社會(huì)轉(zhuǎn)型期戶籍體制改革的政策取向

社會(huì)轉(zhuǎn)型期戶籍體制改革的政策取向蕭衡鍾新中國(guó)成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施，在城市化發(fā)展道路的選擇上，管控人口規(guī)模最重要的手段便是配合傳統(tǒng)戶籍制度所施行的各種配套政策，如社會(huì)福利保障、糧食配給等制度。中共十五屆五中全會(huì)后，通過確定了要實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，正式提出“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的目標(biāo)，逐步放寬戶口遷移限制，引導(dǎo)人口合理有序流動(dòng)，并全面推行小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，為整個(gè)戶籍管理改革累積經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源作為基本落戶條件，由各地人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，制定城市發(fā)展總體規(guī)劃，以落戶條件取代計(jì)劃指標(biāo)。城市規(guī)模戰(zhàn)略的確定，必然牽動(dòng)戶籍制度的變革，整個(gè)戶籍制度的改革也呈現(xiàn)出有步驟的逐漸性，從小城鎮(zhèn)開始，到近年來大中城市對(duì)于戶口管制的松動(dòng)，均表現(xiàn)出配合城市化戰(zhàn)略的步伐。一、前言人口是社會(huì)生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)的主體，是一切社會(huì)行為和社會(huì)活動(dòng)的主體。物質(zhì)資料生產(chǎn)和人類自身生產(chǎn)構(gòu)成了社會(huì)生產(chǎn)兩個(gè)方面，相互依存、相互滲透、相互制約，是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的決定性因素。人類自身生產(chǎn)對(duì)社會(huì)發(fā)展的作用主要表現(xiàn)為加速或延緩物質(zhì)資料生產(chǎn)的發(fā)展，它通過影響物質(zhì)資料生產(chǎn)中人的因素和物的因素的結(jié)合狀況直接作用于社會(huì)生產(chǎn)力，從而間接作用于生產(chǎn)關(guān)系，并由此影響社會(huì)發(fā)展。因此，對(duì)人和戶實(shí)施管理的戶籍管理就成為國(guó)家行政管理的重要組成部分。①而行政管理制度是適應(yīng)和服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系和社會(huì)秩序的，它的確立和發(fā)展必須與國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)，作為行政管理制度的重要組成部分的戶籍制度也不能例外。②中國(guó)大陸的戶籍管理制度非“單一條例”或是“單一制度”所能總括，而是配合中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)控制相結(jié)合的以“身份制度和人口遷徙制度為核心”的一系列人口、戶籍管理制度的總稱。于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，政府以資源總額為考量，并集中城市公民的分配規(guī)則，資源分配與人口管制的結(jié)合是控管生產(chǎn)要素發(fā)展工業(yè)的絕佳方式，“配給”(ration)思維始終位居關(guān)鍵角色，這套在20世紀(jì)50年代以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提的分配方式，有學(xué)者稱之為“城市公共財(cái)政配給體制”，③政府帶有財(cái)政總額的思維并始終主導(dǎo)人口管理的手段。除此之外，城市財(cái)政規(guī)劃“屬地管理原則”邏輯更是居于關(guān)鍵，把資源配給的基準(zhǔn)限定于區(qū)域內(nèi)戶籍人口，而非實(shí)際居住人口，戶籍身份成為城市財(cái)政規(guī)劃的根本基礎(chǔ)，換言之，城市地區(qū)的財(cái)政劃分，是不包含外來人口的。④由此逐漸體現(xiàn)出了政府治理的局限，導(dǎo)致城市政府的財(cái)政基礎(chǔ)是有限的，而同時(shí)資源分配邏輯又是排外的。在這些因素的匯集下，城市政府采取有限吸納的治理邏輯油然而生。蓋移人地政府承認(rèn)外來者為社群一員，最重要的一項(xiàng)舉措便是公民身份的認(rèn)可，而由于城市公民身份挾帶的豐厚公共資源，導(dǎo)致城市戶籍成為一項(xiàng)眾人競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)質(zhì)身份。以資源分配出發(fā)的人口控制，實(shí)際上充滿著復(fù)雜的制度因素與歷史沿革。