美國的《政府績效與結(jié)果法》

美國的《政府績效與結(jié)果法》

美國1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法》（GovernmentPerformanceandResultsAct，以下簡稱GPRA），是各國政府的績效改革浪潮中具有里程碑的意義的代表性立法。GPRA的頒布標志著美國政府的績效改革步入了成熟階段，同時代表了美國政府進一步推動績效改革，全面實施績效管理的決心與努力。本文將對GPRA的立法背景、基本內(nèi)容、突出特點及其實施效果等做一簡要介紹，希望能夠為我國的政府績效改革多提供一份可供思考與借鑒的材料。

一、GPRA與美國的政府績效管理

績效（performance）一詞在英文中意為"履行"、"執(zhí)行"、"表現(xiàn)"、"行為"、"完成"，在管理學中被引申為"成績"、"成果"、"效益"，最早用于投資項目管理、人力資源管理等方面，后來又被運用到公共管理當中。政府績效（governmentperformance）指的是運用"績效"概念衡量而得出的政府活動的效果，指政府在社會管理活動中的結(jié)果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、實現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。對于政府績效管理，美國國家績效衡量小組將其定義為"利用績效信息協(xié)助設(shè)定同意的績效目標，進行資源配置與優(yōu)先順序的安排，以告知管理者維持或改變既定目標計劃，并且報告成功符合目標的管理過程"。中國行政管理學會聯(lián)合課題組則定義為"運用科學的方法、標準和程序，對政府機關(guān)的業(yè)績、成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎(chǔ)上對政府績效進行改善和提高。"

美國是世界上最先探索政府績效管理的國家之一。早在19世紀末，由于許多城市政府腐化無能的事件被陸續(xù)曝光，通過財政預算控制地方政府績效的呼聲便開始出現(xiàn)，在20世紀初期的美國《國家市政評論》上已經(jīng)可以見到這方面的文章。20世紀40年代，在胡佛委員會的推動下，理論界與實踐部門對績效評估與績效預算的關(guān)注進一步提升。但政府績效管理的真正興起卻在20世紀70年代，此后在90年代達到高峰。政府績效管理的興起，與當時美國社會的經(jīng)濟、政治、文化條件密不可分：

首先，財政壓力是政府改革的最直接動機。20世紀70年代正值美國經(jīng)濟出現(xiàn)新一輪衰退，財政收入異常緊張，提高稅收以充實財政幾乎沒有可能；另一方面其"行政國家"的發(fā)展勢頭卻難以遏制，政府入不敷出，赤字驚人。這種情況迫使政府不得不轉(zhuǎn)而謀求降低行政成本，提高行政績效。

其次，公私競爭使政府績效管理尤為迫切。美國的行政改革在傳統(tǒng)的壟斷性公共服務部門引入了競爭，在那些無法引入公私競爭的領(lǐng)域也建立起某些公共服務體系內(nèi)部的競爭機制以提高服務質(zhì)量。這就迫使公共部門不得不竭力改善其運作、提高其效率以贏得更多顧客。

再次，公眾期望劇增敦促政府更加關(guān)心績效。經(jīng)歷了戰(zhàn)后向福利國家的數(shù)十年發(fā)展，美國民眾普遍認識到政府活動對個人福利的巨大影響，對政府的期望也變得越來越高，政府獲得一個較高的公民滿意度也就越來越難。公民對政府提出了更高的要求和期望，但同時又不愿意增加稅負，面對如此壓力，政府唯一可以選擇的辦法只能是不斷提高其效率和業(yè)績。

最后，新的理論為績效改革提供了思想基礎(chǔ)。政府職能的急劇擴張逐漸暴露出政府運行的低效率，使得社會思潮逐漸向減少政府干預的新自由主義傾斜。公共選擇理論、科斯一派的新制度經(jīng)濟學等學說分別從憲制經(jīng)濟、官僚經(jīng)濟、交易成本等角度出發(fā)對傳統(tǒng)官僚體制進行了較為系統(tǒng)的批判，從而成為發(fā)達國家績效化政府運動的重要理論基礎(chǔ)。

