對城市道路建設(shè)項目的后評價

淺論城市道路建設(shè)項目的后評價1.概述隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是投資體制改革的深入和發(fā)展，項目后評價在我國項目投資與項目評價領(lǐng)域越來越受到重視。項目后評價是項目周期中一個不可缺少的信息反饋環(huán)節(jié)，通過后評價能及時總結(jié)項目運作過程中各階段的經(jīng)驗教訓(xùn)，改進(jìn)和完善項目管理，提高項目投資效益。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度不斷加大。上海市作為我國重要的經(jīng)濟(jì)中心和航運中心，從上世紀(jì)90年代開始，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迅猛發(fā)展，大量城市重大交通項目相繼建成。在建設(shè)過程中，有成功的經(jīng)驗，同時也有失敗的教訓(xùn)，這就有必要對以往完成的項目進(jìn)行全過程的綜合評價，在建設(shè)程序中增加后評價這一環(huán)節(jié)，為今后城市交通建設(shè)項目提供值得借鑒的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)。城市道路交通作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，其建設(shè)投資基本是由政府主導(dǎo)的。項目實施后對社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境有著重要的影響，往往需要通過后評價來判斷是否能都達(dá)到預(yù)期目標(biāo)及其影響。作為政府提供的“公共產(chǎn)品”，城市交通建設(shè)項目涉及面廣，民眾關(guān)注程度高，其后評價就顯得尤為重要。由于各方面的原因，城市交通建設(shè)項目后評價尚未形成體系，其操作程序和方法還不完善，評價指標(biāo)也不盡全面。主要表現(xiàn)為：1.項目決策目前基本是以項目前評估為依據(jù)的，由于預(yù)測數(shù)據(jù)存在相當(dāng)大的不確定性，造成不少項目實施后與預(yù)期目標(biāo)有一定的偏差，或者達(dá)到預(yù)期目標(biāo)但產(chǎn)生了新的矛盾和問題。2.項目后評價的地位沒有確立。在項目建設(shè)中，往往比較重視建設(shè)前的建設(shè)評價和經(jīng)濟(jì)效益評價，而對建成后的實際效益與前期評估之間的差異往往忽視，所以，項目后評估尚未確立其在項目建設(shè)過程中應(yīng)有的地位。3.沒有明確的編制城市交通設(shè)施建設(shè)項目后評價辦法，評價框架和操作程序參考公路或其它行業(yè)的后評價方法，缺乏針對性，難以適當(dāng)反映城市交通設(shè)施建設(shè)的行業(yè)特性。4.評價指標(biāo)不盡完善，借鑒的指標(biāo)因為具有局限性，將其直接采納應(yīng)用效果未必理想。而且，目前已有的一些后評價報告中的定性指標(biāo)多、定量指標(biāo)少的情況比較突出，難以通過后評價得到客觀、專業(yè)、明確的工作成果，對未來的類似項目決策指導(dǎo)性不足。5.目前的城市交通設(shè)施建設(shè)的后評價工作其評價范圍和時效、程序和方法等內(nèi)容都還基本屬于空白，需要及時給予完善?；谝陨蠁栴}，有必要開展城市道路交通建設(shè)項目后評價的方法及指標(biāo)體系的研究，建立一套適合城市交通建設(shè)項目特點、科學(xué)可行的后評價方法及指標(biāo)體系，以使后評價工作能夠達(dá)到肯定成績、總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)、提出建議、改進(jìn)工作、提高項目決策水平和投資效果的目的?？梢哉f，建立合理、科學(xué)、客觀的城市交通建設(shè)項目后評價的方法框架和指標(biāo)體系，對提高未來城市交通建設(shè)項目的投資水平和管理水平有著重要的意義。本文將在借鑒國內(nèi)外研究成果和成功實踐的基礎(chǔ)上，力圖探索建立符合上海實際情況、具有良好操作性的城市道路交通建設(shè)項目后評價的方法體系和指標(biāo)體系。2.城市道路建設(shè)項目后評價的內(nèi)容借鑒國內(nèi)外后評價的內(nèi)容和方法，根據(jù)城市道路交通建設(shè)項目的技術(shù)和管理特點，城市道路交通建設(shè)項目后評價內(nèi)容體系應(yīng)包括建設(shè)項目概況、過程評價、技術(shù)評價、經(jīng)濟(jì)評價、環(huán)境評價、社會評價、持續(xù)性評價和總體評價等方面的內(nèi)容。