隨著中國(guó)大陸改革開放政策的不斷深化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步導(dǎo)人，農(nóng)村與城市關(guān)系逐漸產(chǎn)生質(zhì)變，“城市一農(nóng)村”二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)體系逐漸無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的沖擊，隨改革開放而來的，是中央政府放權(quán)讓利、分灶吃飯，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)讓渡予社會(huì)，以市場(chǎng)機(jī)制的活力來調(diào)動(dòng)生產(chǎn)積極性、以地方驅(qū)動(dòng)為發(fā)展模式，隨即展現(xiàn)于經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)率的數(shù)字上；由于龐雜的行政層級(jí)、眾多人口數(shù)量，必然需要地方政府身居中央代理者與治理者的角色，在這樣的情形下，中央將部分的政策裁量權(quán)給予地方，⑤此時(shí)地方政府作為發(fā)展前導(dǎo)者，開始擁有自主權(quán)，這樣的治理權(quán)力不僅展現(xiàn)在城市發(fā)展里，同時(shí)存在于人口管理體制中，在治理與發(fā)展的兩端不停地?cái)[蕩。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求人口城市化與商品的規(guī)?；a(chǎn)根據(jù)發(fā)展中國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，健全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須打破城鄉(xiāng)隔離，并且人口的城市化也必須隨著經(jīng)濟(jì)腳步的發(fā)展而加快。由于城市文明特有的聚集功能，賦予其兼容并蓄的巨大潛力，給各種勞動(dòng)力人才創(chuàng)造和提供發(fā)揮的機(jī)會(huì)、條件和環(huán)境。要達(dá)成這一目標(biāo)，就必須引領(lǐng)農(nóng)民放棄固守的小塊土地而進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換過程中，正需要農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人口的大量轉(zhuǎn)移，既滿足城市第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，又使農(nóng)村小塊土地相對(duì)集中到適度規(guī)模。⑥從城市化、工業(yè)化的國(guó)際慣例來看，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)入城市越徹底，就越有力地促進(jìn)城市化、工業(yè)化的發(fā)展。然而在戶籍管制之下，城鄉(xiāng)間的人口流動(dòng)深受各種條件與指標(biāo)的制約，阻塞了人口城市化與工業(yè)化的通道，使人口城市化落后于中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，產(chǎn)生了相對(duì)的不適應(yīng)性。（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求社會(huì)分工與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身具有“競(jìng)爭(zhēng)”的特質(zhì)，站在高利潤(rùn)低成本的角度，自然地促成了社會(huì)分工的細(xì)密發(fā)展，產(chǎn)業(yè)部門類別不斷地涌現(xiàn)與增多。不但每個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工的自我要求深化，更連帶地要求產(chǎn)業(yè)外部進(jìn)行結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換。改革開放以后，隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量增加，及時(shí)、合理、有序地向城市、向其他產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移這部分的勞動(dòng)力成為中國(guó)農(nóng)業(yè)與社會(huì)發(fā)展的需要，另外，由于農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格的逐步放開，農(nóng)民除了謀求基本的溫飽外，第一產(chǎn)業(yè)在“糧食”項(xiàng)目以外的多種商品經(jīng)營(yíng)獲得了較為充分的發(fā)展，這是其自我內(nèi)部分工后的結(jié)果；而第一產(chǎn)業(yè)分工后的結(jié)果，間接促成了第二、三產(chǎn)業(yè)的相對(duì)發(fā)展，也使得二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力越發(fā)增強(qiáng)。