地方部門應(yīng)急預(yù)案編制研究

地方部門應(yīng)急預(yù)案編制研究——以《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》為例摘要：地方部門應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量對完善我國應(yīng)急預(yù)案體系起著重要作用。本研究以《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》為案例，闡述了地方部門應(yīng)急預(yù)案編制應(yīng)該把握的三個維度及其實(shí)現(xiàn)思路，討論了地方部門應(yīng)急預(yù)案編制中的難點(diǎn)及解決思路。關(guān)鍵詞：應(yīng)急預(yù)案；預(yù)案編制；地方部門預(yù)案；公路交通根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的要求，全國突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案體系包括：總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案、大型活動預(yù)案。截至2006年底，全國已經(jīng)制定各類應(yīng)急預(yù)案135萬多件，各?。▍^(qū)、市）、97.9％的市（地）和92.8％的縣（市）和100％的中央企業(yè)均制定了總體預(yù)案。地方部門應(yīng)急預(yù)案，有兩層含義：一是地方預(yù)案；二是對某類突發(fā)事件負(fù)有直接應(yīng)急責(zé)任的部門預(yù)案。地方部門應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量對完善我國應(yīng)急預(yù)案體系起著重要作用，這是因?yàn)橥话l(fā)事件多發(fā)生于地方，在“分級負(fù)責(zé)、分類管理”的基本框架下，對某類突發(fā)事件負(fù)有直接應(yīng)急責(zé)任的地方部門應(yīng)急預(yù)案決定著該類突發(fā)事件的初期處理效果，可以有效避免損失擴(kuò)大。而公路交通作為基礎(chǔ)公共服務(wù)，無論是從公路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理本身來看，還是就公路交通在其它突發(fā)公共事件應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)作用而言，預(yù)案在地方部門應(yīng)急預(yù)案編制中都具有典型意義。一、預(yù)案編制思路及其實(shí)現(xiàn)2005年，國家開始建立以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，應(yīng)急預(yù)案全面推廣至安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生和社會安全領(lǐng)域，成為應(yīng)對各類突發(fā)公共事件的基本制度與主要手段。相比于以往零散分布的各種預(yù)案，我國新建立的應(yīng)急預(yù)案制度強(qiáng)調(diào)體系，具有完整的層級機(jī)構(gòu)和內(nèi)在邏輯。因此，編制預(yù)案不僅要從所應(yīng)對的突發(fā)事件出發(fā)，還必須考慮到本預(yù)案在整個體系中的角色與功能。此外，應(yīng)急預(yù)案體系本身也不是獨(dú)立的，在“一案三制”的應(yīng)急管理體系中，應(yīng)急預(yù)案體系又與應(yīng)急管理體制、機(jī)制與法制有著密切聯(lián)系。預(yù)案編制需要從預(yù)案體系邏輯結(jié)構(gòu)、“一案三制”綜合體系、文本描述三個基本維度進(jìn)行把握，而且前兩個維度的重要性遠(yuǎn)甚于第三個維度。（一）地方部門預(yù)案在整個預(yù)案體系中的定位與功能從功能和適用范圍來看，應(yīng)急預(yù)案可以分為綜合預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案、現(xiàn)場預(yù)案及單項(xiàng)預(yù)案。綜合預(yù)案也稱總體預(yù)案，主要從總體上闡述應(yīng)急原則、思路、應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，一般應(yīng)急程序等，是預(yù)案體系的頂層設(shè)計(jì)。