工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問題特征、誘因與解決路徑

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問題特征、誘因與解決路徑作者：陳志剛、曲福田、韓立、高艷梅日期：2012年02月15日來源：經(jīng)濟(jì)體制改革瀏覽：38次[摘要]：中國快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程已引發(fā)了一系列農(nóng)村土地問題,有效解決這些問題對于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的順利推進(jìn)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展意義重大。中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地問題的主要特征表現(xiàn)在耕地資源大量損失、土地質(zhì)量急劇退化、土地利用效率低下、農(nóng)民土地權(quán)益受損。這些問題產(chǎn)生的誘因在于土地制度的缺陷、政府管理的不善和市場發(fā)育的滯后三大方面。解決當(dāng)前農(nóng)村土地問題的基本思路為:完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、深化征地制度改革;規(guī)范政府職能;培育土地市場體系和加強(qiáng)法律體系建設(shè)。[關(guān)鍵詞]：農(nóng)村土地問題;特征;誘因;解決路徑工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家(或地區(qū))實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路,也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的必然現(xiàn)象。因此,在其工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中,將不可避免地伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等各方面的變遷,從而產(chǎn)生一系列的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問題。而農(nóng)村土地問題則無疑是其中非常敏感而關(guān)鍵且波及效應(yīng)十分強(qiáng)烈的一個(gè)問題,這不僅僅是單純的農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化,同時(shí)還涉及到對農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行高效地利用和保護(hù)問題,涉及到生存的安全和可持續(xù)的發(fā)展等。[1]眾所周知,中國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速起飛階段,工業(yè)化水平的快速遞增和城鎮(zhèn)化規(guī)模的急劇擴(kuò)張已導(dǎo)致一系列農(nóng)村土地問題的產(chǎn)生。因此,系統(tǒng)把握當(dāng)前這些問題的主要特征及其誘因,并在此基礎(chǔ)上深入探究農(nóng)村土地問題的解決之道,不僅有助于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn),也將大大促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一、農(nóng)村土地問題的特征當(dāng)前快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程致使農(nóng)村土地問題日益突出,在不少地區(qū)農(nóng)村土地問題業(yè)已成為影響并制約中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素?？傮w來看,現(xiàn)階段中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問題主要是伴隨著農(nóng)地的非農(nóng)化過程而產(chǎn)生和引致的。具體可以概括為以下幾個(gè)方面:(一)耕地資源大量損失隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,非農(nóng)建設(shè)占用耕地日加,耕地面積大幅減少。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革開放以來,中國耕地面積共減少了1·8億多畝,平均每年減少700多萬畝。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革開放至今中國耕地面積的減少主要經(jīng)歷了兩次高峰:一是1984~1986年間,這三年的耕地減少量超過了1979~1992年間其余年份減少量的總和,特別是1985年當(dāng)年減少的耕地面積更是高達(dá)100萬公頃以上;二是2000~2004年間,這五年中減少的耕地面積占據(jù)了改革開放以來中國耕地減少總量的一半左右。[2]眾所周知,耕地資源減少的主要原因包括非農(nóng)建設(shè)占用、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害損毀等方面,而其中非農(nóng)建設(shè)占用耕地?zé)o疑是危害最嚴(yán)重的。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)判斷,1998和1999年非農(nóng)建設(shè)占用耕地的數(shù)量分別占到了當(dāng)年耕地減少量的67·51%和47·02%。