地方政府評級方法

地方政府評級體系—鵬元一、適用范圍地方政府是指中央政府為治理國家部分地域或部分地域社會(huì)事務(wù)而設(shè)置的行政機(jī)關(guān)。在中國，地方政府指相對于中央人民政府（國務(wù)院）而言的各級人民政府，其不擁有主權(quán)。鵬元資信評估有限公司（以下簡稱“鵬元”）的地方政府評級所評估的是地方政府的償債能力和償債意愿。本評級方法適用于中國（香港、澳門和臺(tái)灣除外）地方政府主體信用評級及地方政府債券（一般責(zé)任債券）評級。具體適用地方政府（按行政級別劃分）包括：1、省級：包括省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)；2、地級：包括地級市[1]、地區(qū)、自治州、盟；3、縣級：包括市轄區(qū)、縣級市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū)；4、鄉(xiāng)級：包括區(qū)公所、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、蘇木、民族鄉(xiāng)、民族蘇木、街道。鵬元將密切關(guān)注制度環(huán)境、法律法規(guī)、相關(guān)政策和評分標(biāo)準(zhǔn)的變化，及時(shí)對本評級方法進(jìn)行相應(yīng)的修訂和完善，保持評級方法的適用性。二、評級思路與框架鵬元的地方政府評級既考慮地方政府自身獨(dú)立的基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)，又考慮面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)地方政府獲得外部特殊支持的可能性。其中，地方政府的基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)是評級的重要部分，基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)要素主要包括地方政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、財(cái)政實(shí)力與靈活性、債務(wù)負(fù)擔(dān)與流動(dòng)性、管理與治理。此外，在評估地方政府基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，鵬元還參考地方政府的歷史債務(wù)違約記錄。外部特殊支持是指地方政府面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)，其可能受到的來自于上級政府、中央政府或其他關(guān)聯(lián)政府提供的暫時(shí)性、特定性的支持。這種支持可能是各種方式，比如資金救助、任何推動(dòng)與債權(quán)人的談判或幫助地方政府爭取臨時(shí)性融資的行動(dòng)等。在實(shí)踐中，外部特殊支持的最典型例子就是上級政府為下級政府提供救助。在進(jìn)行評級分析時(shí)，為保障評級的一致性，鵬元采用評分表工具，但這并不意味著評分表能完全代替評審委員會(huì)的判斷，評審委員會(huì)有權(quán)在評分表得分的基礎(chǔ)上，結(jié)合專家經(jīng)驗(yàn)，確定受評對象的最終等級。圖1鵬元地方政府評級思路與框架三、地方政府基礎(chǔ)信用評級基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)評估是地方政府評級的第一步，是對地方政府自身獨(dú)立信用風(fēng)險(xiǎn)的評定，不包含任何外部特殊支持。需要說明的是，鵬元認(rèn)為，來自于上級政府持續(xù)的年度財(cái)政補(bǔ)助是持續(xù)性支持而非特殊支持，因此將其納入地方政府基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)評估范圍，反映在地方政府的財(cái)政實(shí)力之內(nèi)。鵬元認(rèn)為，財(cái)政實(shí)力與靈活性、債務(wù)負(fù)擔(dān)與流動(dòng)性兩要素直接決定了地方政府自身的債務(wù)償還能力；而地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)又對地區(qū)財(cái)政收入有直接的決定作用，對地方政府的財(cái)政支出壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)也有重要影響，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的擴(kuò)張可能面臨著基礎(chǔ)設(shè)施的升級；管理與治理水平的高低直接影響到地方政府的財(cái)政決策與執(zhí)行效率，以及地方政府對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理與控制。因此，鵬元在對地方政府基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、財(cái)政實(shí)力與靈活性、債務(wù)負(fù)擔(dān)與流動(dòng)性、管理與治理四個(gè)方面。此外，鵬元還參考地方政府在過去5年內(nèi)是否存在債務(wù)違約的情況。地方政府基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)得分位于0-10之間，10代表最高的相對信用質(zhì)量。表1鵬元地方政府基礎(chǔ)信用風(fēng)險(xiǎn)評估要素評分要素權(quán)重子要素經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)20%經(jīng)濟(jì)規(guī)模與增速經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)財(cái)政實(shí)力與靈活性30%財(cái)政收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)財(cái)政支出靈活性債務(wù)負(fù)擔(dān)與流動(dòng)性30%償債能力流動(dòng)性管理與治理20%財(cái)政管理投資與債務(wù)管理信息披露（一）經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)子要素1：經(jīng)濟(jì)規(guī)模與增速鵬元認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)規(guī)模與增速能夠可靠地反映地方政府的稅基潛力。