關(guān)于推行《公路養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制》的建議

關(guān)于推行《公路養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制》的建議摘要：本文結(jié)合南京市養(yǎng)護(hù)體制改革的實踐，分析了推行公路養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制的重要性、必要性和迫切性，并提出了養(yǎng)路監(jiān)理制的初步設(shè)想，對我省今后養(yǎng)護(hù)工作走向社會具有較好的參考價值。

關(guān)鍵詞：推行公路養(yǎng)護(hù)監(jiān)理改革開放以來，“Fidic”條款下的工程監(jiān)理制在高等級公路建設(shè)中得到了推廣應(yīng)用。它對工程建設(shè)、管理及建設(shè)中各方責(zé)、權(quán)、利的明確，以及對保證投資效益、實現(xiàn)合理工期、滿足質(zhì)量要求等，均起到了巨大的保證和促進(jìn)作用。然而，對于公路養(yǎng)護(hù)這一領(lǐng)域，由于歷史原因，至今仍按傳統(tǒng)的“自己實施、自己管理、自己驗收”的計劃經(jīng)濟(jì)模式運(yùn)行。雖各地進(jìn)行過一些如“養(yǎng)護(hù)責(zé)任承包制”等有益的改革探討，但終未突破“大鍋飯”的體制，沒有改變封閉排外的現(xiàn)狀，缺乏有效的競爭機(jī)制和社會監(jiān)督體系，存在著責(zé)任主體不明確、權(quán)責(zé)不清，有錢多用、無錢少用，經(jīng)費(fèi)與質(zhì)量脫鉤、缺乏嚴(yán)格的科學(xué)成本核算，“先養(yǎng)人、后養(yǎng)路”，實績與效益不符等問題。

1公路養(yǎng)護(hù)的特征公路養(yǎng)護(hù)一般具有以下特征：

(1)有明確的養(yǎng)護(hù)規(guī)則、質(zhì)量要求、檢查方式、評分標(biāo)準(zhǔn)。

(2)有嚴(yán)格的工料機(jī)消耗定額和養(yǎng)護(hù)成本核算。

(3)養(yǎng)護(hù)責(zé)任方工作質(zhì)量直接影響?zhàn)B護(hù)質(zhì)量。

(4)養(yǎng)護(hù)中各方(業(yè)主、承包人、管理者)均有各自的權(quán)利責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險等。

從以上主要特征中不難發(fā)現(xiàn)，公路養(yǎng)護(hù)具備工程主要特征，也可歸入工程范疇，只不過是其在規(guī)模、施工方式等具體表現(xiàn)形式上與通常工程概念不同而已。因此，對于公路養(yǎng)護(hù)的實施和管理，應(yīng)可以參照現(xiàn)行監(jiān)理工程的手段和模式，實施“關(guān)系清晰、標(biāo)準(zhǔn)明確、績效掛鉤、按質(zhì)論價、合格計量、獎優(yōu)罰劣”為核心的養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制，從而達(dá)到保護(hù)投資效益、控制投資、降低成本、確保養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、保證合理工期內(nèi)完成相應(yīng)養(yǎng)護(hù)工作量等目的，形成“承包人自檢、社會監(jiān)理、政府監(jiān)督”的質(zhì)量保證制度和投資控制體制。同時，通過養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制的推行，亦可達(dá)到理順養(yǎng)護(hù)過程中“業(yè)主、承包商、監(jiān)理”的關(guān)系，逐步建立“統(tǒng)一、開放、競爭、有序”的養(yǎng)護(hù)市場，與市場經(jīng)濟(jì)接軌，使“養(yǎng)護(hù)工程”走上健康、規(guī)范的軌道。

2養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制主要原則2.1應(yīng)理順養(yǎng)護(hù)各方的關(guān)系養(yǎng)護(hù)工程可定義為“小修保養(yǎng)工程”它有著自己的市場，這個市場不是人為強(qiáng)加給它的，而是本身固有的。首先，它有“買賣”關(guān)系，“買方”即承包單位或個人，“賣方”即投資單位或主管部門。其次，它有等價關(guān)系，責(zé)任和權(quán)力相稱，利益和風(fēng)險同在，利潤和質(zhì)量相應(yīng)。再次，它有價值，養(yǎng)護(hù)工程有客觀的成本，不是可大可小，可有可無。養(yǎng)護(hù)市場中買賣方以及監(jiān)督方各有其職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)，它們不能相互代替、合三為一，涇渭分明。只不過養(yǎng)護(hù)市場的這些特征和關(guān)系被計劃經(jīng)濟(jì)管理模式掩蓋了，造成養(yǎng)護(hù)管理體制中諸多弊端。在我國市場經(jīng)濟(jì)改革已成定勢的情況下，恢復(fù)養(yǎng)護(hù)工程本來面貌，建立養(yǎng)護(hù)市場是應(yīng)該認(rèn)真考慮的。只有建立養(yǎng)護(hù)市場，才能明確養(yǎng)護(hù)中各方關(guān)系。只有明確了相互間關(guān)系，才能有效地推進(jìn)養(yǎng)護(hù)體制改革，為養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制的推行創(chuàng)造必要的條件，參照目前工程管理體制，逐步建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)、管理體系和方法，是應(yīng)該的也是可行的。

