《農(nóng)村社會(huì)學(xué)》課件第八章　農(nóng)村政治與鄉(xiāng)村治理

第八章農(nóng)村政治與鄉(xiāng)村治理第一節(jié)農(nóng)村社會(huì)中的權(quán)威第二節(jié)政治力量與農(nóng)村政治第三節(jié)農(nóng)村社會(huì)的治理第四節(jié)村民自治與公共管理2概要第四章3第一節(jié)農(nóng)村社會(huì)中的權(quán)威一、農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威類型權(quán)威是指一種能夠讓人服從的權(quán)力和威望。關(guān)于社會(huì)中的權(quán)威及其類型，韋伯曾根據(jù)權(quán)威的形成機(jī)制，將權(quán)威分為三類：魅力權(quán)威或卡里斯瑪權(quán)威、傳統(tǒng)權(quán)威和法理權(quán)威。魅力權(quán)威是指依靠個(gè)人人格魅力而獲得的讓人信服和遵從的權(quán)力與威望，傳統(tǒng)權(quán)威是指按照習(xí)慣或傳統(tǒng)規(guī)則而建立起來的權(quán)威，法理權(quán)威則是指根據(jù)理性和法律程序而確立的權(quán)威。在討論鄉(xiāng)土社會(huì)的權(quán)力結(jié)構(gòu)時(shí)，費(fèi)孝通認(rèn)為，僅僅分析橫暴權(quán)力和同意權(quán)力是不夠的，鄉(xiāng)土社會(huì)還存在既非橫暴權(quán)力亦非同意權(quán)力的“教化性權(quán)力”。橫暴權(quán)力是指上級(jí)對(duì)下級(jí)的支配、驅(qū)使的權(quán)力，是從社會(huì)沖突和斗爭關(guān)系中產(chǎn)生的權(quán)力。同意權(quán)力是在社會(huì)分工和社會(huì)契約基礎(chǔ)上共同授予的權(quán)力，是人們根據(jù)權(quán)利與義務(wù)而同意的權(quán)力。教化性權(quán)力則屬于文化性權(quán)力，是在社會(huì)繼替過程中通過教化作用而形成的規(guī)范權(quán)力，教化性權(quán)力在親子關(guān)系中表現(xiàn)得最為明顯。從權(quán)威與農(nóng)村社會(huì)的關(guān)系維度來看，農(nóng)村社會(huì)中的權(quán)威可分為兩大類：一類是國家權(quán)威，另一類是地方性權(quán)威。將農(nóng)村權(quán)威分為國家權(quán)威與地方性權(quán)威兩種類型，類似于費(fèi)孝通等人曾經(jīng)就皇權(quán)與紳權(quán)進(jìn)行的劃分和討論。第四章45知識(shí)鏈接：作為公共行政學(xué)最主要的創(chuàng)始人之一，馬克斯·韋伯認(rèn)為，任何組織的形成、管治、支配均建構(gòu)于某種特定的權(quán)威之上，適當(dāng)?shù)臋?quán)威能夠消除混亂、帶來秩序；而沒有權(quán)威的組織將無法實(shí)現(xiàn)其組織目標(biāo)，他提出了三種正式的政治支配和權(quán)威的形式，分別為傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威、以及理性法定權(quán)威。傳統(tǒng)權(quán)威：這是一種很大程度上依賴于傳統(tǒng)或習(xí)俗的權(quán)利領(lǐng)導(dǎo)形式，領(lǐng)導(dǎo)者有一個(gè)傳統(tǒng)的和合法的權(quán)利行使權(quán)力，更重要的是，傳統(tǒng)權(quán)威是封建、世襲制度的基礎(chǔ)，如部落和君主制，這種權(quán)力不利于社會(huì)變革，往往是非理性的和不一致的。魅力權(quán)威：當(dāng)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者的使命和愿景能夠激勵(lì)他人，從而形成其權(quán)力基礎(chǔ)，產(chǎn)生魅力權(quán)威，對(duì)魅力領(lǐng)袖的忠實(shí)服從以及其合法性往往都是基于信念。他們或會(huì)被灌輸神或超自然的力量，如宗教先知、戰(zhàn)爭英雄或革命領(lǐng)袖。理性法定權(quán)威：這是以理性和法律規(guī)定為基礎(chǔ)行使權(quán)威，服從并不是因?yàn)樾叛龌虺绨?，而是因?yàn)橐?guī)則給予領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力，因此，理性法定權(quán)力的運(yùn)用能夠形成一個(gè)客觀、具體和組織結(jié)構(gòu)，并且是科層制（官僚制）的基礎(chǔ)。二、農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威構(gòu)成從社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的角度來看，農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力和權(quán)威主要包括：（１）法理權(quán)威；（２）家族權(quán)威；（３）神性權(quán)威；（４）財(cái)勢權(quán)力；（５）勢力權(quán)力；（６）禮俗權(quán)威；等等①。