財(cái)政學(xué) 公共支出效率

2023/2/1第五章公共支出效率1第五章公共支出效率本章引言研究背景公共支出規(guī)模公共支出結(jié)構(gòu)公共支出效率公共支出效率是政府部門運(yùn)行效率的關(guān)鍵核心問題從現(xiàn)實(shí)入手探討如何從技術(shù)和制度層面上來確保公共支出效率研究思路公共支出預(yù)算效率分析(如何確保規(guī)模和結(jié)構(gòu)有效率)公共支出的決策效率分析(如何確保項(xiàng)目選擇有效率)公共支出的制度效率(如何確?；ㄥX有效率)技術(shù)路線2023/2/1第五章公共支出效率2第一節(jié)公共支出的預(yù)算效率2023/2/1第五章公共支出效率4政府預(yù)算（governmentbudget）是指一個財(cái)政年度的基本財(cái)政收支計(jì)劃，一方面有助于公眾了解政府活動的范圍和程度，另一方面有助于控制公共支出?；驹瓌t：綜合性（comprehensiveness）：包括政府的所有收支項(xiàng)目統(tǒng)一性（unity）：各級政府的預(yù)算應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持統(tǒng)一的預(yù)算體系、預(yù)算分類和預(yù)算評估標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確性（accuracy）：預(yù)算收支的預(yù)測和計(jì)劃盡可能合理可靠公開性（publicity）：預(yù)算編制和執(zhí)行應(yīng)經(jīng)過公開討論和公眾監(jiān)督年度性（annuality）：按年度編制（美國財(cái)政年度為10.1—9.31）2023/2/1第五章公共支出效率5

一、分項(xiàng)預(yù)算二、零基預(yù)算三、計(jì)劃—方案—預(yù)算四、績效預(yù)算五、中國預(yù)算方法的改革一、分項(xiàng)預(yù)算2023/2/1第五章公共支出效率6分項(xiàng)預(yù)算(line-itembudgeting)以上一年度每一項(xiàng)目的支出數(shù)額作為基數(shù)，考慮各種影響因素或按一定比例，確定下一年度各項(xiàng)支出數(shù)額的一種預(yù)算方法，也稱為基數(shù)預(yù)算和增量預(yù)算（incrementalbudget）。包含如下三個步驟：以外推法將過去的支出趨勢（上年支出額）延伸至下一年度，或者說以上年度的支出額為基礎(chǔ)。將基數(shù)適當(dāng)提高，以反映人員經(jīng)費(fèi)的調(diào)整以及購買商品和服務(wù)的成本上漲。將基數(shù)再度提高，以反映新計(jì)劃和新方案的需要。2023/2/1第五章公共支出效率7（1）（2）（3）支出額Ot-1t0t1tn年份2023/2/1第五章公共支出效率8特點(diǎn)（1）逐項(xiàng)確定支出預(yù)算；（2）以每一項(xiàng)目過去的支出數(shù)額為依據(jù)；（3）以人員經(jīng)費(fèi)的保障為重點(diǎn)；（4）強(qiáng)調(diào)的是資金使用的控制。缺陷（1）不能有效地測算實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的總成本，也就不能為公共決策提供這方面的信息。（2）沒有考慮長時間的成本情況。（3）無法使實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的各種備選方法進(jìn)行比較。（4）無法有效控制支出。二、零基預(yù)算2023/2/1第五章公共支出效率9

零基預(yù)算(zero-basebudgeting)是指在對每個部門上一年度的工作任務(wù)和年度內(nèi)新增工作任務(wù)進(jìn)行全面審核的基礎(chǔ)上，確定各部門支出的一種預(yù)算方法。是一種由下至上的預(yù)算程序。包含如下三步：（1）各基層決策單位準(zhǔn)備一系列決策包并排序，上報(bào)；（2）上級對所有單位的決策包進(jìn)行排序，再上報(bào)；（3）最終形成新的預(yù)算三個關(guān)鍵概念決策單位(decisionunits)指由一個領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)并做出大量有關(guān)支出的數(shù)量、范圍、用途和工作質(zhì)量要求等決策的最基層的組織實(shí)體，既可以是機(jī)構(gòu)，也可以是一項(xiàng)業(yè)務(wù)和活動。決策包(decisionpackages)是指決策單位用不同的資金數(shù)量履行某一特定職能的各種方案，包括目標(biāo)分析、業(yè)務(wù)計(jì)劃、各種實(shí)施方案和成本收益分析。排序(ranking)是指根據(jù)本部門或機(jī)構(gòu)的職責(zé)，將各個決策包按照對本部門或機(jī)構(gòu)的重要性排列先后順序。零基預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)和缺陷優(yōu)點(diǎn)：它形成了一個高級管理信息系統(tǒng)，有利于改進(jìn)計(jì)劃和預(yù)算工作，節(jié)支。缺陷：決策單位的確定和決策包的排序沒有統(tǒng)一、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性很大；部門博弈；信息收集較為困難；2023/2/1第五章公共支出效率10三、計(jì)劃—方案—預(yù)算2023/2/1第五章公共支出效率11

