三門(mén)峽水利樞紐政

三門(mén)峽水利樞紐政策歷程的

基本構(gòu)成、科學(xué)、利益與政治

Contents1政策歷程中的基本構(gòu)成2政策歷程中的科學(xué)3政策歷程中的復(fù)雜利益動(dòng)力因素4政策歷程中的政治5啟示（一）1930～1940年代·設(shè)想（二）1951～1953年·三起三落（三）1954年·蘇聯(lián)專(zhuān)家思路（四）1955年·進(jìn)入決策階段（五）1957年～1958年·爭(zhēng)論又起（六）1957年～1962年·施工完成（七）1962～1968年·淤積和第一次改建（八）1969～1979年·洪水與第二次改建（九）1986年后·擴(kuò)大發(fā)電規(guī)模，問(wèn)題再起（十）2003～2004年·存廢之爭(zhēng)、政策歷程中的基本構(gòu)成二、政策歷程中的科學(xué)（1）決策必須真正有科學(xué)依據(jù)（2）不能以感情代替理性（3）科學(xué)問(wèn)題上不能簡(jiǎn)單搞少數(shù)服從多數(shù)（4）由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)決議，決定興建三門(mén)峽工程，不能稱(chēng)為科學(xué)決策三門(mén)峽工程的決策過(guò)程，從形式上看基本是完備的：政府多次召開(kāi)專(zhuān)門(mén)會(huì)議，政府有關(guān)負(fù)責(zé)人和水利工程專(zhuān)家反復(fù)討論、論證，主席總理親自關(guān)心并直接抓這項(xiàng)工作，經(jīng)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)—全國(guó)人民代表大會(huì)審核批準(zhǔn)。但是，事實(shí)上在這個(gè)問(wèn)題上最后并沒(méi)有形成好的決策，具體考察決策過(guò)程后發(fā)現(xiàn)，雖然有表面上形式完備，但是在實(shí)質(zhì)上很多方面不符合科學(xué)決策要求。（1）決策必須真正有科學(xué)依據(jù)三門(mén)峽工程的決策，其科學(xué)依據(jù)是不夠的，甚至可以說(shuō)是缺少科學(xué)依據(jù)的，使得決策者的設(shè)想流于空想。決策必須有科學(xué)依據(jù)，但在實(shí)際操作中，那些事實(shí)上沒(méi)有科學(xué)依據(jù)的決策，其決策者也往往聲稱(chēng)有科學(xué)依據(jù)，自認(rèn)為有科學(xué)依據(jù)(此時(shí)，問(wèn)題就轉(zhuǎn)化為如何識(shí)別假科學(xué)依據(jù)、所謂的科學(xué)依據(jù)等上了)，因此，最終決策必將是偽科學(xué)決策。（2）不能以感情代替理性在三門(mén)峽工程決策過(guò)程中，本應(yīng)當(dāng)以科學(xué)為依據(jù)，理性地進(jìn)行思考，但是決策過(guò)程中有些人是以感情代替理性、空想代替科學(xué)。這體現(xiàn)在1955年7月18日，鄧子恢副總理代表中央政府正式向人大提出《關(guān)于根治黃河水利的綜合規(guī)劃的報(bào)告》，完全是用感情色彩的語(yǔ)言去說(shuō)服代表。（3）科學(xué)問(wèn)題上不能簡(jiǎn)單搞少數(shù)服從多數(shù)科學(xué)與民主是決策過(guò)程中的兩大原則，但是在發(fā)生矛盾時(shí)更要堅(jiān)持科學(xué)原則，三門(mén)峽工程的問(wèn)題，并不是事先不可預(yù)料，很多問(wèn)題當(dāng)時(shí)可以看出，而且有人看出，只是被說(shuō)成是少數(shù)人的意見(jiàn)而遭否定。黃萬(wàn)里就不同意蘇聯(lián)專(zhuān)家提出的規(guī)劃，堅(jiān)決反對(duì)上三門(mén)峽工程?？上从柚匾?，沒(méi)有采納。盡管有人提出反對(duì)意見(jiàn)，少數(shù)服從多數(shù)是決策時(shí)一貫遵守的原則，很少有人懷疑其正當(dāng)性。