專項(xiàng)預(yù)案則區(qū)分了特定風(fēng)險(xiǎn)的不同特點(diǎn)，針對某種具體的特定類型的突發(fā)事件，對應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、應(yīng)急程序、應(yīng)急措施進(jìn)行具體說明，加強(qiáng)了預(yù)案的針對性?，F(xiàn)場預(yù)案則是在專項(xiàng)預(yù)案的基礎(chǔ)上，根據(jù)具體情況需要而編制，通常是針對風(fēng)險(xiǎn)較大的場所或重要防護(hù)區(qū)域所制定的預(yù)案，更具操作性。單項(xiàng)預(yù)案則是針對大型公眾的聚集活動或高風(fēng)險(xiǎn)的施工活動所制定的臨時(shí)應(yīng)急計(jì)劃，它通常隨著這些活動的結(jié)束而失去作用。應(yīng)該說，總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案和現(xiàn)場預(yù)案構(gòu)成了一個相對完整的預(yù)案體系，而單項(xiàng)預(yù)案則自成一體，前者強(qiáng)調(diào)的是制度化的應(yīng)急計(jì)劃，后者則是臨時(shí)性的應(yīng)急計(jì)劃?？傮w預(yù)案之下必須有專項(xiàng)預(yù)案，才可真正操作；專項(xiàng)預(yù)案之上必須有總體預(yù)案，才可能形成體系。一個制度性預(yù)案體系最好有總體預(yù)案、專項(xiàng)預(yù)案與現(xiàn)場預(yù)案三個層次，最基本也必須有總體預(yù)案與專項(xiàng)預(yù)案兩個層次。應(yīng)急預(yù)案的目的在于應(yīng)對突發(fā)事件，應(yīng)該以突發(fā)事件為中心進(jìn)行編制。專項(xiàng)預(yù)案應(yīng)該由涉及某一特定突發(fā)事件的多個應(yīng)急責(zé)任主體共同編制。但在實(shí)際編制過程中，有些專項(xiàng)預(yù)案簡化為部門預(yù)案。在我國五級行政管理體制中，除鄉(xiāng)級人民政府以外，國家、省、市、縣四級人民政府均要建立以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系?？v向上，應(yīng)急預(yù)案體系至少包括四個級別，而中國行政組織結(jié)構(gòu)“條塊結(jié)合”的基本特點(diǎn)也使得專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案在縱向上存在著自上而下的行政指導(dǎo)關(guān)系?！督K省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱本預(yù)案）僅由江蘇省交通廳下屬的公路局負(fù)責(zé)編制，為部門預(yù)案。在體系當(dāng)中，橫向上直接接受《江蘇省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的行政指導(dǎo)，縱向上接受交通部《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的行政指導(dǎo)，向下又指導(dǎo)《××市公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》。江蘇省交通廳編制并發(fā)布的《江蘇省公路、水路突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》要求下屬公路局編制《江蘇省公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》，在橫向上使整個預(yù)案體系增加了一個層次，也使市、縣級相應(yīng)預(yù)案；體系增加了一個層次。在這種情況下，本預(yù)案只能作為《江蘇省公路、水路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》的子預(yù)案，其編制主體雖然名義上為江蘇省交通廳公路局，但實(shí)際上應(yīng)該為江蘇省交通廳。本預(yù)案所在整個體系中的定位見圖1所示?！督K省公路、水路交通突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》將突發(fā)事件分為7類：公路交通、內(nèi)河交通、運(yùn)輸保障、船閘、港口特大事故、建設(shè)工程重大質(zhì)量安全事故、群體性事件等，并要求所屬公路局等部門分別編制專項(xiàng)預(yù)案。