《社會組織能力建設指南》編制說明

-18-附件1-3《社會組織能力建設指南》（報批稿）編制說明一、編制背景和必要性社會組織是我國社會主義現代化建設的重要力量和國家治理的重要主體，黨中央、國務院歷來高度重視社會組織工作。黨的十八大以來，廣東省社會組織工作準確把握改革要求、聚焦發(fā)展主題，主動融入國家戰(zhàn)略和全省經濟社會發(fā)展大局，不斷深化社會組織管理制度改革，社會組織得到快速、健康、有序發(fā)展，在服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業(yè)中發(fā)揮了積極而重要的作用，社會組織總體發(fā)展水平走在全國前列，為探索中國特色社會組織發(fā)展之路貢獻了寶貴的“廣東經驗”?！笆奈濉睍r期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，也是廣東奮力在全面建設社會主義現代化國家新征程中走在全國前列、創(chuàng)造新的輝煌的第一個五年?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》全方位擘畫了國家今后五年以及到2035年的行動安排。其中，在“提升政府經濟治理能力”、“提高社會文明程度”、“持續(xù)改善環(huán)境質量”、“建設高質量教育體系”、“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”、“優(yōu)化收入分配結構”、“構建基層社會治理新格局”等諸多章節(jié)均直接或間接提及社會組織，這為廣東社會組織的發(fā)展提供了清晰的戰(zhàn)略指引。可以看出，隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，社會組織在統籌推進“五位一體”總體布局，協調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局中的作用得到了更大程度的重視，對社會組織的專業(yè)能力也提出了新的更高要求。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》中，明確提出“支持社會組織參與社會服務，加強社會組織能力建設，有計劃有重點地扶持一批品牌性社會組織?！泵裾坑“l(fā)的《“十四五”社會組織發(fā)展規(guī)劃》中也強調，要“堅持人民至上，加強能力建設”、“引導社會組織踐行初心使命，積極回應人民群眾對美好生活新期待，不斷提升服務能力與水平，充分發(fā)揮社會組織在服務國家、服務社會、服務群眾、服務行業(yè)中的積極作用?！币虼?，如何進一步加強社會組織能力建設成為“十四五”時期繼續(xù)深化社會組織改革的一項關鍵議題。社會組織標準化建設是新形勢下推動社會組織改革發(fā)展的重要手段和技術支撐。在民政部、國家標準化管理委員會制定的一系列民政標準化發(fā)展規(guī)劃及政策均強調要加快建立社會組織管理領域標準體系，為民政事業(yè)快速發(fā)展提供重要技術支撐和保障。民政部國家標準化管理委員會聯合印發(fā)的《關于加快推進民政標準化工作的意見》中提到要“加快社區(qū)、社會組織和專業(yè)社會工作領域的標準制定修訂，重點研制促進“三社聯動”的各類管理服務標準?！薄稄V東省民政事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃（2021-2025年）》中也明確提出“推進社會組織領域的標準制定，明確社會組織管理人才專業(yè)發(fā)展和培養(yǎng)方向，明確社會組織能力建設路徑?！?020年末，廣東省每萬人擁有社會組織數量達到7.18個，總體規(guī)模居于全國前列。與此同時，社會組織專業(yè)能力不足、發(fā)展不均衡等突出問題制約著社會組織可持續(xù)發(fā)展。社會組織能力建設的相關政策體系和規(guī)范標準亟待完善。綜上所述，《社會組織能力建設指南》（以下簡稱“《指南》”）的制定對于有效增強社會組織能力，構建結構合理、功能完善、競爭有序、誠信自律、充滿活力的社會組織發(fā)展格局具有重要意義。