《我國藥品申報與審批存在的問題及完善建議（6700字）》

我國藥品申報與審批存在的問題及完善建議目錄TOC\o"1-2"\h\u24446我國藥品申報與審批存在的問題及完善建議 122411.我國藥品申報與審批存在的問題與不足 1170561.1立法系統(tǒng)完善，但操作性欠缺 1204801.2對新藥管控不足，創(chuàng)新性較低 289841.3外部專家管理方式尚不成熟 2295901.4相關(guān)程序透明度低，專業(yè)性差 2129181.5后續(xù)監(jiān)管不夠完善，存在漏洞 3316772對于我國藥品申報與審批制度完善的建議 424082.1完善藥品注冊審批法律體系 4292692.2轉(zhuǎn)變新藥界定標準 4221342.3加快推進“專家?guī)臁苯ㄔO(shè) 439142.4強化信息披露 6121152.5建全藥物警戒監(jiān)督管理機制 71.我國藥品申報與審批存在的問題與不足1.1立法系統(tǒng)完善，但操作性欠缺我國新藥注冊審批制度的法規(guī)體系的法律基礎(chǔ)是2001年頒布的《中華人民共和國藥品管理法》;以該法為依據(jù)的行政法規(guī)包括《中華人民共和國藥品管理法實施條例》和《中藥品種保護條例》;部門規(guī)章包括《藥品注冊管理辦法》、《藥品說明書和標簽管理規(guī)定》和《中藥注冊管理補充規(guī)定》，其中《藥品注冊管理辦法》是藥品注冊審批工作的核心;其他各類頒布的管理規(guī)定和指導(dǎo)原則中，藥品研究技術(shù)指導(dǎo)原則有66個，涉及到化學(xué)藥、中藥、天然藥物、生物制品等，內(nèi)容涵蓋了申報資料撰寫格式和內(nèi)容、原料藥制備、藥理毒理、穩(wěn)定性、質(zhì)量控制、臨床試驗等等。我國新藥注冊審批制度的法規(guī)框架部分借鑒了歐美法規(guī)體系，以其先進經(jīng)驗而構(gòu)建成我國目前較完整的法規(guī)體系，在多年的監(jiān)管工作中起到支撐性的作用。但是我國新藥注冊審批制度的法規(guī)體系與歐美相比，在體系的完整性、系統(tǒng)性，運作的靈活性以及技術(shù)體系的豐富性和全面性方面，還有一定的差距。我國在藥品注冊審批工作上直接指導(dǎo)工作的《藥品注冊管理辦法》屬于部門規(guī)章，法律階層低，不同于歐美法規(guī)法令既有法律強制性，又有工作指導(dǎo)性。與歐美法規(guī)相同層面的《中華人民共和國藥品管理法》和《中華人民共和國藥品管理法實施條例》的修改工作難以靈活開展，需要多年的積累和努力。反映出我國藥品注冊審批法規(guī)體系中的層級分布的有待改進。1.2對新藥管控不足，創(chuàng)新性較低近年來，我國的劑量變化注冊申請占新藥申請的大多數(shù)。許多劑型變化沒有堅實的科學(xué)基礎(chǔ)，存在著劑型盲目變化的現(xiàn)象,甚至是僅為增加劑型而改。包括水溶性藥物制成分散片、混懸劑或干混懸劑,大劑量藥物制成滴丸劑,大劑量或難以掩蓋異味的藥物制成口腔崩解劑,將水中不穩(wěn)定藥物的粉針劑改為水針或大輸液等。一些藥物的生物利用率在劑型改變后沒有增加,如阿昔洛韋的生物利用度僅為30%~15%,普通片劑和分散劑的溶解度可超過90%,分散片的生物利用度與普通片劑差異甚微,把普通片劑做成分散片是多此一舉。1.3外部專家管理方式尚不成熟我國年開始實施的《國家藥品審評專家管理辦法》確立了“專家?guī)臁蹦Ｊ阶鳛槲覈滤幾詫徟贫戎屑夹g(shù)審評的外部專業(yè)咨詢資源。專家在長期的技術(shù)審評咨詢工作中做出了巨大的貢獻,為我國藥品注冊審批提供了寶貴的專業(yè)意見。但是在另一方面,“專家?guī)臁蹦壳安煌晟频倪\行制度和模式,明顯限制了專家資源在實際審評工作中起到的作用。這反映出我國現(xiàn)行的“專家?guī)臁蹦Ｊ胶瓦\作方法尚不成熟。