第九章 公共政策的終結(jié)和周期

第九章公共政策的終結(jié)和周期9.1公共政策終結(jié)

9.1.1政策終結(jié)概述1.政策終結(jié)研究的興起一直到20世紀(jì)90年代初，政策終結(jié)的研究在政策科學(xué)的發(fā)源地美國(guó)都是很少的。隨著美國(guó)1994年國(guó)會(huì)大選使民主黨憑借一篇關(guān)于精簡(jiǎn)政府的競(jìng)選綱領(lǐng)獲得了兩院的控制權(quán)以及其后美國(guó)再造政府運(yùn)動(dòng)的開(kāi)展，需要終結(jié)的機(jī)構(gòu)和過(guò)時(shí)的政策法規(guī)的增多，美國(guó)的研究者和政府官員都認(rèn)識(shí)到了政策終結(jié)在美國(guó)政策研究和實(shí)踐中的重要地位。9.1.1政策終結(jié)概述2.政策終結(jié)的概念政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取必要的措施，以中止那些過(guò)時(shí)的、多余的、不必要的或無(wú)效的政策或項(xiàng)目的一種政治（或政策）行為。政策終結(jié)有三個(gè)特征：強(qiáng)制性更替性靈活性9.1.1政策終結(jié)概述3.政策終結(jié)的實(shí)際意義從政策終結(jié)的結(jié)果上看，政策終結(jié)的基本作用表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：（1）節(jié)省資源（2）提高績(jī)效（3）避免僵化（4）優(yōu)化政策我國(guó)的政策終結(jié)工作存在的問(wèn)題，主要有：一是政策終結(jié)的程序不合法二是對(duì)終結(jié)的重視不夠三是政策終結(jié)的力度不夠9.1.2政策終結(jié)的原因、類型和方式1.政策終結(jié)的原因財(cái)政困難政府的低效率政治意識(shí)形態(tài)的變化行為理論的變化學(xué)習(xí)除了節(jié)省政策資源，提高政策績(jī)效等原因外，政策終結(jié)的原因還在于政策系統(tǒng)本身的自我更新的特性：一是政策系統(tǒng)是一個(gè)不斷進(jìn)行新陳代謝的系統(tǒng)二是政策系統(tǒng)也是一個(gè)個(gè)不斷與周?chē)h(huán)境互動(dòng)、修正自身的過(guò)程9.1.2政策終結(jié)的原因、類型和方式2.政策終結(jié)的類型政策終結(jié)有如下四種基本類型，它們所遇到的阻力依次遞減：功能的終結(jié)機(jī)構(gòu)的終結(jié)政策本身的終結(jié)項(xiàng)目的終結(jié)9.1.2政策終結(jié)的原因、類型和方式3.政策終結(jié)的方式政策廢止政策替代政策合并政策分解政策縮減政策的法律化9.1.3政策終結(jié)的障礙1.相關(guān)者的心理抵觸對(duì)政策終結(jié)存在抵觸心理的主要有三種人：政策制定者政策執(zhí)行者政策受益者9.1.3政策終結(jié)的障礙2.現(xiàn)存機(jī)構(gòu)的持續(xù)性機(jī)構(gòu)的持續(xù)性表現(xiàn)在三個(gè)方面：機(jī)構(gòu)的慣性機(jī)構(gòu)的生命力機(jī)構(gòu)的動(dòng)態(tài)適應(yīng)性9.1.3政策終結(jié)的障礙3.行政機(jī)關(guān)的聯(lián)盟執(zhí)行某項(xiàng)政策而獲取既得利益的行政機(jī)關(guān)，往往會(huì)在政策面臨終結(jié)時(shí)結(jié)成聯(lián)盟，共同反對(duì)政策終結(jié)。4.利益集團(tuán)的阻礙由于公共政策大多涉及利益與價(jià)值的分配，因而各利益集團(tuán)必然千方百計(jì)地努力影響公共政策。當(dāng)政策終結(jié)迫在眉睫時(shí)，反對(duì)政策終結(jié)的利益集團(tuán)為維護(hù)既得利益，必然會(huì)采取各種合法或非法的途徑（如游說(shuō)、行賄等），以阻止政策終結(jié)。5.法律程序上的復(fù)雜性政策的終止和組織機(jī)構(gòu)的撤銷必須按照法定的程序來(lái)辦理。程序上的復(fù)雜性往往影響政策終結(jié)的及時(shí)進(jìn)行。立法機(jī)關(guān)在考慮終止某項(xiàng)政策或法律時(shí)，往往顧慮重重，舉棋不定9.1.3政策終結(jié)的障礙6.社會(huì)輿論的壓力通過(guò)報(bào)紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會(huì)公共輿論，不能不對(duì)政策終結(jié)產(chǎn)生影響。7.高昂的成本政策終結(jié)高昂的成本也是影響政策終結(jié)實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵因素。政策終結(jié)的成本有兩種：一是終結(jié)行為本身要付出的成本；二是現(xiàn)有政策的沉淀成本。政策終結(jié)的障礙可以歸結(jié)為兩類：一類是不可避免的障礙（邏輯上的障礙）；另一類則是政治上的障礙（非邏輯上的障礙），但是可以通過(guò)提高行政者素質(zhì)和責(zé)任感，加強(qiáng)立法和監(jiān)督的努力來(lái)減弱其作用力。9.1.4政策終結(jié)的策略