首先，通過建立健全具有廣東特色的社會組織能力建設體系，指導社會組織準確把握新發(fā)展階段自身的戰(zhàn)略定位，引導社會組織全面融入國家和全省經濟社會發(fā)展大局，發(fā)揮積極而重要的作用；其次，支持各級社會組織登記管理部門、業(yè)務主管單位、行業(yè)管理部門、相關職能部門以及社會組織行業(yè)組織等單位，緊密結合不同領域社會組織的發(fā)展特點與規(guī)律，更有針對性地開展社會組織能力建設活動；第三，通過社會組織專業(yè)能力的不斷提升，打造社會組織品牌，進一步增強社會組織公信力，促進社會組織的高質量發(fā)展。二、編制過程（一）任務來源《指南》編制任務來源于《廣東省市場監(jiān)督管理局關于批準下達2020年第二批廣東省地方標準制修訂計劃項目的通知》（粵市監(jiān)標準〔2021〕25號）。（二）工作組織情況《指南》由廣東省民政廳提出并歸口，起草單位包括廣東省民政廳、廣東省社會組織管理局、廣州社會組織研究院、廣東省標準化研究院。（三）具體工作情況1.明確《指南》編制思路2021年2月，起草工作組廣泛收集社會組織能力建設相關的政策文件、學術研究文獻以及其他區(qū)域實踐經驗等資料，對社會組織能力建設的總體目標、主要內容和實踐路徑進行系統梳理。在此期間召開1場起草單位研討會，逐步明確《指南》編制的工作思路。2.形成《指南》初稿2021年3月，起草工作組在充分吸收已有政策文件、學術研究文獻及專家學者建議意見的基礎上，確立了社會組織能力建設目標、構建了以通用能力和專有能力為核心的社會組織能力建設體系、列明了不同實施主體的實施路徑等，由此形成《指南》初稿。3.形成《指南》征求意見稿2021年4月至10月，起草工作組聽取地方標準編制相關方意見，并先后組織起草單位負責人、社會組織代表和相關領域專家學者開展線下研討會2場、線上意見征集3次，共收集到反饋意見36條。起草工作組在對這些反饋意見進行認真研究和充分吸收的基礎上，對《指南》初稿進行多次修改和完善，由此形成《指南》征求意見稿。4.形成《指南》送審稿2021年11月-2022年1月，起草單位對外發(fā)布《指南》征求意見稿，向各級政府有關職能部門和社會各界人士廣泛征求相關意見和建議，最終共收集到反饋意見97條。具體實施情況包括：（1）2021年11月，面向民政部、廣東省民政廳各處室以及廣東省各地市民政局、市場監(jiān)督管理局及其他相關職能部門征求意見，收集反饋意見7條。（2）2021年11月-12月，依托廣東省民政廳門戶網站，面向社會公眾公開征求意見，收集反饋意見13條。（3）2021年12月-2022年1月面向全省性社會組織及21個地市社會組織召開2場線上征求意見會，收集反饋意見77條。起草工作組對收集到97條反饋意見進行逐條討論，力圖充分吸收各方面的意見和建議，最終采納了其中的73條。其余24條反饋意見不予采納的主要理由包括：不符合社會組織現實發(fā)展情況6條，與現行法律法規(guī)、標準規(guī)范等存在矛盾沖突4條，在標準征求意見稿里已有闡述或體現7條，不在本項標準的目標及討論范圍內7條。在此基礎上，起草工作組對《指南》征求意見稿進行相應修改，于2022年3月形成《指南》送審稿。5.形成《指南》報批稿2022年3月，《指南》編制的提出單位和起草單位組織申請召開專家審定會1場，邀請相關領域專家學者、社會組織代表以及標準化領域專家對《指南》送審稿的結構編排、主要內容和體例格式進行全面審議，最終共收集到修改意見33條。起草工作組在認真研究和充分交流的基礎上，對全部意見進行采納，于2022年5月最終形成并提交《指南》報批稿。三、編制工作思路（一）突出問題導向在《指南》編制過程中，起草工作組首先堅持問題導向的工作思路，明確《指南》的定位和作用，即針對廣東省社會組織所處發(fā)展階段和現實情況，有效引導社會組織領域建立起與經濟社會發(fā)展格局相適應的專業(yè)能力體系，滿足社會組織的通用能力發(fā)展需求和不同類型社會組織的專有能力發(fā)展需求，支持社會組織穩(wěn)步提升綜合專業(yè)發(fā)展能力，并指引各類能力建設主體發(fā)揮能動性，積極參與社會組織能力建設。（二）明確編制工作的基本原則按照GB/T1.1-2020《標準化工作導則第1部分：標準化文件的結構和起草規(guī)則》的要求和規(guī)定編寫《指南》內容。《指南》的編制遵循以下基本原則：1.科學性：以科學理論為指導，力求全面、客觀反映新時代對社會組織發(fā)展的核心能力要求。