2010年全國(guó)最新計(jì)生政策

新中國(guó)人口政策回顧與展望惡我國(guó)是世界第一人口大國(guó)，人口問(wèn)題關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局。新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)人口轉(zhuǎn)變的加速推進(jìn)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，其中以降低生育率為主旨的人口政策的有效實(shí)施起到了關(guān)鍵作用。然而，目前社會(huì)上對(duì)我國(guó)人口政策還有不同看法和一些猜測(cè)，需要澄清；同時(shí)，步入低生育水平階段以后，人口的變動(dòng)又走到十字路口人口政策面臨新的抉擇。歷史的足跡新中國(guó)是在半殖民地半封建社會(huì)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，封建社會(huì)“多子多福”的傳統(tǒng)觀念影響深遠(yuǎn)。1953年全國(guó)人口普查，出生率上升到37.0％。，死亡率下降到14.0％。，自然增長(zhǎng)率創(chuàng)下23.0％。的新高。這表明，在短短的3年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，我國(guó)人口再生產(chǎn)類(lèi)型就完成了由高出生、高死亡、低增長(zhǎng)向高出生、低死亡、高增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，隨后迎來(lái)第一次生育高潮。這種情況引起了黨和政府的關(guān)注，毛澤東同志在黨的八大三次會(huì)議（擴(kuò)大）的講話中，提出抓人口問(wèn)題“三年試點(diǎn)，三年推廣，四年普遍實(shí)行”的設(shè)想，展露出新中國(guó)人口政策的雛形。1957年7月5日《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了馬寅初的《新人口論》，分析了人口增長(zhǎng)過(guò)快同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的矛盾，主張控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量，曾受到毛澤東等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的贊揚(yáng)。但是，1957年反右派斗爭(zhēng)一起，將適當(dāng)控制人口增長(zhǎng)當(dāng)作馬爾薩斯人口論批判，進(jìn)而形成了“人口越多、勞動(dòng)力越多、積累越多、發(fā)展越快”——人口越多越好的理論教條，人口問(wèn)題成為無(wú)人敢于問(wèn)津的“禁區(qū)”。雖然20世紀(jì)60年代前期，中央領(lǐng)導(dǎo)同志和有關(guān)文件曾提及控制人口和實(shí)行計(jì)劃生育，但沒(méi)有真正貫徹下去。在10年“文革”期間，人口和計(jì)劃生育工作處于停頓、半停頓狀態(tài)。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，全國(guó)人口突破8億。面對(duì)嚴(yán)峻的人口形勢(shì)，國(guó)家開(kāi)始加大人口控制力度，生育政策也逐步明朗起來(lái)。1971年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于做好計(jì)劃生育工作的報(bào)告》，把控制人口增長(zhǎng)的指標(biāo)首次納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃。1973年提出“晚、稀、少”，強(qiáng)調(diào)核心是“少”，遂演變?yōu)椤耙粋€(gè)不少，兩個(gè)正好，三個(gè)多了”的生育政策。1978年國(guó)家明確提出“提倡一對(duì)夫婦生育子女?dāng)?shù)最好一個(gè)、最多兩個(gè)”，并將“國(guó)家提倡和推行計(jì)劃生育”寫(xiě)入憲法。1979年12月，國(guó)務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在成都召開(kāi)工作會(huì)議，提出“提倡一對(duì)夫婦最好生一個(gè)孩子……這是我國(guó)目前人口發(fā)展中的一個(gè)戰(zhàn)略性要求”。至此，一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子的政策已是呼之欲出。