論對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督分析研究 法學(xué)專業(yè)

論對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督[摘要]試論對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督。[關(guān)鍵詞]行政,執(zhí)法,行為,檢察,監(jiān)督論對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督我國(guó)的行政法律體系隨著《行政許可法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《行政處罰法》等相關(guān)行政法律的不斷出臺(tái),越來越完備,依法行政的氛圍也越來越濃厚。但我們同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到,目前在行政執(zhí)法中存在一系列突出的問題和矛盾,嚴(yán)重制約產(chǎn)著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的健康發(fā)展和社會(huì)法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。產(chǎn)生這些問題的原因甚多、最根本在于對(duì)執(zhí)法環(huán)節(jié)中行政權(quán)力的行使缺乏有效的監(jiān)督,行政執(zhí)法行為過程中監(jiān)督機(jī)制有待于進(jìn)一步完善。作為我國(guó)《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)檢察機(jī)關(guān)是否享有對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的獨(dú)特權(quán)力,以及如何正確行使,值得我們探討。本文試從行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為的現(xiàn)狀、檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能、法律監(jiān)督實(shí)踐等方面,來論述對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施檢察監(jiān)督的可行性。一、行政執(zhí)法行為現(xiàn)狀(一)當(dāng)前行政執(zhí)法行為的狀況我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期,即由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向現(xiàn)代的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、由人治走向法治,各方面的矛盾大量涌現(xiàn)并相互交織,嚴(yán)重影響我國(guó)社會(huì)和諧和穩(wěn)定,也對(duì)公共行政管理特別是政府的執(zhí)法行為規(guī)范性提出了更高的要求。改革開放三十多年來,我國(guó)行政執(zhí)法雖然取得了巨大的成績(jī)和進(jìn)步,對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用,但從總體上看,仍然不適應(yīng)客觀要求,已成為我國(guó)依法治國(guó)方略推進(jìn)中的薄弱環(huán)節(jié)。目前我國(guó)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)法行為過程中存在較多問題,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:在行政處罰環(huán)節(jié)上重利益輕義務(wù),重罰款輕整改,重罰款輕監(jiān)督,重罰款輕教育,有的行政機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng),在實(shí)施行政執(zhí)法行為過程中,凡是能擴(kuò)大本部門管理范圍并能帶來實(shí)際利益的條款,凡是易于施行的規(guī)定,都積極主動(dòng)地承擔(dān),凡是沒什么利益所得,得不到實(shí)惠的規(guī)定,或是需要執(zhí)行單位出資出力,工作難度大的條款,往往借口職權(quán)重疊交叉,在部門與部門之間、部門內(nèi)部科室之間推來推去,出現(xiàn)“爭(zhēng)權(quán)于朝、爭(zhēng)利于市”,導(dǎo)致政府權(quán)力部門化,部門權(quán)力利益化;在行政強(qiáng)制環(huán)節(jié)上,重罰款輕管理,一罰了事、以罰代管,對(duì)行政相對(duì)人隨意檢查、重復(fù)檢查、多頭檢查、多級(jí)檢查的現(xiàn)象隨處可見,作風(fēng)粗暴,不文明執(zhí)法,最典型的是曾多次見于報(bào)端的城市管理人員打人(等野蠻執(zhí)法)事件,近年來發(fā)生在農(nóng)村集體土地征用、城市房屋拆遷和舊城改造等領(lǐng)域?yàn)E用行政執(zhí)法權(quán)力的案例急劇增加,群眾申訴上訪數(shù)量劇烈攀升,就是非常有說服力的事實(shí)。(二)行政執(zhí)法行為出現(xiàn)問題的原因一個(gè)問題的產(chǎn)生,總是由多方面的原因所造成的,其中既有主觀方面的,也有客觀方面的。筆者認(rèn)為,目前行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政執(zhí)法行為的過程中出現(xiàn)以上問題的原因,主要可以歸結(jié)為兩點(diǎn):1.行政管理的思維慣性我國(guó)目前還處于社會(huì)主義初級(jí)階段,法制建設(shè)還不是很健全,行政機(jī)關(guān)人員素質(zhì)跟不上社會(huì)發(fā)展,部分行政機(jī)關(guān)及其工作人員長(zhǎng)期以來由于受傳統(tǒng)體制的影響,在實(shí)施行政活動(dòng)時(shí)習(xí)慣于采取簡(jiǎn)單的命令方式,一定程度上造成了行政人員習(xí)慣于以行政命令進(jìn)行各類行政執(zhí)法行為,從而忽視了行政執(zhí)法行為的依法性和規(guī)范性。人治觀念占主導(dǎo)地位,說話于法無據(jù),辦事隨心所欲,與合法、規(guī)范、理性的法治精神背道而馳。一種習(xí)慣往往是長(zhǎng)期形成的,想要在一時(shí)之間將其改變是不現(xiàn)實(shí)的,這需要一個(gè)逐漸適應(yīng)的過程。但是不可否認(rèn)的是,這種重人治、輕法治的思想,在行政人員的潛意識(shí)中有著深深的烙印,是目前有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的主觀原因之一。2.行政權(quán)力的監(jiān)督不力我國(guó)行政權(quán)力偏大,而對(duì)行政權(quán)力制約不夠或者說是監(jiān)督不力。當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督,內(nèi)部主要根據(jù)《行政許可法》有關(guān)規(guī)定,來自于上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部核查監(jiān)督,但由于缺乏自我約束機(jī)制,效果并不理想。