公共管理學學習筆記

第一章公共管理學的視野一公共管理及其相關(guān)概念.公共管理與公共行政公共行政：政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并重點關(guān)注內(nèi)部定向，機構(gòu)和人員以及辦公室的管理。公共管理：盡管公共管理也包含了公共行政的許多內(nèi)涵，但有以最低的成本取得目標以及管理者為取得結(jié)果負責的內(nèi)涵。所以公共管理是公共組織提供公共物品和服務的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負個人責任。.公共部門與公共物品公共部門：是公共事物的管理者和公共服務的提供者，廣義的公共部門包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門已經(jīng)各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門是僅包括政府決策的產(chǎn)生機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。公共物品：是具有消費的非競爭性和排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品；與公共物品相對應的是私人物品即具有消費上的競爭性和排他性等特征的物品。.公共管理與私人管理公共管理與私人管理有許多相似之處，他們的管理都包含了合作團體的活動，而且所有的大組織都必須履行一般的管理職能，如計劃、組織、人事預算等。但是公共管理在許多重要方面是與私人管理存在差別的，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：一、公共管理與私人管理的使命不同。二、與私人管理相比，公共管理的效率意識不強。三、與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強調(diào)責任。四、就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)更加復雜和嚴格。.治理與善治治理概念定義繁多，可泛指任何一種活動的協(xié)調(diào)方式。善治是90年代后，世界銀行提出的口號，它主要包括合法、法治、負責、透明、有效的政府成了善治的基本要素，成為規(guī)范政治權(quán)利的主要標準。二公共管理學范式的興起I.對傳統(tǒng)公共行政學范式的批評.公共管理范式的出現(xiàn).公共管理范式新在何處對各學派的觀點做適當了解三公共管理學的學科范圍.對公共管理學的三種不同理解a.將公共管理學等同于公共行政學，這種用法常見于日常公共部門管理活動中，也來自于堅持傳統(tǒng)的公共行政范式或途徑的學者b.把公共管理學當作公共行政學的一個分支學科，是關(guān)于公共行政的項目設(shè)計、組織結(jié)構(gòu)化、政策和管理計劃，經(jīng)由預算系統(tǒng)的資源培植、財政管理、人力資源管理、項目評估和審計的應用方法論方面的總的看法。c.將公共管理學看作一種不同于傳統(tǒng)的公共行政學和政策分析的一種新途徑、新范式或新的學科框架。.公共管理學的研究對象公共管理學是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學科，可以將它界定為一門綜合地運用各種科學知識和方法來研究公共管理組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學科。它的目標是促使公共組織尤其是政府組織更有效的提供公共物品?；蛘哒f，公共管理學是一門研究公共組織如何有效的提供公共物品的學問。四公共管理學的研究途徑和方法.研究途徑公共管理學在其發(fā)展的不同階段，采取了不同的研究途徑或研究方法。早期的公共行政學者主要采用制度或法理的研究途徑，側(cè)重對政府制度、機構(gòu)、法規(guī)方面的研究，20世紀20年代公共行政學都采用了原則的研究途徑，注重對一般行政管理原則的探索和概括，三四十年代，公共行政學推崇經(jīng)驗科學的研究方法，五六十年代以后廣泛的運用運籌學、系統(tǒng)分析、損益分析、計算機的功能方法及手段。