我國農(nóng)村金融改革現(xiàn)狀問題及公部門作用

中國農(nóng)村金融改革現(xiàn)狀、問題

及公共部門作用

中國人民銀行徐忠2007.11.20(僅代表個人觀點)概述中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀I(lǐng)I. 十年農(nóng)村金融改革的反思III. 15號文件對信用社改革有所突破農(nóng)村金融改革方向?qū)ｎ}一:農(nóng)村金融改革與公共部門作用專題二:金融支農(nóng)的問題

中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀(1)農(nóng)村資金大量外流，縣域金融萎縮農(nóng)村金融機構(gòu)（農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和信用社）虧損嚴重，歷史包袱沉重，不能商業(yè)可持續(xù)性，無力支持“三農(nóng)”農(nóng)戶存款、匯款基本滿足，但貸款難、銀行卡、保險、證券、支付等基本金融服務無法滿足，約束了經(jīng)濟發(fā)展

中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀(2)農(nóng)村金融市場存在壟斷

金融機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)不完善

民間金融活躍，利率較高

中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀(3)財政公共品供應不夠：道路、教育、醫(yī)療、電、清潔水、通訊、法律支持（產(chǎn)權(quán)保護）、有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，中介組織的發(fā)展滯后，約束商業(yè)金融服務

政策扭曲：利率管制、郵儲利率政策扭曲、農(nóng)業(yè)保險、金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)、民間金融政策—抑制、農(nóng)業(yè)政策性銀行、農(nóng)行的扶貧貸款等

中國農(nóng)村金融現(xiàn)狀(4)缺乏有效的金融監(jiān)管框架，中央與地方政府在農(nóng)村金融機構(gòu)監(jiān)管方面的道德風險，沒有存款保險制度

客觀因素：人口密度、農(nóng)戶收入低、農(nóng)產(chǎn)品的特有風險、等等

十年農(nóng)村金融改革的反思(1)

農(nóng)村金融改革不僅僅是信用社改革，范圍要擴大；包括存貸款機構(gòu)多樣化、保險、證券、期貨、政策性金融等金融機構(gòu)的改革

重要的還是產(chǎn)權(quán)的改革，而不僅是機構(gòu)業(yè)務范圍變動、財政補貼等

十年農(nóng)村金融改革的反思(2)

僅依靠政府補貼解決不了農(nóng)村金融體制中存在問題，反而是道德風險加大（農(nóng)發(fā)行、扶貧貸款案例）；多年中央文件決定增加農(nóng)業(yè)信貸資金投入也沒有用；補貼機構(gòu)、農(nóng)戶，還是基礎(chǔ)設施－－市場在發(fā)揮作用

十年農(nóng)村金融改革的反思(3)

現(xiàn)行體制下沒有地方政府的支持和參與，農(nóng)村金融改革難以成功

商業(yè)化農(nóng)村金融機構(gòu)可持續(xù)性和治理結(jié)構(gòu)是改革成功的主要方面

農(nóng)村金融市場開放是農(nóng)村金融改革的關(guān)鍵

15號文件對信用社改革有所突破(1)