后來(lái)工程的問(wèn)題給我們一個(gè)深刻的教訓(xùn)：凡是牽涉到科學(xué)問(wèn)題的決策，不能簡(jiǎn)單搞少數(shù)服從多數(shù)，必須真正以科學(xué)事實(shí)為依據(jù)，用科學(xué)的方式解決，這是三門(mén)峽工程決策過(guò)程的又一重要教訓(xùn)。（4）多數(shù)人的意見(jiàn)不等同為科學(xué)決策。把治理黃河的規(guī)劃提交全國(guó)人大通過(guò)，就賦予它最高法律權(quán)威，興建三門(mén)峽工程就有了法律依據(jù)。但是，從提高決策科學(xué)性的角度看，這種民主和合法化過(guò)程形式并沒(méi)有起到正面作用，反而是掩蓋了問(wèn)題，使不科學(xué)的決策合法化、權(quán)威化，使全國(guó)人大替那些不做科學(xué)決策的人承擔(dān)責(zé)任。造成這種結(jié)果的原因主要有兩條：第一，代表中多數(shù)人并非內(nèi)行，他們對(duì)這個(gè)問(wèn)題并不真正了解。第二，代表們得到的信息不完全。三、政策歷程中的復(fù)雜利益動(dòng)力因素利益作為一種內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制在政策形成過(guò)程中，起到推動(dòng)和塑造政策的作用，無(wú)論是三門(mén)峽水利樞紐的建立還是三門(mén)峽水利樞紐的存廢問(wèn)題，其背后都受極大的利益因素推動(dòng)，具體體現(xiàn)在以下方面：（一）建設(shè)三門(mén)峽大壩曲折以及在三門(mén)峽建壩的原因上的有關(guān)利益關(guān)系（二）三門(mén)峽水站的長(zhǎng)期存在原因（三）三門(mén)峽水電站的存廢與否，目前從各種利益博弈看來(lái)存大于廢（一）建設(shè)三門(mén)峽大壩曲折和三門(mén)峽建壩的原因的有關(guān)利益關(guān)系1、庫(kù)區(qū)省份立足自身的利益，反對(duì)建壩。2、政府對(duì)經(jīng)濟(jì)成本和效益盲目追求，使在建壩的選址上更偏好于三門(mén)峽方案。3、三門(mén)峽水電站的發(fā)電和防洪的綜合效益，能夠?qū)χ醒胝a(chǎn)生足夠的誘惑力，從根本上奠定了中央在三門(mén)峽建壩的決心。4、相關(guān)利益群體的推動(dòng)。1、大量量的““沉淀淀成本本”難難以收收回。。工程程浪費(fèi)費(fèi)了大大量人人力、、物力力、財(cái)財(cái)力，，兩次次改建建增加加的費(fèi)費(fèi)用以以及常常年運(yùn)運(yùn)行費(fèi)費(fèi)用這這些直直接經(jīng)經(jīng)濟(jì)損損失已已經(jīng)超超過(guò)三三門(mén)峽峽工程程的總總造價(jià)價(jià)，這這些““沉淀淀成本本”，，使得得政策策難以以終止止。2、政策策制定定者自自身的的利益益。政政策制制定主主體在在政策策執(zhí)行行之后后明知知政策策缺乏乏科學(xué)學(xué)性，，但是是多數(shù)數(shù)情況況下出出于自自身權(quán)權(quán)威性性的考考慮，，一般般不會(huì)會(huì)主動(dòng)動(dòng)終止止政策策，只只對(duì)政政策小小修小小補(bǔ)。。（二））三門(mén)門(mén)峽水水站的的長(zhǎng)期期存在在原因因1、三門(mén)門(mén)峽水水利樞樞紐管管理機(jī)機(jī)構(gòu)。。三門(mén)門(mén)峽水水利樞樞紐收收入約約為2億元，，是這這個(gè)機(jī)機(jī)構(gòu)最最主要要的收收入來(lái)來(lái)源。。這個(gè)個(gè)機(jī)構(gòu)構(gòu)是既既得利利益者者，如如果三三門(mén)峽峽水壩壩被廢廢棄或或改為為“全全年空空庫(kù)敞敞泄運(yùn)運(yùn)行””，他他們將將會(huì)損損失目目前不不菲的的收入入。2、黃河河下游游省份份。下下游是是主要要受益益者，，如果果全年年敞泄泄，水水位降降低，，庫(kù)區(qū)區(qū)形成成已久久的供供水、、灌溉溉鏈條條就會(huì)會(huì)中斷斷，攔攔洪、、減少少下游游水患患，發(fā)發(fā)電、、供水水、灌灌溉功功能將將不復(fù)復(fù)存在在，受受損的的主要要是下下游。。3、三門(mén)門(mén)峽市市旅游游局。。