20世紀70年代發(fā)展了“新政治經(jīng)濟學”，80年代后被廣泛應用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。.研究方法a.系統(tǒng)分析b.比較分析c.實驗分析d.案例分析五實踐中的公共管理.政府管理的起源與演變a.原始社會就存在某種公共管理活動，但是作為一種專業(yè)職業(yè)的行政管理活動則是伴隨階級和國家的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。b.國家或政府的公共管理活動是隨社會經(jīng)濟的發(fā)展而變化的c.19世紀末20世紀初隨著資本主義的發(fā)展，西方各主要的資本主義國家相繼進入發(fā)達工業(yè)社會。這一時期政府的組織機構(gòu)迅速膨脹，公共管理活動加強，政府增長，公共管理活動的范圍擴大，同時，在立法、行政、司法三種權(quán)利中，出現(xiàn)行政權(quán)力擴張的趨勢，形成了行政國家。.市場經(jīng)濟國家的政府管理實踐a.在市場經(jīng)濟不同時期，政府干預的范圍、內(nèi)容、力度和方式是不同的。b.由于經(jīng)濟發(fā)展水平、政治文化和歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場經(jīng)濟國家的政府公共管理模式也是不同的。.轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實踐(1)傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端a.政企不分，政資不分b.機構(gòu)臃腫，效率低下c.權(quán)力過于集中d.政治民主化、科學化、制度化薄弱(2)轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)首先，轉(zhuǎn)軌國家的市場體制不是自發(fā)形成與演化的，而是要靠政府自身的力量建立起來的其次，政府必須進行公共管理或行政管理體制的創(chuàng)新，建立與市場體制相適應的新政府管理體制，最后，市場經(jīng)濟條件下政府公共管理的好壞、質(zhì)量的高低，在相當大程度上依賴于能否建立起一支高素質(zhì)、廉潔奉公的公務員隊伍。(3)入世對我國政府管理提出的挑戰(zhàn)一是入世對政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙了市場化的進程二入時對政府管理的法制化提出了相當高的要求三是入世對公務員素質(zhì)與能力提出了更高的要求(4)轉(zhuǎn)型期我國政府管理創(chuàng)新溫家寶對今后一段時期深化行政管理體制改革，加快政府管理創(chuàng)新作出的系統(tǒng)說明:第一，加快推進政府管理創(chuàng)新勢在必行。第二，推進政府管理創(chuàng)新，關(guān)鍵是進一步轉(zhuǎn)變政府職能。第三，推進政府運行機制創(chuàng)新，做到?jīng)Q策執(zhí)行和監(jiān)督的協(xié)調(diào)，第四，推進政府管理方式的創(chuàng)新，加快電子政務的建設(shè)第五，實現(xiàn)政府管理創(chuàng)新要求必須建設(shè)高素質(zhì)的公務員隊伍。第二章公共部門的角色與職能

第一節(jié)公共部門的含義、特點和作用

公共部門提供公共服務和公共產(chǎn)品在民主社會是由公共代表決定的。范圍和種類不由消費者決定，而由政府決定公共部門以權(quán)威為基礎(chǔ)，與私人部門區(qū)別：合法性、強制力政治上和政策上的供給原則：普遍性，公平的供給。公共部門的特點：權(quán)威性；領(lǐng)導人經(jīng)法定程序選拔或任命；具有強制力，控制，管理；公共部門具有政治性；公共部門具有非營利性；它以社會公平和發(fā)展以及實現(xiàn)公共利益作為它的目標。公共部門的作用：政治、經(jīng)濟、社會、文化職能。執(zhí)政黨相對于在野黨，執(zhí)政黨相對于參政黨。由于領(lǐng)導者個人理性有限，獨裁的社會代價太大。