產(chǎn)權(quán)形式：股份制原則，農(nóng)民、私人企業(yè)、職工股等多元化，歷史積累政策明確，合作制不提

確定了多種組織模式：4種

地方政府管理職能：黨的領(lǐng)導、自律性管理、領(lǐng)導班子、案件查處、風險處置（兜底）

15號文件件對信用社社改革有所所突破(2)化解歷史包包袱具體方方式：所得得稅減免、、返還保值值貼補、中中央銀行資資金支持2種：票據(jù)據(jù)或再貸款款，約1700億；；承認歷史史制度原因因－50％％原則、正正向激勵、、期權(quán)原理理激勵自愿的的改革；8個省先試試點，后已已經(jīng)在全國國鋪開我們已經(jīng)做做了什么？？(1)第一，與以以往只給政政策不給資資金的改革革方式不同同，這次改改革正視長長期以來我我國農(nóng)村信信用社承擔擔的改革成成本和各種種歷史包袱袱。第二，對原原本以合作作制為基礎(chǔ)礎(chǔ)的農(nóng)村信信用社進行行了大規(guī)模模的股權(quán)改改革，并首首次增設了了投資股，，充實了資資本金，徹徹底改變了了“小馬拉拉大車”的的畸形制度度安排，提提高了信用用社的抗風風險能力，，不僅明晰晰了產(chǎn)權(quán)，，更奠定了了農(nóng)村信用用社獨立承承擔民事責責任的基礎(chǔ)礎(chǔ)。第三，省聯(lián)聯(lián)社的成立立是對農(nóng)村村信用社管管理方式的的一次重要要改革，具具有兩方面面的積極作作用：（1）明確了了信用社的的監(jiān)督和管管理權(quán)限；；（2）有有利于規(guī)范和和提高基層層信用社的的經(jīng)營管理理能力。我們已經(jīng)做做了什么？？(2)現(xiàn)有農(nóng)村信信用社改革革試點只具具有階段性性特點(I)首先，在改改革試點過過程中，決決策者希望望用一種成成功的模式式取代現(xiàn)有有不成功的的模式，并并將信用社社本身的成成功視作改改革的成功功，從而忽忽視了多樣樣化創(chuàng)新的的需要。第二，現(xiàn)有有農(nóng)村信用用社改革試試點沒有完完全吸取企企業(yè)改革中中的經(jīng)驗。。第三，農(nóng)村村信用社帳帳面上資本本充足率提提高了，扭扭轉(zhuǎn)了虧損損趨勢，但但實質(zhì)上掩掩蓋了不同同地區(qū)農(nóng)村村信用社由由于地區(qū)差差異而存在在的“水土土不服”。。我們已經(jīng)做做了什么？？(3)現(xiàn)有農(nóng)村信信用社改革革試點只具具有階段性性特點(II)第四，信用用社交給地地方政府管管理也沒有有真正落實實。第五，存在在以管理代代替監(jiān)管的的傾向。第六，省聯(lián)聯(lián)社模式；；重經(jīng)營輕輕行業(yè)管理理是一個大大隱患第七，農(nóng)村村信用社的的市場約束束沒有建立立，維持信信用社壟斷斷地位。第八，其他他方面改革革沒有跟進進。我們已經(jīng)做做了什么？？(4)現(xiàn)有的農(nóng)村村信用社改改革沒有有有效的道德德風險約束束機制國發(fā)15號號文件和中中央銀行資資金支持方方案設計了了一整套激激勵機制，，來鼓勵地地方政府和和農(nóng)村信用用社完善治治理結(jié)構(gòu)、、消化歷史史包袱，但但方案中缺缺乏相應的的宏微觀層層次的約束束機制。我們已經(jīng)做做了什么？？(5)現(xiàn)有的農(nóng)村村信用社改改革沒有有有效的道德德風險約束束機制政策支持上上的道德風風險：資金金支持沒有有做到獎優(yōu)優(yōu)懲劣；人人民銀行再再貸款的分分配也沒有有與支持““三農(nóng)”的的績效掛鉤鉤改革方式上上的道德風風險：虧損損信用社沒沒有退出機機制；贏利利社與虧損損社行政捆捆綁成一級級法人（股股權(quán)定價扭扭曲）地方政府干干預行為；；地方政府府、監(jiān)管當當局、信用用社都想借借此機會撈撈足中央銀銀行票據(jù)；；改革方案案、過程全全部政府導導向，沒有有信用社自自主權(quán)農(nóng)村金融改改革方向(1)財政發(fā)揮應應有作用，，區(qū)分財政政和金融職職能開放農(nóng)村金金融市場，，建立多元元化商業(yè)可可持續(xù)農(nóng)村村金融體系系建立農(nóng)村金金融機構(gòu)商商業(yè)可持續(xù)續(xù)發(fā)展的環(huán)環(huán)境市場化方式式引導資金金回流農(nóng)村村建立有效的的農(nóng)村金融融監(jiān)管體系系農(nóng)村金融改改革方向(2)建立多元商商業(yè)可持續(xù)續(xù)農(nóng)村金融融體系商業(yè)可持續(xù)續(xù)是支農(nóng)基基礎(chǔ)多元化是農(nóng)農(nóng)村金融的的必然選擇擇有效競爭的的農(nóng)村金融融市場是關(guān)關(guān)鍵農(nóng)村金融改改革方向(