由于外部專家只是作為個人咨詢資源進行兼職,既沒有美國的專職委員會委員模式,也缺乏歐盟專家委任專職審評的運作模式。缺乏明確的工作委任和組織形式,使專家工作責任不清晰,專家之間也缺乏相互交流和溝通,對提升專業(yè)意見的質(zhì)量沒有起到良好的促進作用。我們的專家人才庫沒有既定的體制結(jié)構(gòu)和特點。藥品審評中心負責挑選專家并參加協(xié)商審查會議,然而“專家?guī)臁比粘９芾頉]有固定組織形式,使專家對于行程安排和咨詢活動都以被動地方式接受,瑣碎的接觸交流方式進一步消耗了專家的精力。綜上可知，我國“專家?guī)臁蹦Ｊ饺狈ο鄬Κ毩⒌慕M織地位和機構(gòu)特征,更沒有常設(shè)機構(gòu)組織專家的具體工作安排并細化和規(guī)范化其工作內(nèi)容,導(dǎo)致我國“專家?guī)臁钡膶I(yè)意見在質(zhì)量上收到限制,在結(jié)果上也并沒有系統(tǒng)化指導(dǎo)藥品技術(shù)審評。如“仙牛健骨顆?！敝写嬖谥兴巶鹘y(tǒng)工藝改為現(xiàn)代工藝、中藥組方合理性的問題,需要多方面的專業(yè)知識進行評審。加上我國專職技術(shù)審評資源的短缺,我國非常需要專家更有效地參與藥品注冊審批的技術(shù)審評工作。1.4相關(guān)程序透明度低，專業(yè)性差在我國，關(guān)于藥品的信息公開，在申報上什么信息應(yīng)當公開、在什么時間公開、按照什么樣程序和方式公開、不公開應(yīng)當承擔什么樣的責任等都沒有明確的法律規(guī)定。我國的新藥審批正處于起步階段，取得了一定的成績。但近年來藥品降價死、隨意升“國標”、研制造假、濫用審批權(quán)、只審批不監(jiān)督、責任缺位等諸多現(xiàn)象露出中國在新藥審批環(huán)節(jié)中的較多問題。在具體的審批過程中，我國所實行的技術(shù)審批與行政審批分別單獨設(shè)立的體制更是制約了我國藥品監(jiān)督體系的機動靈活性。由于技術(shù)問題依賴下屬技術(shù)性事業(yè)單位，而這些技術(shù)事業(yè)單位本身都是獨立的法人，目前的方法沒有明確規(guī)定有關(guān)技術(shù)部門的責任（包括中檢所、藥審中心、藥典會以及省級藥檢所等)，由于職責界定的不明確，導(dǎo)致了一些申請事項出現(xiàn)了多頭管理的現(xiàn)象。以藥品研制造假為例，其申報的材料本身就存在不規(guī)范，藥監(jiān)部門在審批環(huán)節(jié)中無法發(fā)現(xiàn)根本原因就在于對藥品注冊原始資料核查的責任主體缺位，地方當局和國家各機構(gòu)的審批環(huán)節(jié)均不對原始資料的真實性負責。藥品注冊只審批、不監(jiān)督，給研制藥品造假提供了空間。因此，必須加強監(jiān)督，并增加注冊過程的透明度，否則，這將影響我國藥品監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)對藥品緊急情況的速度和靈活性，降低藥品監(jiān)督管理的效率。藥品管制機構(gòu)只有具有獨立性、透明度、專業(yè)性、行為的可預(yù)期性以及責權(quán)一致等特征，才能有效保證上市藥品的安全性，這是我國目前藥品申報審批制度亟待改革的方向。1.5后續(xù)監(jiān)管不夠完善，存在漏洞由于我國的藥品行業(yè)創(chuàng)新能力較低，申請審批的大多數(shù)藥品都是仿制藥，低水平的重復(fù)程度嚴重，申請數(shù)量高，使得國家食品藥品監(jiān)督管理局(SFDA)面對每年全國大量的藥品審批申請，無論是在人員還是技術(shù)方面，這似乎都是不夠的，導(dǎo)致審批效率低下，無法有效運作，后續(xù)監(jiān)管不力等問題。