然而，傳統(tǒng)戶籍制度人為地將人口劃分成農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，加之嚴(yán)格的“農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)”制度和“離土不離鄉(xiāng)”的政策原則指導(dǎo)下，直接限制了產(chǎn)業(yè)間勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)化，第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力人口往往只能在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行自我分工，而無法進(jìn)入城市的二、三產(chǎn)業(yè)，不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的發(fā)展。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)的快速成長(zhǎng)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展步伐明顯緩慢，不但人才發(fā)展的機(jī)會(huì)受限，人才也因?yàn)橹贫鹊氖`，形成浪費(fèi)的現(xiàn)象。只有消化農(nóng)業(yè)中大量過剩的勞動(dòng)力，農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力才能具有較大幅度的提高，因此，在減弱或消除進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品沖擊的同時(shí)，必須加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，所以，二元戶籍制度嚴(yán)格限制農(nóng)民離開農(nóng)村、離開土地與中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化的要求產(chǎn)生明顯的沖突，⑦亦不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。（三）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求勞動(dòng)力人才自由流動(dòng)與優(yōu)化區(qū)位人口自由流動(dòng)是市場(chǎng)對(duì)人力資源進(jìn)行有效配置的前提條件。人力資源配置市場(chǎng)化有兩個(gè)重要指標(biāo)：一是人員流動(dòng)的自由化程度，二是工資的市場(chǎng)決定程度。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)國(guó)家只有實(shí)現(xiàn)80%以上的市場(chǎng)化，才能被認(rèn)為是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，而市場(chǎng)化程度的要素之一，就是勞動(dòng)力及其自由流動(dòng)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，人力資源按照供求規(guī)律、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)律、價(jià)值規(guī)律流動(dòng)，如果繼續(xù)嚴(yán)格限制戶口遷移，對(duì)人們的各種遷移活動(dòng)不給予法律承認(rèn)，甚至在子女上學(xué)、社會(huì)福利、住房等方面予以限制，那么，人力資源就不可能社會(huì)化，就不可能形成統(tǒng)一的人力資源市場(chǎng)。⑨人才流動(dòng)與商品流通一樣，只有在流動(dòng)中才能實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力作為人力資源是有其自身的市場(chǎng)價(jià)格的。這不是貶低人的尊嚴(yán)，而恰恰是尊重人的價(jià)值。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不承認(rèn)勞動(dòng)力的市場(chǎng)價(jià)格，表面上把人同商品區(qū)別開來，維護(hù)了人的尊嚴(yán)，但實(shí)際上剝奪了人的選擇自由，把人才限制在一個(gè)單位或一個(gè)地區(qū)內(nèi)，人才成了戶口和檔案的附屬物。⑨（四）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求城鄉(xiāng)市場(chǎng)融合與市場(chǎng)多樣化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，要求城鄉(xiāng)勞動(dòng)者、資金、物資按照市場(chǎng)規(guī)律有效地調(diào)配和組合，形成全國(guó)統(tǒng)一的大市場(chǎng)，但目前中國(guó)現(xiàn)行的戶籍管理制度。用行政手段把城鄉(xiāng)人口劃分成福利待遇、發(fā)展機(jī)遇、社會(huì)地位不平等的兩大社會(huì)群體，使其分別固定在各自的出生地，很難自由流動(dòng)，嚴(yán)重阻礙城鄉(xiāng)一體化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的形成和發(fā)展。⑩市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)賴以持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，便是滿足人類各階層生活需求的選擇，要求商品選擇的多樣性，而中國(guó)大陸的二元結(jié)構(gòu)社會(huì)卻與這一基礎(chǔ)相悖。