行政訴訟立案登記制的理論基礎(chǔ)

行政訴訟立案登記制的理論基礎(chǔ)立案登記制的性質(zhì)和功能概念及內(nèi)涵是了解一項(xiàng)制度的第一步。立案登記制的出臺絕不是突然的，而是在司法改革的大方向下，在立案審查制的實(shí)踐中，不斷探索而形成的。本章節(jié)從理論出發(fā)，探討其內(nèi)在含義和制度基礎(chǔ)。準(zhǔn)立案登記制立案登記制度是立案方式的一種，在西方國家發(fā)展比較成熟，就配套制度而言更為健全，比如英美等國家。英美兩國的行政案件與民事案件在立案上幾乎一致，只限于形式審查，而不對實(shí)體進(jìn)行審查。即當(dāng)事人起訴后，若起訴狀符合形式上的要求，法院即予以立案，至于當(dāng)事人是否適格、法院管轄、訴訟時效等涉及實(shí)體判決的要件則不予審查。但這并不意味著所有的案件只要符合形式要件即可獲得實(shí)體判決，與立案登記制相對應(yīng)的是在審理階段首先進(jìn)行訴訟要件審查，這一制度即承擔(dān)著“過濾”的任務(wù)。也就是說，英美等國存在與立案登記制相配套的案件篩選機(jī)制，所有行政爭議均可以進(jìn)入法院，但不一定會得到實(shí)體審判。相比之下，我國的立案登記制才剛剛起步，對其性質(zhì)界定上，“準(zhǔn)立案登記制”似乎更為精確。參見黃先雄、黃婷：《行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應(yīng)對》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期，第21頁。立案是訴訟程序的開始階段，登記只是一種記錄在某種載體上的方式。紀(jì)敏法官認(rèn)為，登記立案是指立案機(jī)關(guān)收到起訴材料后只需登記編號，對起訴材料、手續(xù)等作簡單形式審查，辦理登記手續(xù)并對受理案件統(tǒng)一登記、編號以便掌握法院案件受理基本信息并予以規(guī)范管理，以加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。參見紀(jì)敏主編：《法院立案工作及改革探索》，中國政法大學(xué)出版社2000參見黃先雄、黃婷：《行政訴訟立案登記制的立法缺陷及應(yīng)對》，載《行政法學(xué)研究》2015年第6期，第21頁。參見紀(jì)敏主編：《法院立案工作及改革探索》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第68頁。參見王春業(yè)：《論行政訴訟的登記立案制度》，載《北京社會科學(xué)》2015年第11期，第85頁。參見張化冰：《立案登記制的五個問題》，載《貴州法學(xué)》2015年第1期，第26-29頁。在我國改革立案審查制為立案登記制的過程中，對起訴要件和訴訟要件（實(shí)體判決要件）仍沒有明確的區(qū)分，也沒有與英美相類似的制度可以過濾不符合實(shí)體判決要件的案件，所有起訴的案件若符合形式要件和法律規(guī)定則進(jìn)行登記立案，若不符合則當(dāng)場釋明，并限期內(nèi)補(bǔ)正，如果當(dāng)事人難以在法院規(guī)定期間內(nèi)補(bǔ)正所缺材料時，則法院應(yīng)退回其起訴材料并記錄在冊；如果當(dāng)事人既不愿在規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)正所缺材料又堅持提起行政訴訟時，則法院應(yīng)當(dāng)對該起訴訟作出不予受理或立案的裁定或決定。參見最高人民法院《關(guān)于人民人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第七條。由此看來，并非“登記”=“立案”，立案登記制也不意味著對案件的實(shí)質(zhì)要件完全不審查。也有人持相反意見，認(rèn)為“登記”=“出具收據(jù)”。參見張忠文：《新<行政訴訟法>實(shí)施與法院立案登記制度》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報》2015參見最高人民法院《關(guān)于人民人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》第七條。參見張忠文：《新<行政訴訟法>實(shí)施與法院立案登記制度》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報》2015年第3期，第109-111頁。