盡管2000年后這一比例有所降低,但近年來非農(nóng)建設(shè)占用耕地的比重又開始呈現(xiàn)大幅增長的趨勢,2005年的建設(shè)占用耕地比重重新反彈至38·36%。[3](二)土地質(zhì)量急劇退化隨著工業(yè)化水平的快速遞增和城鎮(zhèn)規(guī)模的急劇擴(kuò)張,農(nóng)地資源也相繼出現(xiàn)了肥力質(zhì)量退化和環(huán)境質(zhì)量惡化等一系列問題。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程對農(nóng)地肥力質(zhì)量的影響主要來自兩個(gè)方面:一是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地利用結(jié)構(gòu)變化以及農(nóng)地非農(nóng)化引起的農(nóng)地肥力變化。二是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的機(jī)會(huì)成本上升,加之農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較效益低下,農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中將采取資本替代勞動(dòng)的投入組合,忽視對地力的培肥和管理投入,有機(jī)肥的施用、綠肥的種植、秸桿還田的面積都大幅減少,造成耕地土壤肥力供求失衡。此外,隨著工業(yè)的不斷發(fā)展,越來越多的廢水、廢氣以及廢渣等排放到土壤中,也導(dǎo)致了土壤的污染,水體、植被的破壞。自20世紀(jì)90年代以來,快速的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化活動(dòng)已經(jīng)造成大約6×107hm2的農(nóng)業(yè)土壤受到嚴(yán)重污染。[4]2000年對30萬hm2基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤有害重金屬抽樣監(jiān)測,結(jié)果發(fā)現(xiàn),3·6萬hm2土壤重金屬超標(biāo),超標(biāo)率達(dá)12·1%。[5]農(nóng)藥和化肥是農(nóng)地污染的又一主要污染源,而且隨著農(nóng)戶對農(nóng)藥、化肥使用量的不斷增加,且其中相當(dāng)一部分是高毒、高殘留農(nóng)藥,農(nóng)藥殘留污染越來越嚴(yán)重。[6]有研究表明,太湖流域水稻土有機(jī)氯農(nóng)藥普遍殘留,15種多氯聯(lián)苯同系物檢出率達(dá)100%,部分超過無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。[7](三)土地利用效率低下盡管隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,城鄉(xiāng)土地利用的經(jīng)濟(jì)效益得到了大幅提升。但在現(xiàn)行制度背景下,中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快也在一定程度上制約著農(nóng)村土地利用效率的進(jìn)一步提高。具體地,這種影響可以概括為以下兩個(gè)方面:一方面,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村地區(qū)的大量青壯年勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)生產(chǎn)部門轉(zhuǎn)移。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷、流轉(zhuǎn)機(jī)制及相關(guān)保障措施的不健全,他們要么將年老的父母和未成年的子女留在農(nóng)村經(jīng)營所承包的農(nóng)地,要么干脆將農(nóng)地閑置,這顯然會(huì)大大降低農(nóng)地資源的開發(fā)利用效率。長三角地區(qū)近期的一項(xiàng)調(diào)查就顯示,進(jìn)城打工的農(nóng)民工中有86·23%的人將老人留在了農(nóng)村,其與家鄉(xiāng)土地聯(lián)系的密切度也很低,有將近半數(shù)的農(nóng)民工不直接經(jīng)營土地,其中還存在著不少的土地撂荒現(xiàn)象。[8]另一方面,農(nóng)村建設(shè)用地也存在著同樣的情況。隨著中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的深入,大量的農(nóng)民逐步脫離土地,由農(nóng)村遷移到城市工作、乃至定居。由于集體建設(shè)用地市場的缺失,許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量的宅基地被閑置或者不能被有效利用的情況,農(nóng)村村落出現(xiàn)了不同程度的“空心化”,產(chǎn)生了“空心村”現(xiàn)象。據(jù)估計(jì),僅2003年中國就有約1億農(nóng)村勞動(dòng)力大部分時(shí)間(6個(gè)月以上)在城鎮(zhèn)渡過,農(nóng)村居民舉家遷城的現(xiàn)象也日益增多,農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)長期閑置的程度正在加重,不少地區(qū)(如湖北、河南、北京等)居民點(diǎn)內(nèi)土地浪費(fèi)的比例已經(jīng)達(dá)到了12·6%。[9]可見,農(nóng)村土地的低效利用現(xiàn)象已十分嚴(yán)重。(四)農(nóng)民土地權(quán)益受損中國農(nóng)地非農(nóng)化的唯一途徑是土地征收(征用),因此快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程在某種程度上也就成了大量農(nóng)民失去土地的過程。