目前國內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不均衡，這種不均衡會(huì)造成地方政府財(cái)政實(shí)力存在差異。通常而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的稅基往往較大，自有財(cái)政收入來源也更為穩(wěn)定可靠。鵬元認(rèn)為，GDP反映了一定時(shí)期內(nèi)地區(qū)經(jīng)濟(jì)所生產(chǎn)的全部最終產(chǎn)品和勞務(wù)的價(jià)值，是衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)的最佳指標(biāo)。因此，鵬元采用地區(qū)GDP規(guī)模及其在同級別地區(qū)的排名來衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，采用地區(qū)GDP增速來衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速。此外，鵬元認(rèn)為，人均GDP反映了地區(qū)人均財(cái)富水平，而產(chǎn)業(yè)密度（單位面積GDP）反映了單位土地面積的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平，兩者都是衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要指標(biāo)，鵬元采用“地區(qū)人均GDP/全國人均GDP”、“地區(qū)單位面積GDP/全國單位面積GDP”來衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)的相對規(guī)模和發(fā)展水平。子要素2：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)鵬元認(rèn)為，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的三大因素中，不同因素對經(jīng)濟(jì)增長拉動(dòng)的作用和影響不同。投資拉動(dòng)的增長模式可能帶來技術(shù)進(jìn)步慢、投入產(chǎn)出低、能源消耗高、環(huán)境污染重等問題，經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)；出口拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對外依存度較高，地區(qū)經(jīng)濟(jì)往往容易受到外部經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響；消費(fèi)拉動(dòng)的增長模式具有較好的持續(xù)性。合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也是地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入保持穩(wěn)定增長的重要條件，不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生稅收的能力不同。一般而言，第一產(chǎn)業(yè)占比較高的地區(qū)創(chuàng)造稅收收入的能力較弱；相反，第二和第三產(chǎn)業(yè)占比較高的地區(qū)創(chuàng)造稅收收入的能力較強(qiáng)。對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的評估，鵬元重點(diǎn)關(guān)注：消費(fèi)需求、投資需求、進(jìn)出口需求對GDP的貢獻(xiàn)程度和三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的分析，除以上兩個(gè)子要素之外，鵬元還參考一些對于某些地區(qū)可能會(huì)產(chǎn)生重大影響的因素，這些將作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得分的調(diào)整因素，包括：（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣性。鵬元認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的多樣性對評估地方政府稅基的潛在波動(dòng)性及其抗壓能力來說很重要。在多個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都具有很強(qiáng)實(shí)力的地區(qū)，與經(jīng)濟(jì)高度依賴某一產(chǎn)業(yè)，尤其是依賴正經(jīng)歷重組、衰退或易波動(dòng)、周期性強(qiáng)的行業(yè)的地區(qū)相比，通常較少受某個(gè)特定行業(yè)衰退因素的影響，其稅收收入的波動(dòng)也較小。但鵬元也注意到：某些地區(qū)盡管產(chǎn)業(yè)高度集中，但其產(chǎn)業(yè)屬于國家政策重點(diǎn)支持的，且處于成長或成熟階段的抗周期性行業(yè)，其經(jīng)濟(jì)和稅收收入的穩(wěn)定性往往較強(qiáng)，不輕易受到經(jīng)濟(jì)周期或外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不利影響。因此，鵬元認(rèn)為，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣性的考察，需結(jié)合當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)而加以區(qū)別對待。