結(jié)合《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第二條來看，在立案程序上，首先是對于形式上符合要求的接收訴狀，“出具書面憑證并注明收到日期”，此時的“登記”僅意味著“記錄在冊”，是法院作為特殊的行政機(jī)關(guān)即審判機(jī)關(guān)辦理立案過程中的一個具體行為，并不直接引起法律上“立案受理”的效果。第二款“予以登記立案”的前提是“符合法律規(guī)定”，該法律規(guī)定具體指的是第四、五、六條的形式要求及所需材料，也包括《意見》第二條登記立案范圍，還應(yīng)當(dāng)包括民事、刑事、行政各訴訟法所具體規(guī)定的起訴要件。另外，《規(guī)定》第八條表明對行政案件的起訴，人民法院當(dāng)場不能判定是否符合法律規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀之日起七日內(nèi)決定是否立案。也就是說法院對于當(dāng)事人的起訴有一個“判定其是否符合法律規(guī)定”的過程，這個過程與辦案法官的法律素養(yǎng)、職業(yè)能力以及案件本身的復(fù)雜程度等各方面都存在聯(lián)系。如果案情簡單，法官當(dāng)場可以判定該起訴案件符合法律規(guī)定，則可以當(dāng)場登記立案；如果案情過于復(fù)雜，法院不能當(dāng)場判定其是否符合法律規(guī)定，則需要在收到起訴狀之日起七日內(nèi)決定是否立案。簡而言之，從“登記”到“立案”之間存在某些必要的實(shí)質(zhì)審查的過程，只是審查程度、時間長短各異而已。法學(xué)教授徐昕曾在人民日報的訪談中提出這樣的觀點(diǎn)，理論界提出的立案登記制改革中，不是完全的不審查，立案過程中除了審查形式要件外，管轄、受案范圍等起訴要件也要審查，只是范圍不同而已。參見參見徐昕、廖永安：《“立案登記制降低起訴門檻，旨在保護(hù)訴權(quán)”：質(zhì)疑與回應(yīng)》，載《人民法院報》2007年6月5日第005版。以保障訴權(quán)為核心最高人民法院副院長李少平認(rèn)為：“訴權(quán)是一項(xiàng)重要的公民權(quán)利?！眳⒁娎钌倨剑骸稙楦牧笇彶橹茷榱傅怯浿谱鞒雠Α罚d《法律與生活》2015年第7期，第29頁。而立案審查制在實(shí)踐過程中已經(jīng)漸漸不適應(yīng)法治發(fā)展的需要，逐漸成為公民尋求司法救濟(jì)的阻礙因素之一，為了更好的保障公民行使訴權(quán)，我國在多年的調(diào)查分析、實(shí)證研究和借鑒其他國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上推動了立案登記制參見李少平：《為改立案審查制為立案登記制作出努力》，載《法律與生活》2015年第7期，第29頁。充分保障公民訴權(quán)從理論基礎(chǔ)上看，前文已經(jīng)提到，訴權(quán)理論是立案登記制度的最基本理論，從《意見》中也可以看出，立案登記制的指導(dǎo)思想主要有兩點(diǎn)：（一）保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，并保證訴訟程序的公開性及訴訟的效率；（二）對于當(dāng)事人的合理起訴必須受理并立案，而這些指導(dǎo)思想最終是為保障公民訴權(quán)服務(wù)的。顯然，變立案審查制為立案登記制的核心目的是保障訴權(quán)。在以往立案審查制之下，當(dāng)事人在立案階段參與程度不夠，法院在立案階段占主導(dǎo)地位，而本應(yīng)參與訴訟全過程的當(dāng)事人只能被動等待法院審查的結(jié)果。致使許多當(dāng)事人無法通過訴訟方式保護(hù)權(quán)利，甚至在法院審查不予立案以后沒有救濟(jì)途徑，降低司法在公民心中的權(quán)威和公信力。立案登記制度的實(shí)施，大大提高了公民對司法的信賴，其在兩方面對法院作出強(qiáng)制性要求：（一）如若當(dāng)事人的起訴材料符合形式要件，則法院必須登記該起訴；（二）如若當(dāng)事人的起訴內(nèi)容符合相關(guān)規(guī)定，則法院必須受理該案件。而且對于不確定是否符合法律規(guī)定的起訴，登記之后七日內(nèi)決定是否立案，這一條款使得當(dāng)事人不再一直處于被動地位，立案后，法院方能在雙方當(dāng)事人的配合下對該起案件作進(jìn)一步實(shí)質(zhì)性審查，以便決定是否立案。