由于土地產(chǎn)權(quán)制度殘缺、土地征收(征用)的城市利益導(dǎo)向嚴(yán)重,農(nóng)民權(quán)益受到大規(guī)模、深程度地侵害,從而致使失地農(nóng)民生計(jì)問題日益嚴(yán)重。據(jù)估計(jì),目前全國約有3500萬左右農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地,而且由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等原因,僅1979~2000年間,國家通過征地在地價(jià)上從農(nóng)民那里就拿走了約20000億元。[10]不僅如此,國家局2003年對全國2942個(gè)失地農(nóng)戶的調(diào)查也顯示,被征地農(nóng)戶的平均收入水平下降了約1%,且其中只有不到3%的勞動(dòng)力得到了及時(shí)的就業(yè)安置。[11]大量應(yīng)有的土地權(quán)益無法得到保障也促使農(nóng)民對現(xiàn)行的征地制度表現(xiàn)出不滿。據(jù)統(tǒng)計(jì),2002年國家信訪局受理的土地征用來信來訪就達(dá)4116件;2003年國土資源部信訪接待部門受理總量中,70%與征地糾紛、違法占地問題有關(guān),其中40%的上訪者主要反映征地糾紛問題。[12]不可否認(rèn),隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍將不斷加快,農(nóng)地大量非農(nóng)化以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要已是不可阻擋的趨勢。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心韓俊推測,中國未來若達(dá)到50%的城市化率,2000~2030年30年間占用耕地將達(dá)到5450萬畝以上,失地和部分失地的農(nóng)民將超過7800萬人。[13]失地農(nóng)民無疑將逐漸成為一個(gè)影響越來越大的社會(huì)階層(或利益集團(tuán))。土地權(quán)益之爭和大量“流民”的不斷涌現(xiàn)也將使得社會(huì)安全的不確定性程度大大增強(qiáng)。二、農(nóng)村土地問題的誘因?qū)χ袊I(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地問題的認(rèn)識(shí),不能僅停留于問題表象的描述,而是應(yīng)該有一個(gè)深刻、科學(xué)的認(rèn)識(shí)和徹底的反省。就基本成因而言,主要可以從以下三個(gè)方面加以分析和把握。(一)土地制度的缺陷主要表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體不清、權(quán)能殘缺以及土地征收制度的僵化和土地法律制度的失效等方面:1.產(chǎn)權(quán)制度的不完善盡管中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”,但是“集體”如何界定,集體與農(nóng)民之間的關(guān)系如何?法律規(guī)定并不明確。加上中國相當(dāng)多的地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)名存實(shí)亡,缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式和程序,農(nóng)民也缺乏行使集體所有權(quán)的內(nèi)在動(dòng)機(jī),因此,極易造成上級(jí)政府替代下級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)的現(xiàn)象。致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益得不到應(yīng)有的保障。特別是當(dāng)各利益集團(tuán)為爭相“捕獲”農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變帶來的價(jià)值(利益)乃至原屬農(nóng)民的農(nóng)地價(jià)值時(shí),模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在一開始就決定了農(nóng)地的快速非農(nóng)化傾向不可避免。另一個(gè)問題是土地權(quán)能殘缺。也有學(xué)者將其形容為“權(quán)利束”中的權(quán)利軟弱。中國的農(nóng)村土地并不具備完整的產(chǎn)權(quán)性質(zhì),農(nóng)民自由處分和轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利十分脆弱,不能對抗政府的征地行為,也不能自由轉(zhuǎn)讓。這無疑會(huì)造成征地行為的濫用,并在一定程度上阻礙集體土地市場的發(fā)育和城鄉(xiāng)土地資源的協(xié)調(diào)、優(yōu)化配置。不僅如此,雖然近年來《農(nóng)地承包法》的出臺(tái)和相關(guān)政策的強(qiáng)化,使農(nóng)民擁有了較為穩(wěn)定的承包權(quán),但由于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)必須與集體簽訂承包合同,由雙方約定才可取得,這就使得承包經(jīng)營權(quán)也具有一定的約定性和不確定性,[14]從而勢必會(huì)影響到農(nóng)民的土地利用行為,不利于農(nóng)地資源的保護(hù)和可持續(xù)利用。2.土地征收制度僵化征地制度是土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排。