨大財政漏洞，2012年英國政府正式出臺了PF2，提出了對PFI的問題的改進(jìn)措施，以此來提高社會資本的積極性，增加他們的信心，提高市場的靈活度。PF2的總體改革措施以透明化公共信息共享、調(diào)整公共股權(quán)結(jié)構(gòu)、持續(xù)改進(jìn)PPP模式和以實現(xiàn)VFM（物有所值）為主（如表3所示）。這在很大程度彌補(bǔ)了PFI的缺陷，全面調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拯救了PFI在相當(dāng)長的時間內(nèi)萎靡不振的現(xiàn)狀，緩解了英國當(dāng)時的PPP市場的蕭條，重振了PPP的發(fā)展。表32012年P(guān)F2的改革措施PFI的主要問題PF2的改革措施合同糾紛剔除合同中的部分關(guān)于環(huán)境衛(wèi)生、餐飲等條款；公共部門在服務(wù)問題上擴(kuò)大其裁量權(quán)；引入盈余分享機(jī)制對服務(wù)的提供進(jìn)行定期評估高額的費(fèi)用成本政府參部分股，擁有部分股權(quán)，部分出資參與所有PF2項目；股份募集按照一定比例實行競爭機(jī)制；規(guī)定招標(biāo)過程不超過18個月，招標(biāo)過程標(biāo)準(zhǔn)化、流程化；加強(qiáng)招標(biāo)前準(zhǔn)備和審核易引發(fā)私有制懷疑整合管理機(jī)構(gòu)職能，強(qiáng)化IUK的作用；建立信息透明機(jī)制，公開信息，實行私營部門股權(quán)投資回報澳大利亞政府為了滿足在學(xué)校、醫(yī)院、交通以及污水處理等公共設(shè)施日益增長的需求，進(jìn)行了很多包括PPP模式在內(nèi)的創(chuàng)新嘗試。澳大利亞在PPP項目實施過程中是分州進(jìn)行，例如澳大利亞的維多利亞州對PPP的指導(dǎo)包括政策（Policy）、指南（guideline）、建議注釋（advisorynotes）和技術(shù)注釋（technicalnotes）.2007年3月在澳大利亞出臺的《政府公示政策》（PublicDisclosurePolicy）中，政府明確相關(guān)部門要及時告示PPP項目的概況、組織方式、風(fēng)險分擔(dān)等商業(yè)屬性。艾倫咨詢集團(tuán)（AllenConsultingGroup）曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目進(jìn)行過比較，結(jié)果顯示：PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，從項目立項到項目全部結(jié)束，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%；從絕對金額看，所考察的21個PPP項目的總合同成本為49億美元，項目生命周期的成本超支為5800萬美元；相比之下，33個傳統(tǒng)模式項目的總合同成本為45億美元，項目生命周期的成本超支達(dá)6.73億美元。法國民間資本在參與公共事業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗豐富，國內(nèi)外許多國家的公共建設(shè)項目中都有法國公司的廣泛參與。在PPP被明文提出之前，法國企業(yè)主要通過“市場化”和“委托”兩種方式參與公共事業(yè)。2004年10月，法國財政部出版了《“公共與私營伙伴關(guān)系(PPP)合同”實用指南》，規(guī)定了在實行PPP模式過程中，相關(guān)政府部門、各公共事業(yè)機(jī)構(gòu)和私營企業(yè)應(yīng)遵循的法律法規(guī)以及實際操作過程中的注意事項，為私營部門參與公共事業(yè)獲得了法律上的依據(jù)，若以PPP模式實施，必須闡明該模式相對于其他方式的優(yōu)越性，并獲財政部批準(zhǔn)才能生效，且項目審查嚴(yán)格，從長遠(yuǎn)看有利于控制成本和保證質(zhì)量。法國在2001年~2003年間進(jìn)行了8個項目試點，這8個項目是為檢驗其可行性及相關(guān)法律草案的適應(yīng)性，包括1所學(xué)校設(shè)施、1所醫(yī)院、1座博物館、4處交通設(shè)施和1個垃圾焚燒處理系統(tǒng)，從項目后續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)情況來看，達(dá)到了理想效果加拿大PPP國家委員會指出PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，主要強(qiáng)調(diào)公私部門之間的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享。