從實(shí)施效果來看，自2015年5月以來，僅一個月時間，上海市法院共登記立案65971件，同比去年增長20.42%。而該年5月之前的收案數(shù)同比增速為13%。在全市一審收案數(shù)中，行政案件共1181件，占1.79%，同比增加475.72%（增長970件）。參見孫萬蓮：《立案登記制改革：平穩(wěn)有序各種點(diǎn)贊》，載《上海人大》2015年第7期，第37-38頁。從數(shù)據(jù)中可以直觀的看出，一審行政訴訟案件收案數(shù)同比上升約5倍，增速最快，但是占總收案數(shù)的比例仍然較小。同時也很明顯的看到，立案登記制對行政訴訟收案數(shù)的直接而有力的影響。最高人民法院在11月的新聞發(fā)布會上向媒體通報了全國法院實(shí)施立案登記制改革以來的有關(guān)情況，截至9月30日，共登記初審案件（一審案件）620萬余件，同比增長31.9％，其中民事案件同比增長22.9%，行政案件同比增長75.8%參見孫萬蓮：《立案登記制改革：平穩(wěn)有序各種點(diǎn)贊》，載《上海人大》2015年第7期，第37-38頁。參見羅書臻：《最高法院通報立案登記制改革實(shí)施情況》，載《人民法院報》2015年11月16日第1版。參見張文顯：《法治與國家治理現(xiàn)代化》，載《中國法學(xué)》2014年第4期，第5頁。為解決“立案難”問題提供可能“立案難”問題不僅只存在于行政訴訟中，也存在于別的訴訟領(lǐng)域。從字面上看，一方面是指從遞交起訴狀到法院予以立案的過程復(fù)雜、困難；另一方面是指當(dāng)事人認(rèn)為符合起訴要件和法律規(guī)定的案件，法院卻不予立案。當(dāng)然，導(dǎo)致這一問題的原因有很多，包括訴訟范圍狹小、當(dāng)事人主體資格限制、管轄權(quán)限制等等。弊端逐漸顯露的立案審查制也是導(dǎo)致立案難的原因之一。相比之下，立案登記制以保障訴權(quán)為核心，降低起訴門檻，同時也客觀上降低了法院“選擇性立案”的可能性。畢竟相比以往當(dāng)事人在立案程序的零參與、純被動狀態(tài)，立案登記制度所規(guī)定的登記條件只要求當(dāng)事人的起訴材料符合形式要件，法院不能以實(shí)質(zhì)條件的缺乏為理由不予立案。加上新的《行政訴訟法》的實(shí)施，許多以前不能進(jìn)入訴訟范圍的案件現(xiàn)在大多都可以順利進(jìn)入司法程序，像房屋拆遷、土地征收等案件。立案登記制本身即帶有緩解“立案難”問題的目的，《意見》中就提出“堅持有案必立、有訴必理”，法院必須受理符合法律規(guī)定的起訴案件而不受任何單位或個人的影響。因此，該制度也為解決“立案難”問題提供了可能。減少信訪壓力結(jié)合筆者在法院實(shí)習(xí)期間實(shí)際情形來看，信訪依舊為一個不容忽視的問題。鑒于大多數(shù)信訪案件均因法院對當(dāng)事人的起訴不予受理從而造成當(dāng)事人無法通過司法途徑有效維護(hù)自身權(quán)益所導(dǎo)致。因而，司法救濟(jì)手段不充分、不到位可謂是信訪問題產(chǎn)生與加劇的重要誘因。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，全部信訪案件中涉訴信訪案件占到絕對比例，部分地區(qū)其比例甚至高達(dá)95%。另外，很多時候當(dāng)事人已經(jīng)心存執(zhí)念的以信訪鬧事為“職業(yè)”，抓住政府部門想息事寧人、維持社會安定的心理，甚至組成信訪團(tuán)相互幫忙壯大聲勢以獲得相對客觀的利益?？梢哉f該現(xiàn)象的擴(kuò)大化有著各方面原因，此處不詳細(xì)贅述，僅討論立案登記制實(shí)施以來，削弱了以往立案審查制的起訴條件“高階化”，將此前大量需要司法程序解決、當(dāng)事人卻無法采取訴訟手段的行政爭議容納進(jìn)行政訴訟的受案范圍，令法院能更大程度的發(fā)揮其減緩并化解社會矛盾的功能。如此，上訪案件數(shù)量便自然而然得到有效削減，從而極大地減輕了有關(guān)政府機(jī)構(gòu)壓力。在深化依法治國的時代背景之下，如果司法制度能落實(shí)“有案必立、有訴必理,切實(shí)保障當(dāng)事人訴權(quán)”的理念,鼓勵公民采取合理合法的司法手段解決糾紛，那么涉訴信訪便會因無法成為糾紛解決的有效途徑而大量減少并逐漸消失。立案登記制的相關(guān)理論行政訴訟過程中的任何制度都必然有其形成的理論支撐，就立案登記制而言，其目的是保障公民訴權(quán)的行使，訴權(quán)理論是其存在的主要法理基礎(chǔ)。