2.合理性：符合廣東省社會組織所處發(fā)展階段和現實情況，邏輯清晰，結構合理。3.前瞻性：立足長遠，以推動社會組織高質量發(fā)展為方向，引導社會組織領域逐步建立與廣東省未來經濟社會發(fā)展格局相適應的專業(yè)能力體系。4.適用性：在社會組織基本組織形式的基礎上，對不同工作領域的社會組織分別提出能力建設的重點與方向，實踐應用性和可操作性強。（三）主要內容確定依據1.術語和定義（1）三類組織形式：社會組織主要包括社會團體、社會服務機構、基金會三種登記注冊形式，相關定義來源于《民法典》《慈善法》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等現行法律法規(guī)，因此不在規(guī)范性引用文件中列出。（2）社區(qū)社會組織：近年來中共中央、國務院、民政部、廣東省民政廳均出臺各項政策文件，大力支持和扶持社區(qū)社會組織的發(fā)展，社區(qū)社會組織的發(fā)展對于加強我國的城鄉(xiāng)社區(qū)治理起著重要作用。因此《指南》將“社區(qū)社會組織”也同樣納入術語和定義。相關政策依據清單見下文表1中的第11點。2.通用能力內容《指南》起草過程中，起草工作組對民政部印發(fā)的《社會組織評估管理辦法》等相關政策文件、廣東省全省性和各地市社會組織等級評估指標體系等現有評估框架進行充分提煉和吸收。圍繞“更加均衡、更有效能、更可持續(xù)、更高質量發(fā)展”的能力建設特點，充分參考國內外能力建設情況和先進經驗，確立了由法人治理能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、組織管理能力、可持續(xù)發(fā)展能力、協同合作能力這五大能力組成的通用能力框架，從內部治理、發(fā)展定位及規(guī)劃、內部管理、持續(xù)創(chuàng)造社會價值、伙伴關系建立等方面對社會組織實現高質量全面發(fā)展提出指引。3.專有能力內容《指南》起草過程中，以現有國家相關法律法規(guī)和政策作為依據，在社會組織基本組織形式的基礎上總結出重點社會組織類型，結合社會組織的內在屬性、業(yè)務領域、運作模式、作用發(fā)揮和影響范圍等方面的特征，制定了專有能力列表，進一步增強指南的實踐應用性和可操作性。在《指南》起草過程中，重點社會組織類型的總結確立是編制工作的重點內容之一。在《征求意見稿》和《送審稿》中，對重點社會組織類型的總體表述為“社會組織分類”。①在征求意見階段，民政部等相關部門、各地市部分社會組織代表建議對社會組織類型進行重新劃分、將其與社會組織等級評估體系進一步掛鉤。標準起草組經過嚴謹的資料查閱和調研研討后，決定不采納此類建議。②《送審稿》審定會上，專家一致建議將“社會組織分類”的表述改為“重點社會組織類型”，以增強實操性。采取以上處理方式的理由如下：①廣東省內各地社會組織等級評估對于社會組織類別的劃分標準差異較大，例如廣東省全省性社會組織評估將社會組織分為慈善類社團等9類，廣州市分為19類；深圳市分為4類；珠海市分為7類。各地分類不統一，難以掛鉤?！吨改稀返闹攸c類型社會組織是以現有國家相關法律法規(guī)和政策作為依據，符合社會組織發(fā)展現狀，具有較強的操作性。②將“社會組織分類”的表述改為“重點社會組織類型”，更契合《指南》的指引性定位，有利于《指南》落地后的宣貫實施。重點社會組織類型及其專有能力的相關法律法規(guī)和政策依據主要包括《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國民辦教育促進法》《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《志愿服務條例》《廣東省志愿服務條例》。不同類型社會組織能力建設內容主要依據的政策見下表（表1）：重點社會組織類型主要政策依據1.慈善組織《中華人民共和國慈善法》及配套規(guī)定，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》，《基金會管理條例》等2.志愿服務組織《志愿服務條例》，《廣東省志愿服務條例》，《志愿服務記錄與證明出具辦法（試行）》，廣東省委宣傳部、省文明辦等八部門《關于支持和發(fā)展志愿服務組織的實施意見》，中辦《關于建設新時代文明實踐中心試點工作的指導意見》等3.