計(jì)劃—方案—預(yù)算(planning-programming-budgeting)是指以某種既定的戰(zhàn)略需要為目標(biāo)，提出各種不同的方案后，從長遠(yuǎn)角度一一考量各方案成本的一種“方案導(dǎo)向型”技術(shù)?；静襟E：制定計(jì)劃規(guī)劃方案確定預(yù)算（1）制定政府活動的目標(biāo)；（2）規(guī)劃實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的各種備選方案；（3）分析每一種備選方案的成本和收益；（4）匯總各種選定方案，形成支出預(yù)算。

2023/2/1第五章公共支出效率12特點(diǎn)：（1）計(jì)劃—方案—預(yù)算方法將支出預(yù)算按方案編制，而不是按職能編制。（2）每一種方案的實(shí)施通常需要若干年，未來若干年的資源需求和預(yù)算支出均需列出。（3）每一種方案均需經(jīng)過嚴(yán)格且明確的計(jì)量分析—系統(tǒng)分析。核心：方案預(yù)算是指依據(jù)政府活動的產(chǎn)出或?qū)φ繕?biāo)的貢獻(xiàn)安排支出的預(yù)算方法；適合于制定戰(zhàn)略目標(biāo)系統(tǒng)分析——成本收益分析優(yōu)缺點(diǎn)：優(yōu)點(diǎn)：長遠(yuǎn)和綜合規(guī)劃，有利于提高支出效率缺點(diǎn)：方案為導(dǎo)向，與現(xiàn)有職能部門架構(gòu)相沖突四、績效預(yù)算績效預(yù)算（performancebudgeting）是強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金與預(yù)期成果之間關(guān)系的計(jì)劃、預(yù)算和評估制度。“績”是指公共支出所要達(dá)到的目標(biāo)。“效”是指用具體指標(biāo)評估完成目標(biāo)的情況和取得的成效?！邦A(yù)算”是指財(cái)政為這一支出目標(biāo)提供的撥款額?？冃ьA(yù)算強(qiáng)調(diào)預(yù)算是政府績效改善整個過程的有機(jī)組成部分。特點(diǎn)成果性：前三種更多強(qiáng)調(diào)output，而績效預(yù)算則強(qiáng)調(diào)outcome靈活性：為了達(dá)到支出目標(biāo)，可以自主確定資金的具體用途包容性：決策者、管理者、公民都要參與預(yù)算討論長期性：長期視角分配資金2023/2/1第五章公共支出效率13五、我國預(yù)算方法和預(yù)算制度的改革2023/2/1第五章公共支出效率14預(yù)算方法改革目前，我國中央本級和多數(shù)省市支出預(yù)算仍采用傳統(tǒng)的基數(shù)法編制。1993少數(shù)省市試行零基預(yù)算，實(shí)行零基預(yù)算方法的地區(qū)和部門在加強(qiáng)預(yù)算管理方面取得了一定成效：使“吃飯財(cái)政”“辦事財(cái)政”；優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、控制規(guī)模；提高預(yù)算分配的科學(xué)性我國的預(yù)算方法仍需繼續(xù)完善：建立預(yù)算績效評價體系，是下一步深化部門預(yù)算改革的重要內(nèi)容我國預(yù)算管理制度變革部門預(yù)算改革：部門預(yù)算是指按政府的每一職能部門編制的預(yù)算，實(shí)行綜合預(yù)算，將單位的預(yù)算內(nèi)外收支一并納入到一本預(yù)算中，一個部門一個預(yù)算。國庫集中收付制度改革：國庫集中收付制度是指由財(cái)政部門代表政府開設(shè)國庫單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金均納入國庫單一賬戶體系，進(jìn)行收繳、支付和管理的制度，又稱國庫單一賬戶制度。收支兩條線制度改革：收支兩條線制度是指政府對行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收入等財(cái)政非稅收入的管理方式，即有關(guān)部門取得的非稅收入與發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財(cái)政專戶，支出由財(cái)政部門根據(jù)各單位履行職能的需要，按標(biāo)準(zhǔn)核定資金的管理制度。2023/2/1第五章公共支出效率15第二節(jié)公共支出的決策效率2023/2/1第五章公共支出效率16