由于農(nóng)村人口構(gòu)成的市場(chǎng)往往是較為單調(diào)的與低層次的商品，除了一些對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生活基本用品的需求外，較少其他如消費(fèi)性商品的需要，這就限制了農(nóng)村市場(chǎng)向商品多樣性的發(fā)展。且如果城市人口比例相對(duì)低落，也會(huì)使商品市場(chǎng)的容量有限，無法得到充分的自由發(fā)展。農(nóng)村人口是中國(guó)大陸人口的重要組成部分，市場(chǎng)需求單調(diào)與簡(jiǎn)單，且絕大多數(shù)的人口被分散在全國(guó)各地，這樣就不可能形成強(qiáng)大的市場(chǎng)容量和社會(huì)購(gòu)買力。消費(fèi)的不發(fā)達(dá)就決定了生產(chǎn)的不發(fā)達(dá)，中國(guó)大陸的市場(chǎng)也就形成了城市與農(nóng)村強(qiáng)烈對(duì)比的特殊現(xiàn)象，消費(fèi)與生產(chǎn)力差異極大。三、基本公民權(quán)利的保障從歷史上看，遷徙自由在當(dāng)代中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)由肯定到否定再到一定程度默認(rèn)的曲折歷程。⑩“五四憲法”曾明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”，但是這段自由維持不長(zhǎng)，由于“二五計(jì)劃”的展開和“超英趕美”大躍進(jìn)的失敗，形成了大量的民工潮涌向城市，遠(yuǎn)超過當(dāng)時(shí)中國(guó)大陸都市所能承受的負(fù)載力，于是以1958年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為標(biāo)志，中國(guó)開始了一系列對(duì)于人口遷徙的政府管制。《條例》規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷出手續(xù)?！边@項(xiàng)規(guī)定與新中國(guó)成立初期“五四憲法”保障人民遷徙自由的精神明顯有沖突。依據(jù)馬克思主義理論的觀點(diǎn)，戶籍管理制度是上層建筑的一個(gè)組成部分，它應(yīng)當(dāng)為社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出為社會(huì)主義公民服務(wù)的基本特征，維護(hù)公民的合法權(quán)益。但現(xiàn)行戶籍管理制度表現(xiàn)形式是嚴(yán)格控制人口遷移，實(shí)質(zhì)是有礙于群眾切身利益的實(shí)現(xiàn)。由于戶口在兩地，使得有些夫妻長(zhǎng)期分居不能團(tuán)圓，得不到家庭溫暖，有的一直到退休了，才能調(diào)到一起，一些身邊無子女的老人得不到子女的實(shí)時(shí)關(guān)照，感受不到天倫之樂，也增加了許多物質(zhì)上和精神上的負(fù)擔(dān)，給子女教育和培養(yǎng)造成很多不利因素，這些都影響到人民的切身利益和公民的基本權(quán)利。另外，傳統(tǒng)的戶籍制度除了使農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的生活空間與方式存在著很大的差距，也使農(nóng)民受到極多不公平的待遇。在傳統(tǒng)的中國(guó)社會(huì)里，戶籍是一種“等級(jí)”的象征，居民的戶籍被打上世襲的烙印，子女的戶口承襲母親的戶口，農(nóng)村子弟除了升學(xué)考試外，能“一躍農(nóng)門”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艨诘纳僦稚?。除了限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)外，許多城市還把農(nóng)民視為影響城市治安和衛(wèi)生環(huán)境的不安定因素，對(duì)農(nóng)民特別是進(jìn)城打工的外來人口采取了排斥政策。1996年起，北京市勞動(dòng)局每年都發(fā)布新的限制使用外來勞動(dòng)力的行業(yè)和工種。這些行業(yè)和工種從1996年的15個(gè)，增加到1997年的34個(gè)、1998年的36個(gè)，直到2000年的103個(gè)。種種不合理限制，無疑使得進(jìn)城打工的農(nóng)民生存環(huán)境更加的艱難，在農(nóng)村中無法順利就業(yè)的農(nóng)民被視為剩余勞動(dòng)力，進(jìn)城后又受到種種人為的行政限制，能有工作機(jī)會(huì)的，至多只能從事城市居民不愿從事的骯臟、苦力、工資低下之行業(yè)，其所得扣除繳付外來人口管理費(fèi)、房租及維持基本溫飽開支已所剩無幾。有的地方雖然允許農(nóng)民子女入托、入學(xué)，但是要額外加收可觀的費(fèi)用，形成了一種學(xué)校兩種收費(fèi)的特殊現(xiàn)象，農(nóng)民所受到的待遇極其不公平。就社會(huì)結(jié)構(gòu)而言，現(xiàn)行戶籍制度已由制度面強(qiáng)制塑造農(nóng)村居民與城市居民二大不兼容群體，產(chǎn)生社會(huì)對(duì)立與認(rèn)同危機(jī)。