檢察建議法理省思

第5頁共5頁檢察建議法理省思檢察建議的法理省思檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在時代背景下參與社會管理創(chuàng)新的一個重要的切入點。近年來，檢察機(jī)關(guān)結(jié)合執(zhí)法辦案工作，適時的制發(fā)檢察建議，在保障民生、化解矛盾，標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法、促進(jìn)公正等方面獲得了突出的成效。然而檢察建議的概念、性質(zhì)和定位在理論和實務(wù)界尚無定論，客觀上也導(dǎo)致了檢察系統(tǒng)外認(rèn)為檢察建議是檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的濫用，應(yīng)當(dāng)取消；檢察系統(tǒng)內(nèi)部卻存在因檢察建議無強(qiáng)迫執(zhí)行力，回復(fù)率不高，不能充分表達(dá)法律監(jiān)視的權(quán)威性，為更好的參與社會管理創(chuàng)新，標(biāo)準(zhǔn)和加強(qiáng)檢察建議的剛性適用的呼聲不斷增強(qiáng)。存在這么大的爭議的關(guān)鍵原因就是對于檢察建議是否有法律受權(quán)？什么是檢察建議？檢察建議的特征是什么，它有何法律屬性等諸多問題在理論上尚未理清和統(tǒng)一。一、檢察建議的法律根據(jù)檢察建議經(jīng)歷了曲折、頑強(qiáng)的開展過程。上世紀(jì)五十年代，它作為檢察機(jī)關(guān)“一般法律監(jiān)視”的方式在理論中興起，隨著“一般法律監(jiān)視職能”事實上被取消而消滅，直至1978年檢察機(jī)關(guān)重建，檢察建議才以預(yù)防犯罪綜合治理為功能而恢復(fù)并大量運(yùn)用。到如今檢察建議拓展了法律監(jiān)視功能，作為法定監(jiān)視的手段被越來越廣泛的運(yùn)用。關(guān)于檢察建議有無法律受權(quán)在理論界存在爭議。有觀點認(rèn)為檢察建議“無法律的受權(quán)，卻以公權(quán)利大行其道”。筆者不同意這種觀點。經(jīng)歷了60多年的開展檢察建議，確實存在相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定尚不完善，缺乏有效規(guī)制等問題，但是這并沒有動搖檢察建議作為法定權(quán)利的本質(zhì)。目前涉及檢察建議的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)主要有四類：一是概括性法律規(guī)定：《人民檢察院組織法》第4條、《刑事訴訟法》第2條中的原那么性規(guī)定，以及《中華人民共和國檢察官法》第33條明確規(guī)定檢察官“提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的”應(yīng)當(dāng)予以獎勵，該條規(guī)定雖只是列為獎勵內(nèi)容，但已從法律上成認(rèn)了檢察建議這一形式。二是確定性的司法解釋：《人民檢察院刑事訴訟規(guī)那么》第239條規(guī)定“對扣押在人民檢察院的的違法所得需要沒收的，應(yīng)提出檢察建議”；《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)那么》第八章對檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的不同情形予以規(guī)定。三是系統(tǒng)性的標(biāo)準(zhǔn)文件：最高人民檢察院《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定〔試行〕》明確了檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的原那么、發(fā)送對象、內(nèi)容要求、使用范圍、提出程序、制發(fā)主體、審訊程序等方面?！蛾P(guān)于加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決定》對職務(wù)犯罪預(yù)防中如何使用檢察建議進(jìn)展了標(biāo)準(zhǔn)，《最高人民檢察院關(guān)于監(jiān)所檢察工作假設(shè)干問題的規(guī)定》中亦有關(guān)于制發(fā)檢察建議的規(guī)定。四是地方性規(guī)定。