（2）人口狀況。鵬元認(rèn)為，人口對地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的影響具有兩面性。從經(jīng)濟(jì)增長和收入的角度看，人口增長會(huì)支持經(jīng)濟(jì)的增長及稅基的擴(kuò)大，反之，人口下降可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足，并威脅到未來的收入基礎(chǔ)；而從財(cái)政支出的角度看，人口增長尤其是過快的人口增長則會(huì)產(chǎn)生較大的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施需求負(fù)擔(dān)。此外，人口年齡結(jié)構(gòu)也會(huì)影響公共服務(wù)需求，年幼人口（14歲及以下）與年老人口（65歲及以上）占比過高或上升的地區(qū)，通常需要承擔(dān)更高的教育和養(yǎng)老支出。（3）資源稟賦。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展所需自然資源非常豐富且具有可持續(xù)性的地區(qū)，不存在資源瓶頸的問題，且其資源獲取成本較低，有力支撐了產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，豐富的自然資源本身也是地區(qū)收入來源之一。（4）地理位置和基礎(chǔ)設(shè)施。地理位置優(yōu)越、基礎(chǔ)設(shè)施完善的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般較高；反之，地理位置偏僻、基礎(chǔ)設(shè)施落后的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)則相對落后。表2鵬元地方政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[2]評分表得分108642經(jīng)濟(jì)規(guī)模與增速GDP規(guī)模＞1800億元(900，1800]億元(500，900]億元(250，500]億元≤250億元GDP規(guī)模在同級別地區(qū)排名[3]前20%[20%，40%)[40%，60%)[60%，80%)后20%地區(qū)人均GDP/全國人均GDP＞150%(100%，150%](60%，100%](30%，60%]≤30%地區(qū)單位面積GDP/全國單位面積GDP＞500%(200%，500%](100%，200%](50%，100%]≤50%地區(qū)GDP增速＞12%(10%，12%](8%，10%](4%，8%]≤4%經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)消費(fèi)需求、投資需求、進(jìn)出口需求對GDP的貢獻(xiàn)程度GDP主要由消費(fèi)需求貢獻(xiàn)GDP主要由消費(fèi)需求和投資需求貢獻(xiàn)，兩者貢獻(xiàn)程度基本均衡消費(fèi)需求、投資需求和進(jìn)出口需求對GDP的貢獻(xiàn)程度基本均衡GDP主要由投資需求和進(jìn)出口需求貢獻(xiàn)，兩者貢獻(xiàn)程度基本均衡GDP主要由投資需求或進(jìn)出口需求貢獻(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)第二、第三產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位-三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本均衡-第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位對初始得分有正面影響的調(diào)整因素對初始得分有負(fù)面影響的調(diào)整因素①產(chǎn)業(yè)集中度很高（單一產(chǎn)業(yè)或相關(guān)性極大的幾個(gè)產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)囟愂栈騁DP的貢獻(xiàn)超過30%），且所依賴產(chǎn)業(yè)是受國家政策重點(diǎn)支持的，處于成長或成熟階段的抗周期行業(yè)。②自然資源非常豐富，不僅滿足當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，還成為地區(qū)收入的重要來源之一。③處于珠三角、長三角、京津唐等地理位置非常優(yōu)越的城市群；高速公路、鐵路、港口、機(jī)場、電力等基礎(chǔ)設(shè)施均非常發(fā)達(dá)。①產(chǎn)業(yè)集中度很高（單一產(chǎn)業(yè)或相關(guān)性極大的幾個(gè)產(chǎn)業(yè)對當(dāng)?shù)囟愂栈騁DP的貢獻(xiàn)超過30%），且顯著依賴某個(gè)正經(jīng)歷重組、衰退或易波動(dòng)、周期性強(qiáng)的行業(yè)。②自然資源嚴(yán)重枯竭，已嚴(yán)重影響到當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。③人口下降導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力不足，并威脅到地方政府未來的收入基礎(chǔ)；和/或人口增長過快、人口年齡結(jié)構(gòu)失衡給地方財(cái)政帶來重大負(fù)面影響。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)得分是在初始評分的基礎(chǔ)上根據(jù)上述調(diào)整因素的凈效應(yīng)進(jìn)行加或減。每個(gè)因素的調(diào)整效果在大多數(shù)情況下為0.5分，特殊情況下為1分，取決于相對于類似主體來說，其正面效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)程度如何。（二）財(cái)政實(shí)力與靈活性子要素1：財(cái)政收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)鵬元認(rèn)為，財(cái)政收入是地方政府償債資金的最直接來源，是地方政府評級的關(guān)鍵因素。