一般情況下農(nóng)地非農(nóng)化過程也是借助土地征收(征用)制度的運(yùn)行來完成的。然而,中國現(xiàn)行土地征收(征用)制度實(shí)質(zhì)是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間的配置機(jī)制。隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的建立,過去簡單的國家、集體和個(gè)人之間的利益關(guān)系由于私人利益的凸現(xiàn)、社會(huì)階層的分化和利益集團(tuán)的形成而變得十分復(fù)雜,突出表現(xiàn)為公眾利益與個(gè)人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯,公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而現(xiàn)行的土地征收(征用)制度一方面將幾乎所有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用都納入征收(征用)范圍,而不管轉(zhuǎn)用的目的是個(gè)人利益、公眾利益還是公益事業(yè);另一方面土地征收(征用)基本排斥了市場在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參與,“漲價(jià)”全部“歸公”,乃至農(nóng)民無法獲得本應(yīng)獲得的農(nóng)地價(jià)格。農(nóng)地非農(nóng)化政府經(jīng)濟(jì)成本低,政府“征地效率”高,農(nóng)地非農(nóng)化加速。3.土地法律制度失效農(nóng)村土地法律所面臨的土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化保護(hù)、被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問題,集中體現(xiàn)了現(xiàn)行土地法律制度與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不適應(yīng)。這實(shí)質(zhì)上是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展,城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸解體,農(nóng)村要求與城市有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)的一個(gè)側(cè)面。很顯然,農(nóng)村土地法律體系并沒有提供這樣的平等機(jī)會(huì)。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn),農(nóng)村土地法律制度的內(nèi)容無法滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。總體來看,目前快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國農(nóng)村土地法律制度正面臨著以下三方面的困境:一是農(nóng)村土地法律制度與集體土地權(quán)能之間的困境。目前含糊不清且不完整的集體土地權(quán)利劃分模式已嚴(yán)重影響到了農(nóng)民開發(fā)利用土地的積極性。二是農(nóng)村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。尤其是當(dāng)前農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的不健全已致使農(nóng)村土地利用的低效率。三是農(nóng)村土地法律制度與農(nóng)民權(quán)益保障之間的困境。長期忽視對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)必將最終導(dǎo)致對社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約,這一點(diǎn)在目前的發(fā)展階段已初露端倪。(二)政府管理的不善由于土地基本制度和國家的管理體制決定了我國的土地資源配置,因此政府行為在其中有著十分重要的影響。就現(xiàn)實(shí)來看,農(nóng)村土地問題的出現(xiàn)與政府土地行政干預(yù)行為的非理性以及土地規(guī)制措施的乏力有關(guān)。1.行政干預(yù)的非理性由于長期缺乏科學(xué)的政績觀指引,各級(jí)政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長,因而不計(jì)代價(jià)地以土地作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要工具,導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模普遍過大;受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響,土地資源配置中政府直接干預(yù)過多,土地行政配置(以劃撥用地為典型)比例居高不下,政府定價(jià)普遍存在,土地市場嚴(yán)重扭曲,土地配置中的政府失靈尤為嚴(yán)重。據(jù)調(diào)查,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征收(征用)、土地出讓和市場交易三者的價(jià)格比大約為1:10:15;招標(biāo)價(jià)格和拍賣價(jià)格分別是協(xié)議出讓價(jià)格的3~5倍和4~10倍。[15]與此同時(shí),現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制使政府獲取了絕大比例的征地收益,同時(shí)地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入,中央財(cái)政收入只占總收入的2%。