第二節(jié)市場失靈與政府失靈市場失靈是由于市場缺陷而引起的資源配置無效率。由于市場存在效率之外的非經(jīng)濟目標，因而市場提供公共物品無效。有害的、無價值的東西政府必須予以禁止。市場本身有走向壟斷的必然性。由于市場經(jīng)濟的外部性和市場自身的波動性，會導致經(jīng)濟的不穩(wěn)定，需要政府發(fā)揮作用。同時，在分配公平問題上市場也是失效的。在《新教倫理與資本本義》中提到，看不見的手專掏窮人的腰包。在當代，經(jīng)濟、政府和道德文化成為調(diào)控市場的三只手。政府也會失靈，政府失靈表現(xiàn)在：.政府成本過高，與價值背離。政策制訂本身的復雜性決定了政策制訂的低質(zhì)量。.層級制的官僚結(jié)構(gòu)導致信息失靈，政府官員們往往誰給權(quán)力對誰負責。.內(nèi)部性問題：評價內(nèi)部人員行為的標準，決定政府的目標和效率。①預算增長；②機構(gòu)膨脹；③信息轉(zhuǎn)化成權(quán)力和產(chǎn)品。.政府組織的低效率.政府缺乏激勵機制.政府會造成另?種分配的不公平.權(quán)力尋租：它會付出道德和合法性成本8.政策執(zhí)行的低效率地方政府的利益驅(qū)動導致制訂的政策與目標不一致。委托代理也會導致逆向選擇。第三章公共組織第一節(jié)公共組織的概念廣義上講，是以不以營利為目標，服務大眾，提高公共利益和公共產(chǎn)品的組織。狹義上講，是行使行政權(quán)力，達到公共目標的組織。公共組織的特點：(1)在價值取向上，公共組織追求的是公共利益。(2)公共組織活動受法律嚴格規(guī)范，并受法律保護。在中國，公共組織還需按照黨的政策以及憲法、法律和規(guī)章辦事。在第五項修煉一書中，提出了學習性組織的概念，隨著社會的發(fā)展，出現(xiàn)了創(chuàng)造性組織，這可以作為第六項修煉。(3)公共組織權(quán)威的割裂(4)受到高度的公共監(jiān)督。(5)公共組織間是相互依存的。(6)公共組織必須考慮政治因素。公共組織的目標具有政治性。(7)公共組織大多數(shù)目標模糊，很難量化。(8)政府是有限政府，職能分立是有道理的?？v向分布的公共組織：職能按照縱向進行分工，上下級是管理和被管理，領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。公共組織的作用：(1)政治統(tǒng)治工具(2)它是立法執(zhí)行機關(guān)一府兩院民間諺語黨是天上群星參北斗政府風風火火闖九洲政協(xié)是路見不平一聲吼，人大是該出手時就出手。(3)提供公共物品(4)公共利益的代表和維護者(5)社會發(fā)展推動力的組織者第二節(jié)公共組織體系包括集權(quán)制和分權(quán)制三個方面：(1)上面控制決策的數(shù)量和重要性(2)上級行使權(quán)力的形式(3)上級實際控制下級的能力，以及下級避權(quán)力求得自身發(fā)展的迫切程度。組織集權(quán)的動力來源于控制權(quán)力的沖動以及對經(jīng)濟和政治利益的追求。彼得定律，也稱寡頭定律表明，公共組織有向寡頭展的趙勢，即走向組織集權(quán)公共組織的復合制和單一制集權(quán)的優(yōu)點：(1)有利于政治控制、統(tǒng)一和穩(wěn)定。(2)政府有較強的反應能力和應變能力。(3)便于集中資源，實現(xiàn)國家政治目標。(4)有效直轄市和控制。(5)中央政府代表大多數(shù)人的根本利益和長遠利益。集權(quán)制的弊端(1)機構(gòu)宏大，這是因為此時權(quán)力過大，部門很多，成為了萬能政府。(2)影響效率。由于多層次信息傳遞，導致信息變形。(3)造成不負責的精神。(4)不能調(diào)動地方和下級積極性分權(quán)制的優(yōu)點(1)形成近點決策(2)能調(diào)動地方和下屬積極性(3)加強地方和下級責任(4)提高效率，能因地制宜(5)能照顧地方利益分權(quán)制的弊端(1)會出現(xiàn)各自為政，地方割據(jù)。(2)由于地方資源有限，辦不了大事。(3)容易造成地方主義和本位主義。二、完整制和分離制一元統(tǒng)屬制：同一行政領(lǐng)導，同一行政組織。這一形式適用于分權(quán)制的國家。