這些權(quán)威在農(nóng)村社會(huì)生活中，影響著人們的行為選擇，并對(duì)秩序維持與社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生著重要影響。法理權(quán)威是由國家政權(quán)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在實(shí)施和執(zhí)行國家法律、政策以及推進(jìn)行政治理的過程中所形成的權(quán)力或權(quán)威。在農(nóng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國家法律機(jī)構(gòu)的設(shè)置，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、法庭和檢察室等，代表著法理權(quán)威并執(zhí)行著法理權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)按照國家法律制度和政策維持著對(duì)農(nóng)村的行政管理和治理，它們也是被村民認(rèn)同的法理權(quán)威或官方的、正式的權(quán)威。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)，已是現(xiàn)代社會(huì)的有機(jī)構(gòu)成部分，村莊與國家及外部世界的聯(lián)系越來越多、越來越密切，因而也越來越需要法理權(quán)威來調(diào)節(jié)和維護(hù)農(nóng)村與外部的事務(wù)和關(guān)系。家族權(quán)威是傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)里的主要權(quán)威，家族制度會(huì)通過一定規(guī)則和儀式賦予家族組織中的一些長者或威望較高者以一定的權(quán)威或權(quán)力。從社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活的角度來看，農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力和權(quán)威主要包括：（１）法理權(quán)威；（２）家族權(quán)威；（３）神性權(quán)威；（４）財(cái)勢權(quán)力；（５）勢力權(quán)力；（６）禮俗權(quán)威；等等。這些權(quán)威在農(nóng)村社會(huì)生活中，影響著人們的行為選擇，并對(duì)秩序維持與社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生著重要影響。法理權(quán)威是由國家政權(quán)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在實(shí)施和執(zhí)行國家法律、政策以及推進(jìn)行政治理的過程中所形成的權(quán)力或權(quán)威。6在農(nóng)村社會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國家法律機(jī)構(gòu)的設(shè)置，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所、法庭和檢察室等，代表著法理權(quán)威并執(zhí)行著法理權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)按照國家法律制度和政策維持著對(duì)農(nóng)村的行政管理和治理，它們也是被村民認(rèn)同的法理權(quán)威或官方的、正式的權(quán)威。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)，已是現(xiàn)代社會(huì)的有機(jī)構(gòu)成部分，村莊與國家及外部世界的聯(lián)系越來越多、越來越密切，因而也越來越需要法理權(quán)威來調(diào)節(jié)和維護(hù)農(nóng)村與外部的事務(wù)和關(guān)系。家族權(quán)威是傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)里的主要權(quán)威，家族制度會(huì)通過一定規(guī)則和儀式賦予家族組織中的一些長者或威望較高者以一定的權(quán)威或權(quán)力。第四章7目前農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威構(gòu)成還有一種財(cái)勢權(quán)力，此類權(quán)威是指農(nóng)村先富階層所擁有的影響力和威望。改革開放后，農(nóng)村部分成員通過創(chuàng)新，率先走上了致富之路，成為農(nóng)村的先富階層。先富階層由于在經(jīng)濟(jì)上擁有較為雄厚的基礎(chǔ)和實(shí)力，在參與農(nóng)村公共事務(wù)過程中容易獲得政治上的威望。