結(jié)合我國(guó)的政策實(shí)踐，政策終結(jié)可以采取如下策略：重視說(shuō)理工作，積極爭(zhēng)取支持力量舊政策終結(jié)與新政策出臺(tái)并舉選擇有利的終結(jié)時(shí)機(jī)和焦點(diǎn)

“力場(chǎng)分析”、傳播試探性信息與“閃電”策略正確處理好政策終結(jié)與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的相互關(guān)系9.2政策周期9.2.1政策周期的內(nèi)涵

政策周期是指政策經(jīng)過(guò)制定-執(zhí)行-評(píng)估-監(jiān)控-終結(jié)這幾個(gè)階段后形成的一個(gè)周期；同時(shí)它還表明，新的政策往往不是憑空產(chǎn)生的，常常是原有政策的延續(xù)，是為適應(yīng)新情況而對(duì)原政策加以修改調(diào)整，從而形成政策的一個(gè)新周期，實(shí)現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。一個(gè)完整的政策周期應(yīng)包括制定-執(zhí)行-評(píng)估-監(jiān)控-終結(jié)這幾個(gè)階段。政策制定是核心；政策執(zhí)行是關(guān)鍵；政策評(píng)估是對(duì)政策方案合理性的最具權(quán)威的檢驗(yàn)；政策監(jiān)控是政策運(yùn)行中不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)，貫穿于政策過(guò)程的始終，通過(guò)政策監(jiān)控，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正政策偏差，從而提高政策績(jī)效，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；政策終結(jié)則意味著一個(gè)舊周期的結(jié)束。9.2政策周期9.2.2研究政策周期的意義理論意義：政策周期研究可以豐富公共政策分析的理論內(nèi)容，完善政策科學(xué)的理論體系。實(shí)踐意義：提高政策制定的科學(xué)性鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性推動(dòng)改革開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展9.2政策周期9.2.3

我國(guó)的政策周期及其特點(diǎn)

在我國(guó)，一項(xiàng)政策的進(jìn)行，表現(xiàn)為傳達(dá)期、貫徹期和變通期。這是中國(guó)政策周期表現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)顯著特點(diǎn)。所謂傳達(dá)期，即“傳達(dá)動(dòng)員”階段。傳達(dá)動(dòng)員形式有兩種：一種是自上而下的有組織的內(nèi)部傳達(dá)；另一種是在全國(guó)范圍內(nèi)公開(kāi)動(dòng)員所謂貫徹期，即“貫徹實(shí)施”階段。在傳達(dá)中央精神之后，各地方開(kāi)始制定具體的政策和措施。所謂變通期，即通常所說(shuō)的“上有政策，下有對(duì)策”階段。地方政府從本地區(qū)利益出發(fā)，以地方利益為標(biāo)準(zhǔn)，想出各種變通方法，對(duì)付中央，阻礙政策的順利推行。在這種情況下，決策者被迫實(shí)施調(diào)整，采取新的政策，又重新進(jìn)入下一輪的政策傳達(dá)期、政策貫徹期和政策變通期。9.2政策周期9.2.4我國(guó)的政策周期及其特點(diǎn)從政策與政策之間的更替來(lái)說(shuō)，我國(guó)的政策周期一般較短，政策目標(biāo)不斷調(diào)整，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，這在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)突出。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“經(jīng)濟(jì)政策周期”現(xiàn)象還表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張政策與經(jīng)濟(jì)緊縮政策的相互交替變動(dòng)上。出現(xiàn)政策周期性變動(dòng)的現(xiàn)象的根源在于中國(guó)國(guó)情的現(xiàn)實(shí)性與領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)展目標(biāo)的主觀性之間的矛盾和沖突。領(lǐng)導(dǎo)人之所以對(duì)國(guó)家發(fā)展抱有主觀的、脫離現(xiàn)實(shí)的期望，主要有兩方面原因：一是出于作為落后大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任感。另一方面是急于要證明社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。9.3政策變化

9.3.1政策變化的兩種基本模式庫(kù)恩的科學(xué)進(jìn)步模式，政策分析學(xué)者提出了政策變化的兩種基本模式：常規(guī)變化模式，即政策在保持基本方向或目標(biāo)的前提下發(fā)展演化，或新舊政策之間保持較大程度上的連續(xù)性。范式轉(zhuǎn)換或中斷—平衡模式，即政策連續(xù)過(guò)程出現(xiàn)中斷或飛躍，新政策取代舊政策9.3.2常規(guī)政策變化和政策風(fēng)格

公共政策往往存在著驚人的連續(xù)性，大量的公共政策在某種程度上是對(duì)以往的政策和實(shí)踐的延續(xù)。形成政策變化的常規(guī)模式（即政策所具有的高度的連續(xù)性）的原因乃是在于同一批政策參與者或團(tuán)體長(zhǎng)期主宰相關(guān)領(lǐng)域政策的制定與執(zhí)行，相關(guān)的政策問(wèn)題總是被放在相似或相同的脈絡(luò)和途徑中加以處理的，這也就形成了所謂的政策風(fēng)格（policystyle）。影響政策風(fēng)格的變項(xiàng)主要有兩個(gè)：（1）政策主體的構(gòu)成，其中包括行動(dòng)者及其觀念、價(jià)值觀、思維