多元制領(lǐng)導的公共組織：是指同一層級各部門隸屬兩個或以上的行政組織或領(lǐng)導。這一形式適用于集權(quán)制國家。優(yōu)點：獨立自主，自負責任、因地制宜。三、首長制和委員會制首長制就是決策權(quán)、指揮權(quán)由行政首長全面把持。委員會也叫合議制。首長制的優(yōu)點：（1）反饋快（2）成本低（3）責任明確，溝通方便（4）紀律強，易于保密首長制的弊端（1）家長制，一言堂（2）易出現(xiàn)決策失誤（3）濫用權(quán)力（4）權(quán)力尋租委員會制的優(yōu)點（1）民主（2）集思廣益，博采眾長（3）分工合作，集體負責。委員會制弊端（1）責任不明，分工不清；（2）決策慢，行動慢（3）缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導。四、層級制和機能制機能制與委員會制聯(lián)系（1）專業(yè)化管理，提高效率；（2）有利于擺脫繁鎖性工作；（3）擴大管理范圍。五、變革過程渴望達到的平衡狀態(tài)抵制力量當前平衡狀態(tài)平衡狀態(tài)驅(qū)動力量解凍變革再凍結(jié)偵察階段進入階段診斷階段計劃階段行動階段穩(wěn)定評估終止階段六、變革的策略和方法總策略組織變革的三個層次訓I練程序公共組織的結(jié)構(gòu)管理層次和幅度影響因素：四個方面工作性質(zhì)差異程度工作種類相似程度需要協(xié)調(diào)程度業(yè)務水平和思想道德水平第四章公共部門的戰(zhàn)略管理第一節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理概述一、公共部門戰(zhàn)略管理的含義與性質(zhì)：1、含義戰(zhàn)略管理是對組織一定時期全局性發(fā)展方向、目標、政策、任務以及資源調(diào)配做出決定的決策過程和管理藝術(shù)。(1)三個階段：軍事戰(zhàn)略(孫子兵法)、企業(yè)戰(zhàn)略、公共部門管理戰(zhàn)略(2)兩個途徑：戰(zhàn)略管理途徑、非戰(zhàn)略管理途徑戰(zhàn)略管理是運用管理所有資源達成目標的藝術(shù)。與規(guī)劃基本相似。戰(zhàn)略目標一般確定未來達成的目標、目標達成的時間，分析組織當前的環(huán)境與能力，評估組織的環(huán)境，比較各種預選方案，選擇一個能夠達成目標的戰(zhàn)略，圍繞著該戰(zhàn)略整合資源。戰(zhàn)略管理與功能管理的區(qū)別：戰(zhàn)略管理注意達成目標的量化，強調(diào)長期目標的達成，強調(diào)組織與環(huán)境的關(guān)系；功能管理強調(diào)管理內(nèi)容，也強調(diào)內(nèi)部管理，強調(diào)短期目標的達成。戰(zhàn)略管理與戰(zhàn)略規(guī)劃的區(qū)別：戰(zhàn)略規(guī)劃是從私人部門(工商部門)開始；戰(zhàn)略管理不是針對組織內(nèi)部，必須考慮政府權(quán)威2、性質(zhì)(1)是對組織未來一定時期發(fā)展的愿景予以確定和描述，注重組織整體性目標(2)具有全局性和綜合性(3)其核心任務在界定組織內(nèi)外部環(huán)境的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)組織面臨的危機以及尋求組織長期發(fā)展的機遇和能力(4)是組織一項持續(xù)性和循環(huán)性的活動。二、公共部門加強戰(zhàn)略管理的必要性1、經(jīng)濟全球化以及政治、經(jīng)濟發(fā)展的一體化，使得國際競爭更加激烈，環(huán)境更復雜。政府加強戰(zhàn)略管理，提升政府適應國際競爭的能力。國家競爭力是指一個國家創(chuàng)造資源的附加價值，并增進全體國民財富的能力。確定競爭力的指標有八大項224個分項2、社會發(fā)展的速度和進程加快。三、公共部門實施戰(zhàn)略管理的目標1、服務于國家競爭力的提升：明確公共政策基本導向和政府組織角色及行為方式，為市場組織（企業(yè)）和民間組織發(fā)展、創(chuàng)新提供良好的秩序和政策環(huán)境。