一方面，城市居民基于戶籍優(yōu)勢(shì)與自高一等心態(tài)，對(duì)農(nóng)村居民難以產(chǎn)生認(rèn)同，歧視與排擠入城民工狀況時(shí)有耳聞；另一方面，農(nóng)村居民亦會(huì)因自身低賤背景衍生社會(huì)疏離感，長(zhǎng)久以來則成為被制度離棄之群體，城市與農(nóng)村居民二大群體長(zhǎng)期以來因社會(huì)地位不平等及疏離感交相作用所產(chǎn)生之?dāng)硨?duì)與排斥心態(tài)，實(shí)為當(dāng)局所必須面對(duì)之隱憂。另外，農(nóng)民因?yàn)閼艏南拗?，沒有選擇居住地的權(quán)利、亦沒有選擇工作和生活的權(quán)利，雖有部分農(nóng)民得以進(jìn)城工作，然而在戶籍管理體制之中，無論其工作時(shí)間多長(zhǎng)或貢獻(xiàn)多大，農(nóng)民仍然無法取得城市戶口身份，享受城里人的各種資源與社會(huì)保障。凡事以戶口論，人分三六九等，甚至形成戶口歧視。這種身份戶籍制度，制約了人的創(chuàng)造性和積極性，與經(jīng)濟(jì)全球化的理念大相徑庭。四、人口資源的合理配置戶口登記實(shí)質(zhì)上是一種靜態(tài)的人口管理方式，目前這種管理方式造成的最大現(xiàn)實(shí)問題就是人戶分離。所謂人戶分離指的是戶籍人口現(xiàn)住地與戶籍登記地不相一致的一種人口現(xiàn)象（即人長(zhǎng)期留居甲地，戶口則在乙地）。戶口簿一戶（家庭戶、集體戶）只有一本，戶內(nèi)任何成員都不可能隨身攜帶，以備隨時(shí)在需要的場(chǎng)合證明個(gè)人身份。這樣的問題在改革開放前人口流動(dòng)率極低的狀況下原本不大，不過隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)流動(dòng)增強(qiáng)、外出人員激增，尤其是外出打工的農(nóng)民數(shù)量呈直線上升，“戶口簿”的管理方式已不利于公民身份的證明，無法適應(yīng)新的形勢(shì)需要。造成人戶分離的原因是多方面的，主要有兩個(gè)方面。1．國(guó)家對(duì)個(gè)人戶口遷移“過程控制”過強(qiáng)，而對(duì)實(shí)際遷移和人口流動(dòng)“行政控制”的逐步弱化；隨著外出須帶介紹信或證明的規(guī)定、票證制度以及糧油定額配給制度的淡化，使制約個(gè)人遷徙和流動(dòng)行為的行政的與人為的障礙大大地減少，從而使更多的人能夠獲得遷移和流動(dòng)的基本條件。2．農(nóng)村改革引發(fā)的社會(huì)需求的沖擊。20世紀(jì)70年代末80年代初，全國(guó)農(nóng)村掀起“包干到戶”的改革熱潮，人民公社時(shí)期的三級(jí)集體經(jīng)營(yíng)核算體制被以個(gè)體家庭為單位的核算體制所取代。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織體制的改革，使以往人民公社制的“隱性失業(yè)”和農(nóng)村勞動(dòng)力大量剩余的問題浮現(xiàn)出來，同時(shí)，集體制度下分工與口糧的結(jié)合以及對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)自由行為的否定，嚴(yán)厲控制和制約了個(gè)人的外出和行動(dòng)，雖然城鄉(xiāng)戶口分割的制度在20世紀(jì)80年代并沒太大的松動(dòng)，但龐大的剩余勞動(dòng)力大軍向農(nóng)業(yè)外就業(yè)的強(qiáng)烈需求無疑或多或少地沖破制度的藩籬。另一方面，由于國(guó)家干部人事制度的改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多知識(shí)型人才為尋求更好的發(fā)展機(jī)遇而滯留大中城市，也出現(xiàn)了人留戶不留（戶口遷回原籍）的情況。加上知青、支邊人員返鄉(xiāng)等歷史遺留戶口問題，進(jìn)一步加劇了人戶分離的現(xiàn)象的存在。在大城市，部分城市規(guī)劃是按照戶籍人口的規(guī)模來進(jìn)行的，如商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、中小學(xué)校布局等。人戶分離現(xiàn)象的加劇勢(shì)必造成城市區(qū)域內(nèi)人口資源規(guī)劃的失真現(xiàn)象。在一些地區(qū)，由于實(shí)際居住人口少于戶籍人口數(shù)，按戶籍人口配置的資源量就將大大超過實(shí)際居住人口的需要量，從而造成資源的浪費(fèi)；而在另一些地區(qū)，由于實(shí)際居住人數(shù)超過戶籍人口數(shù)，故又會(huì)出現(xiàn)資源配置的相對(duì)不足。在中國(guó)由于城市的管理涉及各個(gè)領(lǐng)域，其中戶籍管理是城市各項(xiàng)管理的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的戶籍制度，歷來是以家庭戶為單位、以戶口簿為形式來進(jìn)行管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于家庭成員的流遷受到很大的限制，這種靜態(tài)的管理模式對(duì)人口的管理和監(jiān)督均起到了很好的作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，人戶分離現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，傳統(tǒng)的戶籍管理由于缺乏對(duì)個(gè)人信息的動(dòng)態(tài)跟蹤，而很難對(duì)部分人口實(shí)施有效的管理與監(jiān)督，從而出現(xiàn)戶籍管理的真空地帶。