因此，雖然初步的風(fēng)險(xiǎn)分析表明，公路交通也可能發(fā)生重大運(yùn)輸事故、在建工程重大質(zhì)量安全事故、拒不繳費(fèi)和沖砸收費(fèi)道口等群體性事件，但為避免與上述其它專項(xiàng)預(yù)案重疊，同時(shí)依據(jù)權(quán)責(zé)對等的原則，公路管理部門的主要職責(zé)就是確保公路路網(wǎng)暢通，因此，本預(yù)案的功能與適用范圍是“Ⅱ級以上公路交通突；發(fā)公共事件的路網(wǎng)暢通保障”。具體包括四種情形：（1）國道、省道等干線公路出現(xiàn)嚴(yán)重交通中斷或阻塞，需及時(shí)疏通；（2）公路、橋梁、隧道及其附屬設(shè)施遭到嚴(yán)重破壞，喪失正常使用功能，需迅速恢復(fù)、搶修、加固；（3）施工現(xiàn)場發(fā)生安全事故，需進(jìn)行救援；（4）對跨部門、跨行業(yè)的其他突發(fā)公共事件，按照上級應(yīng)急指揮中心指令，在公路管理職責(zé)范圍內(nèi)執(zhí)行相關(guān)要求。（二）本預(yù)案相應(yīng)應(yīng)急體制、機(jī)制與法制設(shè)計(jì)“一案三制”分別是指應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制與法制。其中，體制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急管理主體的問題，包括應(yīng)急指揮主體、協(xié)調(diào)主體、行動主體等。機(jī)制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急響應(yīng)程序的問題，包括預(yù)防與準(zhǔn)備機(jī)制、監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制、響應(yīng)機(jī)制、聯(lián)動機(jī)制和保障機(jī)制等。法制設(shè)計(jì)解決的是應(yīng)急規(guī)則問題，對應(yīng)急響應(yīng)主體之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和應(yīng)急響應(yīng)程序的合法性進(jìn)行明確的法律界定。應(yīng)急預(yù)案則是應(yīng)急行動計(jì)劃，對應(yīng)急響應(yīng)主體、響應(yīng)程序和響應(yīng)規(guī)則在突發(fā)事件發(fā)生之前即作出安排與明確，它是應(yīng)急響應(yīng)的操作手冊，直接決定了應(yīng)急響應(yīng)的行動方案與行動后果。因此，應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制與法制四者之間互為依存、相互制約，應(yīng)急預(yù)案是對體制、機(jī)制與法制的文本說明，而應(yīng)急體制、機(jī)制與法制也必須落實(shí)于應(yīng)急預(yù)案之中。預(yù)案編制質(zhì)量不僅取決于編制技術(shù)，更取決于應(yīng)急體制、機(jī)制與法制的設(shè)計(jì)。1、體制設(shè)計(jì)《江蘇省公路、水路突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定：交通廳成立應(yīng)急指揮中心，為Ⅱ級公路、水路交通突發(fā)事件的應(yīng)急指揮主體；成立應(yīng)急辦公室，設(shè)在廳辦公室，為應(yīng)急協(xié)調(diào)主體；突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，成立現(xiàn)場指揮部，下設(shè)現(xiàn)場處置組、綜合協(xié)調(diào)組、新聞信息組和善后工作組，為應(yīng)急行動主體。Ⅱ級公路突發(fā)公共事件，作為Ⅱ級公路、水路交通突發(fā)事件的一個類別，其應(yīng)急指揮主體仍為交通廳應(yīng)急指揮中心，應(yīng)急協(xié)調(diào)主體仍為廳應(yīng)急辦。它們的主要職責(zé)分別是啟動預(yù)案、應(yīng)急指揮和牽頭成立現(xiàn)場指揮部、綜合協(xié)調(diào)。不僅公路交通突發(fā)事件如此，內(nèi)河、運(yùn)輸保障、船閘、港口、運(yùn)輸保障、建設(shè)工程重大質(zhì)量安全事故、群體性事件等其他交通突發(fā)事件的應(yīng)急指揮主體、協(xié)調(diào)主體和行動主體也應(yīng)分別是交通廳應(yīng)急指揮中心、廳應(yīng)急辦、現(xiàn)場指揮部及其各工作組。這也保證了專項(xiàng)預(yù)案與總體預(yù)案在體制上的銜接性。專項(xiàng)預(yù)案與總體預(yù)案的要求有所不同。