2、對于后發(fā)展國家來說，在全球政治、經(jīng)濟一體化的背景下，戰(zhàn)略性地規(guī)劃國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，平衡地區(qū)間的差距，實現(xiàn)國家戰(zhàn)略性資源配置的優(yōu)先次序。3、打破公共部門普遍存在的短期主義或“功能性短視”，發(fā)展管理中的全局和開放的觀念，從更高的層次看待管理問題和管理目標。第二節(jié)公共部門戰(zhàn)略管理的過程公共部門的戰(zhàn)略管理過程是戰(zhàn)略規(guī)劃的制定、執(zhí)行和評估的過程。一、界定組織內(nèi)外部的環(huán)境界定環(huán)境是戰(zhàn)略制定過程中十分重要的一環(huán)，其基本任務是明確組織在與外部環(huán)境的互動中,組織所處的地位和位置。道斯矩陣是反映組織與環(huán)境之間的變量關(guān)系。SWOT分析T——威脅、O——機會、W——弱點、S——優(yōu)勢WT：極小極小；WO：極小極大；ST：極大極??；SO：極大極大。二、制定戰(zhàn)略規(guī)劃1、總戰(zhàn)略類型’（1）穩(wěn)定型戰(zhàn)略：服務水平較高；（2）增長戰(zhàn)略：組織為提供更多的服務產(chǎn)品；（3）收縮戰(zhàn)略（外界環(huán)境變化收縮某種服務產(chǎn)品）；（4）組合戰(zhàn)略（同時實現(xiàn)以上兩種）2、次級戰(zhàn)略（1）適應戰(zhàn)略：防御性戰(zhàn)略、探索性戰(zhàn)略、分析性戰(zhàn)略等；（2）競爭戰(zhàn)略：成本領(lǐng)先戰(zhàn)略、別具一格戰(zhàn)略、專一化戰(zhàn)略等三、戰(zhàn)略規(guī)劃的實施1、（年度目標）2、制定相關(guān)的政策3、對組織資源進行配置或調(diào)整第一階段：單元；第二階段：職能；第三階段：多部門4、調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，適應戰(zhàn)略實施的需要七要素：（麥肯錫公司）（1）結(jié)構(gòu)：成功組織可臨時調(diào)整結(jié)構(gòu)，以適應不同環(huán)境。(2)戰(zhàn)略：經(jīng)常出問題(3)系統(tǒng)：組織系統(tǒng)運轉(zhuǎn)中，有正規(guī)程序與非正規(guī)程序，這些系統(tǒng)可壓倒明確的戰(zhàn)略。(4)員工：人是可以持續(xù)發(fā)展、持續(xù)利用的資源。對成員要培訓(5)風格：高層領(lǐng)導者采取有象征意義的行為。(6)專長：組織最擅長的領(lǐng)域。每個組織都有，戰(zhàn)略創(chuàng)新給組織帶來了重大影響，有時甚至丟掉了專長。(7)總目標：在戰(zhàn)略管理中，要圍繞總目標5、建立有效的激勵和溝通機制6、及時處理由變革引起的各種沖突與矛盾變革沖突有：權(quán)利沖突、權(quán)益沖突、觀念沖突和目標沖突。7、將業(yè)績與薪酬、福利措施掛鉤8、培育、支持組織戰(zhàn)略發(fā)展的文化。如：馬克思?韋伯《新教、倫理與資本主義》英、法等新教國家發(fā)展較快，韋伯認為是新教促進了文化價值觀的發(fā)展。四、戰(zhàn)略評估根據(jù)戰(zhàn)略目標進行評估評估過程是監(jiān)控過程，關(guān)鍵是信息反饋系統(tǒng)，否則無法監(jiān)督。反饋系統(tǒng)是根據(jù)目標建立起的績效標準，判斷組織、個人偏離目標的程度，然后監(jiān)控—關(guān)鍵績效區(qū)一一戰(zhàn)略控制點：績效并不重要但戰(zhàn)略整體關(guān)鍵，如物資?！O(jiān)測中心(信息中心)1、設(shè)計戰(zhàn)略評價的框架確立衡量戰(zhàn)略評估的基本方法、衡量績效、判斷實際績效與目標是否有差距、采取行動糾正偏差2、檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)(1)公共組織角色變化(2)組織在內(nèi)外環(huán)境中地位是否發(fā)生變化(3)組織戰(zhàn)略的優(yōu)勢、效果(4)組織戰(zhàn)略實施后，競爭者有何變化，競爭者對戰(zhàn)略有哪些對策，這些對策對戰(zhàn)略有何影響3、度量組織戰(zhàn)略規(guī)劃實施的績效，提供績效評價的指標或標準(尤其是年度績效)4、戰(zhàn)略方案的修正和調(diào)整，考慮權(quán)變的計劃。