對(duì)人戶分離現(xiàn)象管理的失控，無疑也給城市的各項(xiàng)管理帶來一定難度。⑩其次，人戶分離現(xiàn)象的大量存在，加大了公安機(jī)關(guān)人口管理的難度，使治安工作常常處于被動(dòng)的狀態(tài)，戶在人不在，脫離管理視線；人在戶不在，難以跟蹤掌握，造成治安工作的不利進(jìn)行。在農(nóng)村方面，戶口管理工作滯后且力量十分薄弱，繁重的戶政管理任務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)文書或其他人員兼任，結(jié)果造成出生不報(bào)、死亡不銷、遷移不登記等現(xiàn)象極其普遍。戶口登記的準(zhǔn)確性、及時(shí)性不高，至今仍有相當(dāng)數(shù)量的“無戶口人員”和“口袋戶口”（戶口遷出、遷入后，不落戶，放在口袋里），形成了不在戶籍行政管理體系中的“黑戶口”。而在制度面本身，由于是以是否吃商品糧劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，不過卻無法及時(shí)反映人口構(gòu)成及就業(yè)的實(shí)際情況。目前在農(nóng)村就業(yè)人口中，已有相當(dāng)部分并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建筑、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)，他們也被列為農(nóng)業(yè)人口，而許多長(zhǎng)期不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并已在城鎮(zhèn)工作的人員，卻仍被統(tǒng)計(jì)為農(nóng)業(yè)人口，資料失真。以2000年進(jìn)行的第五次人口普查為例，各地瞞報(bào)、拒報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，如陜西省應(yīng)該登記的人數(shù)少了200萬，湖南省則少了近千萬，重慶市甚至發(fā)現(xiàn)有13萬死亡人戶籍未注銷情況；國(guó)而全國(guó)有各種持證未落戶的待定人口300多萬人，應(yīng)銷而未銷戶口有800多萬人，種種現(xiàn)象反映出中國(guó)流動(dòng)人口正以難以掌握的速度增長(zhǎng)，使得為提供國(guó)家基本人口信息的戶籍?dāng)?shù)據(jù)與實(shí)際的人口普查結(jié)果產(chǎn)生極大的差距，不利于國(guó)家建設(shè)的進(jìn)行。五、城市化進(jìn)程的推展自1958年確立城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度以來，農(nóng)村人口向城市遷移與居住的情況便不復(fù)存在。這直接影響的就是城市化中的重要因子——“人口流動(dòng)”。人口遷移和城市化是當(dāng)代人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的重大問題，在發(fā)展中國(guó)家，其重要程度不亞于人口自然增長(zhǎng)。影響一個(gè)國(guó)家或地區(qū)人口遷移和城市化的因素諸多，有經(jīng)濟(jì)因素和社會(huì)因素，其中戶籍管理是重要的社會(huì)因素。列寧曾經(jīng)指出：“人口城市化是生產(chǎn)力發(fā)展的要求和社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志”。事實(shí)上，我們從城市化的本質(zhì)來探討，城市化是“人口城市化”、“土地城市化”和“經(jīng)濟(jì)城市化”的三位一體的變化。首先，城市化使人口由農(nóng)村人口變成城市人口，使城鎮(zhèn)人口在國(guó)家總數(shù)量的比例逐步提高；其次，城市化使一部分土地從農(nóng)業(yè)用途變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途（包括工業(yè)用途、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、興建公共事業(yè)等），由農(nóng)村用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?；再次，城市化引起?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨”大轉(zhuǎn)變，特別是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間或地區(qū)結(jié)構(gòu)的變化。城市化使第二、三產(chǎn)業(yè)得到充分發(fā)展，并在空間上高度集中。這三者是相輔相成、同時(shí)發(fā)生并相互促進(jìn)的，土地作為人的活動(dòng)空間、城市的依托、農(nóng)業(yè)的手段，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，土地的城市化是城市化的基礎(chǔ)，也是城市化的結(jié)果與表現(xiàn)。城市化亦稱為“都市化”，是指人口不斷向城市集中的動(dòng)態(tài)過程。一般而言，當(dāng)一個(gè)國(guó)家的城市人口在總?cè)丝谥谐^50%時(shí)，我們可以稱之為城市化國(guó)家。