本預(yù)案作為Ⅱ級公路交通突發(fā)公共事件的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，主要強(qiáng)調(diào)公路管理部門作為專項(xiàng)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。從體制上看，公路部門既不是應(yīng)急指揮主體，也不是應(yīng)急協(xié)調(diào)主體，而是應(yīng)急行動主體之一——現(xiàn)場處置組的主要組成部分。為有效參與現(xiàn)場處置，公路部門內(nèi)部作如下體制設(shè)計(jì)：（1）成立應(yīng)急工作組。由公路局局長任組長，副局長任副組長，各相關(guān)科室為成員。主要職責(zé)為在突發(fā)事件發(fā)生后，迅速趕赴現(xiàn)場，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)受損公路加固、搶修、保通；指揮公路路網(wǎng)交通調(diào)度，協(xié)調(diào)相關(guān)部門，做好事發(fā)現(xiàn)場的交通疏導(dǎo)；協(xié)調(diào)應(yīng)急裝備和人力、物力的調(diào)集；及時(shí)將有關(guān)情況向市交通局應(yīng)急指揮中心報(bào)告；結(jié)合工作實(shí)際，根據(jù)現(xiàn)場指揮部的指令，及時(shí)指導(dǎo)調(diào)整處置方案和計(jì)劃。（2）成立應(yīng)急值班室。設(shè)在路網(wǎng)調(diào)度辦公室，主要職責(zé)為實(shí)行24小時(shí)接警值班制度。對于所接到的報(bào)警信息，在進(jìn)行記錄和核實(shí)后，按規(guī)定報(bào)告程序和時(shí)限向省廳公路局和市交通局匯報(bào)。報(bào)告內(nèi)容主要包括：時(shí)間、地點(diǎn)、信息來源、事件性質(zhì)、危害程度、影響范圍、事件簡要經(jīng)過與發(fā)展趨勢、已經(jīng)采取的措施、需有關(guān)部門和單位施救和處理的有關(guān)事宜、報(bào)告單位、簽發(fā)人、報(bào)告時(shí)間等。2、機(jī)制設(shè)計(jì)（1）預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備機(jī)制應(yīng)該立足于平常行政，將那些在日常工作中長期實(shí)行、行之有效的制度納人其中，其核心就是進(jìn)行危險(xiǎn)源的調(diào)查和評估，并及時(shí)采取相應(yīng)措施。對于公路交通而言，這種危險(xiǎn)源的調(diào)查與評估實(shí)質(zhì)是一種脆弱性評估，即對那些容易發(fā)生問題的危橋險(xiǎn)段和薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查與整改。江蘇省交通廳公路局有工程建設(shè)、路橋養(yǎng)護(hù)、路政管理、費(fèi)用征稽四項(xiàng)基本職能，在職能行使過程中，對應(yīng)的是日常安全巡查、養(yǎng)護(hù)預(yù)防、施工現(xiàn)場管理和收費(fèi)站區(qū)管理等四項(xiàng)基本制度。本預(yù)案中詳細(xì)規(guī)定了這四項(xiàng)措施在執(zhí)行中可能發(fā)現(xiàn)的各種特定風(fēng)險(xiǎn)和每一種特定風(fēng)險(xiǎn)所應(yīng)做的相應(yīng)的應(yīng)急準(zhǔn)備。以養(yǎng)護(hù)預(yù)防為例，具體規(guī)定如下：養(yǎng)護(hù)部門定期開展路況調(diào)查工作，重點(diǎn)做好橋梁、涵洞、急彎、陡坡、高填方、沿山、沿河等重要部位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的建檔工作，及時(shí)、全面掌握公路基本狀況；認(rèn)真落實(shí)橋梁工程師制度，加強(qiáng)日常養(yǎng)護(hù)巡查，切實(shí)做好巡查記錄，有計(jì)劃地開展隱患排查，重點(diǎn)做好四、五類橋梁的巡查，強(qiáng)化預(yù)防性、周期性養(yǎng)護(hù)，及時(shí)采取防范性措施消除隱患；當(dāng)公路路網(wǎng)可能遭受暴雨、大雪、大霧、冰凍或路橋發(fā)生坍塌時(shí)，會同路政部門按照規(guī)范設(shè)置警示標(biāo)志，及時(shí)開展對路段險(xiǎn)情相關(guān)資料的搜集與風(fēng)險(xiǎn)評估工作，加強(qiáng)與有關(guān)部門溝通和聯(lián)系，建立搶險(xiǎn)救災(zāi)的協(xié)調(diào)保障機(jī)制，督促養(yǎng)護(hù)單位做好材料和機(jī)械等搶險(xiǎn)物資儲備。