關(guān)鍵的決策20世紀(jì)70年代后期，面對(duì)經(jīng)濟(jì)短缺、人口和勞動(dòng)力過(guò)剩的嚴(yán)峻形勢(shì)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次強(qiáng)調(diào)控制人口增長(zhǎng)、加強(qiáng)計(jì)劃生育工作。自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)工作者也進(jìn)行了不少相關(guān)研究。1980年3—5月，中央連續(xù)召開(kāi)5次人口座談會(huì)。與會(huì)者認(rèn)為，中國(guó)人口太多了，應(yīng)當(dāng)盡快將生育率降下來(lái)，實(shí)行一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子的政策，并對(duì)生育一個(gè)孩子可能遇到的問(wèn)題及如何解決進(jìn)行了討論。關(guān)于會(huì)不會(huì)引起孩子智力下降問(wèn)題。民間說(shuō)，老大憨、老二聰、老三靈。是不是這樣呢？經(jīng)過(guò)查閱資料和論證，大家認(rèn)定，生育孩子次序同孩子聰明不聰明沒(méi)有必然聯(lián)系，民間的說(shuō)法缺乏科學(xué)根據(jù)。民間的說(shuō)法同過(guò)去多生多育有關(guān)，因?yàn)樯淖优?，老大就?dān)負(fù)著協(xié)助父母照料弟弟、妹妹的任務(wù)，表現(xiàn)出寬容大度，帶有憨厚的勁頭兒；后邊的弟弟、妹妹就顯得更活躍一些、聰明一些。關(guān)于會(huì)不會(huì)引起人口年齡結(jié)構(gòu)老化和勞動(dòng)力不足問(wèn)題。座談會(huì)氣氛熱烈。有的主張，生育一個(gè)孩子的時(shí)間可以搞半個(gè)世紀(jì)、一個(gè)世紀(jì)，以解決我國(guó)人口嚴(yán)重過(guò)剩問(wèn)題。有的認(rèn)為，長(zhǎng)期實(shí)行生育一個(gè)孩子的政策，會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)力短缺、老齡化嚴(yán)重、社會(huì)負(fù)擔(dān)過(guò)重等社會(huì)問(wèn)題。筆者在起草報(bào)告中提出，提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子主要是要控制一代人的生育率，因?yàn)榭刂谱∫淮说纳?，也就自然控制了下一代作父母的人口?shù)量，因而主要是未來(lái)二三十年的事情。這樣，既使人口增長(zhǎng)得到有效控制，又使人口老齡化不致過(guò)于嚴(yán)重。將來(lái)可以通過(guò)生育政策的適當(dāng)調(diào)整，避免老年人口負(fù)擔(dān)超負(fù)荷以及勞動(dòng)力不足問(wèn)題的發(fā)生。關(guān)于會(huì)不會(huì)出現(xiàn)“四二一”結(jié)構(gòu)問(wèn)題。提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子，會(huì)不會(huì)造成老年人口為四、成年人口為二、少年人口為一的“四二一”代際結(jié)構(gòu)呢？首先，老年人口為四不可能普遍存在。按照年齡組別死亡率u形曲線分布，每年每個(gè)年齡組均要死亡一定數(shù)量人口，老年人口年齡組死亡率要更高一些，二三十歲為人父母者不可能全部活到60或65歲以上。那么“二一”呢？只有獨(dú)生子女結(jié)婚后又生育一個(gè)孩子，才具備形成“二一”的條件；如果實(shí)行獨(dú)生子女結(jié)婚可以生育兩個(gè)孩子的政策，“二一”也就失去了產(chǎn)生的條件。因此，提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子在某些家庭可能出現(xiàn)“四二一”代際結(jié)構(gòu)，但不具有普遍性，整個(gè)社會(huì)是不可能形成“四二一”結(jié)構(gòu)的。座談會(huì)向中央書(shū)記處提交的報(bào)告和中央關(guān)于控制人口增長(zhǎng)的《公開(kāi)信》，體現(xiàn)了上述基本精神，奠定了20世紀(jì)80年代以來(lái)我國(guó)生育政策的基調(diào)。它的基本點(diǎn)是：國(guó)家干部和職工、城鎮(zhèn)居民除特殊情況經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)者外，一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子。農(nóng)村普遍提倡一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子，某些群眾確有實(shí)際困難要求生兩個(gè)的，經(jīng)過(guò)審批可以有計(jì)劃地安排。不論哪種情況，都不能生三個(gè)。