外部監(jiān)督一是來自行政相對(duì)人,依照《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》規(guī)定,提出的行政復(fù)議和行政訴訟,但由于行政相對(duì)人許多是受益者,比如,土地、礦產(chǎn)、森林資源管理部門實(shí)施了違法的行政審批行為,容易導(dǎo)致不符合法定許可條件的行政相對(duì)人低價(jià)取得國(guó)有土地使用權(quán)、非法采礦或亂砍濫伐,使國(guó)家資源和生態(tài)環(huán)境遭受破壞,而此時(shí)的行政相對(duì)人往往從中獲取了巨大利益,因此也不可能主動(dòng)向法院申請(qǐng)撤銷這種違法審批行為,而其中受損害的行政相對(duì)人,又因?yàn)樘幱谌鮿?shì)地位,往往不敢或不愿提出行政復(fù)議和提起行政訴訟。二是來自社會(huì)公眾和新聞?shì)浾搶?duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督,在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中,也確實(shí)起到了一定的作用,但由于其監(jiān)督缺乏法律效力,故一旦實(shí)施違法違規(guī)行政執(zhí)法行為的行政機(jī)關(guān)拒不糾正,則無可奈何。二、對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的必要性(一)從監(jiān)督現(xiàn)狀看對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的必要性目前我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法行為監(jiān)督主要有3種類型，一是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民代表大會(huì)作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān),并對(duì)其監(jiān)督。人大及其常委會(huì)通過聽取工作報(bào)告和匯報(bào)、質(zhì)詢或詢問等法律規(guī)定的方式了解行政執(zhí)法活動(dòng)狀況,發(fā)現(xiàn)其中的違法行政行為,并及時(shí)糾正。權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然范圍大,方式多,但在具體實(shí)施過程中卻很少使用。二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部也存在著對(duì)于行政行為的監(jiān)督。一種是上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督。比如行政復(fù)議。按照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定,在當(dāng)事人的申請(qǐng)下,由上級(jí)行政機(jī)關(guān)按照行政復(fù)議程序?qū)π姓?zhí)法行為進(jìn)行合法性和適當(dāng)性的審查,以裁決方式解決糾紛。由于行政復(fù)議因其組織機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立性、程序的不完備以及行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)不夠重視等因素,部門保護(hù)和推脫職責(zé)的現(xiàn)象較為突出,監(jiān)督功能未能有效發(fā)揮,缺乏應(yīng)有的權(quán)威性和社會(huì)公信力。另一種是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。以專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)的形式,對(duì)其他行政機(jī)關(guān)、行政人員的行政行為檢查、監(jiān)督,并對(duì)違法行政行為進(jìn)行糾正。但由于我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)受制于行政系統(tǒng),缺乏必要的權(quán)限和獨(dú)立性,尤其是難以監(jiān)察黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),因此職能作用的發(fā)揮是不理想的,缺乏足夠的剛性和實(shí)效,其監(jiān)督力度明顯不足。鑒于上述三種對(duì)行政行為的監(jiān)督方式存在的缺陷和不足，我們急需一個(gè)更加完善的、有效的監(jiān)督制度進(jìn)行補(bǔ)充，因此，通過相關(guān)法律確立我國(guó)對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督制度是非常必要的,以便構(gòu)建完整的監(jiān)督體系。(二)從權(quán)力特性來看對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的必要性行政機(jī)關(guān)實(shí)施包括行政執(zhí)法行為在內(nèi)的行政權(quán)力,來自于立法機(jī)關(guān)通過一定的法定程序的一種法律授權(quán),故行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政執(zhí)法行為,從本質(zhì)上說是一種法律行為,因此,用法律手段對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督是必要的。在我國(guó)檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān),是一個(gè)專門從事法律監(jiān)督的司法機(jī)關(guān),由檢察機(jī)關(guān)來對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督是合乎法理的?！爸袊?guó)法律監(jiān)督權(quán)是一種控權(quán)性的國(guó)家權(quán)力,我們稱之為控權(quán)性的檢察權(quán)。作為一種控權(quán)性的國(guó)家權(quán)力,中國(guó)法律監(jiān)督權(quán)的主要目的是防止國(guó)家權(quán)力的濫用。誠(chéng)然,法律監(jiān)督權(quán)也要對(duì)非國(guó)家權(quán)力的濫用行使檢察權(quán),但監(jiān)督防止國(guó)家權(quán)力的濫用更為根本?？刂坪图s束國(guó)家權(quán)力是中國(guó)法律監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)特點(diǎn)?！?1\*GB3①上述筆者已經(jīng)分析過,由于我國(guó)目前對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為制約和監(jiān)督上的局限性,實(shí)施行政執(zhí)法行為最可能被濫用或違法違規(guī)行使卻得不到有效的遏制,國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害的情況比比皆是。而根據(jù)上文的分析,目前存在的監(jiān)督體系中的幾種方式都有其局限性。