（2）監(jiān)測與預(yù)警制度對于公路管理部門而言，監(jiān)測預(yù)警制度的核心就是隨時(shí)掌握所轄公路路網(wǎng)的運(yùn)行情況，這一任務(wù)主要由應(yīng)急值班室完成。應(yīng)急值班室應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一、便于記憶的值班電話，并向社會公眾公開，對于接受的各種報(bào)警信息，應(yīng)及時(shí)向省廳應(yīng)急指揮中心報(bào)告。需要特別指出的是，來自于氣象、水利、地質(zhì)等部門的預(yù)警信息尤為重要，因?yàn)樵趯?dǎo)致公路路網(wǎng)中斷的諸多因素中，自然災(zāi)害往往占據(jù)多數(shù)。因此，監(jiān)測的信息來源既可以來源于報(bào)警信息，也可以來源于其他部門發(fā)布的預(yù)警信息。預(yù)警制度的具體內(nèi)容包括：一是預(yù)警級別制度；二是預(yù)警警報(bào)的發(fā)布權(quán)制度；三是預(yù)警發(fā)布后應(yīng)采取的措施。交通部制定了公路交通突發(fā)事件的分級標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)本預(yù)案的適用范圍——路網(wǎng)暢通保障，具體以路網(wǎng)及其附屬設(shè)施的損壞程度和恢復(fù)通行所需要的時(shí)間作為分級標(biāo)準(zhǔn)：特別嚴(yán)重?fù)p壞和48小時(shí)以上為“特別重大”（I級）；嚴(yán)重?fù)p壞和24小時(shí)以上、48小時(shí)以內(nèi)為“重大”（Ⅱ級）；較大程度損壞和12小時(shí)以上、24小時(shí)以內(nèi)為“較大”（Ⅲ級）；損壞和12小時(shí)以內(nèi)為“一般”（Ⅳ級）。按照規(guī)定，各級人民政府才有發(fā)布警報(bào)的權(quán)力，因此，對于江蘇境內(nèi)的各種突發(fā)事件，只有江蘇省人民政府才有發(fā)布lI級預(yù)警的權(quán)力。發(fā)布預(yù)警的根本目的是對相應(yīng)的應(yīng)急措施進(jìn)行授權(quán)，尤其是I級、Ⅱ級警報(bào)，通常意味著要采取轉(zhuǎn)移、疏散等強(qiáng)制措施，這通常超出了平常行政權(quán)力許可范圍。這種授權(quán)并不能通過應(yīng)急預(yù)案等行政指導(dǎo)文件來完成，而是依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，從法律層面進(jìn)行授權(quán)。在實(shí)踐中，具體的運(yùn)行機(jī)制為氣象、水利、地質(zhì)等部門預(yù)警信息經(jīng)由省人民政府發(fā)布，如果可能導(dǎo)致公路路網(wǎng)中斷24小時(shí)以上、48小時(shí)以內(nèi)的公路交通突發(fā)事件，江蘇省交通廳可提請省人民政府發(fā)布公路交通突發(fā)事件Ⅱ級預(yù)警，并采取相應(yīng)措施。（3）響應(yīng)機(jī)制本預(yù)案的適應(yīng)范圍是Ⅱ級以上公路交通突發(fā)公共事件。只有當(dāng)公路路網(wǎng)中斷24小時(shí)以上，本預(yù)案才啟動。這是分級響應(yīng)的第一種工作機(jī)制，這也意味著當(dāng)江蘇省境內(nèi)發(fā)生I級公路交通突發(fā)事件時(shí)，本預(yù)案也要啟動。這與我國四級響應(yīng)機(jī)制（國家、省、市、縣）的原理一致，當(dāng)I級突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，不但國家要啟動預(yù)案，省、市、縣均要啟動預(yù)案。我國應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的總體方針是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理”。其中，“屬地管理”強(qiáng)調(diào)的就是事發(fā)地政府的應(yīng)急責(zé)任，“分級負(fù)責(zé)”強(qiáng)調(diào)的是當(dāng)突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)超出了事發(fā)地政府的應(yīng)急能力，由上一級政府負(fù)責(zé)。