3)商業(yè)可持續(xù)續(xù)農(nóng)村金融融機構(gòu)是支支農(nóng)基礎(chǔ)(I)財務健康的的商業(yè)化農(nóng)農(nóng)村金融機機構(gòu)是支持持“三農(nóng)””和社區(qū)發(fā)發(fā)展的基礎(chǔ)礎(chǔ)貸款利率放放開，風險險定價、產(chǎn)產(chǎn)品創(chuàng)新、、環(huán)境改善善贏利性與支支持“三三農(nóng)””的平衡農(nóng)村金融改改革方向(4)商業(yè)可持續(xù)續(xù)農(nóng)村金融融機構(gòu)是支支農(nóng)基礎(chǔ)(II)農(nóng)村金融機機構(gòu)應避免免商業(yè)性金金融業(yè)務與與政策性金金融業(yè)務混混合（農(nóng)業(yè)業(yè)銀行）農(nóng)村金融機機構(gòu)的規(guī)模模經(jīng)濟－－－允許購并并盈利性—私私人資本進進入－支持持三農(nóng)；規(guī)規(guī)模經(jīng)濟和和盈利模式式農(nóng)村金融改改革方向(5)多種模式并并存的農(nóng)村村金融體系系是我國必必然選擇東西部發(fā)展展差距和地地理環(huán)境的的差異不僅允許不不同省份之之間存在不不同模式，，也應允許許省內(nèi)不同同地區(qū)之間間存在不同同的模式農(nóng)村金融組組織也應因因地制宜采采取不同改改革模式，，法律框架架保證，組組織創(chuàng)新：：如：互助助金融組織織；小額貸貸款機構(gòu)；；保險銀行行組織；擔擔保機構(gòu)；；等等農(nóng)村金融改改革方向(6)創(chuàng)造有效競競爭的環(huán)境境,鼓勵勵各種渠道道的資金進進入農(nóng)村金金融市場允許新設縣縣域小商業(yè)業(yè)銀行發(fā)達地區(qū)（（市）成立立農(nóng)村商業(yè)業(yè)銀行允許農(nóng)村信信用社跨區(qū)區(qū)經(jīng)營讓民間金融融浮出水面面專題一:農(nóng)農(nóng)村金融改改革與公共部門作作用地方政府土地制度中介組織債權(quán)人保護護扶貧、財政政救濟農(nóng)村公共基基礎(chǔ)設施科技超市農(nóng)產(chǎn)品期貨貨……中央政府和和地方政府府關(guān)系中央對地方方政府的政政績考核地方公共財財政狀況決定了地方方政府是否否干預農(nóng)村村金融機構(gòu)構(gòu)地方政府行行為地方政府對對經(jīng)濟過多多干預一刀切發(fā)展展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)業(yè)化為政績，在在新農(nóng)村建建設中建房房通過司法幫幫助企業(yè)逃逃廢債要求金融機機構(gòu)發(fā)放貸貸款給政府府發(fā)展的項項目農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政政府健全與與農(nóng)村金融融鄉(xiāng)村財政的的隱性財政政赤子來源源農(nóng)村信用合合作社不良良貸款與鄉(xiāng)鄉(xiāng)村財政的的隱性財政政赤子鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員貸貸款土地制度與與農(nóng)村金融融土地制度與與農(nóng)村社會會保障制度度土地制度與與農(nóng)村生產(chǎn)產(chǎn)方式(小小農(nóng)經(jīng)濟還還是農(nóng)場經(jīng)經(jīng)濟)土地制度與與農(nóng)貸擔保保土地制度與與農(nóng)村社會會保障制度度土地制度是是農(nóng)村社會會保障基礎(chǔ)礎(chǔ)養(yǎng)兒防老與與土地制度度共同構(gòu)成成農(nóng)村家庭庭社會保障障制度城市化，消消除二元經(jīng)經(jīng)濟，必須須加快建立立農(nóng)村社會會保障制度度和土地制制度改革土地制度與與農(nóng)村生產(chǎn)產(chǎn)方式不同地區(qū)的的農(nóng)戶的生生產(chǎn)要求不不同規(guī)模的的土地為城市服務務的農(nóng)戶生生產(chǎn)（如蔬蔬菜和水果果），要求求勞動密集集一般的種植植業(yè)要求大大農(nóng)場生產(chǎn)產(chǎn)土地制度應應能適應不不同生產(chǎn)方方式土地制度與與農(nóng)貸擔保保土地制度是是抵押難的的重要原因因應將土地所所有權(quán)和使使用權(quán)分離離，允許土土地使用權(quán)權(quán)抵押扶貧、民民政救濟濟政策與與農(nóng)村金金融目前的扶扶貧政策策往往著著眼于項項目對受災、、生病等等農(nóng)戶個個人的救救助不夠夠，農(nóng)村村金融機機構(gòu)承擔擔了財政政救濟和和社會穩(wěn)穩(wěn)定等作作用。