他們有能力承擔(dān)更多的義務(wù)或攤派，能為農(nóng)村公益事業(yè)提供經(jīng)濟(jì)支持，從而做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)；更重要的是村民希望從他們的致富經(jīng)驗(yàn)中獲益，讓他們帶領(lǐng)自己走上富裕之路。因此，那些先富階層一般都會(huì)享有相應(yīng)的權(quán)威和影響力，村民往往愿意接受和支持他們的決策和計(jì)劃，因?yàn)榇迕褫^為信任這種權(quán)威，相信這種權(quán)威會(huì)給他們帶來利益而不會(huì)有損于自己。財(cái)勢權(quán)力反映了村民對(duì)村落政治權(quán)力的形成及特征的一種偏好，這一偏好是基于理性的，即成本最小化而收益最大化。村民希望有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的人享有村政治權(quán)力，因?yàn)樗麄兿嘈胚@些人取得權(quán)力后不會(huì)從自己這里榨取利益，而只會(huì)帶來福利。不會(huì)謀取私利的權(quán)力是村民所希望看到的權(quán)力。第四章89知識(shí)鏈接：先看幾個(gè)大數(shù)字：從2001年到2005年，我國掃除了700多個(gè)黑社會(huì)組織，共查處包庇、縱容黑社會(huì)性質(zhì)組織的國家工作人員超過1000人。近兩年，這個(gè)數(shù)字還在增加。如果抽象的數(shù)字難以形成具體的印象，下面列舉幾個(gè)創(chuàng)下“紀(jì)錄”的黑社會(huì)組織，就可以使我們體會(huì)到什么叫毛骨悚然、不寒而栗：最近披露的黑社會(huì)：“玉山幫”，在貴州甕安“6·28”群體性事件中，參與焚燒警車、毆打公安民警；史上最牛黑社會(huì)：“唐山老大”楊樹寬，非法擁有各種槍支38支、警用規(guī)格催淚彈12枚、子彈1萬多發(fā)、軍用車輛4輛，其中包括“威風(fēng)凜凜”的裝甲車；“保護(hù)傘”級(jí)別最高的黑社會(huì)：“黑道霸主”劉涌，該犯罪團(tuán)伙的“保護(hù)傘”，上至原沈陽市市長慕綏新、原常務(wù)副市長馬向東，原沈陽市人民檢察院檢察長、原沈陽市中級(jí)人民法院副院長，下至沈陽市各局局長及和平區(qū)的部分領(lǐng)導(dǎo)、警察。官階最高的黑社會(huì)老大：“地下銀行行長”王石賓，原湖南永州市公安局副局長，兼任永州市打黑除惡領(lǐng)導(dǎo)小組組長，同時(shí)也是永州市最大的黑勢力團(tuán)伙的“保護(hù)傘”和后臺(tái)老板。年紀(jì)最輕的少年黑社會(huì)：廣州“黑龍會(huì)”，除“老大”馮志希出生于1978年外，其他骨干成員都是“80后”青少年，還網(wǎng)羅了60余名“90后”的中小學(xué)生作為“馬仔”。身邊最近的黑社會(huì)：陽江“鹵味欽”、“錘頭笠”，2007年11月由公安部直接指揮的陽江大抓捕行動(dòng)，一經(jīng)提起，仍然讓人驚心動(dòng)魄。2014年5月23日，劉漢、劉維等36人黑社會(huì)組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加黑社會(huì)性質(zhì)組織罪以及故意殺人罪等案件在湖北咸寧一審宣判。劉漢、劉維一審被判處死刑。2014年8月7日，湖北省高級(jí)人民法院二審宣判，維持一審對(duì)劉漢、劉維的死刑判決，死刑判決將報(bào)請(qǐng)最高人民法院核準(zhǔn)。三、農(nóng)村社會(huì)權(quán)威的功能社會(huì)秩序的形成與維護(hù)離不開一定的社會(huì)控制，一個(gè)社會(huì)在進(jìn)行控制時(shí)，就需要有一定的權(quán)威力量。一般而言，社會(huì)控制分為外在控制和內(nèi)化控制。外在控制就是通過外在力量來對(duì)行動(dòng)者的行為選擇加以控制，如法律的強(qiáng)制、懲處和禁止。內(nèi)化控制是指依靠行動(dòng)者將合理的、一致的價(jià)值與行為規(guī)范內(nèi)化為自己行動(dòng)選擇的準(zhǔn)則，如禮俗規(guī)則、教化作用。在農(nóng)村社會(huì)，權(quán)威的控制與秩序維持功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，權(quán)威是規(guī)范的主要提供者。為維持秩序而進(jìn)行的社會(huì)控制，一般是通過建立起統(tǒng)一的行為規(guī)范，讓社會(huì)成員按照規(guī)范行事，這樣就能達(dá)到秩序狀態(tài)。能夠發(fā)揮控制和約束功能的規(guī)范，通常是由權(quán)威提出和提供的，因?yàn)橹挥心切┚哂袡?quán)威性的規(guī)范才容易為人們所認(rèn)同和遵從。其次，權(quán)威是遵從規(guī)范的重要榜樣。要讓人們遵從規(guī)范、按照規(guī)范來行事，權(quán)威的帶領(lǐng)和示范作用很重要。在農(nóng)村相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中，權(quán)威人物的榜樣作用較為顯著。