案件登記后再根據(jù)法律規(guī)定審查其是否符合立案條件的過程中包含對當(dāng)事人適格的審查，也包含審查過程的正當(dāng)性與否以及訴的利益等問題，因而立案登記制與行政訴訟法理有著緊密的聯(lián)系，在分析該制度之前，有必要將其相關(guān)的理論進(jìn)行梳理。訴權(quán)理論訴權(quán)是一個寬泛的概念，現(xiàn)代法治國家的本質(zhì)決定了訴權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。在訴訟史上，訴權(quán)首先是以私訴權(quán)的形式出現(xiàn)的，然后才形成了私訴權(quán)與公訴權(quán)并存的格局。參見曾憲義主編：《檢查制度史略》，中國檢察出版社2008年版，第233頁，轉(zhuǎn)引自劉潤發(fā)：《行政公訴權(quán)研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2013年版，第17參見曾憲義主編：《檢查制度史略》，中國檢察出版社2008年版，第233頁，轉(zhuǎn)引自劉潤發(fā)：《行政公訴權(quán)研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2013年版，第17頁。參見薛剛凌著：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第1頁。同上，第26頁。參見江偉、單國軍著：《關(guān)于訴權(quán)的若干問題的研究》，法律出版社1998年版，第6-7頁，轉(zhuǎn)引自薛剛凌著：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第2頁。參見薛剛凌：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第3頁。抽象訴權(quán)說認(rèn)為，訴權(quán)是當(dāng)事人無條件享有的、以起訴引起訴訟程序開始的權(quán)利，至于訴訟結(jié)果是否有利于自己則不去過問。具體訴權(quán)說也稱勝訴權(quán)說，該說認(rèn)為訴權(quán)不僅在于引起訴訟程序，還包含該訴訟結(jié)果取得勝訴的判決。判決請求權(quán)說居于上述二者之間，認(rèn)為訴權(quán)是發(fā)動訴訟程序并且就訴訟當(dāng)事人的主張得到實(shí)體裁判的權(quán)利。這種裁判結(jié)果包括勝負(fù)。這種說法在大陸法系國家較為流行。我國對訴權(quán)的研究主要受前蘇聯(lián)影響，形成了二元訴權(quán)理論，即將訴權(quán)分為程序和實(shí)體意義上的兩部分。對程序意義上的訴權(quán)，較為一致的認(rèn)為是請求法院對案件進(jìn)行審判的權(quán)利，而對實(shí)體意義上的訴權(quán)則存在很多爭議。有學(xué)者認(rèn)為是一方當(dāng)事人通過法院向?qū)Ψ疆?dāng)事人提出實(shí)體訴訟請求的權(quán)利，該權(quán)利基礎(chǔ)是實(shí)體法的規(guī)定，參見常怡主編：《民事訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第125-127頁。也有學(xué)者認(rèn)為是當(dāng)事人請求法院通過審判強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)其民事權(quán)益的權(quán)利。參見常怡主編：《民事訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1996年版，第125-127頁。同注1，第219-220頁。同注2，第4頁。綜上，在對訴權(quán)的內(nèi)涵的理解上，也應(yīng)當(dāng)從實(shí)體意義和程序意義來理解其含義，因?yàn)樾姓V訟的過程本身就包括實(shí)體法和程序法的相互作用。薛剛凌教授認(rèn)為，廣義的訴權(quán)是指社會權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)程序，請求法院對其主張予以公正裁判的權(quán)利。同注同注2，第8頁。訴權(quán)本質(zhì)上含有司法救助的性質(zhì)，是糾紛解決方式由“自立救助”向“公立救助”轉(zhuǎn)化的產(chǎn)物，其主要目的是保障實(shí)體權(quán)利或行政活動中程序權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，因而是一種程序性的權(quán)利，同時這種權(quán)利的行使又可以起到保護(hù)公民實(shí)體權(quán)益，解決行政爭議或糾紛的作用，此種功能即為該程序權(quán)利的實(shí)體內(nèi)涵。