城市道路交通項目后評價的內(nèi)容2.1建設(shè)項目概況主要介紹建設(shè)項目的工程背景、性質(zhì)、規(guī)模等情況，并闡述項目立項依據(jù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等級、交通量預(yù)測、主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、建設(shè)資金來源及使用情況等，對項目進(jìn)行總體描述。2.2建設(shè)過程評價項目的過程評價是根據(jù)項目的結(jié)果和作用從項目的實施過程中分析產(chǎn)生某些后果的原因。過程評價一般包括對照原定的各項指標(biāo)，回顧和檢查項目已完成和進(jìn)行的全部工作。項目過程評價的范圍從項目立項、前期準(zhǔn)備、勘察設(shè)計、工程建設(shè)、竣工驗收直到項目投入營運，是對項目的管理決策、工程技術(shù)、財務(wù)執(zhí)行等環(huán)節(jié)從開始到評價時點止整個過程的系統(tǒng)總結(jié)。2.3技術(shù)評價技術(shù)評價包括工程評價和交通評價，是對工程項目技術(shù)狀況的綜合評定，確認(rèn)建設(shè)項目在技術(shù)上的合理性。其評價的主要依據(jù)是設(shè)計文件、設(shè)計文件的評審意見、工程竣工驗收資料、必要的現(xiàn)場檢測資料、現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)等。2.4經(jīng)濟(jì)評價城市道路建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)后評價是以項目建成通車后的實際數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對項目經(jīng)濟(jì)效益的再評價，同時要計算運營期間的實際經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，比較實際指標(biāo)與預(yù)測指標(biāo)的偏差情況并分析原因，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，提高投資決策水平。項目經(jīng)濟(jì)后評價包括項目財務(wù)分析和項目國民經(jīng)濟(jì)后評價。項目財務(wù)分析是從企業(yè)角度出發(fā)，根據(jù)項目當(dāng)時的實際財務(wù)數(shù)據(jù)預(yù)測整個項目使用期的財務(wù)數(shù)據(jù)，計算項目實際的財務(wù)評價指標(biāo)，然后與前評估預(yù)測的財務(wù)評價指標(biāo)進(jìn)行對比，分析兩者的差異及原因，并對財務(wù)效益重新作出評價，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提高今后項目財務(wù)預(yù)測水平和項目微觀決策科學(xué)水平。對于城市道路建設(shè)項目而言，在我國屬于公用市政基礎(chǔ)設(shè)施，傳統(tǒng)上采取由政府投資建設(shè)并管理，無償為社會提供服務(wù)，所以以往對城市道路建設(shè)項目一般不進(jìn)行財務(wù)分析。但是，隨著我國改革開放不斷深入，基礎(chǔ)設(shè)施項目融資形式和投資渠道將多樣化，開始引入新的投資機(jī)制，以特許經(jīng)營的方式引入非國有的其他投資人投資?；A(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營，是由國家或地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施的投資和經(jīng)營權(quán)，通過法定程序有償或者無償?shù)亟唤o選定的投資人投資經(jīng)營。典型的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營方式有：BOT、PPP、TOT等方式，對于這樣形式投資的城市道路建設(shè)項目，就有必要進(jìn)行財務(wù)分析。項目的國民經(jīng)濟(jì)后評價是從整個國民經(jīng)濟(jì)乃至全社會角度出發(fā)，根據(jù)項目有關(guān)的實際經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和國家新近頒布的有關(guān)參數(shù)，計算項目的國民經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)，并與前評估的國民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行對比，分析兩者的偏差程度及原因，供提高今后的宏觀決策科學(xué)水平借鑒。