成本—收益分析(cost-benefitanalysis)是試圖使決策具有更大客觀性的技術(shù)，是從全社會角度衡量政府項(xiàng)目或方案的成本和收益、做出支出項(xiàng)目決策的一種系統(tǒng)方法。它有6個基本步驟：

一、確定政府項(xiàng)目的目標(biāo)二、列舉成本和收益三、測算成本和收益四、貼現(xiàn)成本和收益五、選擇決策標(biāo)準(zhǔn)六、選定項(xiàng)目一、確定政府項(xiàng)目的目標(biāo)2023/2/1第五章公共支出效率17確定政府支出項(xiàng)目的目標(biāo)是一個比較復(fù)雜的過程。這種復(fù)雜性表現(xiàn)在：

1.在眾多目標(biāo)之間做出選擇。

2.目標(biāo)之間可能會發(fā)生沖突。

3.要考慮目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時間跨度。二、列舉成本和收益2023/2/1第五章公共支出效率18社會成本和收益包括直接成本和收益、間接成本和收益直接成本是指政府項(xiàng)目使用的直接投入物的成本；間接成本是指政府項(xiàng)目建設(shè)和經(jīng)營導(dǎo)致的外部成本；直接收益是指政府項(xiàng)目導(dǎo)致的產(chǎn)出增加或生產(chǎn)率提高給直接使用者帶來的收益；間接收益是指政府項(xiàng)目產(chǎn)品非使用者獲得的外溢或外部收益。實(shí)際產(chǎn)出效應(yīng)(realoutputeffects)和金錢效應(yīng)(pecuniaryeffects)的區(qū)分，避免收益的重復(fù)計(jì)算。實(shí)際產(chǎn)出效應(yīng)指能導(dǎo)致社會福利發(fā)生變化的物質(zhì)生產(chǎn)可能性的變化金錢效應(yīng)是指對社會沒有產(chǎn)生實(shí)際福利收益的分配變化（購買力的轉(zhuǎn)移交易）三、測算成本和收益2023/2/1第五章公共支出效率19公共項(xiàng)目的成本和收益等于物質(zhì)數(shù)量乘以影子價格，涉及到四個方面：（一）邊際支付意愿=產(chǎn)出的影子價格測算經(jīng)濟(jì)收益（二）邊際機(jī)會成本=投入的影子價格測算經(jīng)濟(jì)成本（三）成本和收益在社會成員之間的分配補(bǔ)償原則；分配權(quán)數(shù)（四）確定影子價格影子價格2023/2/1第五章公共支出效率20影子價格是從資源有限性出發(fā)，以資源充分有效利用為核心，以經(jīng)濟(jì)（社會）效益最大化為目標(biāo)的一種測算價格。影子價格經(jīng)濟(jì)含義是：在資源得到最優(yōu)配置，使社會總效益最大時，該資源投入每增加一個單位所帶來社會總收益的增加量。薩繆爾森指出影子價格是以線性（動態(tài)）規(guī)劃為計(jì)算方法的計(jì)算價格。2023/2/1第五章公共支出效率221.適合市場銷售商品和服務(wù)的影子價格。商品市場：影子價格運(yùn)行完好的市場：影子價格=市場價格存在外部性：影子價格=外部成本+生產(chǎn)的邊際成本存在壟斷：影子價格=市場價格-壟斷加價勞動力市場：影子工資影子工資=實(shí)際工資乘以影子工資換算系數(shù)。影子工資換算系數(shù)由國家統(tǒng)一測定發(fā)布（勞動力的充裕程度以及勞動力的技術(shù)熟練程度）。一般投資項(xiàng)目的影子工資換算系數(shù)為1；對于就業(yè)壓力大的地區(qū)占用大量非熟練勞動力的項(xiàng)目，影子工資換算系數(shù)可小于1；對于占用大量短缺的專業(yè)技術(shù)人員的項(xiàng)目，影子工資換算系數(shù)可大于1。民工的影子工資換算系數(shù)一般取為0.5。2023/2/1第五章公共支出效率23確定影子價格2.不適合市場銷售物品和服務(wù)的影子價格。方法：快樂定價法、或有估價法和旅行成本法快樂定價法(hedonicpricingmethod)：測算物品或服務(wù)不同特征價值的一種方法，也是尋求人們表露其對不適合市場銷售物品的邊際支付意愿的間接方法；快樂定價法通常利用具有不同生活環(huán)境福利設(shè)施的不動產(chǎn)價值差異來估計(jì)這些生活福利設(shè)施的價值。