農(nóng)村金融融機構(gòu)無無法商業(yè)業(yè)可持續(xù)續(xù)發(fā)展農(nóng)村公共共基礎(chǔ)設設施與農(nóng)農(nóng)村金融融道路和通通訊是降降低農(nóng)戶戶生產(chǎn)的的交易成成本，更更容易獲獲得市場場信息清潔水、、醫(yī)療和和教育——農(nóng)戶信信貸中，，很多用用于醫(yī)療療和教育育，而這這些貸款款短期內(nèi)內(nèi)是沒有有回報的的專題二:金融支支農(nóng)存在在的問題題金融支農(nóng)農(nóng)方式：：農(nóng)村信用用社支農(nóng)農(nóng)再貸款款農(nóng)發(fā)行資資金來源源于人行行再貸款款農(nóng)業(yè)銀行行道德風險險的形成成信貸支農(nóng)農(nóng)信貸支農(nóng)農(nóng)，誰支支持信用用社？由于信息息不對稱稱，監(jiān)管管當局很很難區(qū)分分是由于于審貸不不當造成成的責任任損失還還是由于于其他不不可控制制的因素素造成的的損失，，由于支支農(nóng)造成成的損失失均可免免責；信貸支農(nóng)農(nóng)可以““一俊遮遮百丑””；信貸支農(nóng)農(nóng)是一個個可能的的政策選選項，關(guān)關(guān)鍵是愿愿意支付付多大的的代價，，有沒有有低成本本的信貸貸支農(nóng)方方式？專題二:金融支支農(nóng)存在在的問題題金融支農(nóng)農(nóng)財政化化，道德德風險嚴嚴重支農(nóng)資金金軟約束束政策性金金融與商商業(yè)金融融不分農(nóng)行、農(nóng)農(nóng)發(fā)行、、農(nóng)信社社“支農(nóng)農(nóng)”業(yè)務務都存在在道德風風險金融改革革要防止止三重道道德風險險：一是農(nóng)信信社沒有有破產(chǎn)風風險，在在“支農(nóng)農(nóng)”名義義下經(jīng)營營虧損；；二是利利用解決決“歷史史包袱””，地方方政府和和農(nóng)信社社向中央央政府漫漫天要價價，又不不能解決決根本性性的體制制問題；；三是利利用政策策性業(yè)務務和商業(yè)業(yè)性業(yè)務務的交叉叉，“支支農(nóng)”要要中央銀銀行資金金。金融支農(nóng)農(nóng)存在的的問題：：農(nóng)村資資金大量量外流國有商業(yè)業(yè)銀行集集約化經(jīng)經(jīng)營，收收縮網(wǎng)點點，上收收貸款權(quán)權(quán)，農(nóng)村村資金回回流城市市。郵政儲蓄蓄轉(zhuǎn)存人人民銀行行利率過過高，使使大量農(nóng)農(nóng)村資金金外流。許多農(nóng)村村信用社社通過購購買國債債和貸款款給城市市客戶，，也使資資金流向向城市。。金融支農(nóng)農(nóng)存在的的問題：：中央銀銀行投入入資金大大，農(nóng)村村貸款難難的問題題仍未從從根本上上解決農(nóng)業(yè)銀行行逐步走走向商業(yè)業(yè)化經(jīng)營營，在農(nóng)農(nóng)村地區(qū)區(qū)撤并機機構(gòu)，減減少網(wǎng)點點信用社的的服務方方式、服服務手段段仍不能能適應農(nóng)農(nóng)戶和農(nóng)農(nóng)村經(jīng)濟濟發(fā)展的的需要。。小額信信貸增加加了農(nóng)戶戶貸款，，但對農(nóng)農(nóng)村中小小企業(yè)的的貸款顯顯著減少少。農(nóng)業(yè)發(fā)展展銀行職職能單一一，難以以適應農(nóng)農(nóng)村經(jīng)濟濟的發(fā)展展政府的扶扶貧貼息息貸款通通過農(nóng)行行難以真真正到戶戶，扶貧貧貸款的的不良貸貸款率居居高不下下，難以以實現(xiàn)扶扶貧的初初衷金融支農(nóng)農(nóng)存在的的問題：：中央銀行行支持農(nóng)農(nóng)村金融融機構(gòu)資資金巨大大，但農(nóng)農(nóng)村金融融機構(gòu)仍仍然虧損損嚴重1996年以來來，中央央銀行對對農(nóng)村金金融機構(gòu)構(gòu)的總投投入超過過了12000億元。。農(nóng)村金融融機構(gòu)虧虧損嚴重重。農(nóng)村金融融機構(gòu)越越虧損，，就越?jīng)]沒資金可可貸，資資金越外外流，農(nóng)村金融融必然萎萎縮。金融支農(nóng)農(nóng)的關(guān)鍵鍵是機制制，而不不僅僅是是資金的的投入。。如何解決決信貸支支農(nóng)中的的道德風風險將政府的的目標與與實現(xiàn)目目標的手手段分開開支持“三三農(nóng)”將資金留留在農(nóng)村村、留在在貧困地地區(qū)扶貧社會穩(wěn)定定先建立一一個商業(yè)業(yè)可持續(xù)續(xù)、有效效競爭可可復制的的農(nóng)村金金融機構(gòu)構(gòu)，然后后再考慮慮如何