如上海市2023年通過的《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院法律監(jiān)視工作的決議》，把檢察建議定位為檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)視的重要抓手。不完全統(tǒng)計，上海涉及檢察建議的2部；北京涉及檢察建議的有4部；江蘇涉及檢察建議的有8部。綜上，認(rèn)為檢察建議天生缺乏法理根底，不是檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)的看法有失偏頗。雖然關(guān)于檢察建議的法律標(biāo)準(zhǔn)整體標(biāo)準(zhǔn)程度不高，相關(guān)規(guī)定有待完善，但檢察建議作為法律賦予檢察機(jī)關(guān)的一項公權(quán)利，是檢察機(jī)關(guān)作用于糾正違法、制裁違法、預(yù)防違法、宣傳法治、維護(hù)法制的一種重要的監(jiān)視手段和有效載體。它不同于社會上一般單位對單位提出的建議，有相應(yīng)的啟動程序及法律后果，是檢察機(jī)關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的重要手段。二、檢察建議的概念翻開網(wǎng)絡(luò)檢索檢察建議的概念，至少有十幾種說法呈如今你面前，概括起來有以下四種：一是語義說。顧名思義，但凡檢察機(jī)關(guān)提出的建議都可以稱之為檢察建議。該定義將檢察機(jī)關(guān)在訴訟活動中根據(jù)各項法定職能所提出的建立性主張和意見均包含在內(nèi)，只要形式上、書面上與建議有關(guān)都納入檢察建議的范疇。二是監(jiān)視說。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中為發(fā)揮法律監(jiān)視功能，發(fā)現(xiàn)阻礙法律正確施行但又尚未引起法律責(zé)任的情況，以及可能導(dǎo)致違法行為再次發(fā)生的因素，可以通過檢察建議的方式向有關(guān)人員提出改良或糾正的意見，要求其消除阻礙法律正確施行的情況，以免違法行為再次發(fā)生。三是延伸說。認(rèn)為檢察建議是檢察權(quán)的派生物，是檢察權(quán)的延伸和補(bǔ)充，屬于一種輔助性質(zhì)的職權(quán)。四是綜合說。治理說以《檢察大辭典》“檢察建議”詞條為代表，“檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)視職責(zé)和參與社會治理綜合治理的一種形式”該定義將檢察建議定位為法律監(jiān)視和綜合治理兩項功能。筆者認(rèn)為要全面定義檢察建議要著重考慮兩方面的因素：一是檢察建議的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)，因為大量標(biāo)準(zhǔn)性文件已經(jīng)給出了檢察建議的大致范圍；二是檢察建議的司法理論。結(jié)合這兩點，僅從字面、形式角度定義檢察建議的“語義說”，范圍過大，沒有提醒出檢察建議的本質(zhì)，例如“追捕追訴遺漏的建議”、“量刑建議”雖從形式上、書面上與“建議”有關(guān)，但與檢察建議標(biāo)準(zhǔn)性文件框定的檢察建議范圍相距甚遠(yuǎn)?！氨O(jiān)視說”的觀點是從檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)視地位和根本屬性出發(fā)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議理所應(yīng)當(dāng)具有法律監(jiān)視的功能，將屬于效勞性職能的預(yù)防犯罪綜合治理類型的檢察建議從檢察建議中排除，這種觀點不僅不符合檢察建議的司法理論，也難以將糾正違法通知書、抗訴書與檢察建議書區(qū)分開，所以不可取。“延展說”認(rèn)為檢察建議既不是檢察職權(quán)，也不具有法律監(jiān)視的性質(zhì)，而是效勞和輔助檢察機(jī)關(guān)實現(xiàn)法律監(jiān)視目的的非訴訟檢察活動方式。從檢察建議的法律根據(jù)的闡述中可知，檢察建議權(quán)是法律賦予給檢察機(jī)關(guān)的一項公權(quán)利，本質(zhì)上是一種綜合性的法律監(jiān)視權(quán)。“延展說”與理論不符，缺乏取。筆者同意“綜合說”，即檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)視職能和參與社會綜合治理的一種形式，是檢察機(jī)關(guān)效勞大局保障民生，參與社會管理創(chuàng)新的重要途徑，是履行法律監(jiān)視職責(zé)，促進(jìn)嚴(yán)格公正執(zhí)