快樂定價方程：2023/2/1第五章公共支出效率24四、貼現(xiàn)成本和收益2023/2/1第五章公共支出效率25（一）貼現(xiàn)和現(xiàn)值（二）社會貼現(xiàn)率2023/2/1第五章公共支出效率26社會貼現(xiàn)率是指整個社會愿意用將來消費(fèi)換取現(xiàn)在消費(fèi)的比率1.實(shí)際和名義貼現(xiàn)率問題2.社會貼現(xiàn)率的高低問題:(1)社會時間偏好率；(2)資源在公共部門和民間部門的配置3.如何確定社會貼現(xiàn)率：（1）如果政府投資的資金來源減少了私人部門可用于投資的資金，則投資利率（稅前收益率）就是適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率。（2）如果政府投資的資金來源減少了私人部門可用于消費(fèi)的資金，則消費(fèi)利率（稅后收益率）就是適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率。（3）投資利率和消費(fèi)利率的加權(quán)平均利率是適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，社會貼現(xiàn)率較低：（1）強(qiáng)調(diào)長期利益；（2）正外部性五、選擇決策標(biāo)準(zhǔn)2023/2/1第五章公共支出效率27

（一）凈現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)（二）收益—成本比率標(biāo)準(zhǔn)（三）內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)（一）凈現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)2023/2/1第五章公共支出效率28（二）收益—成本比率標(biāo)準(zhǔn)2023/2/1第五章公共支出效率29（三）內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)IRR就是項(xiàng)目投資的實(shí)際收益率，如其大于基準(zhǔn)利率(benchmarkinterestrate)，比如社會貼現(xiàn)率，該項(xiàng)目就是可取的；否則，該項(xiàng)目就不可取。

2023/2/1第五章公共支出效率30六、選定項(xiàng)目2023/2/1第五章公共支出效率31政府項(xiàng)目之所以要做出選擇的原因

(1)項(xiàng)目或方案可能是相互排他的，也就是說，選定一個項(xiàng)目或方案就不能再選其他項(xiàng)目或方案。

(2)備選方案

(3)政府可以花費(fèi)在一組項(xiàng)目上的貨幣資金總額有限，所以決策者必須在一定的預(yù)算約束內(nèi)挑選項(xiàng)目。如何選擇：選擇決策標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中以凈現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)為主案例分析第三節(jié)公共支出的制度效率2023/2/1第五章公共支出效率32

一、政府采購制度的意義

二、政府采購制度的基本內(nèi)容

三、政府采購合同的類型一、政府采購制度的意義2023/2/1第五章公共支出效率331995年上海市進(jìn)行試點(diǎn)，2003年正式頒布了《政府采購法》，建立了規(guī)范的政府采購制度（一）政府采購的特點(diǎn)（二）政府采購制度的社會經(jīng)濟(jì)意義（一）政府采購的特點(diǎn)2023/2/1第五章公共支出效率34政府采購（governmentprocurement）也稱公共采購是指政府為了履行其職能的需要采用招投標(biāo)制度購買商品和服務(wù)的活動資金來源的公共性：稅收收入、收費(fèi)收入和公債收入資金用途的非營利性：公共事業(yè)費(fèi)和財(cái)政投資支出采購活動的政策性：宏觀經(jīng)濟(jì)、民族企業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新采購制度的規(guī)范性：《政府采購法》（二）政府采購制度的社會經(jīng)濟(jì)意義2023/2/1第五章公共支出效率35政府采購制度能夠節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效率，防止腐敗。硬化預(yù)算約束；引入競爭機(jī)制；加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督政府采購制度是財(cái)政政策的重要工具，有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。調(diào)節(jié)總需求；產(chǎn)業(yè)政策；扶持民族產(chǎn)業(yè):(1)