因此地方政府成為加速農(nóng)地非農(nóng)化的主要力量;由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)?？刂粕系姆呛献鞑┺?土地管理在完善土地市場配置機(jī)制或糾正土地市場失靈上發(fā)生嚴(yán)重偏誤,現(xiàn)有土地調(diào)控措施嚴(yán)重失效。2.土地規(guī)制措施乏力為確保工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置與持續(xù)利用,中國制定了以土地利用規(guī)劃制度、土地用途管制制度與基本農(nóng)田保護(hù)制度為重點(diǎn)的農(nóng)地規(guī)制制度。然而,由于這些制度本身存在缺陷,加上當(dāng)前中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中諸多因素的制約,上述主要土地規(guī)制措施所產(chǎn)生的績效十分有限。首先,對于土地利用規(guī)劃制度而言,目前其地位沒有得到足夠的提升,規(guī)劃的理論、方法等基礎(chǔ)研究也十分薄弱;不僅如此,規(guī)劃實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制不健全,目前各級(jí)規(guī)劃普遍存在的重編制、輕實(shí)施現(xiàn)象,直接影響到了土地利用規(guī)劃作用的發(fā)揮。其次,對于土地用途管制制度而言,目前的主要缺陷在于缺少對開發(fā)環(huán)境方面的管制,開發(fā)項(xiàng)目只要符合土地利用總體規(guī)劃,就可以申請立項(xiàng)。[16]再次,對于基本農(nóng)田保護(hù)制度而言,其不足之處主要表現(xiàn)為基本農(nóng)田的劃定缺乏科學(xué)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),基本農(nóng)田“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象十分普遍,以及基本農(nóng)田保護(hù)的責(zé)任和義務(wù)不對等等方面。(三)市場發(fā)展的滯后市場是配置稀缺資源最有效的制度安排。然而,當(dāng)前中國土地市場發(fā)展的滯后以及農(nóng)地價(jià)格的扭曲等很大程度上導(dǎo)致了農(nóng)村土地問題的出現(xiàn):1.土地市場發(fā)展滯后中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)重要特征就是政府的主導(dǎo)推動(dòng)。因此,為了加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程,城鄉(xiāng)土地市場被割裂,農(nóng)民基本被排除在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外,他們無法以自己擁有的土地參與工業(yè)化,更享受不到城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的成果?？傮w來看,目前中國農(nóng)村的土地市場發(fā)展要嚴(yán)重滯后于城市土地市場,其具體表現(xiàn)為:首先,土地市場存在著明顯的地權(quán)歧視現(xiàn)象。農(nóng)村集體土地在土地市場交易中不能享有與國有土地同樣的待遇,而是必須要通過國有化才能進(jìn)入城市土地市場。其次,集體建設(shè)用地市場發(fā)展受限。一方面,集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無法可依,權(quán)利與義務(wù)不清,在流轉(zhuǎn)中土地產(chǎn)權(quán)不能夠得到有效的保障;另一方面,法律對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)條件、用途、權(quán)益等缺少明確規(guī)定,難以進(jìn)行土地定級(jí)。流轉(zhuǎn)后的集體建設(shè)用地權(quán)利不充分,土地價(jià)值和權(quán)益在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中不能得到充分體現(xiàn)。[17]再次,農(nóng)用地市場發(fā)育水平較低,目前以使用權(quán)短期流轉(zhuǎn)交易為主,且形式較為單一,農(nóng)地市場遠(yuǎn)未形成。而且流轉(zhuǎn)大多是低償?shù)?缺乏有效的定價(jià)機(jī)制;流轉(zhuǎn)行為也不夠規(guī)范,很少通過有關(guān)部門簽訂書面合同,也缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和約束機(jī)制。[18]最后,缺乏必要的市場服務(wù)機(jī)構(gòu),農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織僅在部分發(fā)達(dá)地區(qū)少現(xiàn),從而也影響了農(nóng)地市場大規(guī)模的發(fā)展?？傊?農(nóng)村土地市場發(fā)展的滯后導(dǎo)致了土地的資產(chǎn)價(jià)值得不到充分體現(xiàn),從而制約了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資源的優(yōu)化配置。這不僅無法實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化規(guī)模的合理發(fā)展,也難以促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。