相對的，就藥品申報企業(yè)而言，各項審評規(guī)章與法律要求檢查的標準太多，規(guī)則和條例不夠明確，導(dǎo)致一些藥品申報機構(gòu)采取了捷徑，尋找非正軌的方式來申報新藥品，拉關(guān)系甚至與藥品審批部門中“關(guān)鍵人物”有目的合作研發(fā)藥品等現(xiàn)象，導(dǎo)致近年來藥害和藥監(jiān)腐敗事件的頻發(fā)。有時各級藥監(jiān)部門配有監(jiān)管執(zhí)法人員，然而，這些執(zhí)法人員往往是非藥學(xué)專業(yè)技術(shù)人員，也就是說，對公務(wù)員進行幾天的培訓(xùn)，然后就成為了認證員，這也是認證的弊端之一。有時，去認證的時候企業(yè)有的不是在生產(chǎn)狀態(tài)下，這樣的停產(chǎn)認證就成了走形式。這表現(xiàn)出我國在認證之后，對企業(yè)的后續(xù)監(jiān)督嚴重不足，僅僅是表面形式，導(dǎo)致藥品事故頻發(fā)。面對藥品申報審批中出現(xiàn)如此多問題的嚴峻事實，就迫切要求我們必須對現(xiàn)行的藥品審批制度進行分析研究，理順思路進行藥品申報審批制度改革，完善審批政策，才能保障人民用藥安全，促進藥品行業(yè)發(fā)展。2對于我國藥品申報與審批制度完善的建議2.1完善藥品注冊審批法律體系我國新藥注冊審批制度的法規(guī)體系與歐美相比，在體系的完整性、系統(tǒng)性，運作的靈活性以及技術(shù)體系的豐富性和全面性方面，還有一定的差距。而且《藥品注冊管理法》層級低，法制約束力較法律相比差，使得法規(guī)體系中的層級分布的有待改進。而且藥品注冊審批技術(shù)指導(dǎo)文件數(shù)量較少，而且難以與國際通用標準的接軌。因此，面對我國藥品注冊審批領(lǐng)域的法律法規(guī)在完整性、系統(tǒng)性以及靈活性上的不足，相關(guān)部門應(yīng)當加快藥品審批系統(tǒng)的立法工作，并建議人大提升藥品注冊審批法規(guī)的層級，研究制定相關(guān)法律，以此提高藥品注冊管理法規(guī)體系的法律強制力。同時注意轉(zhuǎn)變立法理念，借鑒美國法案經(jīng)驗，增強法律的指導(dǎo)性功能。在加快推進立法工作的同時，還應(yīng)當注意做好藥品監(jiān)管法律系統(tǒng)的立法清理工作。對于已經(jīng)嚴重過時、與實踐嚴重脫節(jié)的法律文件，應(yīng)當及時予以廢止、修訂;對藥品市場準入法規(guī)體系中，因制定機構(gòu)和制定時間不同，而導(dǎo)致不同立法內(nèi)容重疊、沖突，或者出現(xiàn)立法空白的情況，立法者應(yīng)當依據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，協(xié)調(diào)內(nèi)容沖突、填補立法空白。2.2轉(zhuǎn)變新藥界定標準在新藥的認定上,我國以“行政保護本位”為主，這樣就使得我國的新藥審查相對寬松，造成了制藥企業(yè)自主研發(fā)創(chuàng)新藥的積極性不高，使得大量的仿制藥流入市場。同時，由于在新藥判定標準上，我國的“生產(chǎn)標準”使得認定新藥的門檻進一步降低，也不利于我國制藥企業(yè)對新藥的研發(fā)。我國新藥在分類上的單一，既不利于藥品的管理。因此，只有在新藥的認定理念和思想上由“行政保護本位”向“審查本位”轉(zhuǎn)變，在新藥的判定標準上由“生產(chǎn)標準”向“上市標準”轉(zhuǎn)變，才能提高新藥認定的門檻，客觀上也促進了制藥企業(yè)新藥的自主研發(fā)能力，從根本上改變我國藥品市場“創(chuàng)新藥”比例少的尷尬境況。不僅在行政審批上要注意加快新藥的認定和研發(fā)，在行政管理上也要同時注意新藥的分類，借鑒國外在新藥分類技術(shù)上的經(jīng)驗，注重采取不同的標準做不同的分類，只有細化新藥的分類，才能推動我國藥監(jiān)部門對新藥的管理工作。