一般而言，地方政府財(cái)政收入規(guī)模越大，其財(cái)政實(shí)力就越強(qiáng)；而財(cái)政收入結(jié)構(gòu)越合理，其財(cái)政穩(wěn)定性就越強(qiáng)?？紤]到我國地方政府對其下轄地區(qū)的財(cái)政資金具有一定的調(diào)配權(quán)或調(diào)節(jié)權(quán)[4]，鵬元認(rèn)為對于地方政府綜合財(cái)政實(shí)力的評估，采用全口徑的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)比采用本級的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)更為合適。對地方政府財(cái)政收入規(guī)模的評估，鵬元重點(diǎn)關(guān)注：（全口徑）財(cái)政總收入及其在同級別地區(qū)中的排名、（全口徑）一般預(yù)算收入及其在同級別地區(qū)中的排名。財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)將影響未來地區(qū)財(cái)政的穩(wěn)定性。通常而言，一般預(yù)算收入穩(wěn)定性較強(qiáng)，其在財(cái)政收入中所占的比重是評判地方財(cái)政實(shí)力穩(wěn)定性的最重要指標(biāo)。而稅收收入占一般預(yù)算收入的比例又是衡量一般預(yù)算收入穩(wěn)定性的重要指標(biāo)。因此，對于財(cái)政收入結(jié)構(gòu)的評估，鵬元關(guān)注：（全口徑）一般預(yù)算收入占（全口徑）財(cái)政總收入的比重、（全口徑）稅收收入占（全口徑）一般預(yù)算收入的比重。子要素2：財(cái)政支出靈活性鵬元認(rèn)為，財(cái)政的靈活性在地方政府面臨外部壓力時(shí)尤為重要。如果地方政府財(cái)政具有很強(qiáng)的靈活性，其在面對諸如經(jīng)濟(jì)下滑等外部沖擊時(shí)更可能有能力調(diào)整其收入或支出，以維持其償債能力。在中國，由于地方政府目前基本不具有調(diào)節(jié)稅收的權(quán)力，因此，財(cái)政支出的靈活性是衡量中國地方政府財(cái)政靈活性的重要指標(biāo)。地方財(cái)政支出按資金用途可分為剛性支出和非剛性支出。剛性支出通常不具備靈活性，除非在極端支出壓力下可能存在一定的調(diào)整空間，如削減人事支出、特定補(bǔ)貼等。相對于剛性支出，地方政府通常有更大的靈活性來削減非剛性支出，比如延遲或削減資本支出等。因此，鵬元評估地方政府財(cái)政支出靈活性的關(guān)鍵指標(biāo)是剛性支出占扣除政府性基金支出后的財(cái)政支出的比例，占比越低，說明財(cái)政支出可調(diào)節(jié)的余地越大。對于地區(qū)財(cái)政實(shí)力與靈活性的分析，除以上兩個(gè)子要素之外，鵬元還參考一些對于某些地區(qū)可能會(huì)產(chǎn)生重大影響的因素，這些將作為財(cái)政實(shí)力與靈活性得分的調(diào)整因素，包括：（1）財(cái)政體制改革。我國中央政府和省級政府實(shí)行分稅制財(cái)政管理，不同的稅收分成制度影響到省級政府財(cái)政收入規(guī)模及資金缺口。此外，當(dāng)前我國正在實(shí)施“省直管縣”財(cái)政體制改革，使得財(cái)政層級縮小，對于地級市財(cái)政收入影響較大。（2）稅收政策調(diào)整。國家稅收政策調(diào)整直接影響到地方政府稅收規(guī)模，一般情況下，擴(kuò)大稅基、提高稅率能夠增加地方財(cái)政收入，反之亦然。（3）稅收分成彈性。我國省及省以下各級財(cái)政之間的收入與支出劃分由省級政府確定，或者由省級政府授權(quán)下級政府確定，因此不同地區(qū)間稅收分成差異較大。一個(gè)具有較強(qiáng)稅收分成彈性的地方政府，很可能比一個(gè)稅收分成彈性非常弱的地方政府具有更強(qiáng)的財(cái)政靈活性。（4）本級財(cái)政實(shí)力。對于省級和地市級地方政府，本級財(cái)政實(shí)力反映了地方政府自身而非來自于下轄地區(qū)的財(cái)政收入，鵬元將該指標(biāo)作為財(cái)政收入規(guī)模的補(bǔ)充指標(biāo)。（5）財(cái)政自給能力。一般預(yù)算收入占一般預(yù)算支出的比例很低，表明地方政府財(cái)政自給能力很弱，其財(cái)政支出主要依賴于上級政府補(bǔ)助等其他收入來源。因此，對于財(cái)政自給能力弱的地區(qū)，上級政府補(bǔ)助的持續(xù)性和穩(wěn)定性會(huì)影響其償債能力。（6）土地出讓收入的穩(wěn)定性。當(dāng)前我國地方政府財(cái)政收入對土地出讓收入的依賴程度很高，受房地產(chǎn)市場影響很大。對于政府性基金收入占地方財(cái)政總收入比重較高（≥30%）的地區(qū)，鵬元關(guān)注當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場穩(wěn)定性及當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的稀缺性對地方財(cái)政的影響。表3鵬元地方政府財(cái)政實(shí)力與靈活性[5]評分表得分108642財(cái)政收入規(guī)模與結(jié)構(gòu)（全口徑）財(cái)政總收入＞300億元(200，300]億元(100，200]億元(50，100]億元≤50億元（全口徑）一般預(yù)算收入＞120億元(60，120]億元(30，60]億元(15，30]億元≤15億元（全口徑）財(cái)政總收入在同級別地區(qū)中的排名[6]前20%[20%，40%)[40%，60%)[60%，80%)后20%（全口徑）一般預(yù)算收入在同級別地區(qū)中的排名[7]前20%[20%，40%)[40%，60%)[60%，80%)后20%（全口徑）一般預(yù)算收入/（全口徑）財(cái)政總收入＞60%(50%，60%](40%，50%](30%，40%]≤30%（全口徑）稅收收入/（全口徑）一般預(yù)算收入＞80%(75%，80%](70%，75%](65%，70%]≤65%財(cái)政支出靈活性剛性支出/（財(cái)政支出-政府性基金支出）≤45%(45%，55%](55%，65%](65%，75%]＞75%對初始得分有正面影響的調(diào)整因素對初始得分有負(fù)面影響的調(diào)整因素①對地區(qū)財(cái)政收入有實(shí)質(zhì)性重大正面影響的財(cái)政體制改革政策。