因此，更符合現(xiàn)實(shí)情況的分級響應(yīng)應(yīng)該是基于政府應(yīng)急能力。對于交通部門而言，當(dāng)公路交通突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，不管級別大小，事發(fā)地公路管理部門與交通管理部門都要進(jìn)行應(yīng)急處置，當(dāng)突發(fā)事件超越了市一級公路部門和交通部門的應(yīng)急能力后，本預(yù)案啟動。這其中，有一種典型情況，當(dāng)公路交通突發(fā)事件跨越兩個以上市級行政區(qū)域時(shí)，需要省交通廳、公路局進(jìn)行協(xié)調(diào)時(shí)，可視為超出市一級公路部門和交通部門的應(yīng)急能力，本預(yù)案也要啟動。這是應(yīng)急響應(yīng)的第二種工作機(jī)制，更符合實(shí)際情況。當(dāng)發(fā)生其他突發(fā)公共事件，按上級應(yīng)急指揮中心指令，需要啟動本預(yù)案的，本預(yù)案也可啟動。這是第三種工作機(jī)制。這一機(jī)制保證了本預(yù)案與其他相關(guān)預(yù)案的聯(lián)動關(guān)系。

（4）保障機(jī)制就公路交通突發(fā)公共事件而言，相關(guān)的保障主要包括經(jīng)費(fèi)保障、人員保障、裝備保障和通訊保障。在經(jīng)費(fèi)方面，省廳公路局每年都會安排應(yīng)急工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，當(dāng)財(cái)力難以支撐時(shí)，可向上級部門請求援助。在人員方面，由職能部門負(fù)責(zé)人、專業(yè)技術(shù)人員和各公路管理站、收費(fèi)站相關(guān)人員組成路網(wǎng)調(diào)度、運(yùn)行值班、搶修維護(hù)和事故救援等專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍；建立公路交通技術(shù)專家數(shù)據(jù)庫，完善專家參與決策和咨詢機(jī)制；通過日常技能和管理培訓(xùn)以及模擬演練等手段，提高應(yīng)急人員的風(fēng)險(xiǎn)意識、業(yè)務(wù)素質(zhì)、技術(shù)水平、熟練程度和應(yīng)急處置能力。在通訊方面，充分利用省交通廳和各市公路處的應(yīng)急指揮平臺，應(yīng)急工作機(jī)構(gòu)的主要人員的電話、手機(jī)號碼在單位內(nèi)部公布并保持24小時(shí)暢通。3、法制保障對于公路管理部門而言，目前關(guān)于應(yīng)急管理的法規(guī)有兩類：一是單項(xiàng)法規(guī)或條例，如《安全生產(chǎn)法》、《公路法》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省公路條例》中都有與公路交通突發(fā)事件應(yīng)急管理相關(guān)的規(guī)定；二是一般應(yīng)急法規(guī)，如《突發(fā)事件應(yīng)對法》。這里有一個優(yōu)先次序的問題，通常而言，單項(xiàng)法優(yōu)先，只有在單項(xiàng)法規(guī)定的措施不足以應(yīng)對危害時(shí)，才能使用一般法規(guī)定的應(yīng)急措施?！栋踩a(chǎn)法》、《公路法》、《江蘇省高速公路條例》、《江蘇省公路條例》的規(guī)定優(yōu)先于《突發(fā)事件應(yīng)對法》。例如，2004年第二次修正的《公路法》第四十七條規(guī)定：因搶險(xiǎn)、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河床的，應(yīng)當(dāng)事先報(bào)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同水行政主管部門批準(zhǔn)，并采取有效的保護(hù)有關(guān)的公路、公路橋梁、公路隧道、公路渡口安全的措施。2004年修訂的《江蘇省公路條例》第二十八條規(guī)定：發(fā)生自然災(zāi)害公路受損時(shí)，公路管理機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者公路經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)立即組織搶修；因嚴(yán)重自然災(zāi)害致使公路交通中斷難以及時(shí)修復(fù)時(shí)，沿線地方人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織力量進(jìn)行搶修，并給予抗災(zāi)資金支持，及時(shí)修復(fù)被損壞的公路；對特大型公路橋梁，應(yīng)當(dāng)采取措施，及時(shí)做好雨、霧、雪等惡劣天氣和突發(fā)事故情況下的養(yǎng)護(hù)管理工作，保持清障、救援等設(shè)備齊全完好。