2.農(nóng)地價(jià)格嚴(yán)重扭曲由于中國尚未建立起一套科學(xué)合理的農(nóng)地價(jià)格核算體系,加之現(xiàn)行的土地政策、制度的缺陷,農(nóng)地價(jià)格不可避免地發(fā)生了扭曲。農(nóng)地價(jià)格與其產(chǎn)權(quán)、價(jià)值相背離,從而必將導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的不合理。總體來看,在當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下,農(nóng)地價(jià)格的扭曲主要呈現(xiàn)以下特征:一是,地價(jià)理論內(nèi)涵混亂。按照產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,農(nóng)地價(jià)格應(yīng)是其完全產(chǎn)權(quán)的價(jià)格,而事實(shí)上,多數(shù)理論工作者及實(shí)踐部門將農(nóng)地的取得價(jià)格、農(nóng)地的征收價(jià)格混同于農(nóng)地的價(jià)格?，F(xiàn)行的農(nóng)地征收價(jià)格充其量也只是對失地的一種補(bǔ)償,從農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)、價(jià)值構(gòu)成上看,只是農(nóng)地價(jià)格的基礎(chǔ)部分。二是,農(nóng)地價(jià)格的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)出較強(qiáng)的政府行政干預(yù)性。政府本來的職責(zé)是通過對一些導(dǎo)致市場價(jià)格發(fā)生扭曲的因素進(jìn)行調(diào)控以實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制的有效運(yùn)行,政府不應(yīng)直接制定價(jià)格。然而,當(dāng)前中國的征地定價(jià)規(guī)則正是由政府直接制定的,因此,作為一名定價(jià)者必然要制定有利于自身的價(jià)格策略,于是通過政府這一“經(jīng)濟(jì)人”人為的價(jià)格扭曲獲取了更多的超額利潤。三是,未能體現(xiàn)農(nóng)地的外部性價(jià)格。土地市場上的農(nóng)地價(jià)格僅僅反映了農(nóng)地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的一部分,農(nóng)地作為一種自然資源和社會(huì)資源所具有多種價(jià)值(例如,農(nóng)地的糧食安全價(jià)值,以及種植的農(nóng)作物具有凈化空氣,涵養(yǎng)水源及觀賞價(jià)值等)卻并未體現(xiàn)在目前的農(nóng)地價(jià)格中。四是,農(nóng)地的實(shí)現(xiàn)價(jià)格偏低,扭曲程度較高。即使不考慮農(nóng)地的外部性價(jià)格,就目前中國的征地價(jià)格而言,它與市場出讓價(jià)格往往相差幾倍甚至十幾倍。這主要是由于現(xiàn)行的征地定價(jià)機(jī)制在一定程度上將因用途改變而發(fā)生的增值全部歸了“公”。另一方面,由政府直接定價(jià)導(dǎo)致了市場價(jià)值規(guī)律完全不起作用,而農(nóng)地本身的價(jià)值就不能體現(xiàn)出來,從而形成的扭曲也就比較嚴(yán)重。三、農(nóng)村土地問題的解決路徑根據(jù)前面的分析,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地問題的解決無疑需要涉及產(chǎn)權(quán)制度、政府管控、市場機(jī)制以及法律法規(guī)等多方面的措施。此外,由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的諸多農(nóng)村土地問題相互交織在一起,因此還必須全面考察各項(xiàng)制度與政策之間的協(xié)調(diào)性,從總體目標(biāo)和長遠(yuǎn)利益出發(fā),構(gòu)建一套較為完整的農(nóng)村土地政策體系,以實(shí)現(xiàn)其整體功效的最大化?？傮w來看,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中相關(guān)制度政策的改革必須要與中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)的總目標(biāo)相一致。因此,農(nóng)村土地政策改革首先應(yīng)以充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)功能為基礎(chǔ)(核心),將市場機(jī)制作為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村土地資源配置的主要手段;同時(shí)積極完善產(chǎn)權(quán)制度和法律體系,并對政府治理模式加以調(diào)整,為市場機(jī)制的完善和市場功能的充分發(fā)揮提供支撐;當(dāng)然,作為市場機(jī)制的必要保障和輔助條件,產(chǎn)權(quán)制度、法律體系以及政府治理等領(lǐng)域的政策改革也應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào),以避免彼此之間產(chǎn)生沖突,影響農(nóng)村土地政策執(zhí)行的整體功效。[19]具體地,改革的核心內(nèi)容必須涵蓋以下幾個(gè)方面:(一)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度首先是明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式,將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。