②對地區(qū)財(cái)政收入有重大正面影響的稅收政策調(diào)整政策。③相較于與其初始得分相同的地區(qū)，稅收分成彈性明顯要高。①對地區(qū)財(cái)政收入有實(shí)質(zhì)性重大負(fù)面影響的財(cái)政體制改革政策。②對地區(qū)財(cái)政收入有重大負(fù)面影響的稅收政策調(diào)整政策。③地區(qū)本級財(cái)政實(shí)力非常弱，全口徑財(cái)政收入或一般預(yù)算收入中80%及以上來自于下轄地區(qū)。④一般預(yù)算收入占一般預(yù)算支出的比例很低（≤30%），且可預(yù)計(jì)未來上級政府補(bǔ)助不具有持續(xù)性或穩(wěn)定性很差。⑤政府性基金收入占地方財(cái)政總收入比重較高（≥30%），且當(dāng)前或可預(yù)計(jì)短期（1年）內(nèi)房地產(chǎn)市場將發(fā)生重大負(fù)面變化或當(dāng)?shù)赝恋刭Y源枯竭。財(cái)政實(shí)力與靈活性得分是在初始評分的基礎(chǔ)上根據(jù)上述調(diào)整因素的凈效應(yīng)進(jìn)行加或減。每個(gè)因素的調(diào)整效果在大多數(shù)情況下為0.5分，特殊情況下為1分，取決于相對于類似主體來說，其正面效應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)程度如何。（三）債務(wù)負(fù)擔(dān)與流動(dòng)性評估地方政府在同類主體中的排名時(shí)，債務(wù)負(fù)擔(dān)成為一個(gè)重要因素。但同時(shí)鵬元也注意到，債務(wù)負(fù)擔(dān)尤其是債務(wù)規(guī)模并不是衡量地方政府信用風(fēng)險(xiǎn)的絕對指標(biāo)，需要結(jié)合其他因素進(jìn)行綜合評估。例如，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，為滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，通常需籌集更多的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，從而導(dǎo)致債務(wù)水平比欠發(fā)達(dá)地區(qū)高很多，但這并不意味著這些地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一定更高，因?yàn)檫@些發(fā)達(dá)地區(qū)收支結(jié)構(gòu)的可預(yù)測性更高，預(yù)算的靈活性更大，流動(dòng)性獲取能力更強(qiáng)，使得它們有能力負(fù)擔(dān)更高的債務(wù)水平?；谝陨险J(rèn)識(shí)，鵬元對于地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的評估，主要從償債能力和流動(dòng)性兩個(gè)方面進(jìn)行分析。子要素1：償債能力財(cái)政收入是地方政府債務(wù)償還的最直接保障，地方政府所擁有的可變現(xiàn)資產(chǎn)也形成對債務(wù)的保障，因此，對于償債能力的評估，鵬元重點(diǎn)考察地方政府是否有足夠的財(cái)政收入和/或資產(chǎn)支撐債務(wù)。評價(jià)指標(biāo)為債務(wù)率、償債率和資產(chǎn)負(fù)債率，各指標(biāo)計(jì)算公式及說明如下表：表4鵬元地方政府償債能力評價(jià)指標(biāo)指標(biāo)計(jì)算公式指標(biāo)說明債務(wù)率年末債務(wù)余額/年度（全口徑）財(cái)政總收入×100%反映地方政府通過動(dòng)用當(dāng)期財(cái)政收入滿足償債需求的能力。指標(biāo)值越大，償債能力越弱。償債率年度債務(wù)還本付息額/年度（全口徑）財(cái)政總收入×100%反映地方政府當(dāng)期財(cái)政收入對當(dāng)期待償還債務(wù)本息的保障能力。指標(biāo)值越大，償債能力越弱。資產(chǎn)負(fù)債率年末債務(wù)余額/年末總資產(chǎn)×100%反映地方政府通過動(dòng)用所擁有資產(chǎn)滿足償債需求的能力。指標(biāo)值越大，償債能力越弱。關(guān)于地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計(jì)口徑，鵬元認(rèn)為，除地方政府自身的債務(wù)之外，還應(yīng)包括政府相關(guān)實(shí)體尤其是地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)，因?yàn)檎嚓P(guān)實(shí)體的債務(wù)在出現(xiàn)償付困難時(shí)很可能依靠地方政府的財(cái)務(wù)救助。根據(jù)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的不同，可將地方政府債務(wù)分為：直接債務(wù)——地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（例如，中央代發(fā)的地方政府債券、地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)所發(fā)行的地方政府債券以及由財(cái)政承擔(dān)償還責(zé)任的投融資平臺(tái)的借款和債券融資等），和或有債務(wù)[8]——地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)（例如負(fù)有隱含擔(dān)保責(zé)任的投融資平臺(tái)的借款和債券融資等）。子要素2：流動(dòng)性對于流動(dòng)性要素，鵬元旨在分析地方政府的外部流動(dòng)性來源（如獲取金融機(jī)構(gòu)貸款、發(fā)行新債券等外部再融資能力）以及內(nèi)部流動(dòng)性來源（如貨幣資金及可變現(xiàn)的資產(chǎn)），將如何影響其未來償債能力。