最后，權(quán)威是規(guī)范執(zhí)行的有效監(jiān)督者。規(guī)范的執(zhí)行對(duì)于秩序維持來說非常重要，在保障規(guī)范得以執(zhí)行的過程中，需要有一定的監(jiān)督機(jī)制，從而使違反規(guī)范的行為得到及時(shí)、有效的監(jiān)督，由此促使人們遵從規(guī)范，維護(hù)秩序。10第四章11第二節(jié)政治力量與農(nóng)村政治一、農(nóng)村社會(huì)的主要政治力量農(nóng)村政治力量是指維持和推動(dòng)農(nóng)村政治系統(tǒng)運(yùn)行的主體和力量，亦即參與并影響政治活動(dòng)或政治行為的個(gè)體和集團(tuán)，如政治人物、政治組織和政黨等。在農(nóng)村這一社會(huì)場域中，主要政治力量包括農(nóng)村政府機(jī)關(guān)、行政村“兩委”組織和農(nóng)民群眾等。在一些特殊的農(nóng)村地區(qū)，也可能存在灰惡勢力集團(tuán)參與并影響農(nóng)村政治的現(xiàn)象。農(nóng)村政府機(jī)關(guān)代表國家權(quán)力治理著農(nóng)村社會(huì)，因此政府機(jī)關(guān)是在農(nóng)村社會(huì)占主導(dǎo)地位的政治力量。直接參與和影響農(nóng)村政治的政府機(jī)關(guān)主要為縣市政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，這兩級(jí)政府機(jī)關(guān)直接參與農(nóng)村政治事務(wù)和政治活動(dòng)，如農(nóng)村政策的具體落實(shí)和執(zhí)行、農(nóng)村基層社會(huì)的治理包括村民自治選舉活動(dòng)等，都需要縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)加以組織、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。就農(nóng)村政治而言，縣市政府具有中心地位，因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)的利益分配和治理與其有著直接的聯(lián)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是最基層的政治機(jī)構(gòu)，與農(nóng)村群眾直接打交道，而且也是政策的具體執(zhí)行者，因而在農(nóng)村政治生活中的影響既大也廣泛。12二、農(nóng)村政治系統(tǒng)的運(yùn)行所謂農(nóng)村政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，指的是在農(nóng)村政治活動(dòng)中主要主體的構(gòu)成及其關(guān)系模式。關(guān)于中國農(nóng)村政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，有學(xué)者從鄉(xiāng)村治理模式角度提出“縣政、鄉(xiāng)派、村治”為理想的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)?！翱h政”是指政權(quán)機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)到縣級(jí)為止?！班l(xiāng)派”就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)縣政權(quán)和行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，而不再單設(shè)一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)由縣財(cái)政承擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的主要職能就是負(fù)責(zé)計(jì)劃生育、社會(huì)治安、村民自治?！按逯巍敝傅氖谴迕褡灾危船F(xiàn)行的村民自治管理，村民自治委員會(huì)由村民直接選舉產(chǎn)生并對(duì)本村公共事務(wù)負(fù)責(zé)，協(xié)助政府工作。就當(dāng)前中國農(nóng)村政治系統(tǒng)的現(xiàn)狀而言，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)可概括為“縣政鄉(xiāng)管村治”。縣政代表縣級(jí)政權(quán)和行政機(jī)關(guān)在農(nóng)村政治系統(tǒng)中的核心地位，這一機(jī)構(gòu)是處理國家與農(nóng)村、國家與農(nóng)民關(guān)系的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，也是農(nóng)村治理的重要機(jī)構(gòu)，因?yàn)槟壳盎鶎拥呢?cái)政權(quán)和人事權(quán)歸縣級(jí)政府，因而農(nóng)村治理與發(fā)展的決策主要集中在縣政過程之中。