加拿大自2003年開始推廣使用PPP模式，近年來取得了比較穩(wěn)定的發(fā)展，及時面臨金融危機(jī)，加拿大PPP項目也在市場上發(fā)揮著強(qiáng)大的影響[《加拿大PPP項目的三大成功經(jīng)驗》，隋鈺冰、陳慧，載于人民論壇網(wǎng)（2017.11.21））]，《加拿大戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施基金法》（CanadaStrategicInfrastructureFundAct）明確了PPP模式適用的領(lǐng)域——戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施，即以公共利益為目標(biāo)的固定資產(chǎn)項目，包括六類：高速公路或鐵路基礎(chǔ)設(shè)施、地方交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施、旅游或城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理基礎(chǔ)設(shè)施、水利基礎(chǔ)設(shè)施、法律規(guī)定的其他基礎(chǔ)設(shè)施。即可以采用PPP模式建設(shè)的公共項目，需要符合兩個條件：一是應(yīng)當(dāng)以公共利益為目標(biāo)，滿足社會公共需要，有利于促進(jìn)國民福利提升；二是應(yīng)運(yùn)用于固定資產(chǎn)項目[《加拿大運(yùn)用PPP投資公共項目的經(jīng)驗借鑒》，楊雅琴，《地方財政研究》，2016年第4期]。美國PPP國家委員會認(rèn)為PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，并從項目生命周期角度強(qiáng)調(diào)了私人部門的參與，尤其是強(qiáng)調(diào)了私人部門的投融資。日本在20世紀(jì)90年代對PPP進(jìn)行實質(zhì)性研究，于1999年頒布《關(guān)于充分發(fā)揮民間事業(yè)者的活力來促進(jìn)特別設(shè)施整備的臨時措施法》（簡稱PFI法），從而正式成為BTL(Build-Transfer-Lease,建設(shè)-移交-租賃)項目的法律指南，為日本金融機(jī)構(gòu)和民間投資者參與日本公共部門業(yè)務(wù)提供了政策文件指導(dǎo)。韓國于1994年8月指定了《促進(jìn)民間資本參與社會間接資本設(shè)施投資法》引入PPP模式，規(guī)定了民間部門負(fù)責(zé)設(shè)計、建設(shè)、融資、運(yùn)營，比較明確的提出了社會資本方作為民間部門利用特許經(jīng)營權(quán)進(jìn)行融資的權(quán)利。二、國內(nèi)文獻(xiàn)綜述和研究現(xiàn)狀作為新型的項目融資模式，PPP項目融資是以項目公司及所承載的項目為主體進(jìn)行融資，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。國內(nèi)個地方政府、專家學(xué)者對PPP的項目定義、交易結(jié)構(gòu)、合作主體、融資模式提出了不同意見。王守清及其清華大學(xué)PPP研究中心團(tuán)隊經(jīng)過近20年的教學(xué)、研究、實踐，在2017年出版的《政企合作王（PPP）王守清上、中、下》，在PPP概念、立法、合同、投標(biāo)、行業(yè)運(yùn)用、項目融資、風(fēng)險管理及國外經(jīng)驗借鑒等各方面進(jìn)行了詳細(xì)介紹，通過專著、論文、論壇、微信公眾號、微博等各種社交方式系統(tǒng)化介紹PPP業(yè)務(wù)。余文恭認(rèn)為PPP模式交易結(jié)構(gòu)主要由PPP交易群、履約外包交易群、股權(quán)融資交易群和債權(quán)融資交易群組成，以PPP交易群為核心，并提出了結(jié)構(gòu)化融資概念，其重視的是資產(chǎn)以及資產(chǎn)本身穩(wěn)定的現(xiàn)金流，將好的部分資產(chǎn)從整體中剝離出來放入特殊目的載體中，進(jìn)而達(dá)到破產(chǎn)隔離的效果，通過優(yōu)先劣后、期限分級等手段，將特殊目的載體中的資產(chǎn)創(chuàng)造出各種不同風(fēng)險、條件以及期限組合的金融商品（余文恭:《PPP模式與結(jié)構(gòu)化融資》，經(jīng)濟(jì)日報出版社，2017年5月，第35、41頁）。