2.3加快推進“專家?guī)臁苯ㄔO(shè)我國國情決定了我國將長期堅持內(nèi)審?fù)鈱徬嘟Y(jié)合的審評方法,因此在內(nèi)審資源短缺的情況下,對于“專家?guī)臁钡倪\用也一直在不斷改進中,如提出了專家會員制、增加了專家專業(yè)信息分類等等,進一步加強了“專家?guī)臁钡慕M織機構(gòu)特征,專家的工作身份有了更清晰的辨別,工作目標性也得到了強化。針對藥品評審的專家制度初步建議做如下完善：（1）明確專家意見和建議在藥品申報審批中的作用。申請?zhí)峤缓?，?yīng)當由藥監(jiān)部門工作人員負責對資料進行形式審查，另一方面，應(yīng)由一個專家委員會對藥品進行專業(yè)技術(shù)評估，專家委員會的意見和建議應(yīng)是評估最終結(jié)果的關(guān)鍵；（2）明確專家委員會的組織結(jié)構(gòu)，擴充完善評審專家?guī)?，并建立藥品審評顧問委員會。對現(xiàn)有的審評專家?guī)爝M行擴容，并規(guī)定定期更新，需要時可以從庫中隨機篩選調(diào)用。庫中專家應(yīng)包含醫(yī)學(xué)、藥學(xué)、微生物學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、法學(xué)等多個專業(yè)的人員，對申報材料進行全面專業(yè)的審核，依據(jù)各自的專業(yè)撰寫審核報告，最后將匯總的審評結(jié)果報顧問委員會最終審核。顧問委員會應(yīng)包括來自政府藥監(jiān)部門的工作人員、醫(yī)學(xué)專家、藥學(xué)專家、法學(xué)專家、藥品研究單位、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營單位、消費者代表等組成的代表，充分聽取各方利益代表的意見。除了審核報告資料，顧問委員會還應(yīng)當?shù)剿幤飞a(chǎn)現(xiàn)場進行核查，才能做出最終的審核決定，確保藥品的審評質(zhì)量。國家藥監(jiān)部門負責安排主持這些委員會的會議，并主要依據(jù)顧問委員會的審核意見來作出是否審批的決定；(3)制定規(guī)范的專家委員會工作程序并嚴格執(zhí)行和公開。定期召開藥品審評專家會議，對于特殊情況藥品的審批可以安排臨時召開會議審核。從專家?guī)熘须S機抽取專家參加技術(shù)審評工作，會議前將會議信息和專家名單及時公布，保證整個審批過程的透明。為保證審評公正，規(guī)定回避原則，專家不得與制藥企業(yè)或相關(guān)個人有任何利害關(guān)系，否則應(yīng)當主動申請回避。48有關(guān)藥品審評的專家會議等所有信息，除去涉及國家機密、商業(yè)秘密和個人重大利益的信息外，均應(yīng)當公開：(4)明確界定專家的職能，并為專家審評建立業(yè)績評估和問責制度。目前，我國的專家咨詢?nèi)匀皇莻鹘y(tǒng)的顧問模式。其缺點就是得出的建議體現(xiàn)了專家明顯的個人偏好，單靠幾個人的知名度和號召力來影響產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致智慧資源的浪費。因此專家的論證咨詢只是目前解決政策科學(xué)化的開始，真正的科學(xué)化取決于成熟的政府咨詢體制的形成。使意見和建議提供者與審評事項涉及的利益相關(guān)者完全分離，增強獨立性，促進政府職能的轉(zhuǎn)變，加快行政體制改革步伐。建設(shè)“專家?guī)臁钡氖滓獥l件是需要增加專家?guī)斐蓡T數(shù)量,并且通過更完善的組織形式來管理專家資源,包括安排專門人員進行溝通管理等。我國藥品審評中心已經(jīng)初步具有組織化工作的初步形式,因此進一步完善是可行的?！皩＜?guī)臁苯ㄔO(shè)的關(guān)鍵是建立專家臨時委任審評制度的形式,并明確參與審評的專家的權(quán)責、保障其權(quán)益,具體措施包括固定任期制度和報酬制度等。