因此迫切需要強(qiáng)有力的國(guó)家機(jī)關(guān)介入對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督,而作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)的人民檢察院,既具備法律專業(yè)知識(shí),又具有一定的法律強(qiáng)制力作保障,因此檢察機(jī)關(guān)介入對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督是非常必要的。(三)從社會(huì)管理創(chuàng)新需要上看對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的必要性社會(huì)管理與檢察工作密切相關(guān),既是檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的重要內(nèi)容,發(fā)揮職能作用的重要領(lǐng)域,也是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的重要社會(huì)責(zé)任。故社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)積極參與的工作領(lǐng)域,而檢察機(jī)關(guān)參與的立足點(diǎn),就是其法律監(jiān)督職能。當(dāng)今社會(huì)矛盾日益激化,雖然有各種各樣的原因,但與行政執(zhí)法行為存在諸多問題不無關(guān)系,因此,檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行法律監(jiān)督是非常必要的。檢察機(jī)關(guān)積極參與社會(huì)管理創(chuàng)新,加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督,能夠著力促進(jìn)與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社會(huì)管理體系建設(shè),有效解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定源頭性、根本性、基礎(chǔ)性問題,為建設(shè)和諧社會(huì)提供更加有力的司法保障。三、對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的可行性(一)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的法律依據(jù)1.法理依據(jù)在三權(quán)分立的西方國(guó)家,國(guó)家權(quán)力一般由三種權(quán)力組成,即立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán),由于行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn),這決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān),又最具動(dòng)態(tài)、最容易違法或被濫用?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方停止?！?2\*GB3②歷史無數(shù)次證明了這一真理。行政機(jī)關(guān)過于強(qiáng)勢(shì),是行政機(jī)關(guān)不規(guī)范實(shí)施行政執(zhí)法行為的主要原因,因此非常有必要對(duì)實(shí)施行政執(zhí)法行為依據(jù)的行政權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。對(duì)權(quán)力制約通常有二種方式,道德制約和權(quán)力制約。道德制約,顧名思義實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)權(quán)力行使者道德的約束,沒有強(qiáng)制力,全靠權(quán)力行使者本身的思想覺悟,在目前行政機(jī)關(guān)工作人員現(xiàn)有素質(zhì)情況下,實(shí)際上起不到什么作用。權(quán)力制約,即以“權(quán)力約束權(quán)力”,以分權(quán)制衡的方法,以一種權(quán)力制約另一種權(quán)力?！巴ㄟ^法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制是法治一項(xiàng)基本原則。由于行政權(quán)的強(qiáng)大地位,對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制首先是對(duì)政府行政權(quán)力的控制。對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行合理的分工,相互制約。在西方國(guó)家表現(xiàn)為三權(quán)分力,對(duì)行政權(quán)的控制主要是議會(huì)的政治控制和法院的司法控制。在我國(guó)表現(xiàn)為監(jiān)督原則。包括人民代表大會(huì)的監(jiān)督,司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督,行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督,執(zhí)政黨的監(jiān)督,社會(huì)的監(jiān)督等。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督屬于司法監(jiān)督的一部分。”=3\*GB3③我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)中檢察機(jī)關(guān)的地位也決定了檢察監(jiān)督行政執(zhí)法行為的可行性。2.憲法依據(jù)《憲法》第129條和《人民檢察院組織法》第1條均規(guī)定:“中華人民共和國(guó)檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。我國(guó)是以人民代表大會(huì)制度為根本的政治制度,在人民主權(quán)之下,法律監(jiān)督權(quán)與行政權(quán)、司法權(quán)平衡而成為國(guó)家基本權(quán)力的一種,并對(duì)行政權(quán)、司法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。人民代表大會(huì)是權(quán)力的本源,是一種上位權(quán)力,主要對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各個(gè)方面的重大問題進(jìn)行監(jiān)督,因此,人大的監(jiān)督是必然是一種宏觀的監(jiān)督。所以,這就需要一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)和憲法確定的專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)包括行政執(zhí)法行為在內(nèi)的行政權(quán)力實(shí)施法律監(jiān)督是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本職能,這是毫無爭(zhēng)議的。