鄉(xiāng)管反映的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村治理中主要負(fù)責(zé)具體事務(wù)的管理、落實(shí)和執(zhí)行。13三、村官政治及其特點(diǎn)對(duì)農(nóng)村政治的理解，還需要把握其基本性質(zhì)。從基層看上去，中國農(nóng)村政治的基本性質(zhì)屬于村官政治。所謂村官政治，是指在農(nóng)村最基層的政治活動(dòng)中，主要由村官行使政治權(quán)力并具體負(fù)責(zé)基層社會(huì)的治理事務(wù)。當(dāng)前農(nóng)村的村官政治主要體現(xiàn)為鄉(xiāng)村基層權(quán)力機(jī)構(gòu)即村“兩委”干部逐漸趨于官僚化和正式化，村干部的權(quán)力已為正式制度和法規(guī)所支持與規(guī)范，并得到基層社會(huì)的認(rèn)可。由此，村官已具有“公共型”地方精英的性質(zhì)。村官權(quán)力的正式化加強(qiáng)了村級(jí)組織的行政功能以及權(quán)威合法性的基礎(chǔ)，使得政府力量在農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展與管理中的作用越來越大。而政府力量在農(nóng)村社會(huì)發(fā)揮作用的機(jī)制，就是村官政治。村官政治的另一個(gè)重要體現(xiàn)就是國家權(quán)力在農(nóng)村由村官代理，由此形成村官代理制。村官雖不在國家行政官僚體系之列，卻實(shí)質(zhì)上代理國家權(quán)力，在鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)揮著治理的中心作用，國家政策的落實(shí)和鄉(xiāng)村自治的維持主要依靠村干部。關(guān)于村官代理制，戴慕珍認(rèn)為它在集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代就已經(jīng)存在，當(dāng)時(shí)農(nóng)村集體中的大隊(duì)干部就相當(dāng)于國家權(quán)力在農(nóng)村的代理人，他們?yōu)閲掖磙r(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃、征購和分配等任務(wù)。14第四章15第三節(jié)農(nóng)村社會(huì)的治理一、農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)主要指參與農(nóng)村社會(huì)治理的主體和力量的構(gòu)成以及他們之間的相互關(guān)系和實(shí)踐構(gòu)成。目前，就中國農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)而言，治理結(jié)構(gòu)是由國家機(jī)關(guān)、地方政府、基層政府和村級(jí)組織構(gòu)成的農(nóng)村治理體系。在這一治理結(jié)構(gòu)中，國家和地方政府的力量占主導(dǎo)，社會(huì)治理的主體和治理的權(quán)力絕大部分來自政府。從這個(gè)角度看，農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)屬于政府主導(dǎo)的治理結(jié)構(gòu)。從實(shí)踐構(gòu)成角度看，農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)際上由兩個(gè)方面的內(nèi)容構(gòu)成：一是“治”，二是“理”。農(nóng)村社會(huì)治理中的“治”實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村政治，亦即各級(jí)政府在農(nóng)村工作中的政治任務(wù)。具體而言，農(nóng)村社會(huì)“治”的任務(wù)主要包括：首先，制定傳達(dá)和執(zhí)行國家法律法規(guī)及政策。在治理農(nóng)村社會(huì)的過程中，中央政府需要制定、出臺(tái)合理有效的法律法規(guī)及相應(yīng)的宏觀政策。對(duì)于地方政府來說，主要任務(wù)是傳達(dá)和落實(shí)國家法律法規(guī)和政策，基層政府和村級(jí)組織，則主要負(fù)責(zé)執(zhí)行和實(shí)施國家政策。其次，整治農(nóng)村社會(huì)的公共秩序及公共問題。最后，維持農(nóng)村基層自治體系的運(yùn)行。16二、農(nóng)村社會(huì)治理面臨的問題通過治理創(chuàng)新來改善農(nóng)村社會(huì)治理、提高農(nóng)村社會(huì)治理的效率雖是可能的，但亦非輕而易舉、一蹴而就之事。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，農(nóng)村社會(huì)治理的創(chuàng)新和改善會(huì)面臨多種困難和問題。就當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)來看，農(nóng)村社會(huì)治理所面臨的突出問題可以從五個(gè)方面去加以認(rèn)識(shí)和理解。