將戰(zhàn)略管理視為一個不斷發(fā)展、在學習中演進的過程。第五章公共部門的績效管理第一節(jié)公共部門績效管理的性質(zhì)一、含義1、含義公共部門為了實現(xiàn)組織整合的目標，依托于一定的績效信息和評價標準，對公共部門提供的公共產(chǎn)品和公共服務的效率和品質(zhì)進行全方位、全過程的監(jiān)督、控制的活動。2、目的激勵公共部門提供更有效、品質(zhì)更高的物品與服務；更經(jīng)濟、有效地使用控制的資源，使公共部門的生存、發(fā)展更具有合法性。新公共管理開展了政府再造工程（重塑政府）3、績效標準績效標準是價值、效能、權(quán)利、職能（1982年，撒切爾提出標準），認為政府除了有效能外，還要有活力。公共部門以公共利益做績效目標，世界范圍內(nèi)同。不僅是對職務結(jié)果的評估,應是對過程的監(jiān)控，其本身按績效標準進行，標準難以確定。一些學者提出公共部門與私人部門績效有九點差異：（1）所有權(quán)：公共部門在公眾限制下運作，追求社會目標，因此績效問題比私人部門困難，公共部門一般不可能用營利衡量，而私人部門用營利衡量。（2）交易狀態(tài)：公共部門有交易是腐敗，不能處于交易狀態(tài)。（3）競爭程度：撒切爾支持政府處于競爭狀態(tài)，但絕大部門不能處于競爭狀態(tài)。私人部門競爭程度高。（4）監(jiān)督手段：公共部門受法律監(jiān)督，負政治責任，很難用績效評估。（5）異質(zhì)化程度：單一產(chǎn)品易進行績效管理，提供多種產(chǎn)品難定統(tǒng)一的績效標準。（6）復雜程度：提供公共物品和服務的技術(shù)復雜性。復雜性低的易建立績效標準。（7）不確定性程度：手段與目標之間的關(guān)系（是因果關(guān)系的，績效標準易確定）（8）管理結(jié)構(gòu)：結(jié)構(gòu)復雜的難進行（軍隊、教育）（9）自主性：自主性強的易進行績效管理，而自主性差的不易進行績效管理。4、目標：經(jīng)濟、效益、合法性二、公共部門實施績效管理的必要性1、公眾對政府組織機構(gòu)龐大、人員臃腫的現(xiàn)象信任度下降。在公共部門實施績效管理是滿足公眾的需要；2、新公共管理要求公共部門樹立成本意識、結(jié)果導向意識（績效管理屬于結(jié)果導向意識）;3、作為一項誘因管理機制，績效管理可以對公共部門進行有效的激勵，可建立系統(tǒng)的考核、激勵體制。三、基本任務1、績效衡量建立可以衡量組織H標和運行程度定性的或定量的標準。確定績效指標的權(quán)重分配，這關(guān)系到績效管理導向。（1）建立指標需注意：一一指標必須清楚，要保持一致性。指標體系產(chǎn)生于目標體系，分目標一定要有聯(lián)系。一—必須符合組織文化（2）設(shè)計指標的標準：①目標：政治成果、預算目標來進行績效分析（普遍）可擺脫績效矛盾，達到統(tǒng)一性。②歷史比較法：克服績效不一致③進行組織、單位之間的比較④外部比較：公共部門與私營部門比較2、績效評估用衡量指標體系對組織活動進行不同層次的評價.沒有設(shè)計出科學的指標體系就無法衡量。困難：①績效指標難確定：②實踐性，指標不科學，難衡量。（1）應將組織所有績效以量化衡量才能評估（公共部門很難量化，評估）（2）目標、功能相同，有地區(qū)差異的，不能以同樣標準評估。（3）如何確認與品質(zhì)績效有關(guān)的指標，在績效評估中受到很大的限制。因為衡量一般部門要求經(jīng)濟、效益、效能，而衡量政府部門則要加入公平。（4）管理與評估的成敗在于績效指標的確定是否含蓋了所有績效一一政府投入與結(jié)果無必然結(jié)果——公共輸出難以描述，造成成本難以衡量。環(huán)境因素難預料一一輸出難控制。如公務員難控制公共環(huán)境的變化，所以難負責。——政府經(jīng)常從政治上考慮進行資源分配。3、績效追蹤不斷對組織活動的績效水平進行跟蹤和考察。