尤其是應(yīng)在農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化的基礎(chǔ)上,探索農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)制度成為集體土地所有制實(shí)現(xiàn)形式的可能性,并保證農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)能夠在土地價(jià)格和收益分配中得到實(shí)現(xiàn),這不僅有助于激勵(lì)農(nóng)戶的農(nóng)地保護(hù)行為,也能夠?yàn)檎鞯刂贫鹊耐晟频於ɑA(chǔ);其次是賦予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利,特別是要按照“權(quán)利平等”原則,公平對待國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán),有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場流轉(zhuǎn),進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)土地市場體系的完善和土地配置效率的優(yōu)化。(二)深化征地制度改革一方面,要明確征地權(quán)的行使范圍,規(guī)范政府行為。其中,對于非公益性用地需求要堅(jiān)決避免采用征地方式,而是應(yīng)積極借助日益完善的城鄉(xiāng)土地市場體系、尋求市場供給途徑解決;而對于公益性用地則應(yīng)引入公眾參與機(jī)制,按照公開、公正的程序征收(征用)土地;另一方面,嚴(yán)格按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行征地補(bǔ)償,充分體現(xiàn)并保障農(nóng)民的土地權(quán)益。特別是應(yīng)著眼于長遠(yuǎn)生計(jì),建立被征地農(nóng)民的就業(yè)促進(jìn)機(jī)制和基本生活保障體系。(三)規(guī)范政府管理職能主要是應(yīng)嚴(yán)格限制政府的土地配置行為,除了必要的公益性建設(shè)需要?jiǎng)佑谜鞯貦?quán)以外,政府的土地管理職能應(yīng)限定在以下三個(gè)方面:一是制定并執(zhí)行土地法律法規(guī),保證農(nóng)村地利用行為有法可依,違法必究;二是維護(hù)城鄉(xiāng)土地市場的有序運(yùn)行,通過建立相應(yīng)的市場監(jiān)管機(jī)制,及時(shí)糾正土地市場運(yùn)行中的失靈現(xiàn)象,同時(shí)堅(jiān)決避免行政手段介入土地市場;三是實(shí)施必要的農(nóng)地規(guī)制措施,主要是借助完善的土地規(guī)劃體系、嚴(yán)格的用途管制制度和基本農(nóng)田保護(hù)制度等政策工具,在統(tǒng)籌安排和高效利用農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)對農(nóng)地資源的有效保護(hù)并解決土地利用中的外部性問題。(四)完善土地市場體系,矯正農(nóng)地價(jià)格在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程階段,抑制農(nóng)地配置效率低下的一條有效途徑就是不斷建立和完善土地市場體系,修正扭曲的土地價(jià)格。首先,培養(yǎng)農(nóng)村土地市場并使其與城市土地市場相對接,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場體系的形成;其次,加大土地使用制度改革的力度,更廣泛地引入招標(biāo)和拍賣等土地出讓方式,使農(nóng)村土地的配置完全遵循市場的供求變化;第三,將農(nóng)地的非市場價(jià)值逐步納入農(nóng)地價(jià)值核算體系,以真正體現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值相統(tǒng)一的農(nóng)地價(jià)值。(五)逐步建立健全農(nóng)村土地法律體系市場經(jīng)濟(jì)與法治密不可分,法治的主旨在于規(guī)范市場運(yùn)行和約束政府行為。因此,以上改革措施的重點(diǎn)內(nèi)容原則上都應(yīng)當(dāng)在一個(gè)完善的土地法律體系中加以體現(xiàn)。當(dāng)然,不可否認(rèn)的是,農(nóng)村土地法律體系的完善在中國不可能一蹴而就。就目前而言,隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,農(nóng)村土地法律體系的建設(shè)應(yīng)遵循以下基本要求:即在完善土地財(cái)產(chǎn)法的基礎(chǔ)上,加快對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地征收制度改革的立法工作,在此基礎(chǔ)上逐步構(gòu)建土地利用規(guī)劃法、土地用途管制法及土地監(jiān)察法等法律法規(guī),并最終形成一整套較為完善的農(nóng)村土地法律體系。參考文獻(xiàn):[1]王昉.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村土地問題[J].上海經(jīng)濟(jì)研究,2003,(03):24-27.[2][3]中華人民共和國農(nóng)業(yè)部.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展報(bào)告2006[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社,2006.[