水庫(kù)庫(kù)成為為國(guó)家家珍惜惜鳥(niǎo)類(lèi)類(lèi)的棲棲息地地和國(guó)國(guó)家級(jí)級(jí)濕地地自然然保護(hù)護(hù)區(qū)，，庫(kù)區(qū)區(qū)水域域已成成為維維持生生態(tài)平平衡的的基本本要素素。沿沿岸已已形成成依托托水庫(kù)庫(kù)的工工農(nóng)業(yè)業(yè)格局局和生生態(tài)環(huán)環(huán)境鏈鏈。4、水力力發(fā)電電帶來(lái)來(lái)可觀觀的經(jīng)經(jīng)濟(jì)效效益。。近兩兩億元元的收收入是是黃委委會(huì)、、三門(mén)門(mén)峽水水電站站及其其2500名員工工的主主要經(jīng)經(jīng)費(fèi)來(lái)來(lái)源和和生存存支撐撐。在廢的的觀點(diǎn)點(diǎn)上：：三門(mén)門(mén)峽水水電站站建設(shè)設(shè)的直直接受受害者者陜西西省。。陜西西省為為自身身的利利益主主張““全年年空庫(kù)庫(kù)敞泄泄運(yùn)行行”，，拋棄棄三門(mén)門(mén)峽水水電站站的發(fā)發(fā)電和和蓄水水功能能。（三）三三門(mén)峽水水電站的的存廢與與否四、政策策歷程中中的政治治在三門(mén)峽峽水利樞樞紐的政政策歷程程中，政政治因素素主要體體現(xiàn)在：：利益的的博弈和和分配，，領(lǐng)導(dǎo)人人在決策策過(guò)程中中的政治治作用，，國(guó)際政政治環(huán)境境的影響響，政府府權(quán)威以以及合法法性以及及各種利利益集團(tuán)團(tuán)的政治治作用。。（一）利利益相關(guān)關(guān)方的博博弈（二）決決策拍板板定案制制度直接接推動(dòng)了了工程的的建設(shè)（三）國(guó)國(guó)際政治治環(huán)境的的影響（四）政政府維護(hù)護(hù)自身權(quán)權(quán)威與公公信力（五）利利益集團(tuán)團(tuán)的壓力力1、政策制制定之初初：主要要有中央央和地方方的利益益博弈，，地方政政府之間間的博弈弈。陜西西省因建建壩損失失太大向向中央施施加壓力力，迫使使中央幾幾度在幾幾個(gè)方案案之間抉抉擇，但但是最終終中央代代表的全全局利益益戰(zhàn)勝地地方代表表的局部部利益。。另外就就是陜西西省和黃黃河下游游省份之之間就建建壩與否否進(jìn)行的的博弈，，最終下下游省份份戰(zhàn)勝了了陜西省省。導(dǎo)致致了大壩壩的建設(shè)設(shè)的反復(fù)復(fù)性。2、制定之之后：在在大壩存存廢問(wèn)題題上陜西西省跟黃黃河下游游省份，，水利樞樞紐管理理處及其其員工、、三門(mén)峽峽市旅游游局之間間的利益益之爭(zhēng)。。在這場(chǎng)場(chǎng)博弈當(dāng)當(dāng)中，目目前看來(lái)來(lái)后者勝勝出的可可能性較較大。（二）決決策拍板板定案制制度直接接推動(dòng)了了工程的的建設(shè)材料中可可以看出出，當(dāng)時(shí)時(shí)的政務(wù)務(wù)院副總總理鄧子子恢在寫(xiě)寫(xiě)給毛澤澤東的信信中提到到的芝川川水庫(kù)方方案。但但是依結(jié)結(jié)果來(lái)看看，這份份報(bào)告并并沒(méi)有得得到重視視，高層層領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)沒(méi)有認(rèn)真真考慮這這一方案案，就直直接決定定在三門(mén)門(mén)峽地區(qū)區(qū)修建水水電站。。這說(shuō)明明政治領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)人在在決策中中的作用用直接影影響政策策的制定定執(zhí)行，，這種領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)人拍拍案決定定政策體體制實(shí)質(zhì)質(zhì)上不利利于發(fā)揚(yáng)揚(yáng)民主，，容易造造成決策策失誤。。