葉蘇東在項目融資中著重介紹了項目在確定條件下和風(fēng)險條件下的現(xiàn)金流分析，認(rèn)為大規(guī)模項目資金需求一般使用兩種或兩種以上融資工具組合（包括但不限于股權(quán)融資工具、債務(wù)融資工具、可轉(zhuǎn)債融資工具）。（葉蘇東：《項目融資》，清華大學(xué)出版社和北京交通大學(xué)出版社,2018年,第53頁）。周蘭萍認(rèn)為國內(nèi)目前巨大的PPP項目投資量帶來了項目資本金的籌措壓力，國內(nèi)商業(yè)銀行普遍按照傳統(tǒng)企業(yè)融資模式提供債務(wù)融資，要求PPP項目投資人提供還款擔(dān)保，加大了政府債務(wù)風(fēng)險，對社會資本方融資帶來困難，建議拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資工具。（周蘭萍:《.PPP風(fēng)險公平分擔(dān)與管理》,《PPP決策參與》,2017年,第13、139-142頁。）Tang等選擇了6種比較有影響力的國際期刊，將1998--2007年發(fā)表的PPP文章進(jìn)行了歸類整理。將PPP研究內(nèi)容分為2類，及實證研究和非實證研究[LiYaningTang，QipingShen,EddieW.L.Cheng.AreviewofstudiesonPublic-Private-Partnershipprojectsintheconstructionindustry[J].InternationalJournalofProjectManagement，2010（28）：683-694]。晏永剛、吳雯麗在通過將美國馬里蘭州喬治王子縣、日本東京墨田區(qū)、德國部分城市雨水排放與國內(nèi)廣西南寧那考河、重慶悅來新城進(jìn)行對比，總結(jié)出PPP項目在融資主導(dǎo)者、融資渠道和激勵制度三方面至關(guān)重要，從而總結(jié)出采用PPP+多元化融資,并加大社會資本的經(jīng)濟(jì)激勵。（晏永剛、吳雯麗：《國內(nèi)外典型海綿城市建設(shè)投融資制度比較及借鑒》,《人民長江》第49卷第14期,2018年7月）許多學(xué)者的研究以企業(yè)為主體視角，探討與與政府間的談判、特許權(quán)協(xié)議、商業(yè)活動等關(guān)系，但是從政府和公眾視角研究較少（曹宏鐸,李昊,鄭建龍.公共項目控制權(quán)配置研究[J].管理工程學(xué)報,2014,28（2）：55-63）因此國內(nèi)研究更多關(guān)注從公共產(chǎn)品角度研究PPP模式，主要集中在PPP適用范圍、融資渠道、風(fēng)險分擔(dān)、政府制度、法律體系、效率研究等多個領(lǐng)域。在研究方法上也多以定性研究為主，定量研究和實證分析則相對較少，在PPP融資模式中也多以傳統(tǒng)銀行融資模式為主，忽視了因地制宜組合融資方式，本文設(shè)計側(cè)重于PPP+模式，通過境內(nèi)外融資、前后端融資、多資金渠道解決PPP項目投融資方案，也在案例中總結(jié)了風(fēng)險管理注意點。第三章實踐中我國PPP模式在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，PPP模式對于緩解新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中的財政壓力、放大經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級中的財政政策乘數(shù)效應(yīng)、提高財政可持續(xù)性及化解地方政府債務(wù)具有重要意義。PPP改革是一項能夠為國家創(chuàng)造萬億資本、巨大資金紅利的改革，將改革公共資本單一結(jié)構(gòu)的投資困局?？傊鐣Y本的目的是緩解公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，而社會資本參與的目的是想從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中獲得一定的收益。在雙方的合作中應(yīng)該充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。