在美國的政府改革中，績效管理一開始幾乎是改革的全部。后來，隨著其他管理工具的出現(xiàn)，績效管理不再居于壟斷地位，但作為整合各種改革策略的基本框架，其核心地位卻仍然沒有被動搖。因此，"如果說90年代的公共部門只能有一個主題的話，那就應該是績效。"

美國政府的績效改革歷來重視通過統(tǒng)一規(guī)劃加以全面推動。美國政府先后于1960年提出的計劃-方案-預算系統(tǒng)、1970年提出的零基預算、1980年提出的目標管理和質(zhì)量管理，其目的都在于使公共資源得到最有效的配置和利用，但卻一直未能取得預期的理想效果。從里根時期開始，美國開始致力于制定有關(guān)政府績效管理方面的統(tǒng)一立法，這一時期的兩份報告被視為GPRA的直接源頭。一份是1989年由政府管理與預算辦公室（OfficeofManagementandBudget，以下簡稱OMB）起草的管理報告，這份報告包含了一個題為"未來政府"的章節(jié)，它勾畫出了后來GPRA法案的基本輪廓；另一份報告則是由國會起草的，其內(nèi)容與前者接近。

GPRA的立法議案在1990年由共和黨參議員威廉·羅斯正式提出，議案中列舉了加利福尼亞州桑尼維爾市10年來實施政府績效管理的成功經(jīng)驗。但由于得不到民主黨議員的支持，該法案在隨后的幾年中雖經(jīng)廣泛修訂，卻一直被擱置于參議院的政府事務委員會中，遲遲難以通過。直到民主黨的克林頓當選總統(tǒng)之后，在他的直接推動下，包括民主黨在內(nèi)的多數(shù)議員不斷加入到羅斯的陣營當中，最終使這一議案得以在眾參兩院獲得兩黨的聯(lián)合支持，從而順利通過。

幾乎在GPRA通過的同時，克林頓政府成立了以副總統(tǒng)戈爾為首的國家績效評審委員會（NPR）作為負責推動聯(lián)邦政府績效改革的主要負責機構(gòu)，GPRA的貫徹實施即是該委員會工作的重心。1993年9月，國家績效評審委員會制定了第一份報告《從繁文縟節(jié)到結(jié)果導向：創(chuàng)造一個花錢少、工作好的政府》（即著名的"戈爾報告"），這一報告成為聯(lián)邦政府績效改革的具體行動指南，它可以被視為對GPRA的進一步深化與細化。

二、GPRA的基本內(nèi)容與主要特點

GPRA作為美國政府績效管理的基本法律，全面地規(guī)定了實施政府績效管理的目的、內(nèi)容及其實施進程，并著重鼓勵行政管理中的放權(quán)與減少程序控制，此外還包括一些與GPRA自身實施有關(guān)的內(nèi)容，以及某些例外規(guī)定。GPRA的主要內(nèi)容可以被歸納為如下幾個方面：

第一，規(guī)定了政府績效管理的目的。GPRA以國會的名義宣稱基于以下目的，在政府中實施績效管理：（1）通過系統(tǒng)地要求聯(lián)邦機構(gòu)對項目結(jié)果負責，從而提高美國人民對聯(lián)邦政府能力的信心；（2）通過一系列設(shè)定項目目標，并就該目標評估項目績效，同時公告其進程的試點計劃，開始項目績效的改革；（3）通過提高對結(jié)果、服務質(zhì)量、顧客滿意度的關(guān)注，改進聯(lián)邦項目的效果和公共責任；（4）通過要求聯(lián)邦管理人員為完成項目目標而制定計劃，并為他們提供有關(guān)項目結(jié)果和服務質(zhì)量的信息，以幫助他們改進服務的提供；（5）通過提供更多在完成法定目標方面，及與聯(lián)邦項目和開支相關(guān)的效果、效率方面的客觀信息，改進國會的決策；（6）改進聯(lián)邦政府的內(nèi)部管理。