2.2明確“內(nèi)監(jiān)”和“外監(jiān)”的關(guān)系“自己實施、自己管理、自己驗收”是一種計劃經(jīng)濟(jì)管理模式，即所謂“業(yè)主、承包人、監(jiān)理”三位一體，其弊病不言自明，養(yǎng)護(hù)成本能否得到控制，養(yǎng)護(hù)質(zhì)量能否得到保證，養(yǎng)護(hù)任務(wù)能否按期完成，必須象工程建設(shè)那樣，依靠三方面的共同努力，依靠相互間有效的監(jiān)督和制約，依靠政府社會的介入。要擺正“內(nèi)監(jiān)”和“外監(jiān)”的關(guān)系，“內(nèi)監(jiān)”是承包人自己管理和監(jiān)督體系，“外監(jiān)”即社會監(jiān)理和政府監(jiān)督體系，它們不能相互替代，也不能相互交叉或有隸屬關(guān)系，應(yīng)該象工程建設(shè)那樣，明確內(nèi)監(jiān)和外監(jiān)的關(guān)系、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)。目前，作為養(yǎng)護(hù)這一領(lǐng)域，“內(nèi)監(jiān)”體系比較完整，而“外監(jiān)”體系基本沒有，這對公路養(yǎng)護(hù)的規(guī)范管理不利，應(yīng)該認(rèn)真考慮建立“外監(jiān)”體系和機(jī)構(gòu)。

2.3明確養(yǎng)護(hù)目標(biāo)養(yǎng)護(hù)和工程一樣，也有各項目標(biāo)，有養(yǎng)護(hù)總體目標(biāo)(如年末好路率、年均好路率、總經(jīng)費(fèi)指標(biāo)等)、階段性目標(biāo)(月、季好路率，月、季應(yīng)完成的養(yǎng)護(hù)工作量等)。同時，每項操作都有質(zhì)量要求、時間要求、計量單價等，待目標(biāo)明確后，就為養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制的操作提供了依據(jù)。

2.4簽訂和履行合同根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)、權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險等，制訂約束養(yǎng)護(hù)各方的合同書，為各方履行各自職責(zé)提供依據(jù)，在履行合同期間，應(yīng)做到“有據(jù)必依、違約必究、平等協(xié)商”的原則，使合同具有一定的權(quán)威和約束力，保證合同的有效執(zhí)行。

2.5定期布置，認(rèn)真檢查，及時兌現(xiàn)根據(jù)養(yǎng)護(hù)特點(diǎn)和季節(jié)要求，定期下達(dá)養(yǎng)護(hù)工作清單，就象工程監(jiān)理下達(dá)的工作指令一樣，該清單應(yīng)明確養(yǎng)護(hù)工作內(nèi)容、達(dá)到的要求、完成的期限、計量單價、檢查日期、評分準(zhǔn)則、獎懲方式、支付規(guī)定等。

當(dāng)承包方任務(wù)完成并自檢合格后，應(yīng)及時組織檢查、評比，對照清單規(guī)定及時兌現(xiàn)，對檢查合格的養(yǎng)護(hù)工作按確定的單價計量，對不合格的養(yǎng)護(hù)工作，扣除相應(yīng)單價和總價并指令整改。這樣，就將過程控制和結(jié)果控制有效地結(jié)合起來，避免秋后算總帳，有利于及時總結(jié)、發(fā)現(xiàn)和解決問題。

3實施養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制的關(guān)鍵3.1認(rèn)真細(xì)致地做好綜合成本核算工作養(yǎng)護(hù)定額沒有工程定額那樣具體和規(guī)范，國家、地方等有關(guān)單位對工程定額已作了多次修訂，使之日趨合理和完善。作為養(yǎng)護(hù)定額，至今沒有一本完善規(guī)范的版本，仍沿用使用了十幾年的老定額。養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的不足，制約了養(yǎng)護(hù)必需有相應(yīng)成本的科學(xué)性，行政干預(yù)掩蓋了老定額的不合理性，而對養(yǎng)護(hù)工作的忽視導(dǎo)致了養(yǎng)護(hù)定額制訂的滯后性等，老定額已明顯不適應(yīng)現(xiàn)在養(yǎng)護(hù)改革的需要。因此，在對各地統(tǒng)計資料、實際經(jīng)驗分析和綜合的基礎(chǔ)上，編制養(yǎng)護(hù)定額勢在必行。養(yǎng)護(hù)綜合成本的核算與技術(shù)等級、養(yǎng)護(hù)等級、路面路基寬度、路面結(jié)構(gòu)、使用年限、交通量、氣候特征等因素密切相關(guān)。因此，應(yīng)盡可能分析影響成本核算的各種因素，利用現(xiàn)有資料和經(jīng)驗，進(jìn)行定量分析，也可在試行中邊做邊修訂，使成本核算工作更趨合理。從某種意義上講，養(yǎng)護(hù)成本核算工作比工程更復(fù)雜，影響因素更多。

