《新公共行政》讀書筆記

《新公共行政》讀書筆記弗雷德里克森個人簡介H·喬治·弗雷德里克森，美國當(dāng)代著名的公共行政學(xué)家、西方新公共行政學(xué)派的旗幟性人物。他曾先后執(zhí)教于雪城大學(xué)、南加州大學(xué)、北卡羅來納大學(xué)和馬里蘭大學(xué)，還是堪薩斯大學(xué)埃德溫·斯滕尼公共行政專業(yè)特聘教授。在學(xué)術(shù)職務(wù)方面他曾擔(dān)任美國公共行政學(xué)會會長、美國著名公共行政學(xué)術(shù)期刊雜志《公共行政理論與實踐》的主編。在行政職務(wù)方面曾擔(dān)任東華盛頓大學(xué)校長、密蘇里大學(xué)公共與社區(qū)服務(wù)學(xué)院院長、印第安納大學(xué)公共與環(huán)境事務(wù)學(xué)院副院長。同時，也是《新公共行政》 、《公共行政的精神》、《公共行政與社會正義》等多部享有盛譽(yù)的公共行政學(xué)專著的作者?；诟ダ椎吕锟松诠残姓W(xué)領(lǐng)域的卓越貢獻(xiàn)，他于 1990年榮獲美國公共行政學(xué)會和全美公共行政與公共事務(wù)學(xué)院聯(lián)合會頒發(fā)的特別研究獎， 于1992年榮獲美國公共行政學(xué)會頒發(fā)的德懷特·沃爾多獎?！缎鹿残姓肥歉ダ椎吕锟松目付χ?，這部著作最大的特色在于這是國內(nèi)外首次對新公共行政思想進(jìn)行總結(jié)和評價。20世紀(jì)60年代，在動蕩不安的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下， 公共行政學(xué)作為一門科學(xué)， 也面臨著時代的挑戰(zhàn)，學(xué)者們都在反思傳統(tǒng)的公共行政，研究公共行政未來的發(fā)展方向和遠(yuǎn)景，謀求變革與創(chuàng)新成為必然趨勢。弗氏在新公共行政的發(fā)展中一直起著核心的作用，他于 1980年在總結(jié)了自己數(shù)十年對公共行政的思考的基礎(chǔ)上，出版了《新公共行政》一書。書中系統(tǒng)的闡述了新公共行政的理論，將一些新的理念和觀點引入到公共行政中，其中社會公平就是新公共行政的一個核心理念。弗氏的《新公共行政》對于建立中國特色的公共行政學(xué)理論體系具有重要的學(xué)術(shù)參考價值與理論借鑒意義。弗雷德里克森“新公共行政”理論的核心觀點(一)社會公平復(fù)合理論社會公平復(fù)合理論是弗氏新公共行政思想的重要內(nèi)容，他以社會個體的公平問題作為理論原點，進(jìn)而從更為廣闊的視野進(jìn)一步闡釋公平理論。弗氏認(rèn)為社會公平包括單純的個人公平、分部化的公平、集團(tuán)的公平、機(jī)會的公平和代際之間的公平。單純的個人公平強(qiáng)調(diào)的是社會個體之間的公平問題，即所有的社會成員不受任何外部因素影響而擁有平等的政治、經(jīng)濟(jì)、法律地位，任何人不得僭越這一原則而凌駕于他人之上。分部化的公平是正視不平等現(xiàn)實而采取的一種調(diào)節(jié)手段，即不同人群之間予以區(qū)別化對待，同等人群之間予以平等化對待。這種公平價值觀比較適用于實行勞動分工的復(fù)雜社會，其行為貌似不公平，實質(zhì)卻是在促進(jìn)公平目標(biāo)的實現(xiàn)。集團(tuán)之間的公平主要涉及群體或者次群體之間的公平，如種族公平和性別公平等。機(jī)會公平包括目標(biāo)預(yù)期的機(jī)會公平以及實現(xiàn)目標(biāo)所采用手段的機(jī)會公平。代際之間的公平是當(dāng)代人與子孫后代之間的公平，主張留給子孫后代充裕的發(fā)展空間和機(jī)會。由于公平的內(nèi)容復(fù)雜多樣，而且變化多端，故而不可能用簡單的列舉方法涵蓋所有的公平范圍，那也是沒有意義的。社會公平復(fù)合理論是一個由定義和概念組成的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，其重要價值就在于在理論上和實踐上為實現(xiàn)社會公平目標(biāo)提供了一個基本的分析框架。(二)基于公共行政的治理觀精品文庫弗氏認(rèn)為，我們所處的時代是一個反官僚體制和反制度化的時代 ，是一個崇尚“治理”的時代，人們普遍認(rèn)為“治理”是可以接受的 、合法的，甚至是正確的公共行政方式 。