淺談事業(yè)單位產(chǎn)生的特殊背景

淺談事業(yè)單位產(chǎn)生的特殊背景我國事業(yè)單位現(xiàn)象的產(chǎn)生，有著十分復雜的社會背景。深入分析這一背景，探索產(chǎn)生事業(yè)單位的特殊原因，對于我們準確地認識事業(yè)單位現(xiàn)象的特點，對于分析和預測其未來的發(fā)展趨向，是非常有益的。

一、高度福利社會的政治取向

1949年以后，黨和政府領導全國人民開始了建設新社會的實踐。正如當年在革命時期所宣傳的那樣，我們在社會主義建設時期，始終將發(fā)展各項社會事業(yè)，向最廣大人民群眾提供盡可能多的福利，作為人民政府的重要任務之一。從1949年到1956年，高校學生從11．6萬人增加到38萬人，中學生從126．8萬人增加到586萬人，小學生從2439萬人增加到5770多萬人，圖書出版物由1億多冊增加到16億冊，醫(yī)院床位由10．6萬張增加到33．9萬張。國家制定的第二個五年計劃要求高校學生再增加一倍左右。1956年，我們還提出要在12年內(nèi)普及小學義務教育，并力爭使我國最急需的科學和技術接近世界先進水平。

應當指出，就當時的國力來說，要維持如此龐大的教育、文化、衛(wèi)生和科技事業(yè)是極其困難的。在一個相當多數(shù)人還沒有解決溫飽問題的國度里，要基本普及小學義務教育，這確實是一種高福利的政策。在當時的歷史背景下，高福利的政治取向是不容置疑的。全國人民，尤其那些剛剛翻身做主人的勞苦大眾是衷心歡迎和堅決擁護這一政治取向的。而共產(chǎn)黨人的宗旨也決定了這一政治取向。

古往今來的任何一種高福利政策，幾乎都是伴隨著政府的主導作用而產(chǎn)生的。投資者發(fā)展非營利性社會公益事業(yè)的積極性是極其有限的，至少是支持不了高福利的政治取向。于是，人們接受高福利政策，也就意味著接受政府對社會財富分配的高度介入(如高稅收)，意味著接受政府對于發(fā)展社會事業(yè)的更大的支配作用。所以，在一定時期內(nèi)，“公辦”性的公益事業(yè)占有絕對比重，也就成了歷史的必然。政府不出錢誰來出錢，政府不辦誰來辦，也就成為了人們的一種共識。

二、高度集中的計劃經(jīng)濟體制

研究新中國政治史和經(jīng)濟史的人們，對于我國在上個世紀五六十年代為什么會采取高度集中的計劃經(jīng)濟體制，已經(jīng)有了很多的分析和論述。在此，我們要說明的是，高度集中的計劃經(jīng)濟體制對于我國“事業(yè)單位”現(xiàn)象的產(chǎn)生有著巨大的推動作用。

一是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，滿足人們基本生活需要之后的財富絕大多數(shù)由政府所掌握和支配，政府是全社會最大的和最主要的投資者。也就是說，即使我們不實行高福利的政策，不向社會大眾提供普遍享受的教育、文化和醫(yī)療產(chǎn)品，那么，社會的低福利和少數(shù)人享受的教育、文化、衛(wèi)生事業(yè)也不得不主要依賴政府的投資。高度集中的計劃經(jīng)濟體制決定了政府在發(fā)展非營利性社會公益事業(yè)中居于絕對支配地位。政府在興辦非營利社會公益事業(yè)時，不僅僅具有“當仁不讓”之義，而且也具有“舍我其誰”之勢。

二是要維持一大批國營企業(yè)單位的正常運轉(zhuǎn)，必須要有一大批國營事業(yè)單位在科學研究、先進技術、高科技人才以及熟練工人等方面的強有力支持。既然絕大多數(shù)企業(yè)都已經(jīng)國營了，那么，如何能回避其必需的科學研究部門、技術開發(fā)部門、尖端人才培養(yǎng)部門和合格工人的生產(chǎn)部門也相應實行“國營”這一歷史的規(guī)定性呢?所以，在很多實行市場經(jīng)濟體制國家不可思議的事情，在實行高度集中計劃經(jīng)濟體制的中國和前蘇聯(lián)東歐國家就成了天經(jīng)地義的事情。如絕大多數(shù)工學院、應用科學研究所、高等和中等技術學校等都由政府直接舉辦，并直接聽命于政府的指令。所以，在企業(yè)生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少都已納入政府的計劃“本子”之內(nèi)的年代，相應的事業(yè)單位提供什么產(chǎn)品，提供多少也就當然地納入了政府的計劃“本子”之內(nèi)。所以，留在企業(yè)單位身上的高度集中計劃經(jīng)濟體制的烙印在相當一批事業(yè)單位身上也依稀可見。