社會工作服務機構中共中央組織部等十八部門《關于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設的意見》，廣東省民政廳等五部門《關于實施“廣東兜底民生服務社會工作雙百工程”的通知》及《實施方案》等4.行業(yè)協會商會《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，國家發(fā)展改革委等十部門《關于全面推開行業(yè)協會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》，《工業(yè)和信息化部關于充分發(fā)揮行業(yè)協會作用的指導意見》，《廣東省民政廳關于異地商會登記的管理辦法》等5.科學研究類、智庫類社會組織中辦、國辦《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，民政部等九部門《關于社會智庫健康發(fā)展的若干意見》，《廣東省科協主管科技類社會組織管理辦法（試行）》等6.養(yǎng)老托育、衛(wèi)生健康、殘疾人康復類社會組織《健康中國行動（2019-2030年）》，《國務院辦公廳關于促進養(yǎng)老托育服務健康發(fā)展的意見》，《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》，《廣東省養(yǎng)老服務條例》，《廣東省加快推進養(yǎng)老服務發(fā)展若干措施》，《殘疾預防和殘疾人康復條例》，《廣東省殘疾人康復服務定點機構管理辦法》等7.非營利性民辦學校《中華人民共和國民辦教育促進法》，《國務院辦公廳關于規(guī)范校外培訓機構發(fā)展的意見》，《中華人民共和國職業(yè)教育法》，《廣東省人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的實施意見》等8.文化藝術類、體育類社會組織中辦、國辦《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，《國務院辦公廳關于印發(fā)體育強國建設綱要的通知》等9.生態(tài)環(huán)境類社會組織《中華人民共和國環(huán)境保護法》，中辦、國辦《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》，環(huán)境保護部、民政部《關于加強對環(huán)保社會組織引導發(fā)展和規(guī)范管理的指導意見》等10.樞紐型社會組織中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》等11.社區(qū)社會組織中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，民政部《關于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，民政部辦公廳《培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動方案（2021-2023年）》、廣東省民政廳《廣東省培育發(fā)展社區(qū)社會組織專項行動實施方案（2021-2023年）》等12.其他社會組織其他相應的政策法規(guī)4.能力建設實施路徑《指南》起草過程中，起草工作組對國內社會組織能力建設先進經驗進行梳理，明確能力建設需要多元主體協同參與，共同努力?；诖耍鸩莨ぷ鹘M確立了以政府相關部門、樞紐型社會組織、高校、科研院所和專業(yè)服務機構、社會組織內部等能力建設實施主體，并根據實施主體不同的功能定位和優(yōu)勢，分別提出能力建設的實施路徑和方法。其中，樞紐型社會組織盡管屬于重點類型社會組織之一，但從功能定位上有區(qū)別于其他類型社會組織的特殊性，因此在實施路徑中專門描述。5.附錄A、附錄B附錄A、B分別描述了通用能力建設、專有能力建設的具體內容。在征求意見階段有部分社會組織代表建議根據不同層次的社會組織制定分級、分層次的指標。標準起草單位工作組對此進行調研研討，最終明確不制定分級指標。