第二節(jié)公共部門績效管理的特點一、目標的多樣性與績效標準的多元性1、政治官員強調(diào)效能，認為無形則無法評估；行政官員強調(diào)顧客滿意。2、管理上，行政官員關(guān)注短期目標，封閉體系內(nèi)有明確目標；而政治官員關(guān)注長期結(jié)果。3、行政管理部門目標難以統(tǒng)一；而政治角度根據(jù)不同部門設(shè)計不同目標。4、行政管理采取強制方式；政治上則采取參與的方式。二、績效標準之間有差距，可能引發(fā)沖突三、某些公共物品和服務的特性由于壟斷性和無法定價的限制，無法定量分析和定量測評四、某些公共物品或服務的產(chǎn)出是由許多組織協(xié)力進行和完成的，很難進行個體化的服務。第三節(jié)公共管理的績效指標的評價分析一、公共服務績效指標設(shè)立的基礎(chǔ)與精神1、設(shè)立指標體現(xiàn)公共行政、公共管理的公共性，體現(xiàn)公眾利益基本要求，指標反映公平、公正。2、對公共部門生產(chǎn)、提供的公共物品與服務的性質(zhì)進行分類和解釋，通過績效評價指標來描述不同公共物品和服務的績效評價價值取向。3、指標體系要兼顧定量與定性分析兩個方面，有操作性能實踐，保證實施。二、評價指標新公共行政：經(jīng)濟、效率、公平新公共管理：經(jīng)濟、效率、公平、效能（效果）1、經(jīng)濟性指標：主要考察組織投入到特定管理項目或服務中的資源水平，它要求的是成本意識；主要是評估資源消耗量以及這種消耗是否經(jīng)濟合理，歸根結(jié)底，是量的考察。2、效率性指標：指在特定的時間內(nèi)，組織的各種投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系。分為生產(chǎn)效率與配置效率兩種類型，它關(guān)注達成效率的手段。3、效果性指標：關(guān)注公共產(chǎn)品和服務提供是否改善或提高了社會福利的總體水平:用貨幣或資源消耗作為衡量標準，只能衡量那些可以量化的公共物品和公共服務。不能量化的只能進行社會效益分析。4、公平性指標：傳統(tǒng)上是效益和經(jīng)濟的公平；新公共管理則追求經(jīng)濟、效益和效果的公平，關(guān)注接受服務的團體和個人是否受到了公平待遇，弱勢群體的利益是否得到了保護。公平分為五類：個人公平；行業(yè)公平；社會團體公平；機會公平：代際公平。公平必須以弱勢群體利益最大化作為出發(fā)點。三、績效評估可能出現(xiàn)的問題：1、缺乏客觀性：忠誠、態(tài)度難以評估，參入其中，投票不成，個人好惡2、暈圈效應：當評價者把某一元素作為最重要因素，并以此評價，易產(chǎn)生暈圈效應錯誤。3、寬松或嚴格：評價標準寬松或嚴格4,集中趨勢：把所有行業(yè)評估成平均水平，因為評估過高或過低需詳細報告。5、近期行為偏見：上級對下級、或?qū)ぷ魅藛T的評估中常見的錯誤6、個人偏見：組織領(lǐng)導對個人、單位可能有種族偏見第四節(jié)公共服務績效管理的基本手段一、目標管理1、概述不是程序，而是有體系地使問題明確，防止問題出現(xiàn)的方法手段，是成果(本身的)管理。目標管理的概念來源于一戰(zhàn)期間杜邦公司；公共部門的目標管理形成于20世紀70年代，因為政府目標多且之間矛盾，后來逐漸衰落了。2、目標的三個任務(1)目標真實且具體，必須有特定成果。如考察維持公共秩序的目標。(2)目標與戰(zhàn)略順序，必須確定目標與戰(zhàn)略的優(yōu)先順序。(3)分配資源：必須考慮如何分配達到目標的必要資源，尤其是人力資源。3、管理的五個成果(1)理解成果：對目標管理理解，要理解決策重復、困難、有風險，對目標定義、優(yōu)先順序設(shè)定、戰(zhàn)略選擇差異有深刻理解。目標管理不是程序。如：美國教育、國防目標管理低,因為對目標理解不一致。(2)自覺與自主組織內(nèi)部人員有責任感和自覺性，管理者和專業(yè)人員有自主性(3)人事觀念與人事政策的改變?nèi)肆Y源的重新分配(4)組織結(jié)構(gòu)的變革引進目標管理體系必須研究本組織結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)不是政策，是工具.(5)行動決定引進目標管理最互要的是政策決定，目前是風險性決定。