這些規(guī)定比《突發(fā)事件應(yīng)對法》更詳細(xì)地規(guī)定了應(yīng)對公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急權(quán)力的行使條件。單項(xiàng)法中沒有涉及的應(yīng)急權(quán)責(zé)或與《突發(fā)事件應(yīng)對法》相沖突的條款，則應(yīng)根據(jù)高階位法優(yōu)先于低階位法的原則，《突發(fā)事件應(yīng)對法》優(yōu)先。（三）本預(yù)案文本描述要點(diǎn)應(yīng)急預(yù)案最終是用于應(yīng)急管理實(shí)踐，因此預(yù)案文本表述要盡量符合現(xiàn)實(shí)。應(yīng)急計(jì)劃的表述是否符合現(xiàn)實(shí)主要取決于兩個因素：一是對突發(fā)事件的認(rèn)知程度；二是管理者的應(yīng)對行為。因而，可從以下兩個方面著手：1、對突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的場景想象要盡量接近真實(shí)公路交通突發(fā)公共事件的場景想像主要來源于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。預(yù)案編制小組模擬了三種需要省級交通部門、公路部門進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)的典型場景：（1）路、橋及附屬設(shè)施損毀或無法正常運(yùn)行，通常由暴雨、大雪、大霧、冰凍等惡劣天氣造成，路網(wǎng)中斷較為嚴(yán)重；（2）施工現(xiàn)場安全事故，通常由工程或養(yǎng)護(hù)施工造成，造成10人以上人員傷亡；（3）收費(fèi)站區(qū)車輛嚴(yán)重堵塞，通常由過往車輛發(fā)生故障、停電或收費(fèi)系統(tǒng)發(fā)生故障，路網(wǎng)中斷較為嚴(yán)重。2、對應(yīng)急行為的說明要盡量明確除了只寫目前能夠做到的以外，關(guān)于應(yīng)急行為的表述還應(yīng)有完整的句式結(jié)構(gòu)，誰來做、做什么、怎么做務(wù)必表述清晰準(zhǔn)確，這一要求自始至終貫穿于預(yù)案的編制過程。

二、預(yù)案編制的難點(diǎn)及思考（一）預(yù)案編制難點(diǎn)1、高速公路應(yīng)急管理的體制與機(jī)制中國高速公路管理體制極其復(fù)雜，從管理體制的范圍來看，高速公路管理體制涉及建設(shè)管理體制、行業(yè)管理體制、運(yùn)營管理體制和交通管理體制，其中后三者都與突發(fā)事件應(yīng)急管理體制密切相關(guān)。從運(yùn)營體制上看，經(jīng)過多次改革，目前江蘇境內(nèi)的高速公路均設(shè)立了相應(yīng)的路公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，它們隸屬于江蘇省交通控股集團(tuán)有限公司，而后者在行政上隸屬于江蘇省國資委，它與江蘇省交通廳為同一行政等級序列，高于江蘇省交通廳公路局。從行業(yè)管理體制來看，江蘇采用“行業(yè)歸口型”公路行業(yè)管理體制，江蘇省交通廳公路局既是一般公路的行政管理機(jī)構(gòu)，又是高速公路的行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，但由于行政隸屬關(guān)系不集中，行政管理難以落到實(shí)處。從交通管理體制來看，江蘇省交通廳下設(shè)江蘇省高速公路路政總隊(duì)，設(shè)在廳公路局，與廳公路局一套班子、兩塊牌子、合署辦公，負(fù)責(zé)全省高速公路路政管理和監(jiān)督工作，實(shí)行“統(tǒng)一派駐、垂直管理”，總隊(duì)向各高速公路派駐支隊(duì)，共8個高速公路路政支隊(duì)、29個高速公路路政大隊(duì)，統(tǒng)一行使路政執(zhí)法管理職責(zé)。江蘇交通控股有限公司及其下屬的江蘇高速公路工程養(yǎng)護(hù)公司負(fù)責(zé)高速公路的養(yǎng)護(hù)職能。