少數(shù)民族也要提倡計(jì)劃生育，要求可適當(dāng)放寬一些。可見(jiàn)，1980年中央正式提出以提倡生育一個(gè)孩子為主要標(biāo)志的生育政策，絕不是“拍腦袋”的產(chǎn)物，而是經(jīng)過(guò)了認(rèn)真討論和論證，對(duì)其實(shí)施結(jié)果進(jìn)行了深入研究，是符合國(guó)家和民族根本利益的抉擇。此外，座談會(huì)還討論了人口素質(zhì)、人口性別比、人口城市化、人口民族構(gòu)成等問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的政策建議。近30年的實(shí)踐證明，當(dāng)時(shí)對(duì)人口變動(dòng)和發(fā)展趨勢(shì)的判斷是正確的，制定的政策是成功的。這樣說(shuō)，并不意味著我國(guó)的人口政策已經(jīng)盡善盡美了，包括人口政策在內(nèi)的任何政策，總是要不斷發(fā)展和完善的。特別是20世紀(jì)90年代中期我國(guó)進(jìn)入低生育水平階段后，人口政策也應(yīng)適應(yīng)變化了的情況，與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)前的選擇我國(guó)可以實(shí)行“三步走”的人口發(fā)展戰(zhàn)略：第一步，把高生育率降低到更替水平以下，實(shí)現(xiàn)由高出生、低死亡、高增長(zhǎng)向低出生、低死亡、低增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，這一步已在1992年完成。第二步，穩(wěn)定低生育水平至人口零增長(zhǎng)，同時(shí)注重人口素質(zhì)提高和結(jié)構(gòu)調(diào)整，預(yù)計(jì)這一步可在2030年前后實(shí)現(xiàn)。第三步，零增長(zhǎng)以后由于人口的慣性作用，總體人口將呈一定程度的減少趨勢(shì)，屆時(shí)再依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展以及資源環(huán)境狀況，作出理想適度人口的抉擇。這里所說(shuō)的“理想適度人口”是全方位的，不僅人口的數(shù)量是適當(dāng)?shù)?，而且質(zhì)量是較高的，年齡、性別等的結(jié)構(gòu)是合理的，同資源、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是相適應(yīng)的。當(dāng)前我們正處在人口發(fā)展戰(zhàn)略的第二步，如何走好這一步？指導(dǎo)思想和基本任務(wù)可表述為：在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，實(shí)行控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)、調(diào)整人口結(jié)構(gòu)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人口與資源、環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。為此，應(yīng)制定包括人口自身變動(dòng)、人口與發(fā)展在內(nèi)的全面發(fā)展的人口政策，逐步實(shí)現(xiàn)由人口數(shù)量控制為主向數(shù)量控制與質(zhì)量提高、結(jié)構(gòu)調(diào)整并重轉(zhuǎn)變，最終過(guò)渡到以質(zhì)量提高和結(jié)構(gòu)調(diào)整為主的人口政策。就數(shù)量控制而言，建議考慮以下生育政策選擇：其一，全國(guó)不分城鄉(xiāng)，夫婦雙方均為獨(dú)生子女者，一律允許生育兩個(gè)孩子。這一條現(xiàn)在即可實(shí)施。因?yàn)椋?dāng)前已婚育齡婦女獨(dú)生子女領(lǐng)證率城鎮(zhèn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，實(shí)行“雙獨(dú)”結(jié)婚生育兩個(gè)孩子，農(nóng)村生育率升高極其有限。其二，夫婦一方為獨(dú)生子女者，允許生育兩個(gè)孩子，農(nóng)村現(xiàn)在可以實(shí)施，城鎮(zhèn)可從'十二五”開(kāi)始實(shí)施。在農(nóng)村，由于獨(dú)生子女率較低，“一獨(dú)生二”影響有限；在城鎮(zhèn)，由于獨(dú)生子女率普遍很高，夫婦一方為獨(dú)生子女者比例不會(huì)很高，對(duì)生育率影響也不會(huì)很大。特別是到“十二五”，城鎮(zhèn)30歲以下育齡婦女將進(jìn)一步減少，影響要更小一些。實(shí)行“一獨(dú)生二”的生育政策，對(duì)于“一獨(dú)”方的父母家庭養(yǎng)老和改變家庭人口年齡結(jié)構(gòu)具有重要意義。其