理由如下：《指南》旨在描述社會組織能力建設的重點內容，提供社會組織高質量發(fā)展的范式，對社會組織未來建設方向起前瞻性的指引作用，而非對社會組織發(fā)展現狀進行分級評估。且標準制定過細，不利于各地因地制宜，不利于發(fā)揮各能力建設實施主體的主觀能動性。（三）主要條款的說明1.《指南》的基本框架《指南》的基本框架包括適用范圍、規(guī)范性引用文件、術語和定義、重點社會組織類型、基本原則、能力建設目標、能力建設內容、能力建設實施路徑、附錄及參考文獻10個部分。2.《指南》的主要內容第1部分“范圍”規(guī)定了《指南》的適用范圍。第2部分“規(guī)范性引用文件”列明了《指南》所直接引用規(guī)范性的文件。第3部分“術語和定義”界定了社會組織、社會團體、社會服務機構、基金會、社區(qū)社會組織、社會組織能力、社會組織能力建設等術語，明確了《指南》所稱社會組織能力建設是由政府部門、樞紐型社會組織、高校、科研院所、專業(yè)服務機構、社會組織內部等能力建設主體面向社會組織及其相關人員所開展的具有系統性、針對性、持續(xù)性的專業(yè)能力提升活動。第4部分“重點社會組織類型”按照社會組織內在屬性與工作領域列出重點社會組織類型。第5部分“基本原則”明確了《指南》起草所遵循的基本原則，包括科學性、合理性、前瞻性以及適用性原則。第6部分“能力建設目標”規(guī)定了社會組織能力建設的總體目標，即通過科學的能力建設實施路徑和方法，支持社會組織穩(wěn)步提升專業(yè)發(fā)展能力，促進社會組織在經濟社會各領域、各方面的作用得到全面發(fā)揮，實現更加均衡、更有效能、更可持續(xù)、更高質量的發(fā)展，形成一批在國內和國際具有較高影響力的品牌性社會組織。第7部分“能力建設內容”分別描述了社會組織的五大通用能力和重點社會組織類型的專有能力兩類能力的建設內容。其中，通用能力包括法人治理能力、戰(zhàn)略規(guī)劃能力、組織管理能力、可持續(xù)發(fā)展能力、協同合作能力。專有能力部分則結合社會組織的內在屬性、業(yè)務領域、運作模式、作用發(fā)揮和影響范圍等方面的特征，列明各重點社會組織具備的能力?！案戒汚”、“附錄B”則分別描述了社會組織通用能力建設、專有能力建設的具體內容，為社會組織能力建設提供指引。第8部分“能力建設實施路徑”根據實施主體不同的功能定位和優(yōu)勢，從政府部門、樞紐型社會組織、高校、科研院所和專業(yè)服務機構、社會組織內部建設的角度描述了社會組織能力建設的實施路徑和方法。四、地方特色與創(chuàng)新《指南》的編制工作具有如下特色和創(chuàng)新：（1）首創(chuàng)社會組織能力建設地方標準：國內目前尚無專門針對社會組織能力建設的國家、行業(yè)和地方標準，《指南》的出臺將填補同類地方標準的空白。（2）堅持黨建引領原則：加強黨的領導是努力走出一條具有中國特色的社會組織發(fā)展之路的根本要求。《指南》在編制過程中堅持黨建引領原則，充分吸收民政部等相關部門、社會組織代表的建議，在通用能力建設內容和能力建設實施路徑中強調加強黨對社會組織的全面領導，將黨建工作融入社會組織運行和發(fā)展全過程，確保社會組織正確發(fā)展方向。（3）重視社區(qū)社會組織發(fā)展需求：《指南》將未達登記條件的社區(qū)社會組織作為社會組織的重要組成部分，專門描述了社區(qū)社會組織的專有能力內容和培育實施路徑，有助于提升社區(qū)社會組織專業(yè)能力、推進基層治理能力和治理體系現代化。（4）構建實踐應用性強的社會組織專有能力體系：《指南》以現有國家相關法律法規(guī)和政策作為依據，基于社會組織的內在屬性和工作領域，總結出重點社會組織類型，進一步增強標準的實踐應用性和可操作性，為標準頒布施行后能力建設工作的貫徹落實打下良好基礎。（5）凸顯具有廣東特色的多元化能力建設路徑：《指南》結合廣東社會組織發(fā)展實際，梳理了能力建設的多元實施路徑，積極服務廣東省打造新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點、粵港澳大灣區(qū)建設、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、社會治理發(fā)展大局。（6）構筑社會組織能力建設生態(tài)系統：《指南》根據實施主體不同