該制度的建立由于涉及到多方面的資源運用,需要一定的時間來建立制度框架、完善結(jié)構(gòu)和細化過程,但是在我國藥品審評部門對“專家?guī)臁钡闹匾暫椭С窒?具有很大的實現(xiàn)可能。當前的專家制度在藥品審評方面，就是要改變以往專家咨詢無責任風險的事實，實行目標管理、績效考核和專家決策咨詢社會效果的評價，避免專家審核的隨意性。對于由于專家咨詢導(dǎo)致決策重大失誤或產(chǎn)生重大損失后果的專家應(yīng)當依法追究相應(yīng)的責任。將來，如何在藥品審批的政府咨詢中順應(yīng)市場化發(fā)展的趨勢，適度引入市場化的力量咨詢是值得進一步研究的課題。2.4強化信息披露根據(jù)我國現(xiàn)行憲法，知情權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，公開政府信息是政府的一項基本義務(wù)。公開政府信息和暢通公民實現(xiàn)知情權(quán)的渠道既是我國行政機關(guān)的一項法定義務(wù)和責任,也是現(xiàn)代法治政府的一項基本內(nèi)容和要求。國家食品藥品監(jiān)督管理局為了提高藥品注冊工作的透明度,加強公眾監(jiān)督,定期在網(wǎng)站上公布關(guān)于政府活動的信息。如建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫供公眾查詢己批準上市的藥品的信息如說明書、質(zhì)量標準、批準文號等,公布每月審評中心承辦任務(wù)情況,國家局的工作情況和各地藥品監(jiān)管工作動態(tài),以保證公眾對信息的可獲得性。然而這大部分屬于政務(wù)公開的內(nèi)容,不同于政府信息公開。雖然兩者都要求政府在其行動中更加透明和公開，但行政部門的公開性主要意味著政府部門公開其行政事務(wù)，并強調(diào)行政部門必須公開其行政基礎(chǔ)、執(zhí)法程序和執(zhí)法結(jié)果，政府信息披露的內(nèi)容和范圍要廣得多，不僅要求公開公共事務(wù)，而且要求公開行使行政權(quán)力所獲得的信息，這是一種以法律為基礎(chǔ)的披露形式。由于藥品注冊工作大多還處于政務(wù)公開而非政府信息公開的狀態(tài),政府與公眾之間仍存在著嚴重的信息不對稱和無數(shù)的信息鴻溝。公眾只知道政府做了什么、結(jié)果是什么,卻不知道其過程,獲得的數(shù)據(jù)簡略、信息缺乏,不能反映出藥品注冊的具體工作內(nèi)容。如公布的每月審評中心承辦任務(wù)情況,每次只公布審批了多少藥,卻無法及時知道審批的是哪些品種。隱藏信息和暗箱操作不僅容易滋生程序腐敗和權(quán)力尋租等不良現(xiàn)象,而且不利于提高政府的執(zhí)法成效。提高藥品注冊工作的透明度,實現(xiàn)廉潔高效的藥品監(jiān)管模式,必須將內(nèi)部監(jiān)管與外部監(jiān)督相結(jié)合。一方面,完善藥品注冊工作考核評價指標體系,加強政府內(nèi)部的自我管理。由于一些制度尚不健全,職責不明,考核機制不完善,藥品注冊工作的考核缺乏針對性,獎懲措施難到位,責任追究難落實。這些可以通過建立完善的藥品注冊工作考核評價指標體系,來推動執(zhí)法責任制的落實,加強行政執(zhí)法人員的自律性和使命感。只有實現(xiàn)了政府內(nèi)部權(quán)責明晰、職責到崗、監(jiān)督到位的目標,才能進一步做好政府信息公開的工作,從而給公眾一個透明清晰的政府。另一方面,接受公眾監(jiān)督,保持政府信息公開的中立性。從人的本性上講,作為立法主體的政府是不愿意給自己套上“緊箍咒”的。但從各國的行政立法實踐來看,行政機關(guān)給自己套上“緊箍咒”的范例并不少見,這可能是壓力下的選擇,而且權(quán)利、義務(wù)的配置可能不太平衡。但無論怎樣,政府信息公開大多是行政機關(guān)的主動行為,只有