在當(dāng)代公共行政學(xué)術(shù)研究中 ，“治理”也成為一個熱點概念而被社會各界廣泛使用，它賦予公共行政更為深遠(yuǎn)的內(nèi)涵，使其與傳統(tǒng)的“管理”在言辭上拉開了一定程度的距離。弗氏認(rèn)為，作為公共行政的治理包含四層含義。第一層含義也是最明確的含義，即公共行政的主體具有多元性，包括參與公共活動的所有類型的組織和機(jī)構(gòu)，而非僅有政府機(jī)構(gòu);第二種含義是公共行政客體邊界的模糊性，公共行政的主體多元化必然導(dǎo)致政治事務(wù)和行政事務(wù)的邊界模糊不清，進(jìn)而對傳統(tǒng)的政治—行政二分理論構(gòu)成挑戰(zhàn);第三種含義是公共行政的環(huán)境更具寬松性，這讓公共管理者的工作更少具有組織性和層級性，卻更具政治性和責(zé)任性;第四種含義是治理工作應(yīng)具有合法性，這是為達(dá)成公共目的而做出的一項崇高而積極的貢獻(xiàn)。盡管弗氏力圖用一套嚴(yán)密的概念來全面清晰地解讀基于公共行政的治理觀的獨特性與優(yōu)越性，但他也承認(rèn)這種治理觀在實踐上和理論上仍存在一定的缺陷。同時，弗氏也強(qiáng)調(diào)，作為治理的公共行政因為與行政首長關(guān)系過于密切，因而潛伏著諸多政治風(fēng)險和合法性問題。(三)“公共性”理論弗氏認(rèn)為“公共行政”的內(nèi)涵應(yīng)該分解為“公共”和“行政”兩層含義進(jìn)行解讀，學(xué)術(shù)界關(guān)于“行政”問題的研究熱情高漲、成果豐富，而對于“公共”含義的研究卻相對欠缺，甚至存在諸多認(rèn)識誤區(qū)。弗氏批評了學(xué)術(shù)界將公共行政等同于政府行政的狹義行政觀，認(rèn)為這是受功利主義政治哲學(xué)影響而過度關(guān)注自我利益的后果，并由此導(dǎo)致現(xiàn)代公共行政實踐中“公共性”的旁落。弗氏還對多元主義、公共選擇主義、立法主義、服務(wù)供給主義以及公民主義等五種關(guān)于公共的理解模式進(jìn)行了分析比較和批判質(zhì)疑。，“公在此基礎(chǔ)上弗氏提出了自己的共性理論”，其核心構(gòu)成要件包括憲法、品德崇高的公民、對集體和非集體的公共訴求的回應(yīng)機(jī)制、樂善好施的公民精神等四項內(nèi)容。他毫不謙虛地認(rèn)為，這種理論兼具內(nèi)容上的獨特性和實踐上的可操作性，既能促進(jìn)公眾的特殊利益，又能促進(jìn)公眾的普遍利益。弗氏最后總結(jié)說:“公共既是一種理念，也是一種能力。就理念而言，這要求所有公民為了共同目的和共同利益而走到一起;就能力而言，這就要求所有公民為了這一共同目的和利益積極愉快地工作和分享信息?！?公共責(zé)任是每個社會成員的個體責(zé)任，而非抽象意義的集體責(zé)任，“公共性”的體現(xiàn)和公共利益的實現(xiàn)有賴于公共部門管理者和私營部門管理者，也包括志愿者協(xié)會和非營利組織的共同努力。(四)行政倫理觀倫理屬于哲學(xué)思辨、價值判斷和道德準(zhǔn)則等精神領(lǐng)域的抽象事物，而行政則屬于決策與行動等具體化的實踐世界，兩者貌似分屬于不同領(lǐng)域，實則密切關(guān)聯(lián)、互為影響。弗氏認(rèn)識到，人們對行政部門及其工作人員有著很高的道德期望 ，他從人性本源與腐敗關(guān)系入手進(jìn)行探討 ，認(rèn)為人們對腐敗的界定會因職業(yè)和環(huán)境的不同而有所歡迎下載 2精品文庫差異。由于人的道德狀況會受到周圍環(huán)境的影響和制約 ，所以其他領(lǐng)域的人進(jìn)入政府部門工作可能更容易破壞行政倫理。弗氏批評了那種認(rèn)為能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的的決策就是符合道德的 、反之則是違背道德的功利主義哲學(xué)主導(dǎo)下的行政倫理觀 。弗氏認(rèn)為，責(zé)任問題是政府行政管理實踐的核心問題 ，責(zé)任意識對公共行政實踐活動至關(guān)重要。嚴(yán)格的官僚制使官僚的自由裁量權(quán)幾乎為零 ，只要嚴(yán)格按照上級指令行事 ，就不必承擔(dān)行政后果和行政責(zé)任，這導(dǎo)致公共行政者的責(zé)任意識逐漸喪失 。