第一，農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足問題。第二，農(nóng)村社會(huì)的精英向外凈流出問題。第三，農(nóng)村公共事務(wù)的有限參與問題。第四，農(nóng)村社會(huì)的共識(shí)基礎(chǔ)削弱問題。第五，農(nóng)村發(fā)展與矛盾遞增的悖論問題。17三、農(nóng)村社會(huì)治理的走向第四章18對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的走向問題的把握，一方面需要順應(yīng)社會(huì)治理現(xiàn)代化的總體趨勢，遵照社會(huì)現(xiàn)代化的原則和規(guī)律，推進(jìn)農(nóng)村治理的現(xiàn)代化。農(nóng)村社會(huì)治理包括兩個(gè)基本維度：構(gòu)建秩序和促進(jìn)發(fā)展。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理的現(xiàn)代化，首先在農(nóng)村社會(huì)秩序構(gòu)建方面，需要不斷增強(qiáng)法治力量在維持秩序中的作用，也就是要推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的法制建設(shè)，讓法制與農(nóng)村社會(huì)文化法則逐步融合起來。另一方面，農(nóng)村社會(huì)治理在方向選擇上，依然需要充分考慮農(nóng)村社會(huì)的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)特征以及區(qū)域差異性。如果農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)代發(fā)展能夠盡可能地延續(xù)農(nóng)村社會(huì)的歷史傳統(tǒng)，也就是在現(xiàn)代轉(zhuǎn)型中依然能留住鄉(xiāng)愁，并在新時(shí)代有新的發(fā)展路徑和新的面貌，能把農(nóng)村傳統(tǒng)與現(xiàn)代發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，那就是一種理想的發(fā)展方向。如果農(nóng)村發(fā)展是以城市取代農(nóng)村的方式推進(jìn)的，那么這一發(fā)展道路雖能有效解決一些發(fā)展滯后的問題，但發(fā)展的代價(jià)則是農(nóng)村社會(huì)的終結(jié)。當(dāng)然，隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城市的擴(kuò)張會(huì)使得周邊的一些農(nóng)村社會(huì)被城市化，這只是農(nóng)村發(fā)展的一種結(jié)局。對(duì)于多數(shù)農(nóng)村而言，發(fā)展的方式和道路可能也需要是多樣化的。

第四章19鑒于農(nóng)村社會(huì)具有一定的歷史延續(xù)性和地方性特征，未來農(nóng)村社會(huì)治理的基本走向可能仍是把村民自治與公共管理更好地結(jié)合起來。影響和決定農(nóng)村社會(huì)治理這一走向的因素主要包括：（１）農(nóng)村社會(huì)的地域邊界性因素。由于農(nóng)村社會(huì)是由一個(gè)個(gè)相對(duì)獨(dú)立的村落組成的，要更加有效地應(yīng)對(duì)和處理村落的內(nèi)部事務(wù)、更好地組織村落社會(huì)生活，發(fā)揮村民自治的功能仍是必要的。（２）制度的慣性作用因素。農(nóng)村集體制度仍將對(duì)農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生影響和作用，由于農(nóng)村資源是在農(nóng)村集體基礎(chǔ)上配置的，所以農(nóng)村具有一定程度的自治性。（３）社會(huì)轉(zhuǎn)型的因素。因此，農(nóng)村社會(huì)治理需要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)社會(huì)治理現(xiàn)代化的要求，引入公共的資源和力量，充分發(fā)揮公共管理的功能，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。既然未來農(nóng)村社會(huì)治理需要村民自治的力量，又需要發(fā)揮公共管理的作用，那么，要將兩種不同性質(zhì)的治理方式付諸農(nóng)村治理實(shí)踐之中，就要把村民自治與公共管理有機(jī)地融合起來，讓兩種治理在農(nóng)村社會(huì)產(chǎn)生合力效應(yīng)，使農(nóng)村秩序和農(nóng)村發(fā)展都能得到進(jìn)一步改善。第四章20第四節(jié)村民自治與公共管理一、村民自治制度的意義