財務(wù)后評價和國民經(jīng)濟(jì)后評價度是從經(jīng)濟(jì)角度對項目的效益狀況進(jìn)行的再評價。在具體評價方法上兩者之間基本一致，但在評價指標(biāo)、價格體系、費用和效益（收入）計算等方面又有區(qū)別。財務(wù)后評價和國民經(jīng)濟(jì)后評價有時可能會產(chǎn)生相反的結(jié)論，項目的國民經(jīng)濟(jì)后評價應(yīng)起主導(dǎo)作用。2.6社會效益評價投資項目社會評價的主要目的是判斷項目的社會可行性，評價項目的投資建設(shè)和運營活動對社會發(fā)展目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)。社會評價是項目評價的重要組成部分，它與財務(wù)評價、經(jīng)濟(jì)評價、環(huán)境評價相互補(bǔ)充，共同構(gòu)成項目評價的方法體系。財務(wù)評價、經(jīng)濟(jì)評價、社會評價和環(huán)境評價既有交叉、又有區(qū)別，它門從不同的角度分析、考察、判別建設(shè)項目的合理性和可行性。社會評價旨在系統(tǒng)研究建設(shè)項目產(chǎn)生的社會影響與社會效益，分析項目涉及的各種社會因素，并考察項目所在地的社會環(huán)境對項目的適應(yīng)性與可接受程度。城市道路建設(shè)項目，直接面對的就是廣大民眾，直接為社會服務(wù)，所以更應(yīng)注重其社會效益。2.7環(huán)境評價項目后評價中的環(huán)境評價，就是針對項目前評估時批準(zhǔn)的《環(huán)境影響報告書》（或“環(huán)境影響報告表”）中的結(jié)論，重點評價和分析項目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境、自然資源和文物保護(hù)等方面的實際影響。評價時應(yīng)根據(jù)國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定，分析項目環(huán)境管理決策的科學(xué)性，規(guī)范使用和參數(shù)選擇的合理性，以及環(huán)境保護(hù)措施的實際效果。道路項目的建設(shè)，需要占用土地，可能影響自然地貌、原始景觀及人文遺跡和自然水系等；建成通車后會有交通噪聲、尾氣排放污染等；同時作為人為建造的構(gòu)筑物，道路景觀應(yīng)與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)。城市道路交通將設(shè)項目的環(huán)境后評價的主要工作，就是依據(jù)項目的《環(huán)境影響報告書》（或“環(huán)境影響報告表”），針對根據(jù)項目實際運作情況，分析和考察項目建設(shè)過程中對《環(huán)境影響報告書》（或“環(huán)境影響報告表”）的落實情況。2.8持續(xù)性評價持續(xù)性評價是對項目在營運使用年限內(nèi)維持較高服務(wù)水平能力的評價。項目的持續(xù)性評價，包括與之相關(guān)的外部條件、內(nèi)部條件對其持續(xù)性所產(chǎn)生的影響的評價。積極的影響會促進(jìn)目標(biāo)的持續(xù)發(fā)展，從而形成良性循環(huán)；消極的影響會阻礙持續(xù)性發(fā)展，從而達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)。3.城市道路建設(shè)項目后評價的方法道路建設(shè)項目后評價根據(jù)項目各階段所預(yù)定的目標(biāo)，從項目的效益、實施、管理、營運等方面進(jìn)行追蹤對比，分析評價，找出變化和差距，為提出問題和分析原因找到重點。項目后評價分析所包含的內(nèi)容十分廣泛，涉及到技術(shù)、社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、人文、美學(xué)等諸多方面，要對涵蓋如此廣泛的道路建設(shè)項目，采用統(tǒng)一的計算方法和模式進(jìn)行定量分析是難以實現(xiàn)的。因此在項目后評價工作中需要應(yīng)用多種方法和手段，定量分析與定性分析相結(jié)合，動態(tài)分析與靜態(tài)分析相結(jié)合，綜合分析與單項分相結(jié)合，統(tǒng)計分析與預(yù)測分析相結(jié)合。項目評價中，常用的定量分析方法有指標(biāo)計算法、指標(biāo)對比法、因果分析法、統(tǒng)計分析法、延伸分析法等，定性分析的方法有類推法、專家會議法、德爾菲法邏輯框架法等。4.城市道路建設(shè)項目后評價報告的編制4.1城市道路建設(shè)后評價項目的界定城市道路建設(shè)后評價項目界定，包括項目影響度界定和項目時效界定。