第二，規(guī)定了政府績效管理的內(nèi)容。主要包括各聯(lián)邦機構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃與年度績效報告。其中，戰(zhàn)略規(guī)劃的內(nèi)容包括：（1）對本機構(gòu)主要功能與業(yè)務的全面陳述；（2）作為本機構(gòu)主要功能和業(yè)務的總體目標；（3）關(guān)于這些目標如何實現(xiàn)的描述；（4）關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃中的總體目標如何包括在其它計劃中的描述；（5）對總體目標的實現(xiàn)有著重要影響的關(guān)鍵外部因素的確認；（6）對用于建立或重訂總體目標的項目評估的描述。年度績效計劃的內(nèi)容包括：（1）建立績效目標以定義每一項目行動所將達到的績效水平；（2）以一種客觀的、量化的、可測量的形式表示其目標；（3）簡要描述為達到績效目標而使用的操作程序、技能與技術(shù)、人力、資金、信息等資源；（4）建立績效指標用以測量或評定每一項目行動的相關(guān)產(chǎn)出、服務水平和結(jié)果；（5）提供一個用以比較現(xiàn)行項目結(jié)果和已建立的績效目標的基礎(chǔ)；（6）描述用以核實、確認測定值的方法。年度績效報告的內(nèi)容包括：（1）對年度績效目標的實現(xiàn)加以評論；（2）將業(yè)已取得的績效與計劃中的績效目標相比較；（3）解釋并描述一項績效目標在何處尚未實現(xiàn)；（4）對有關(guān)放權(quán)的績效目標的使用加以描述并評價其效果；（5）描述該年度完成的項目評估中的簡要發(fā)現(xiàn)。

第三，有關(guān)管理的責任與彈性的規(guī)定。GPRA特別強調(diào)通過加強管理的責任與彈性來提高政府績效，并對此做了專門規(guī)定：（1）各機構(gòu)在1999年之后的績效計劃中可以建議放棄行政程序上的要求與控制，包括放棄對職員安置的規(guī)范、放棄對補償或報酬的限制、放棄對將預算資金轉(zhuǎn)移作為特定報酬的限制等；（2）將由放權(quán)而獲得的績效的預期改進加以量化，并與現(xiàn)有的績效進行比較；（3）在提議放棄補償或報酬的限制時，用紅利或獎金等貨幣上的改變表示補償或報酬的數(shù)額。

第四，規(guī)定了政府績效管理的實施進程。主要包括各聯(lián)邦機構(gòu)戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、年度績效報告的制定與提交，以及為全面推行績效管理而進行的試點。其中，有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃的規(guī)定包括：（1）在1997年9月30日之前，各機構(gòu)的領(lǐng)導人應向OMB的主管和國會提交其戰(zhàn)略規(guī)劃；（2）戰(zhàn)略規(guī)劃應不少于5年，并至少每3年更新與重訂一次；（3）制定戰(zhàn)略規(guī)劃時，各機構(gòu)應向國會咨詢，并應請求和考慮受該計劃潛在影響或具有相關(guān)利益的團體的意見建議。有關(guān)年度績效計劃的規(guī)定包括：（1）各機構(gòu)的績效計劃從1999年度開始向OMB的主管提交；（2）每一績效計劃應在本機構(gòu)現(xiàn)行戰(zhàn)略規(guī)劃所包含的年度內(nèi)提交。有關(guān)年度績效報告的規(guī)定包括：（1）從2000年開始，各機構(gòu)的領(lǐng)導人應在每年的3月31日之前向總統(tǒng)及國會提交上年度的績效報告；（2）2000年度的報告應包括前一年度的結(jié)果，2001年度的報告應包括前兩個年度的結(jié)果，2002年度及其以后的報告應包括前三個年度的結(jié)果。此外，出于為全面實施績效管理積累經(jīng)驗的目的，GPRA授權(quán)OMB進行一系列的試點，包括：（1）指定至少10個機構(gòu)作為1994、1995和1996年度績效評估的試點；（2）指定至少5個機構(gòu)作為1995和1996年度管理的責任與彈性的試點，這些機構(gòu)應從績效評估的試點機構(gòu)中選出；（3）指定至少5個機構(gòu)作為1998、1999年度績效預算的試點，這些機構(gòu)同樣應從績效評估的試點機構(gòu)中選出。