城市化的本質(zhì)上亦包含于居民由第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為從事第二、三產(chǎn)業(yè)并向城市集中的過程，換言之，城市化不僅是產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)向亦是居民生活空間的轉(zhuǎn)換，進(jìn)一步使產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)在空間上高度集中，從而使土地得到高效的利用。在目前的生產(chǎn)力水平下，在同一塊土地上。第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于第一產(chǎn)業(yè)，而第三產(chǎn)業(yè)所形成的價(jià)值又比第二產(chǎn)業(yè)高出許多倍。所以，城市的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的泉源，也是土地高效利用的重要途徑。鼬從實(shí)證研究觀之，大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家，城市與農(nóng)村之間均存在很大的發(fā)展差距，透過城市化進(jìn)程的推展，便成為拉近彼此間差距的一條有效途徑。曾由于城市化的動(dòng)力既來自于城市的拉力，又需要農(nóng)村發(fā)展的推力。然而過去一系列的政策，卻是恰好與此相反，城市的許多政策把農(nóng)民拒于城外，而農(nóng)村的許多政策又恰巧把農(nóng)民緊緊制約于土地之上，形成了當(dāng)前中國(guó)大陸社會(huì)城市化落后的現(xiàn)象。六、小結(jié)中共十一屆三中全會(huì)之后，其中心指導(dǎo)思想逐漸轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)道路上來，而原配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管制下的產(chǎn)物——戶籍管理制度，日益與整個(gè)改革開放的政策環(huán)境產(chǎn)生矛盾與沖突。隨著農(nóng)村人民公社體制的解體，家庭生產(chǎn)承包責(zé)任制的普遍實(shí)行，使農(nóng)村勞動(dòng)力得以掙脫土地的束縛，自主決定自己的經(jīng)濟(jì)和遷移流動(dòng)行為；城市經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入，勞動(dòng)力需求迅速增長(zhǎng)，以城鄉(xiāng)流動(dòng)為主要特征韻人口與勞動(dòng)力的流動(dòng)空前活躍，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)戶籍制度難以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。雖然中央政府持續(xù)對(duì)于城鎮(zhèn)人口進(jìn)行嚴(yán)格的管制，不過在某些特殊情況的農(nóng)轉(zhuǎn)非政策上，卻逐漸地實(shí)行了“開口子”政策，戶籍管制開始松動(dòng)，以因應(yīng)此一波改革開放后的情況變化與民眾的需求，相關(guān)的政策與措施紛紛于20世紀(jì)80年代出臺(tái)。如果說，中國(guó)的戶籍制度一無是處，似乎不甚公允，政策的施行必定有它不同層面的考慮。在我們了解了其形成的背景和特殊的歷史環(huán)境之后，事實(shí)上我們不難理解中央政府對(duì)于戶籍管理制度的看法與政策。雖然戶籍制度在建政初期曾發(fā)揮了其基本的職能，如：證明公民身份、維護(hù)社會(huì)治安、保障公民基本權(quán)益等，對(duì)于國(guó)家建設(shè)所需的各項(xiàng)人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)起了積極的作用。但是這些基本的職能，很快地被后來對(duì)其作補(bǔ)充的戶糧掛鉤、就業(yè)保障、基本教育、醫(yī)療保險(xiǎn)等等政策所取代，戶籍制度演變成對(duì)于人口遷移管制的手段，而每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的限制，更是大多數(shù)農(nóng)民一生無法跨越的鴻溝，他們生來就被人為的限制于農(nóng)村之中，終其一生必須與貧瘠而又無法提供基本溫飽的土地為伍，形成一種內(nèi)部的惡性循環(huán)。另外，政府對(duì)于城市人口包攬過多的不應(yīng)承擔(dān)的福利，以及當(dāng)前城市居民死守城市、而農(nóng)村人口進(jìn)入城市后就不愿離開，其根本原因是傳統(tǒng)戶籍制度賦予城市居民過多的特權(quán)利益，嚴(yán)重影響中國(guó)城市現(xiàn)代化的進(jìn)程，使得城市人口成為國(guó)家財(cái)政沉重的負(fù)擔(dān)，只有通過嚴(yán)格限制城市人口的增長(zhǎng)來限制財(cái)政支出，從而維持這種扭曲的利益分配格局。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上的觀點(diǎn)來看，人口的遷移必定是“拉力”與“推力”相互作用的結(jié)果，有相對(duì)的價(jià)值，人民才會(huì)自發(fā)性地遷移，立足點(diǎn)上的不平等再加上后天種種人為性的制約，城市與農(nóng)村之間，貧的越貧、富的越富，生活條件差異形成強(qiáng)烈的對(duì)比。