通常而言，地方政府外部融資能力越強(qiáng)，擁有越充裕的內(nèi)部流動(dòng)性，其債務(wù)周轉(zhuǎn)壓力或流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)越小。1、外部流動(dòng)性評估對于外部流動(dòng)性的分析，鵬元關(guān)注地方政府再融資能力以及地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境。再融資能力方面，鵬元既關(guān)注地方政府自身的再融資能力（如發(fā)債融資）和政府相關(guān)實(shí)體的再融資能力（如發(fā)債融資、銀行貸款融資等），又關(guān)注再融資能力對償債缺口的保障程度。良好的地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境不僅有利于地方政府便捷地以較低成本融入資金，還有利于本地區(qū)企業(yè)的融資，進(jìn)而促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的增長。由于地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境評估的因素較多，且大部分已在本評級方法的其他評級要素中體現(xiàn)，因此，本部分對于地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境的分析，鵬元重點(diǎn)關(guān)注“金融機(jī)構(gòu)本外幣存款余額/同級別地區(qū)平均水平”，及地方政府對當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的調(diào)配和影響能力。2、內(nèi)部流動(dòng)性評估地方政府貨幣資金和可變現(xiàn)資產(chǎn)是影響其內(nèi)部流動(dòng)性的重要因素。雖然我國實(shí)行平衡財(cái)政導(dǎo)致地方政府貨幣資金較少，但地方政府卻擁有大量的國有資產(chǎn)，且根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，這些國有資產(chǎn)中很大一部分是可以變現(xiàn)的，包括國有股權(quán)、土地資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源和海域使用權(quán)等。這些國有資產(chǎn)的變現(xiàn)可為債務(wù)償還提供一定的保障。鵬元關(guān)注地方政府所擁有的可變現(xiàn)國有資產(chǎn)的規(guī)模與變現(xiàn)能力，及其對償債缺口的保障程度。對于債務(wù)負(fù)擔(dān)的分析，除以上子要素外，鵬元還參考如下調(diào)整因素，對債務(wù)負(fù)擔(dān)得分進(jìn)行調(diào)整：（1）債務(wù)趨勢。鵬元認(rèn)為，除債務(wù)規(guī)模及債務(wù)壓力之外，債務(wù)趨勢的變化也會(huì)影響地方政府的潛在償債風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)持續(xù)以高于經(jīng)濟(jì)或財(cái)政收入的速度增長，將使稅基負(fù)擔(dān)過重，并使預(yù)算資源緊張。鵬元通過分析地方政府未來投資及債務(wù)需求來判斷債務(wù)趨勢的變化，關(guān)注地方政府未來5年的重大投資計(jì)劃及債務(wù)需求。（2）社會(huì)保障資金缺口。雖然未落實(shí)資金的社會(huì)保障義務(wù)在性質(zhì)上與債務(wù)類似，但其并不能等同于債務(wù)，因?yàn)樯鐣?huì)保障支付義務(wù)的大小并不完全固定，本息支付的多少也不完全固定，因此鵬元將其作為調(diào)整因素考慮。表5鵬元地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)與流動(dòng)性評分表得分108642償債能力債務(wù)率≤50%(50%，75%](75%，100%](100%，150%]＞150%償債率≤10%(10%，15%](15%，20%](20%，30%]＞30%資產(chǎn)負(fù)債率≤35%(35%，50%](50%，65%](65%，80%]＞80%流動(dòng)性再融資能力，及對償債缺口的保障程度再融資能力非常強(qiáng)，對償債缺口的保障程度非常高再融資能力較強(qiáng)，對償債缺口的保障程度較高再融資能力一般，對償債缺口的保障程度一般再融資能力較弱，對償債缺口的保障程度較弱再融資能力非常弱，對償債缺口的保障程度非常弱金融機(jī)構(gòu)本外幣存款余額/同級別地區(qū)平均水平＞120%(80%，120%](60%，80%](40%，60%]≤40%地方政府對當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源的調(diào)配和影響能力非常強(qiáng)較強(qiáng)一般較弱非常弱地方政府所擁有的可變現(xiàn)國有資產(chǎn)的規(guī)模與變現(xiàn)能力，及其對償債缺口的保障程度可變現(xiàn)國有資產(chǎn)的價(jià)值對地方政府全部債務(wù)的覆蓋程度很高，且變現(xiàn)能力很強(qiáng)，對償債缺口的保障程度很高可變現(xiàn)國有資產(chǎn)的價(jià)值對地方政府全部債務(wù)的覆蓋程度較高，且變現(xiàn)能力較強(qiáng)，對償債缺口的保障程度較高可變現(xiàn)國有資產(chǎn)的價(jià)值對地方政府全部債務(wù)的覆蓋程度較高，但變現(xiàn)能力一般，對償債缺口的保障程度一般可變現(xiàn)國有資產(chǎn)的價(jià)值對地方政府全部債務(wù)的覆蓋程度較低，或變現(xiàn)能力較差，對償債缺口的保障程度較差可變現(xiàn)國有資產(chǎn)的價(jià)值對地方政府全部債務(wù)的覆蓋程度很低，且變現(xiàn)能力很差，對償債缺口的保障程度很差對初始得分有正面影響的調(diào)整因素對初始得分有負(fù)面影響的調(diào)整因素①可預(yù)計(jì)未來5年債務(wù)增長速度持續(xù)高于經(jīng)濟(jì)或財(cái)政收入的增長速度。