既要避免政府一方獨(dú)大過多的介入，又要防止因社會資本的介入獲得超額收益背離了“公共”的原則。因此在項目實施的全過程(即項目識別->項目準(zhǔn)備->項目采購->項目執(zhí)行)階段應(yīng)該充分做好相關(guān)工作，使政府與社會資本在職責(zé)權(quán)利和項目收益方面達(dá)到均衡。以“產(chǎn)融互動”為標(biāo)志，且“產(chǎn)融+管理”雙管齊下，十八屆三中全會開啟了中國PPP模式創(chuàng)新發(fā)展的元年。中央、國務(wù)院以及各個部位多次發(fā)文，鼓勵社會資本積極參與公用事業(yè)建設(shè)。財政部《關(guān)于下達(dá)2018年度普惠金融發(fā)展專題資金預(yù)算的通知》財金[2018]103號文，公布了獲得PPP項目以獎代補(bǔ)資金項目進(jìn)展情況，其中383個中央財政示范項目中的新建項目獲得以獎代補(bǔ)資金總額為21.07億元，11各地方融資平臺存量項目獲得PPP項目以獎代補(bǔ)資金為2.02億元。獲得PPP項目以獎代補(bǔ)資金的新項目獲得獎勵金額分別為300萬元、500萬元和800萬元。中國的PPP模式從2013年開始籌備，到2014年發(fā)展成為全國性布局，到2015年開始大規(guī)模推行，在到2017年底2018年初進(jìn)行PPP庫清理整頓，相應(yīng)的法律法規(guī)、權(quán)責(zé)分配、收入產(chǎn)出、監(jiān)管模式、風(fēng)險分擔(dān)正在不斷的完善過程中，而PPP模式將成為中國經(jīng)濟(jì)固定資產(chǎn)投資建設(shè)融資的主流方式之一，也相信商業(yè)銀行必然在PPP投融資中大有所為。一、PPP模式基本概念（一）PPP(Public-Private-Partnership)公私合作定義和分類從廣義的層面講，公私合作（PPP）投融資，以授予私人部門特許經(jīng)營權(quán)作為特征，包括BOT等多種形式。從狹義角度分析，政府和社會資本組成特殊目的機(jī)構(gòu)（SpecialPurposeVehicle,SPV），引入社會資本，共同設(shè)計開發(fā)、共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。包括融資性PPP、非融資性PPP、股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和合資合作四大類：=1\*GB3①融資性PPP包括BOT（建造、運(yùn)營、移交）、PFI（民間主動融資）、BOOT（建造、擁有、運(yùn)營、移交）、ROT（重構(gòu)、運(yùn)營、移交）、DB（設(shè)計建造）、BTO（建設(shè)、移交、運(yùn)營）、DB-FO（設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營）、BOO（建造、擁有、運(yùn)營）以及BBO（購買、建造及營運(yùn)）；=2\*GB3②非融資性PPP包括管理合同（MC）、運(yùn)營與維護(hù)合同（O&M）以及移交、運(yùn)營、移交；=3\*GB3③（TOT）股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓指政府將國有獨(dú)資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機(jī)構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)；=4\*GB3④合資合作指政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機(jī)構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負(fù)責(zé)原國有獨(dú)資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。通常情況下，我們按照資本投資、付費(fèi)機(jī)制、自然壟斷性等將PPP項目分為特許經(jīng)營類、政府付費(fèi)類、政府購買服務(wù)類等三大類PPP,根據(jù)項目交易和事項的本質(zhì)區(qū)別（北京金準(zhǔn)咨詢有限責(zé)任公司.我們這樣做PPP.政府與社會資本合作（PPP）金準(zhǔn)案例與思考[M],中國計劃出版社2018年（38）