也使得原本單純的戶籍制度本身黏附了許多附加的價(jià)值和階級(jí)性，有了城市戶口就等于有了許多相對(duì)于農(nóng)村居民的“特權(quán)”，如果說作為上層建筑一個(gè)組成部分的戶籍制度是經(jīng)由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所決定，且戶籍制度是相適應(yīng)于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所延伸出的必然產(chǎn)物，那么在今天追求社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，傳統(tǒng)的戶籍制度便會(huì)顯出種種的矛盾性與不適應(yīng)性，人民對(duì)于改革的呼聲便會(huì)必然而起，以適應(yīng)當(dāng)今整個(gè)中國(guó)大陸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)環(huán)境與民眾的需求。傳統(tǒng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力發(fā)展需求不相適應(yīng)的戶籍制度不僅阻礙城市與農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展，其所衍生出來的一系列社會(huì)問題已經(jīng)成為民眾的切身之痛。戶籍管理的改革已成為社會(huì)共識(shí)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與人口流動(dòng)，注入社會(huì)的將不僅僅只是單純的經(jīng)濟(jì)利益而已，還包含著城市化所賦予的現(xiàn)代社會(huì)意涵，將為中國(guó)大陸注入一股現(xiàn)代化的活泉。如果說戶籍制度是為了配合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)而建立，那么在講求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，中國(guó)大陸的戶籍制度更應(yīng)該要改革，以相應(yīng)于環(huán)境的變化和需要，并且針對(duì)WTO和經(jīng)濟(jì)全球化的要求，在制度上與文化上進(jìn)行相關(guān)的變革，而戶籍制度改革必定為其中一個(gè)重要的途徑。從暫住變居住的過渡，作為戶籍改革的一種變通，目前已有越來越多的城市開始由“暫”轉(zhuǎn)“居”，其中就包括上海、北京、深圳等這些流動(dòng)人口最集中的大城市。2010年5月27日，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，這是第一次在國(guó)務(wù)院的文件當(dāng)中提出在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證的制度，并將之列入年度重點(diǎn)改革任務(wù)之一，提出將加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)，特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度，也作為是針對(duì)不同情況的具體安排，在戶籍制度改革這樣事關(guān)人民福祉和公平正義的問題上，既要有務(wù)實(shí)的具體目標(biāo)，也不應(yīng)放棄遠(yuǎn)大理想。從暫住證到居住證，就是繼續(xù)變通的產(chǎn)物，也的確是一個(gè)很大的進(jìn)步，這不是玩文字游戲，一字之差有本質(zhì)不同。畢竟各地在申請(qǐng)條件、辦證程序、居住證含金量上，也大不相同。因此，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一推廣居住證制度，有利于這一制度的規(guī)范和完善，很及時(shí)也很有必要。在當(dāng)前情況下，戶籍問題本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)公平的問題，決定了一個(gè)人可以享受的公共服務(wù)的社會(huì)保障水平，還可以決定一個(gè)人的身份、地位乃至收入，戶籍不同，個(gè)人消費(fèi)、住房、受教育等權(quán)利都不相同，甚至連打流感疫苗都城鄉(xiāng)有別，正在進(jìn)行的諸多改革如轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、教育公平、收入分配改革等往往也都會(huì)遭遇制度上的瓶頸。而雖然推廣居住證制度較之暫住證是一種進(jìn)步，也只是戶籍制度改革的中繼站，并非長(zhǎng)久之計(jì)和理想目標(biāo)，甚至在一些地方，完全有條件比這走得更遠(yuǎn)。但我們需注意的是，與加快戶籍制度改革的緊迫性越來越強(qiáng)烈之同時(shí)，為了要符合、適應(yīng)“中國(guó)特色”之基本國(guó)情，則能夠長(zhǎng)久確保中國(guó)大陸得以在整個(gè)政治社會(huì)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的大體“穩(wěn)定”，特別是對(duì)于由兩會(huì)制度下多黨合作、民主集中、政治協(xié)商、基層治理的以黨領(lǐng)政乃至于人民民主專政之統(tǒng)治合法性基礎(chǔ)