3.2科學(xué)合理地確定檢查方式和頻率養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制實施時的大量具體工作在于認(rèn)真的檢查，檢查必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，并且要切實可行。養(yǎng)護(hù)工作線長、面廣，不可能逐米、逐公里全面檢查，必須根據(jù)養(yǎng)護(hù)工程量，以一定方式抽取一定樣本，以樣本的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量反映整體養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。因此，如何選取抽樣方式，確定樣本頻數(shù)，為計量支付、獎優(yōu)罰劣提供正確依據(jù)至關(guān)重要。從眾多的抽樣方式中，根據(jù)養(yǎng)護(hù)特點(diǎn)，建議采取“二次抽樣法”。其優(yōu)點(diǎn)是：

對抽查的結(jié)果比較慎重，如果第一次抽查達(dá)到指標(biāo)，予以接受，如達(dá)不到指標(biāo)，則允許第二次抽查，如合格，則仍可被接受，如仍不合格，則拒收。其數(shù)學(xué)模型如下：

如果N1≤C1則合格如果C1＜N1≤C2則需第二次抽樣如果N1+N2≤C2則合格否則不合格式中：N1、N2為第一次、第二次抽查出的不合格數(shù)量；C1、C2為根據(jù)質(zhì)量要求確定的不合格上限及下限。

抽查的具體位置，采取隨機(jī)數(shù)產(chǎn)生；抽查頻率根據(jù)養(yǎng)護(hù)特征一年分4個季度，抽查次數(shù)量一般每次抽查不少于某個單獨(dú)核算承包單位或個人總數(shù)的1/4；抽查單位以km計，抽查結(jié)果，一般取年平均值。

3.3制訂配套措施，妥善解決矛盾公路部門幾十年一直沿襲的是“旱澇保收”的鐵飯碗體制，實施的是“先養(yǎng)人、后養(yǎng)路”的福利工資待遇。隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，象公路部門這樣的事業(yè)單位能否不受市場經(jīng)濟(jì)大潮的沖擊，而保住這塊計劃經(jīng)濟(jì)模式的綠洲，值得每一位公路職工深思。必須適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)和改革發(fā)展的新形勢，用發(fā)展的眼光、積極的態(tài)度去探索、去改革、去適應(yīng)。因此，要推行養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制，就必須引進(jìn)競爭機(jī)制，制訂相應(yīng)措施，象工程那樣采取養(yǎng)護(hù)招投標(biāo)制不失為一個有效的配套措施。合理劃分標(biāo)段，制訂標(biāo)底，明確責(zé)、權(quán)、利，公開招標(biāo)，競爭上崗，雙向選擇，優(yōu)勝劣汰，在這方面，南通市作了有益嘗試，效果明顯。4實施效果的評價1996年在南通市首先試行了養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制。通過兩年的實踐，取得了較好的成效。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

4.1觀念更新各養(yǎng)護(hù)責(zé)任單位或責(zé)任人，養(yǎng)護(hù)責(zé)任心明顯加強(qiáng)，危機(jī)感增加，普遍感到“不愛崗、就下崗，不敬業(yè)、就失業(yè)”的壓力，一改以前的“要我干”為“我要干”，甚至為了保證任務(wù)的完成，全家人一起上。通過養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制的推行，全處已有26名職工下崗或待崗。

4.2路容路貌大大改觀由于工作質(zhì)量與計量掛鉤，工作效率提高了，工作責(zé)任加強(qiáng)了，工作質(zhì)量明顯提高。通過兩年的實踐，路容路貌大大改觀，好路率明顯上升，社會反映良好。

4.3養(yǎng)護(hù)成本得到控制在實行養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制以前，干活靠自覺，沒有約束機(jī)制來保證工效、定額的實現(xiàn)。一方面是經(jīng)費(fèi)不足，另一方面卻是勞動力資源的浪費(fèi)。干活找零工，正式工管工頭，工頭管民工，重重疊疊，效率低下，人浮于事，材料滿路堆，無人看管，用料不講定額、核算，浪費(fèi)損失嚴(yán)重。實行養(yǎng)護(hù)監(jiān)理制后，講究效益、加強(qiáng)核算成了責(zé)任人必須考慮的問題，人工費(fèi)、機(jī)具費(fèi)、材料費(fèi)普遍降低。例如，如皋公路站上半年完成的工作量比去年同期增長50%，而臨時工工資卻減少6萬元。

5存在問題通過兩