弗氏認(rèn)為，民主社會中的政策倫理問題正在從立法領(lǐng)域向司法領(lǐng)域蔓延。有許多重大政策倫理問題表面上看好像是立法領(lǐng)域的管轄范圍 ，但實際上卻是由法院作出裁決 。行政倫理的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著社會環(huán)境的變化而進(jìn)行調(diào)整 ，通過倫理改革運(yùn)動是有可能遏制腐敗發(fā)生的 ，未來應(yīng)該把研究重心切換到倫理問題發(fā)生的環(huán)境 、職業(yè)以及文化等方面 。(五)動態(tài)開放的組織理論行政組織是現(xiàn)代公共服務(wù)的主要供給者，呆板僵化的科層制管理組織無法適應(yīng)快速變化的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境，更無法滿足公眾個性化與多樣化的服務(wù)需求。更為重要的是，弗氏認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政組織建立在功利主義政治哲學(xué)和政治—行政兩分理論基礎(chǔ)之上，過于注重社會資源配置中的效率與經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，而忽視了公正與平等的價值追求，缺乏對那些占有政治和經(jīng)濟(jì)資源相對較少的弱勢群體權(quán)利的關(guān)懷，并最終導(dǎo)致公共行政偏離了民主政治的航道。新公共行政學(xué)派在批判傳統(tǒng)公共行政組織封閉僵化、機(jī)械呆板的同時，也構(gòu)建起獨具特色、動態(tài)開放的組織理論。新公共行政認(rèn)為，公共行政的合法性與有效性是建立在最大程度地滿足公眾需求和增進(jìn)公共利益的基礎(chǔ)之上的，尤其應(yīng)重點關(guān)注少數(shù)族群和弱勢群體的利益實現(xiàn)。新公共行政強(qiáng)調(diào)運(yùn)用動態(tài)視野去觀察研究行政組織，認(rèn)為其運(yùn)作過程包括分配、整合、邊際交換和社會情感四個方面。1當(dāng)代行政發(fā)展的動力來源于行政組織變革的需要，主張運(yùn)用行政分權(quán)模型、居民控制模型、討價還價模型等組織模型，對現(xiàn)有的科層制組織結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行改造，構(gòu)建起以顧客導(dǎo)向、應(yīng)變靈活和回應(yīng)性強(qiáng)為特征的新型行政組織形態(tài)。弗雷德里克森“新公共行政”思想對中國社會治理的啟示(一)加強(qiáng)社會宏觀調(diào)控 ，保障社會公平正義隨著國家經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和國民文化心理結(jié)構(gòu)的深刻變革，社會各界對公平正義的理解和認(rèn)知在不斷深化，要求也在不斷提升。公平不僅意味著社會成員之間的權(quán)利公平和機(jī)會公平，也包括過程公平和結(jié)果公平;正義不僅是一種區(qū)分是非善惡的道德觀念，也是一種建立在公平基礎(chǔ)上的政治理念。公平與正義相輔相成、交織融合，成為衡量一個國家和社會文明程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成績令人鼓舞，問題也同樣不可忽視。國家整體經(jīng)濟(jì)實力的增長速度與國民人均GDP的增長速度并未呈現(xiàn)出正比例發(fā)展態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、階層差距以及社會個體間的貧富差距依然較大，官員腐敗、特權(quán)壟斷、與民爭利等丑惡現(xiàn)象依然廣泛存在于各個領(lǐng)域。凡此種種，不一而足。這些社會問題長期而廣泛存在，極大地?fù)p害了社會公平正義，也成為社會矛盾的導(dǎo)火索和公共安全的風(fēng)險源。