②社會(huì)保障資金缺口占（全口徑）財(cái)政總收入的比重超過50%。債務(wù)負(fù)擔(dān)得分是在初始評分的基礎(chǔ)上根據(jù)上述調(diào)整因素進(jìn)行調(diào)整。每個(gè)因素的調(diào)整效果在大多數(shù)情況下為0.5分，特殊情況下為1分，取決于相對于類似主體來說，其風(fēng)險(xiǎn)程度如何。（四）管理與治理在本部分的分析中，鵬元只考慮對地方政府償債能力和意愿有重大影響的管理與治理因素，包括財(cái)政管理、投資與債務(wù)管理、信息披露，而不考慮一般性的行政管理因素，如行政管理質(zhì)量、組織效率或服務(wù)態(tài)度等。對于地方政府管理與治理的評估，為便于實(shí)際操作，鵬元采用“最好實(shí)踐”的概念，即對每個(gè)子要素設(shè)置最高評分所需滿足的所有條件，在評分時(shí)，每少滿足1個(gè)條件下調(diào)2分[9]。子要素1：財(cái)政管理地方政府財(cái)政管理“最好實(shí)踐”的內(nèi)容包括：（1）建立了切合實(shí)際的財(cái)政管理制度，并在日常工作中得到很好執(zhí)行；（2）預(yù)算建立在全面綜合的基礎(chǔ)上，包括考慮政府相關(guān)實(shí)體的債務(wù)支出，編制預(yù)算時(shí)所依據(jù)的假設(shè)采取了基于現(xiàn)實(shí)的謹(jǐn)慎的原則；（3）近三年財(cái)政預(yù)決算報(bào)告的差異程度均很?。ǎ?%），每年預(yù)算報(bào)告最多年中調(diào)整一次；（4）制定了一個(gè)可信而有據(jù)可查的中長期財(cái)政計(jì)劃，且雖然每年度更新調(diào)整，但其關(guān)鍵財(cái)政目標(biāo)保持連貫；（5）財(cái)政管理方面不存在違反法律程序的事實(shí)。子要素2：投資與債務(wù)管理地方政府投資與債務(wù)管理“最好實(shí)踐”的內(nèi)容包括：（1）項(xiàng)目投資決策較為科學(xué)和合理，過去3年中極少（項(xiàng)目金額占比＜5%）存在不合理或失控的投資；（2）建立了健全而審慎的債務(wù)管理制度，包括對直接債務(wù)和或有債務(wù)的管理；歷次舉債均履行了相應(yīng)的法律程序，且制定了可行的償債計(jì)劃；募集資金用途合理，長期債務(wù)用于資本支出和長期借款的再融資，而不是滿足流動(dòng)性需求；（3）建立了，或上級政府（省級及以下）建立了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，并很好地貫徹使用，且對于該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控和防范起到了實(shí)質(zhì)性的作用；（4）建立了與地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相匹配的償債基金，且在基金補(bǔ)足及基金使用等方面有嚴(yán)格的規(guī)定；（5）未出現(xiàn)上屆政府盲目舉債的事實(shí)，且在換屆過程中，下屆政府積極承擔(dān)上屆政府遺留的債務(wù)責(zé)任；（6）投資與債務(wù)管理方面不存在違反法律程序的事實(shí)。子要素3：信息披露地方政府經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、債務(wù)等信息的透明度越高，則越有利于社會(huì)對其進(jìn)行監(jiān)督，有利于防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、減少不合理支出。對于信息披露的評估，“最好實(shí)踐”的內(nèi)容包括：（1）過去3年，各月度地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要指標(biāo)及時(shí)公布，內(nèi)容充分且真實(shí)；（2）過去3年，采用國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)編制的統(tǒng)計(jì)公報(bào)及時(shí)公布，內(nèi)容充分且真實(shí)；（3）過去3年，采用國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)編制的統(tǒng)計(jì)年鑒及時(shí)公布或出版，內(nèi)容充分且真實(shí)；（4）過去3年，采用國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)編制的財(cái)政預(yù)算報(bào)表、決算報(bào)表、本級預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告及時(shí)公布，內(nèi)容充分且真實(shí)；（5）過去3年，采用國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)編制的資產(chǎn)負(fù)債表及時(shí)公布，內(nèi)容充分且真實(shí)。（五）歷史債務(wù)違約記錄鵬元將地方政府歷史債務(wù)違約記錄作為基礎(chǔ)信用評分的負(fù)面調(diào)整因素，其中歷史債務(wù)違約記錄的統(tǒng)計(jì)范圍包括直接債務(wù)違約記錄和或有債務(wù)形成后的違約記錄。并根據(jù)近5年地方政府債務(wù)違約的次數(shù)、歷次違約的原因及地方政府在應(yīng)對危機(jī)時(shí)的態(tài)度及處理能力綜合評估，調(diào)整地方政府基礎(chǔ)信用評分0.5-2分。表6歷史債務(wù)違約記錄對基礎(chǔ)信用評分的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)下調(diào)0.5分下調(diào)1分下調(diào)1.5分下調(diào)2分債務(wù)違約次數(shù)≤3且直接債務(wù)違約次數(shù)≤1；均因償債能力而非償債意愿違約；地方政府在應(yīng)對歷次危機(jī)時(shí)表現(xiàn)出非常積極的態(tài)度和很強(qiáng)的危機(jī)處理能力。3＜債務(wù)違約次數(shù)≤5，且直接債務(wù)違約次數(shù)≤2；均因償債能力而非償債意愿違約；地方政府在應(yīng)對歷次危機(jī)時(shí)表現(xiàn)出積極的態(tài)度和較強(qiáng)的危機(jī)處理能力。債務(wù)違約次數(shù)≤5，且直接債務(wù)違約次數(shù)≤2；歷史違約中至少1次是因償債意愿而非償債能力違約；地方政府在應(yīng)對歷次危機(jī)時(shí)不夠積極，危機(jī)處理能力較弱。債務(wù)違約次數(shù)＞5，或直接債務(wù)違約次數(shù)＞2；歷史違約中至少1次是因償債意愿而非償債能力違約；地方政府在應(yīng)對歷次危機(jī)時(shí)很不積極，危機(jī)處理能力非常弱。