立案登記制的目的是保障公民訴權(quán)的行使，體現(xiàn)的正是從程序上規(guī)范制度，更好的保護(hù)當(dāng)事人的行政權(quán)益，是訴權(quán)理論的應(yīng)有之義。行政訴訟目的理論行政訴訟的目的是設(shè)計和構(gòu)建行政訴訟制度的基點(diǎn)。參見楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2004年第參見楊偉東：《行政訴訟目的探討》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2004年第3期，第35-38頁。參見胡衛(wèi)列：《行政訴訟目的論》，中國檢察出版社2014年版，第1頁。《行政訴訟法》第一條的規(guī)定，經(jīng)常讓人誤以為該條款即為行政訴訟的目的，實(shí)則不然。實(shí)際上，該條款表述的僅是行政訴訟法的目的，并不能代表行政訴訟的目的。雖然其內(nèi)涵上有重合的部分，但行政訴訟目的理論外延更大，不僅包括靜態(tài)的成文的法律條文，還包括動態(tài)的適用法律的過程，因而不能混為一談。在行政訴訟領(lǐng)域，也有學(xué)者已經(jīng)注意到它們的區(qū)別。郭道暉教授曾提出這樣的觀點(diǎn)，訴訟目的是參見訴訟的雙方當(dāng)事人對法院的審理結(jié)果的一種主觀期待，該目的因人而異，有其自身的差異性。而這種目的又從整體上被包含在立法者制定法律的目的之中。簡言之，行政訴訟的目的是動態(tài)的，體現(xiàn)在訴訟活動的過程中，而行政訴訟法的目的是靜態(tài)的，體現(xiàn)于法律條文和約束力之中。關(guān)于行政訴訟目的的探討一直沒有形成系統(tǒng)性的研究成果，但相關(guān)爭議和觀點(diǎn)討論卻十分豐富。目前，我國學(xué)者對行政訴訟目的理論研究主要有一元目的論、二元目的論和多元目的論。一元目的論包括“合法權(quán)益保護(hù)說”、“監(jiān)督行政說”、“糾紛解決說”，其中最具影響力的是“合法權(quán)益保護(hù)說”，即認(rèn)為我國行政訴訟目的主要是保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，對合法權(quán)益的保護(hù)是訴權(quán)的基礎(chǔ)和來源，離開權(quán)益保護(hù)談訴權(quán)是空洞的。只有將對公民的權(quán)利保護(hù)和救濟(jì)作為自己的自覺目的的法律制度，才真正具有現(xiàn)代行政法的意蘊(yùn)。參見胡衛(wèi)列：《行政訴訟目的論》，中國檢察出版社2014年版，第3頁。參見胡衛(wèi)列：《行政訴訟目的論》，中國檢察出版社2014年版，第3頁。法律的目的決定著法律制度功能的設(shè)置與選擇，也決定著該制度設(shè)計所能達(dá)到的效果；制度的功能可以反映立法目的，同時又制約著目的的實(shí)現(xiàn)。參見胡龍：《論行政訴訟的功能及其障礙破解》，湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，參見胡龍：《論行政訴訟的功能及其障礙破解》，湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年，第15-18頁。參見應(yīng)松年：《行政法和行政訴訟法》，法律出版社2005年版，第444頁。訴的利益理論訴的利益也被稱為實(shí)體訴訟要件，主要用于大陸法系國家的民事訴訟中，是界定法院裁判權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，它連接著實(shí)體法與程序法，不僅是法院獲得審判權(quán)的前提，也是當(dāng)事人行使訴權(quán)的必要要件。公法訴訟產(chǎn)生后，該理論才逐漸被移植到行政訴訟中，成為行政訴訟中的基本理論之一。但仍未受到足夠的重視，相較于民事訴訟領(lǐng)域?qū)υV的利益的研究程度，行政訴訟中該理論研究尚淺。“無利益則無訴權(quán)”，訴的利益是發(fā)動審判權(quán)的本質(zhì)性前提，只有具有訴的利益的當(dāng)事人才能獲得法院對案件的實(shí)體判決。對于當(dāng)事人的起訴，法院首先