第五，規(guī)定了GPRA自身實施的若干問題。包括：（1）GPRA與國會監(jiān)督的關(guān)系，它宣稱該法中的任何內(nèi)容均不對國會建立、修改、延緩或廢除績效目標的能力構(gòu)成限制；（2）GPRA與審計總署的關(guān)系，它規(guī)定在1997年6月1日之前，應由審計總署向國會報告該法的執(zhí)行情況；（3）GPRA與人事機構(gòu)的關(guān)系，它規(guī)定由人事管理辦公室負責培訓實施該法的管理人員，并規(guī)定該辦公室應發(fā)展一個有關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃與績效評估的培訓，作為其培訓項目的一個組成部分。

通過對GPRA主要內(nèi)容的分析歸納，筆者認為，這部法律最突出的特征可以被歸納為統(tǒng)一、漸進、分權(quán)、靈活四個方面。

首先，統(tǒng)一。這是針對GPRA的規(guī)范效力而言的，一方面，它規(guī)定除了其明確排除的特殊機構(gòu)之外，所有的聯(lián)邦行政機構(gòu)均應服從這一法律；另一方面，它要求各機構(gòu)的計劃與報告均應遵循其要求，而不得任意采用其它形式；此外，對于實施績效管理的不同形式而言，GPRA也不局限于一般的績效評估，而是將績效審計與績效預算一并整合進來。

其次，漸進。GPRA在對政府績效管理的推行上表現(xiàn)出了循序漸進的足夠耐心。GPRA頒布于1993年，而該法案的全部內(nèi)容卻直到2000年才在所有聯(lián)邦機構(gòu)中普遍實施。在其長達7年的間隔時間里，幾乎每一年均安排了新的改革措施開始施行，包括：1994年開始績效評估的試點，1995年開始管理責任與彈性的試點，1997年開始提交戰(zhàn)略規(guī)劃，1998年開始績效預算的試點，1999年開始提交年度績效計劃，2000年開始提交年度績效報告。

再次，分權(quán)。按照GPRA的規(guī)定，在政府績效改革的推進過程中，有關(guān)權(quán)力在各國家機關(guān)間分散配置，體現(xiàn)了美國法上一貫的分權(quán)制衡原則。其中，對政府績效的最終評價權(quán)理論上屬于國會，以副總統(tǒng)為首的國家績效評審委員會負責全面推動聯(lián)邦政府的績效改革；OMB則具體負責績效改革推進過程中的協(xié)調(diào)工作；各聯(lián)邦機構(gòu)自身的績效評估則仍由機構(gòu)的負責人承擔；審計總署、政府的人事管理辦公室等機構(gòu)也分別承擔一定職責。

最后，靈活。由于各聯(lián)邦機構(gòu)的實際情況存在著較大差異，在政府績效管理的許多具體環(huán)節(jié)上，GPRA均表現(xiàn)出了相當?shù)撵`活性。譬如，對于政府績效的各種測量方法不作機械的規(guī)定，而是將其交由各個機構(gòu)開發(fā)適合自身特點的方法；對績效測量的對象也僅僅定義了產(chǎn)出（output）與結(jié)果（outcome）兩種，而不作進一步的細化，給各機構(gòu)留下獨自理解的空間。

三、GPRA的實施效果

GPRA自1993年頒布、1994年試行、2000年全面實施以來，固然使得美國的政府績效改革得以迅速推進，也為其他國家政府績效管理的立法提供了典范，但其實施的過程卻非一帆風順，而是產(chǎn)生了許多至今仍未得到圓滿解決的矛盾，可謂瑕瑜互見。對于這部法律的評價也絕非一片贊揚之聲，而是褒貶不一。