國家應(yīng)當(dāng)深化收入分配制度改革，加大社會宏觀調(diào)控力度，縮小地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間及個體之間的貧富差距;嚴(yán)肅黨風(fēng)黨紀(jì)和民主法治建設(shè)，堅決杜歡迎下載 3精品文庫絕各種特權(quán)和壟斷現(xiàn)象發(fā)生 ，保障公民在政治生活和社會生活中的平等參與權(quán) ;推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型變革 ，摒棄粗放式發(fā)展模式和掠奪式開采方式 ，給予子孫后代留下足夠的生存發(fā)展資源和良好的生態(tài)環(huán)境 。(二)實行多元主體共治，推動社會治理創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的雙重疊加，加上持續(xù)深入的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，使得當(dāng)下中國的社會矛盾互相交織、錯綜復(fù)雜。碎片化的公共政策和局部性、適應(yīng)性的打補(bǔ)丁式改革，難以從根本上徹底解決全局性和系統(tǒng)性的社會難題。由基于官僚權(quán)威的傳統(tǒng)行政方式向有更多公民參與的現(xiàn)代行政方式轉(zhuǎn)變，，構(gòu)建法治基礎(chǔ)上的多元主體共治模式成為我國行政方式變革的有效選擇。黨的十八大以來的歷次全會也一直強(qiáng)調(diào)，要注重運(yùn)用法治方式實行多元主體共治，以推進(jìn)社會治理創(chuàng)新。這是基于當(dāng)前國情的科學(xué)判斷而提出的進(jìn)一步深化改革的新思維和新境界。改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的確立，打破了政府統(tǒng)攬政治、經(jīng)濟(jì)和社會全局的狀態(tài)，在國家政治體系之外出現(xiàn)了一個相對獨立的市場體系，也逐步培育出一個日趨獨立并不斷發(fā)展壯大的社會組織體系。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)工作的深入推進(jìn)，政府有必要也能夠為市場和社會提供更為良好的外部環(huán)境和更加廣闊的作為空間?！霸谡⑹袌龊蜕鐣伢w系日臻完善的條件下，以政府或市場為主的一元治理模式已不能滿足經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展需求，由政府、市場與社會組成的多元主體共同治理的社會共治模式呼之欲出?！?(三)注重社會公共利益，回歸公共行政本質(zhì)在過去的200年間，功利主義哲學(xué)逐步取代了希臘人的公共哲學(xué)觀，并開始在政治思想和實踐中占據(jù)主導(dǎo)地位。社會成員從以前的關(guān)注集體之善轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注個人的物質(zhì)效用和精神享受，政府的行政目標(biāo)也從以前的關(guān)注整體利益降低為專注于為私人謀取福利。由此，公共之義演變?yōu)樵踊膫€體集合，公共利益也退變?yōu)閭€體利益的簡單相加，公共行政中的“公共性”內(nèi)涵也逐漸旁落而變得名存實亡。弗氏認(rèn)為:“公共行政的前輩們選擇‘公共行政’而非‘政府行政’一詞來表明這一領(lǐng)域的性質(zhì)是明智的?！?從弗氏的褒揚(yáng)之辭可以看出，公共行政的理論研究者似乎也已經(jīng)意識到，“政府行政”之詞可能會助推行政實踐更加遠(yuǎn)離其公共性的本質(zhì)，如果使用而使用“公共行政”則有可能喚起行政人員的“公共性”意識。社會治理時代的公共行政要兼顧社會各個階層的利益需求，這就需要政府以公共利益為基準(zhǔn)，在紛繁復(fù)雜的利益訴求中找到合理的平衡點。公共利益不是個人利益的簡單疊加，而是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)多數(shù)主體利益相一致的方面。公共利益是公共行政的邏輯起點和目標(biāo)追求，也是彰顯公共行政的“公共性”的有效方式。