第四章21村民自治制度是當(dāng)前中國農(nóng)村基層的一項(xiàng)基本政治制度，是廣大農(nóng)民通過“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”的基層民主方式，實(shí)行“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”的鄉(xiāng)村治理體制。村民自治制度的法律基礎(chǔ)是１９９８年第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，２０１０年第十一屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂了該法。此項(xiàng)法律確立了村民委員會(huì)的自治性質(zhì)，規(guī)定了村民委員會(huì)的組成、職責(zé)和選舉辦法，村民會(huì)議和村民代表大會(huì)的程序和權(quán)力，以及民主管理和民主監(jiān)督的原則和方法。村民委員會(huì)通常被簡稱為“村委會(huì)”，是村民自治制度的組織載體，由主任、副主任和委員共三到七人組成。村委會(huì)的成員是由村民定期按照法定程序直接選舉產(chǎn)生的，任期為３年，每屆任期一滿即舉行換屆選舉。村委會(huì)的選舉和形成規(guī)則是村民自治制度的重要內(nèi)容，村委會(huì)選舉由村選舉委員會(huì)主持，由登記參加選舉的村民直選提名即海選出村委會(huì)成員候選人，然后由登記參加選舉的村民以無記名投票方式選舉產(chǎn)生村委會(huì)的組成成員。22知識(shí)鏈接：《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》第一章總則第一條為了保障農(nóng)村村民實(shí)行自治，由村民依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)村民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，根據(jù)憲法，制定本法。第二條村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。第三條村民委員會(huì)根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的原則設(shè)立。村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。…………二、農(nóng)村公共管理的現(xiàn)狀

23鄉(xiāng)村治理并非僅僅是鄉(xiāng)村內(nèi)部的事，因而不能完全依靠村民自治來達(dá)到理想的治理目標(biāo)。在歷史上，鄉(xiāng)村治理也是國家治理與村民自治相互作用、共同實(shí)現(xiàn)的治理過程，“治理是國家權(quán)威和鄉(xiāng)村居民共同參與的一個(gè)過程，它在帝制時(shí)期包含了不僅滿足統(tǒng)治者而且因應(yīng)村民需求的一系列內(nèi)生性制度安排”①。由此可見，國家力量或公共部門進(jìn)入農(nóng)村社會(huì)，介入和參與鄉(xiāng)村治理，是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的歷史規(guī)律使然。農(nóng)村公共管理不同于村民自治或鄉(xiāng)村自治。公共管理是指以政府為核心的公共權(quán)力機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)開展管理的活動(dòng)和過程。在農(nóng)村社會(huì)，最基層的政府機(jī)關(guān)和公共部門主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他公權(quán)力機(jī)關(guān)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村公共管理中處于最基層同時(shí)又處于中心位置。隨著國家對(duì)農(nóng)村建設(shè)的不斷加強(qiáng)，公共管理的力量逐漸進(jìn)入農(nóng)村村級(jí)治理之中。這些公共管理力量主要是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府和黨組織下派到村級(jí)組織掛職或任職的形式進(jìn)入村級(jí)治理的，如在一些村的基層黨組織中，常常會(huì)有各級(jí)政府派遣的掛職蹲點(diǎn)干部。三、村民自治與公共管理的結(jié)合24在鄉(xiāng)村治理中，為何要將村民自治與公共管理有機(jī)結(jié)合起來呢？對(duì)村民自治與公共管理相結(jié)合的理由的理解，可以從兩方面去加以把握：一方面，農(nóng)村社會(huì)具有相對(duì)特殊的結(jié)構(gòu)和環(huán)境，較為適合通過自治來實(shí)現(xiàn)自身的秩序和關(guān)系的均衡，其社會(huì)生活中的事務(wù)也較適合通過自治來處理。