三、社會自身組織能力高度缺乏

研究分析中國的事業(yè)單位現(xiàn)象，可能不得不研究一下中國的“單位”現(xiàn)象。近二三十年來，中國的“單位”現(xiàn)象已經(jīng)受到社會學界和政治學界的關注，但公開發(fā)表的成果并不多見?！皢挝弧爆F(xiàn)象的產(chǎn)生和特點是極其復雜的，即使一篇上萬字的專門論文可能也難以說清。在此，我們只能從中國社會文化環(huán)境中缺乏一種自身組織能力的角度來簡要分析，以求管中窺豹之效。

在長達幾千年的歷史中，中國社會一直缺乏一種不依賴政府力量的自身組織能力。也許是自給自足自然經(jīng)濟的影響，也許是政府的力量過于強大，人和人之間的緊密聯(lián)系的形式極其有限。能夠和政府力量相媲美的是宗族的力量。其他的形式和力量如幫會、宗教、同鄉(xiāng)會、同學會等，都難以進入主流社會。至于同業(yè)公會、行業(yè)協(xié)會、董事會、理事會、基金會等更是如鳳毛麟角一般少得可憐。政黨現(xiàn)象的出現(xiàn)也只有百年左右的歷史。而且，中國的傳統(tǒng)文化也不支持人們之間保留除宗族之外的密切交往，如“君子群而不黨”一類的觀念幾乎是社會精英分子的座右銘。

我們可以把社會自身組織能力的缺乏概括為社會自身組織形式的貧乏和社會群體自律能力的匱乏。這種缺乏社會自我組織能力的社會文化環(huán)境很難滿足社會運轉(zhuǎn)的需要。在這樣的環(huán)境中，政府的作用就顯得至關重要。政府的組織能力如何，政府政策是否妥當，將會直接導致社會經(jīng)濟文化的興衰。其實，馬克思、恩格斯早年在研究帝國主義、資本主義對印度和中國等東方國家侵入時，就對政府作用的這種特殊現(xiàn)象做過分析，后人曾經(jīng)概括為“亞細亞生產(chǎn)方式”一說，四、并在理論界引發(fā)過不少爭議。

不管理論界如何爭議，有一點或許是不存在爭議的，這就是當社會缺乏自我組織能力時，就不得不依賴于政府的組織能力。如果說，這一點在自然經(jīng)濟狀態(tài)下表現(xiàn)不明顯的話，那么，在社會化大生產(chǎn)的年代就越來越凸顯出來了。其實，西方學者所津津樂道的社會自身組織能力，僅僅是在西方社會開始進入工業(yè)化社會以后才明顯表現(xiàn)出來。同樣，中國在上個世紀五十年代以后，進入了大規(guī)模實現(xiàn)工業(yè)化的時代，政府在組織社會化生產(chǎn)，興辦社會公益事業(yè)方面所具備的特殊影響力才得到了充分的體現(xiàn)。我們很難想象，如果沒有政府的組織作用，中國的工業(yè)化進程能達到今天的地步，如果沒有政府的組織作用，中國的各項非營利性公益事業(yè)能發(fā)展到今天的水平。發(fā)揮這種作用要依靠一個復雜的系統(tǒng)，在這個系統(tǒng)的末端就是各種各樣的“單位”。政府對社會成員的組織能力，最終是通過各種各樣的“單位”的組織能力來實現(xiàn)的，政府對每一個社會成員的影響力，也主要是通過各種各樣的“單位”對本單位“職工”的影響力來完成的。我個人認為，這便是中國“單位”現(xiàn)象的主要特點。而產(chǎn)生“單位”現(xiàn)象的原因，重要的一點是社會文化環(huán)境中比較缺乏自我組織的能力。

五、法人制度的不健全

我們國家法人制度的建立只有十幾年的歷史。在當時的背景下，我們只明確了機關、企業(yè)、事業(yè)和社團這4種法人。這種法人制度的最大不足，是沒有確立公法人和私法人的概念。尤其是沒有將利用公共資源追求公共目標的機構單列出來。于是，在實踐中，我們只有將各種機構簡單地裝進上述4種法人的框架之內(nèi)。

于是，很多原本不該列為事業(yè)單位的機構也不得不列入了事業(yè)單位的序列。例如，各級政府都設置了一批既不同于行政機關，又不同于從事非營利公益事業(yè)的機構，如專門為政府決策提供服務的政策研究和信息機構、承擔政府執(zhí)行性事務的機構、特殊行業(yè)的社會監(jiān)管機構等。這些機構原本都應屬于“利用公共資源追求公共目標”的公法人