行政改革的每一項舉措都必須是基于公共利益而非部門利益和私人利益的考慮，讓公共行政真正回歸其“公共性”的本質(zhì)屬性，才是真正維護(hù)和發(fā)展最廣大人民群眾的根本利益，才能進(jìn)一步夯實和鞏固黨的執(zhí)政之基。(四)強(qiáng)化行政倫理建設(shè) ，推進(jìn)德法互補(bǔ)共濟(jì)行政倫理是“國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在權(quán)力運(yùn)用和行使過程中的道德意識 、道德規(guī)范以及道德行為的總和”3。行政倫理體現(xiàn)出作為個體的公共行政人員和作為組織的國家行政機(jī)關(guān)在管理國家和社會公共事務(wù)中所應(yīng)遵循的基本倫理道德要求 ，在公共行政領(lǐng)域和行政管理過程中具有特殊價值 ，也對整個社會倫理和精神文明建歡迎下載 4精品文庫設(shè)起著重要引領(lǐng)作用 。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展 、私欲的不斷膨脹和監(jiān)督機(jī)制軟弱乏力 ，成為權(quán)力濫用和貪污腐敗滋生的溫床，也助長了違法違紀(jì)者的囂張氣焰 。倫理道德作為人們心中衡量是非善惡的標(biāo)尺和準(zhǔn)繩 ，以一種不可外視的方式內(nèi)在地制約和自覺地引導(dǎo)人們的行為 ，是社會穩(wěn)定有序的第一道屏障 。非法用權(quán)和貪污腐化首先是從思想墮落開始的 ，因此，規(guī)范行政和彰顯行政實踐的 “公共性”價值必須狠抓國家公務(wù)人員的行政倫理道德建設(shè)，讓其在內(nèi)心深處真正樹立 “人民至上”和“為人民服務(wù)”的理念。法律與道德都是維護(hù)社會秩序 、規(guī)范人們思想和行為的重要手段 ，作為社會主義上層建筑的重要組成部分 ，兩者各有其獨特的地位和功能 ，它們之間存在很強(qiáng)的互補(bǔ)性 。從國家治理方略的角度來看 ，依法治國與以德治國是一個緊密結(jié)合 、互補(bǔ)共濟(jì)的有機(jī)整體，過于倚重其中任何一方都難以實現(xiàn)公共行政的目標(biāo) ，必須將兩者有機(jī)統(tǒng)一于國家治理現(xiàn)代化的偉大實踐中 。(五)深化組織機(jī)構(gòu)變革 ，提升公共服務(wù)能力組織是兩個以上的社會個體為了實現(xiàn)共同目標(biāo)而建立的具有權(quán)利與責(zé)任、分工與協(xié)作關(guān)系的有機(jī)系統(tǒng)。任何組織都無法脫離外部環(huán)境而獨立存在，。并且在與外部環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)能量和信息交換的過程中互為影響和相互塑造經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展是不可阻逆的歷史潮流，生存于其中的行政組織必須根據(jù)外部環(huán)境的變化不斷進(jìn)行調(diào)整和變革，這是組織發(fā)展的永恒法則。改革開放30多年來，我國已經(jīng)進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，以適應(yīng)不斷變化的國際國內(nèi)環(huán)境。隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)工作的持續(xù)深入推進(jìn)，未來的行政機(jī)構(gòu)改革更應(yīng)注重提升組織機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)能力和效率，注重擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給范圍，提升公共服務(wù)品質(zhì)。尤其是針對住房、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、環(huán)保、文化等民生領(lǐng)域的基本公共服務(wù)依然短缺的現(xiàn)狀，各級政府在組織機(jī)構(gòu)變革過程中應(yīng)積極回應(yīng)人民群眾的合理訴求，立足于公共利益，敢于打破存在于權(quán)力體系內(nèi)部的掣肘因素，通過權(quán)力資源