在實際操作中，沒有必要對所有城市道路建設(shè)項目均進(jìn)行后評價工作，應(yīng)界定那些對城市交通、社會經(jīng)濟(jì)、民眾生活具有一定影響力的項目進(jìn)行后評價。在評價的時效上，應(yīng)對于根據(jù)預(yù)定目標(biāo)已全部建成并通過竣工驗收，經(jīng)過2～3年的通車營運實踐后，在項目壽命周期內(nèi)進(jìn)行后評價工作。4.2城市道路建設(shè)項目后評價報告的主要內(nèi)容城市道路建設(shè)項目后評價報告的主要內(nèi)容包括：1.建設(shè)項目概況主要介紹建設(shè)項目的工程背景、性質(zhì)、規(guī)模等情況，并闡述項目立項依據(jù)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)等級、交通量預(yù)測、主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、建設(shè)資金來源及使用情況等。2.建設(shè)項目的過程評價項目的過程評價是根據(jù)項目的結(jié)果和作用從項目的實施過程中分析產(chǎn)生某些后果的原因。過程評價一般包括對照原定的各項指標(biāo)，回顧和檢查項目已完成和進(jìn)行的全部工作。項目過程評價的范圍從項目立項、前期準(zhǔn)備、勘察設(shè)計、工程建設(shè)、竣工驗收直到項目投入營運，是對項目的管理決策、工程技術(shù)、財務(wù)執(zhí)行等環(huán)節(jié)從開始到評價時點止整個過程的系統(tǒng)總結(jié)。3.建設(shè)項目的技術(shù)評價技術(shù)評價是對工程項目技術(shù)狀況的綜合評定，確認(rèn)建設(shè)項目的安全性、實用性、舒適性和耐久性等。城市道路建設(shè)項目技術(shù)評價包括對道路工程、交通工程、橋梁工程、排水工程、附屬工程等組成部分的評價。其評價的主要依據(jù)是設(shè)計文件、工程竣工驗收資料、必要的現(xiàn)場檢測資料、現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)范及標(biāo)準(zhǔn)。4.建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)評價城市道路建設(shè)項目的經(jīng)濟(jì)后評價是以項目建成通車后的實際數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對項目經(jīng)濟(jì)效益的再評價，同時要計算運營期間的實際經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，比較實際指標(biāo)與預(yù)測指標(biāo)的偏差情況并分析原因，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，提高投資決策水平。5.建設(shè)項目的環(huán)境評價項目后評價中的環(huán)境評價，就是針對項目前評估時批準(zhǔn)的《環(huán)境影響報告書》（或“環(huán)境影響報告表”）中的結(jié)論，重點評價和分析項目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境、自然資源和文物保護(hù)等方面的實際影響。評價時應(yīng)根據(jù)國家和地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)規(guī)定，分析項目環(huán)境管理決策的科學(xué)性，規(guī)范使用和參數(shù)選擇的合理性，以及環(huán)境保護(hù)措施的實際效果。6.建設(shè)項目的社會評價投資項目社會評價的主要目的是判斷項目的社會可行性，評價項目的投資建設(shè)和運營活動對社會發(fā)展目標(biāo)所做出的貢獻(xiàn)，系統(tǒng)研究建設(shè)項目產(chǎn)生的社會影響與社會效益，分析項目涉及的各種社會因素，并考察項目所在地的社會環(huán)境對項目的適應(yīng)性與可接受程度。7.建設(shè)項目的持續(xù)性評價根據(jù)對建設(shè)項目的外部條件（道路網(wǎng)建設(shè)、城市交通發(fā)展?fàn)顩r、市政配套實施建設(shè)、國家政策或地方法規(guī)等）和內(nèi)部條件（內(nèi)部管理機(jī)制、日常管理及養(yǎng)護(hù)、運營狀況、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)水平）分析，評價項目目標(biāo)（服務(wù)交通量、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境保護(hù)等）的持續(xù)性，并提出相應(yīng)的解決措施和建議。8.建設(shè)項目的