一般地，人們認為以下的幾個方面是GPRA的成功之處，并給予了相應的肯定：

首先，GPRA使美國政府的績效改革得到了前所未有的推動。一方面，GPRA的頒布得到了國會兩黨議員的聯(lián)合支持，克林頓政府更將其視為自己的第一項重大政府改革措施。這些高層政治力量的推動，加上普通公眾由于對聯(lián)邦政府工作效率的長期不滿而對GPRA所寄予的厚望，使得它的實施相對于以往其它政府改革措施來說更顯順利。另一方面，由于GPRA采取了漸進的推行方式，并不急于在所有聯(lián)邦機構(gòu)全面推廣，加上該法案中的許多措施均具有相當?shù)膹椥耘c靈活性，減少了來自政府內(nèi)部的抵觸，避免了以往多次績效改革急于求成而導致的失敗。

其次，GPRA明顯改善了各聯(lián)邦機構(gòu)的戰(zhàn)略規(guī)劃與績效評估。在GPRA頒布之前，多數(shù)聯(lián)邦機構(gòu)幾乎不知戰(zhàn)略規(guī)劃為何物，其工作計劃的時間跨度基本上以財政年度為限。GPRA的要求使這些機構(gòu)大大強化了其工作的長期目標，目前，制定本部門戰(zhàn)略規(guī)劃的做法不僅遍及各聯(lián)邦機構(gòu)，甚至已經(jīng)延伸到了各公署、二級機構(gòu)、項目與工作單位。同時，GPRA優(yōu)化了各機構(gòu)以結(jié)果為基礎(chǔ)的績效信息的提供，實現(xiàn)了工作計劃編制與執(zhí)行上的持續(xù)改進，并開發(fā)了用于績效評估的有效方法--新的方法不僅關(guān)注對工作結(jié)果的貢獻，同時更注意確定績效信息的真實性。

最后，GPRA以績效協(xié)議為紐帶建立了政府間的伙伴關(guān)系。GPRA要求通過績效協(xié)議將工作目標層層分解，這使得聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間，各聯(lián)邦機構(gòu)之間，甚至各機構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系變得更具平等的契約色彩，使其權(quán)責關(guān)系發(fā)生了重大變化，動搖了傳統(tǒng)官僚模式下垂直式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。而這種新的政府組織結(jié)構(gòu)正是美國政府所推行的分權(quán)化、顧客中心、結(jié)果導向等改革所必需的，GPRA使得傳統(tǒng)的政府組織關(guān)系向這種新模式的演進大大前進了一步。

在取得部分成功并獲得好評的同時，GPRA也幾乎表現(xiàn)出了政府績效改革與傳統(tǒng)行政法治秩序之間所固有的全部矛盾，使得績效與法治兩種不同目標的沖突在美國的政府改革過程中日見突出，GPRA也因此招致了尖銳的批評。

首先，增強行政管理彈性的改革遭到了失敗。為了使聯(lián)邦政府的管理更具彈性與靈活性，GPRA要求各聯(lián)邦機構(gòu)通過不斷放棄行政程序上的要求與控制來提高其績效，不斷破除過度規(guī)則和繁瑣程序，而傳統(tǒng)的行政法治原則卻要求政府的行為嚴格服從既有規(guī)則、接受程序約束。前者追求效率，而后者強調(diào)公正，二者顯然存在沖突。在GPRA所要求的試點計劃中，7個政府部門和1家獨立機構(gòu)共計61項有關(guān)放權(quán)的建議竟無一獲得OMB的批準，其中約四分之三的放權(quán)建議因違反法律或其它原因而被直接否決，其余的四分之一則由OMB等機構(gòu)通過運用獨立于GPRA框架之外的其它手段加以折衷處理。

其次，實施績效預算的改革同樣遇到了挫折。所謂績效預算，即將績效評估引入預算，使預算不再僅僅依照法律規(guī)定的份額進行編制，