4、確定目標依照上級目標或上級下達的任務和上級、黨、同級立法機關(guān)要求而制定的;組織內(nèi)部確定的。確定目標的要求：（1）突出重點；（2）原則性與靈活性結(jié)合；（3）具有挑戰(zhàn)性和可行性；（4）定量化和具體化；（5）指令性與自主化。5、目標分解（1）縱向分解：各個層級（2）橫向分解：各個部門目標分解是明確責任的前提，是實現(xiàn)總目標的基礎(chǔ)。要有目標分解圖，確立目標和責任，層層分解到每個人。目標管理必須是分權(quán)管理。授權(quán)是完成責任目標的必要條件，授權(quán)可近距離控制指標的實現(xiàn)。6、目標實施目標實施是目標實現(xiàn)的過程。一般的控制是這樣的：（1）建立控制標準；（2）三種形式：自我控制、逐級控制、關(guān)鍵點控制，目標管理最重要的是自我控制，要求個人對目標實現(xiàn)程度自我檢查、自我分析。7、成果評價在整個目標管理體系中要有成果評價標準，內(nèi)容如下：（1）目標達成度（定量和定性）；（2）協(xié)作情況；（3）進度的均衡性（對層級）；（4）對策的有效性。二、標桿管理20世紀40年代出現(xiàn)；從20世紀70年代起，將標桿應用到管理中。1、標桿管理的含義（1）含義：尋求卓越表現(xiàn)所需要的最佳精英方法、創(chuàng)新觀念及高效率的操作程序的一套系統(tǒng)工程。標桿管理是尋求并采用一套最佳的方法。（2）目的：提升政府的競爭力，加強政府的回應性。2、成功的標桿管理方案有利于組織成員對下一個目標達成共識。需要達成共識的內(nèi)容有：（1）什么是組織最重要的產(chǎn)品、服務以及工作目標；（2）所有與我們組織從事同樣工作的單位，大家公認的績效標準是什么；（3）建立所需要的標桿標準，要知道其在該領(lǐng)域內(nèi)最佳的標準；（4）用來確認與比較的標準和成績是什么。標桿管理不是績效評估，而是為組織確定更高的標準。3、標桿管理的程序(1)決定標桿的參照物；(2)確定比較的時象；(3)搜集相關(guān)資料；(4)決定組織目前的績效落差;(5)與下屬工作人員進行溝通;(6)采取績效評估活動；(7)重新審定標桿。第六章公共管理的新策略第一節(jié)公共服務的民營化一、概述1、概念：民營化是指由市場或民間部門參與公共服務的生產(chǎn)及輸送的過程。民營化的出現(xiàn)是由于公眾對公共服務的需求很大，而政府能力有限，主要是提取公共資源的能力有限。面臨這種越來越多的需求，政府做出的第三種選擇。政府資源的稀缺主要是財政稀缺和職位稀缺。政府為提高自身的能力，有兩種方法：（1）內(nèi)向化一一進行改革、實施組織變革：（2）外向化一一借助外部力量和外部資源來提供公共服務，如民營化。奧斯特洛姆教授關(guān)于將政府民營化的七點公共目的：（1）保護人們的生命、財產(chǎn)及應享有的權(quán)利；（2）確保資源不匱乏；（3）輔導、輔助弱勢群體；（4）加強經(jīng)濟穩(wěn)定增長和均衡的趨勢：（5）提高整體生活品質(zhì)和個人成功發(fā)展的機會；（6）保護自然資源；（7）促進科學技術(shù)發(fā)展，提高人們生活質(zhì)量。四種功能：（1）服務性功能；（2）管制性功能；（3）經(jīng)濟性功能；（4）分配性功能。公共服務的民營化既包括公共事業(yè)民營化，也包括公共事務的民營化。公共服務的民營化包括：契約外包、共同生產(chǎn)、業(yè)務分擔2,公共服務民營化的目的（1）利用市場經(jīng)濟的“經(jīng)濟原則”與“效率原則”，改善并提高政府公共服務的水平和質(zhì)量；（2）針對某些政府職能和政府業(yè)務，給予刪減或終止，以此縮小政府活動和政府職能的范圍。3、理論基礎(chǔ)布坎南（政治、經(jīng)濟、公共行政）認為政府會有不好的決策或有執(zhí)行不利的決策，（1）研究當前政府干預失效（靈）；（2）短視。政府失靈是壟斷造成的，而民營化意味著某種程度的再市場化。二、民營化的類型1、撤資：將公營事業(yè)或資產(chǎn)移轉(zhuǎn)到民間，即由官辦轉(zhuǎn)為民辦。采取的方式有：無償轉(zhuǎn)移、清理結(jié)算、出售2、委托：政府部門將部分或全部財貨與服務的生產(chǎn)活動委托給私營部門