地方政府基礎(chǔ)信用評分根據(jù)上述評分體系對各評級要素進(jìn)行打分或調(diào)整評分，得出地方政府基礎(chǔ)信用評分，依據(jù)地方政府基礎(chǔ)信用評級映射表得出地方政府基礎(chǔ)信用等級。表7地方政府基礎(chǔ)信用評級映射表地方政府基礎(chǔ)信用評分地方政府基礎(chǔ)信用等級(9，10]AAA(7.5，9]AA(6，7.5]A(4.5，6]BBB(3，4.5]BB(1.5，3]B(1，1.5]CCC(0.5，1]CC[0，0.5]C四、外部特殊支持當(dāng)前我國地方政府沒有征稅權(quán)力，在面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)，來自于外部的特殊支持對于緩解危機(jī)非常重要。由于我國實(shí)行單一制行政體制，在政治上，地方政府不具有獨(dú)立性，是中央政府的派出機(jī)構(gòu)；在經(jīng)濟(jì)與財(cái)政層面，分稅制改革以來，中央政府與地方政府實(shí)行分權(quán)管理，地方政府擁有可支配的財(cái)政收入并負(fù)擔(dān)相應(yīng)的財(cái)政支出。在這種特殊的體制下，當(dāng)?shù)胤秸媾R債務(wù)危機(jī)時(shí)，上級政府出于保護(hù)經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的很可能向地方政府提供救助。因此，鵬元將外部特殊支持作為地方政府評級的重要因素，該因素獨(dú)立于地方政府基礎(chǔ)信用評級。評估外部特殊支持，鵬元關(guān)注支持方政府信用評級以及特殊支持的可能性。對于特殊支持的可能性，鵬元從該地區(qū)在政治與經(jīng)濟(jì)方面的重要性、地方政府和支持方政府之間的關(guān)聯(lián)性、歷史支持記錄以及債務(wù)違約的影響力四個(gè)方面進(jìn)行評估。并將特殊支持的可能性劃分為三個(gè)范圍：非常高(75%，100%]、較高（50%，75%]以及較低[0%，50%]。子要素1：政治、經(jīng)濟(jì)重要性對于中央政府或地方政府而言，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定是現(xiàn)階段的首要任務(wù)，因此，支持方政府在考慮是否對地方政府提供救助時(shí)，政治重要性是首要考慮因素。首先，某些具有特殊政治意義的地區(qū)，例如我國少數(shù)民族地區(qū)和邊疆地區(qū)，其政府違約的沖擊和影響通常高于其他地區(qū)，該類地區(qū)一旦發(fā)生債務(wù)危機(jī)，獲得特殊支持的可能性極大。其次，行政級別也是衡量政治重要性的重要因素，一般而言，地區(qū)的行政級別越高，政治重要性越高。此外，當(dāng)經(jīng)濟(jì)重要性非常大的地方政府面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)，支持方政府為了避免國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)或金融市場遭受重創(chuàng)，進(jìn)而影響到社會(huì)穩(wěn)定，通常會(huì)對這些地方政府提供救助。鵬元對于地區(qū)經(jīng)濟(jì)重要性的評估主要考察地區(qū)經(jīng)濟(jì)與外部經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)程度，以及該地區(qū)是否屬于中央政府或支持方政府重點(diǎn)支持發(fā)展的區(qū)域。子要素2：地方政府和支持方政府的關(guān)聯(lián)性評估特殊支持的可能性時(shí)，鵬元還考慮地方政府和支持方政府之間的關(guān)聯(lián)性，以衡量地方政府和支持方政府同受不利環(huán)境影響時(shí)提供特殊支持的可能性。鵬元采用以下指標(biāo)衡量兩者之間的關(guān)聯(lián)性：地方政府（全口徑）財(cái)政總收入占支持方政府（全口徑）財(cái)政總收入的比重、地方政府GDP占支持方政府GDP的比重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相關(guān)性。子要素3：歷史支持記錄由于過去的行為有助于對未來行為的判斷，因此，鵬元考察地方政府發(fā)生債務(wù)違約或?yàn)l臨違約情況時(shí)支持方政府的表現(xiàn)，并且特別關(guān)注近期行為。如近5年內(nèi)地方政府面臨債務(wù)危機(jī)時(shí)，支持方政府是否提供資金救助或特殊政策，以及是否提供幫助其渡過財(cái)政難關(guān)的其他支持措施。但是鵬元認(rèn)為，當(dāng)過往的例子表明支持方政府傾向于在違約后提供救助時(shí)，不能被視為是特殊支持，因其并不能阻止違約的發(fā)生。子要素4：債務(wù)違約的影響力鵬元認(rèn)為，債務(wù)違約對市場產(chǎn)生影響的大小也是衡量外部特殊支持可能性的重要指標(biāo)。影響范圍大的債務(wù)發(fā)生違約，如公開發(fā)行的債券，相對于銀行貸款而言，更有可能獲得支持，因其給資本市場帶來的潛在影響更大，可能導(dǎo)致資本市場融資成本的上升，甚至使得其他地方政府喪失舉債的機(jī)會(huì)。表8特殊支持可能性評分表評分（%）1007550250政治、經(jīng)濟(jì)重要性政治重要性非常重要較重要一般不重要完全不重要經(jīng)濟(jì)重要性非常重要較重要一般不重要完全不重要地方政府