2004年12月7日江蘇省人大修訂的《江蘇省高速公路條例》明確規(guī)定：“高速公路經(jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)按照國家和省交通部門規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程加強(qiáng)高速公路養(yǎng)護(hù)，并安排相應(yīng)的養(yǎng)護(hù)資金，對高速公路實(shí)行預(yù)防性、周期性養(yǎng)護(hù)，保障高速公路經(jīng)常處于良好的技術(shù)狀況?！薄督K省高速公路條例》還規(guī)定：“公安部門負(fù)責(zé)高速公路的交通安全、交通秩序管理、交通事故處理和治安管理工作。公安部門設(shè)立的高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體管理工作?！边@樣，江蘇省高速公路至少有交通廳、公安廳、交通控股有限公司三個管理主體，這種多頭共管的格局使得高速公路出現(xiàn)了多個應(yīng)急責(zé)任主體。今年年初的全國大面積低溫雨雪冰凍災(zāi)害，江蘇高速公路由于多頭管理，導(dǎo)致封閉多日，嚴(yán)重影響了交通，而普通國省干線公路一家管理，卻始終暢通，很能說明問題。2007年1月16日修訂的《江蘇省高速公路條例》規(guī)定：“高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)、交通路政機(jī)構(gòu)、高速公路經(jīng)營管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)各自職責(zé)，制定雨、雪、霧、冰凍等惡劣天氣、突發(fā)事件等影響道路通行時(shí)的處置預(yù)案，共同確保高速公路安全暢通?！钡绾喂餐_保？缺乏相應(yīng)的權(quán)責(zé)約束和明確的聯(lián)動機(jī)制。預(yù)案編制有一條基本的原則，那就是“只寫能夠做到的”，作為部門預(yù)案，本預(yù)案無法對交通部門管轄權(quán)之外的應(yīng)急責(zé)任做出規(guī)定，而高速公路交通巡邏警察機(jī)構(gòu)和高速公路經(jīng)營管理單位也無法在各自的預(yù)案中對管轄權(quán)之外的應(yīng)急責(zé)任作出規(guī)定。2、應(yīng)急裝備保障機(jī)制在政企分開的大背景下，自2002年以來，江蘇省全面推行了以“管養(yǎng)分離、事企分開”為目標(biāo)，以“資產(chǎn)置換、人員置換”為主要內(nèi)容的公路改革，將養(yǎng)護(hù)、工程、服務(wù)等生產(chǎn)經(jīng)營性單位，全部從公路管理機(jī)構(gòu)中剝離出來，以資產(chǎn)為紐帶組建新的企業(yè)，把從事建設(shè)養(yǎng)護(hù)的生產(chǎn)人員全部分流到企業(yè)中去。因此，自那以后省交通廳和公路局并不直接儲備應(yīng)對公路交通突發(fā)事件所需的各種機(jī)械設(shè)備，省公路局下轄的各市公路處機(jī)械設(shè)備儲備情況也各不相同，少量市公路處有自己的工程、養(yǎng)護(hù)設(shè)備和養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，其他大部分市公路處的工程、養(yǎng)護(hù)設(shè)備與人員經(jīng)過改革后已經(jīng)分離，成為獨(dú)立核算企業(yè)，公路管理部門如果需要使用這些機(jī)械設(shè)備與人員，只能采用租賃方式，難以保證應(yīng)急管理的需要。此外，在這種情況下，公路管理部門對應(yīng)急裝備的總體數(shù)量、型號、分布都缺乏了解，難以對資源進(jìn)行優(yōu)化配置。然而，每一個市公路處儲備一定數(shù)量的應(yīng)急裝備不但容易造成重復(fù)建設(shè)和浪費(fèi)，也不符合公路行業(yè)改制的趨勢。對此，省公路局有建立區(qū)域應(yīng)急裝備中心的規(guī)劃，但這只適合寫進(jìn)應(yīng)急規(guī)劃，而不能適合寫在應(yīng)急預(yù)案之中。

（二）相關(guān)思考1、地方部門專項(xiàng)預(yù)案不宜簡化為部門預(yù)案地方部門專項(xiàng)預(yù)案簡化為部門預(yù)案之后，只能在本部門職責(zé)范圍內(nèi)就應(yīng)急責(zé)任進(jìn)行表述，難以與其它預(yù)案進(jìn)行有效聯(lián)動。2、地方專項(xiàng)預(yù)案編制應(yīng)以突發(fā)事件為中心從江蘇省公路管理體制來看，交通、公安、國資三個部門都對高速公路交通突發(fā)事件負(fù)有應(yīng)急責(zé)任，而高速公路作為路網(wǎng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，其應(yīng)急預(yù)案也不宜與國省