在農(nóng)村社會(huì)，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)以家戶為單位、相對(duì)獨(dú)立，以小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營為主，村民之間基于分工的社會(huì)聯(lián)系較少，村民的個(gè)體性和獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)，那些因相互聯(lián)系、社會(huì)互動(dòng)而產(chǎn)生的公共領(lǐng)域或公共事務(wù)則相對(duì)較少。那些在日常生活中形成的聯(lián)系，則更多的是情感的、文化的聯(lián)系，維系這種聯(lián)系主要通過傳統(tǒng)、習(xí)俗和慣例來實(shí)現(xiàn)。所以，維持農(nóng)村社會(huì)一定程度的自治，既是農(nóng)村社會(huì)生活的一種內(nèi)在要求，也是能順利在農(nóng)村推進(jìn)公共管理的重要社會(huì)基礎(chǔ)。另一方面，在新時(shí)代要治理好農(nóng)村社會(huì)就離不開公共管理力量所發(fā)揮的功能。關(guān)于村民自治的政治學(xué)研究，常常從國家與社會(huì)、國家與農(nóng)村的分析框架出發(fā)，將有效實(shí)現(xiàn)村民自治視為未來鄉(xiāng)村治理的一種理想狀態(tài)，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)村民自治就會(huì)達(dá)到農(nóng)村政治的民主化。其實(shí)，這一分析視角將國家力量介入與農(nóng)村政治民主化對(duì)立了起來。如果把國家在農(nóng)村社會(huì)推進(jìn)的公共管理理解為國家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村自治的干預(yù)、對(duì)鄉(xiāng)村政治民主化的妨礙，而忽視國家公共管理力量在農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展中的綜合性和協(xié)調(diào)性功能，那么，讓公共管理力量退出農(nóng)村社會(huì)則更加危險(xiǎn)。

國家力量或公共管理的退場和缺席并不必然帶來純粹的、理想的農(nóng)村政治民主化。即便村民擁有直接選舉和民主監(jiān)督的權(quán)利，實(shí)際上也無法保證鄉(xiāng)村自治過程走向民主化。因?yàn)樵谌狈珯?quán)力的監(jiān)督和保護(hù)時(shí)，村民自治選舉可能會(huì)被某些非法集團(tuán)或灰惡勢力“鉆空子”。這樣，國家權(quán)力實(shí)際上就會(huì)讓位于那些非法集團(tuán)權(quán)力，鄉(xiāng)村自治不是走向民主化，而是走向集團(tuán)政治，也就是為一些特殊利益集團(tuán)所控制的鄉(xiāng)村政治。國家力量或公共管理介入農(nóng)村社會(huì)，并不一定會(huì)削弱農(nóng)村政治的民主化。國家政權(quán)建設(shè)和農(nóng)村公共管理可以與村民自治很好地結(jié)合起來，在黨組織和政府的有效領(lǐng)導(dǎo)下，基層自治組織也會(huì)更好地發(fā)揮鄉(xiāng)村自治作用，更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的公共利益。從一些村民自治實(shí)踐可以看到，那些黨組織和政府領(lǐng)導(dǎo)作用效果理想的農(nóng)村地區(qū)，村民自治所取得的成就也更為明顯。此外，國家力量或公共管理進(jìn)入農(nóng)村基層社會(huì)的主要目的為實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)秩序的穩(wěn)定和向農(nóng)村提供公共物品與福利。所以，國家在農(nóng)村推進(jìn)的公共管理與村民自治之間并不是對(duì)立的，而是有很多結(jié)合點(diǎn)。25第四章26本章要點(diǎn)

農(nóng)村社會(huì)中的權(quán)威可分為兩大類：一類是國家權(quán)威，另一類是地方性權(quán)威。國家權(quán)威是由國家輸入農(nóng)村社會(huì)的權(quán)威，維系著國家與農(nóng)村的治理關(guān)系，同時(shí)也為農(nóng)村社會(huì)秩序的維護(hù)提供一種外在控制權(quán)力。地方性權(quán)威是指在農(nóng)村一定地域范圍內(nèi)產(chǎn)生的內(nèi)部權(quán)威，主要有政治權(quán)威、經(jīng)濟(jì)權(quán)威、社會(huì)權(quán)威和民間信仰或神性權(quán)威。從權(quán)威構(gòu)成看，農(nóng)村社會(huì)的主要權(quán)威包括：（１）法理權(quán)威；（２）家族權(quán)威；（３）神性權(quán)威；（４）財(cái)勢權(quán)力；（５）勢力權(quán)力；（６）禮俗權(quán)威；等等。農(nóng)村社會(huì)權(quán)威的功能主要有：（１）控制與秩序維持功能；（２）動(dòng)員與集體行動(dòng)發(fā)起功能；（３）整合與社會(huì)團(tuán)結(jié)促進(jìn)功能。農(nóng)村社會(huì)的主要政治力量包括農(nóng)村政府