（一）利利益相關(guān)關(guān)方的博博弈（三）國(guó)國(guó)際政治治環(huán)境的的影響評(píng)價(jià)任何何一項(xiàng)政政策的合合理與否否都應(yīng)該該將當(dāng)時(shí)時(shí)的視角角放到當(dāng)當(dāng)時(shí)的決決策背景景下，在在修壩之之前，美美國(guó)專(zhuān)家家的報(bào)告告指出：：三門(mén)峽峽不適合合建壩，，而且建建壩的首首要任務(wù)務(wù)在防洪洪而非發(fā)發(fā)電。而而蘇聯(lián)專(zhuān)專(zhuān)家認(rèn)為為：任何何其它壩壩址都不不能代替替三門(mén)峽峽為下游游取得那那樣大的的效益，，都不能能像三門(mén)門(mén)峽那樣樣能綜合合地解決決防洪、、灌溉、、發(fā)電等等方面的的問(wèn)題。。考慮到到當(dāng)時(shí)的的國(guó)際環(huán)環(huán)境，政政府采納納蘇聯(lián)專(zhuān)專(zhuān)家意見(jiàn)見(jiàn)的可能能性較大大。這個(gè)個(gè)意識(shí)形形態(tài)上的的分歧也也直接導(dǎo)導(dǎo)致了大大壩的建建設(shè)。（四）政政府維護(hù)護(hù)自身權(quán)權(quán)威與公公信力政府作為為政策合合法化的的主體之之一。政政府一般般不會(huì)主主動(dòng)廢止止自己制制定的政政策，不不僅僅是是因?yàn)檎咄度肴肓舜罅苛康某恋淼沓杀荆?，更重要要的還是是維護(hù)其其自身的的政治權(quán)權(quán)威和公公信力的的角度來(lái)來(lái)對(duì)政策策進(jìn)行修修補(bǔ)。（五）利利益集團(tuán)團(tuán)的壓力力政府在三三門(mén)峽水水壩的建建設(shè)上中中央政府府面臨陜陜西省、、黃河下下游省份份之間的的爭(zhēng)執(zhí)。。這個(gè)利利益集團(tuán)團(tuán)勢(shì)力的的此消彼彼長(zhǎng)決定定了三門(mén)門(mén)峽工程程的曲折折反復(fù)。。在三門(mén)門(mén)峽水壩壩的存廢廢上，中中央政府府同樣面面臨著眾眾多的壓壓力，主主要是三三門(mén)峽水水利樞紐紐管理局局及其工工作人員員、黃河河下游省省份、三三門(mén)峽市市旅游局局等利益益集團(tuán)的的影響，，促使政政府在大大壩存廢廢問(wèn)題舉舉棋不定定。1、政策制定定要注意平平衡各利益益主體的關(guān)關(guān)系。無(wú)論決策過(guò)過(guò)程受何種種利益動(dòng)力力機(jī)制的推推動(dòng)，但中中央政府作作為全國(guó)整整體利益的的代表，要要把整個(gè)全全局的公共共利益置于于個(gè)局部利利益之首，，對(duì)于犧牲牲的局部利利益，也要要考慮到給給予適當(dāng)?shù)牡难a(bǔ)償，建建立相應(yīng)的的補(bǔ)償機(jī)制制以平衡各各種利益沖沖突，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)利益的最最佳配置，，從而實(shí)現(xiàn)現(xiàn)總體利益益的最大化化。2、政政策策制制定定要要發(fā)發(fā)揚(yáng)揚(yáng)民民主主，，充充分分各各利益益方方的意意見(jiàn)見(jiàn)，，慎慎重重作作出出決決策策。。要健健全全民民主主決決策策制制度度，，防防止止領(lǐng)領(lǐng)導(dǎo)導(dǎo)人人或或行行政政首首長(zhǎng)長(zhǎng)的的個(gè)個(gè)人人偏偏好好對(duì)對(duì)政政策策制制定定的的決決定定性性影影響響，，需需要要對(duì)對(duì)決決策策過(guò)過(guò)程程有有所所監(jiān)監(jiān)督督，，特特別別是是在在最最后后的的審審查查、、驗(yàn)驗(yàn)收收環(huán)環(huán)節(jié)節(jié)。。，，3、決決策策注注意意決決策策的的科科學(xué)學(xué)化化。要充充分分發(fā)發(fā)揮揮專(zhuān)專(zhuān)家家以以及及智智囊囊團(tuán)團(tuán)在在決決策策論論證證中中的的作作用用，，建建立立相相應(yīng)應(yīng)的的政政策策咨咨詢?cè)儥C(jī)機(jī)構(gòu)構(gòu)，，防防止止為為了了政政策策通通過(guò)過(guò)取取向向的的專(zhuān)專(zhuān)家家論論證證，，也也要要防防止止將將專(zhuān)專(zhuān)家家論論證證置置于于形形式式化化