3.其他法律依據(jù)《行政訴訟法》第六十四條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定,發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的,有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。”人民法院受理的行政訴訟案件,是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政執(zhí)法行為侵犯其合法權(quán)益提起的行政訴訟。這里實(shí)質(zhì)訴訟內(nèi)容是指向行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為,檢察機(jī)關(guān)的行政案件抗訴,就是對(duì)該行政執(zhí)法行為行使法律監(jiān)督職能,無非是通過司法審查途徑來實(shí)施法律監(jiān)督。2001年9月30日最高人民檢察院第九屆檢察委員會(huì)第九十七次會(huì)議討論通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十八條規(guī)定:“有下列情形之一的,人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議:(一)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者企業(yè)事業(yè)單位存在制度隱患的;(二)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、企業(yè)事業(yè)單位工作人員嚴(yán)重違背職責(zé),應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任的;(三)應(yīng)當(dāng)向有關(guān)單位提出檢察建議的其它情形”。這里的制度隱患和嚴(yán)重違背職責(zé),應(yīng)當(dāng)包括行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為時(shí)表現(xiàn)出來的制度上的缺陷和其工作人員違法違規(guī)實(shí)施行政執(zhí)法行為這兩種情況,故上述規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)可以以檢察建議的方式對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為實(shí)施法律監(jiān)督。1979年11月29日公布施行的《國(guó)務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條規(guī)定:“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！?992年8月10日司法部令第21號(hào)《司法部勞動(dòng)教養(yǎng)管理工作執(zhí)法細(xì)則》第四條規(guī)定:“勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)受人民檢察院的監(jiān)督?！彼痉ú繉儆趪?guó)家行政機(jī)關(guān),勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)是一種行政處罰強(qiáng)制行為,屬于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政執(zhí)法行為,上述規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類行政執(zhí)法行為可以進(jìn)行檢察法律監(jiān)督。(二)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的比較1、相對(duì)于其他監(jiān)督,檢察監(jiān)督具有專門性和專業(yè)性.從法律形式看,檢察機(jī)關(guān)是憲法和法律所規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),實(shí)施法律監(jiān)督是其專門職責(zé),這種專門職責(zé)是其他機(jī)關(guān)所不能取代的。從職業(yè)水準(zhǔn)看,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督還具有專業(yè)性。由于檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),專門實(shí)施法律監(jiān)督,在監(jiān)督的程序與條件上都有嚴(yán)格的規(guī)定,并且檢察官實(shí)行專業(yè)化,對(duì)其資格有嚴(yán)格的職業(yè)限制和要求,使檢察官的職業(yè)化水準(zhǔn)更是進(jìn)一步提高,提高了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的專業(yè)性水準(zhǔn),進(jìn)而提升了檢察監(jiān)督的效率和效果。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的專門性使得檢察監(jiān)督具有權(quán)威的憲法和法律根據(jù),其專業(yè)性使得檢察監(jiān)督具有高度社會(huì)公信力,并且也使得對(duì)行政權(quán)運(yùn)作涉及到的復(fù)雜的法律問題的監(jiān)督成為實(shí)際可能。2、相對(duì)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督(包括行政監(jiān)察和行政復(fù)議),由于力檢察監(jiān)督具有中立性和超然性,因此更加具有社會(huì)公信力。作為“一府兩院”中的檢察機(jī)關(guān),在權(quán)限上不受行政機(jī)關(guān)節(jié)制,監(jiān)督具有中立性,其對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督始終站在監(jiān)督者的地位,具有超然的立場(chǎng),其本身沒有任何利益訴求,其目的是在于維護(hù)憲法、法律的權(quán)威和法制的統(tǒng)一,維護(hù)國(guó)家利益和公共利益,促進(jìn)社會(huì)公平正義。而行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督,由于其與被監(jiān)督者同屬一個(gè)行政體制中,在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下,無論從實(shí)質(zhì)上還是從外觀上都不可能具有足夠的中立性和超然性。而檢察監(jiān)督所具有的中立性和超然性即能克服行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的不足與缺陷,對(duì)從實(shí)際上強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)的重大意義。3、相比較于恪守消極性的行政審判監(jiān)督,對(duì)行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督具有主動(dòng)性。審判權(quán)屬于消極性的判斷權(quán),奉行“不告不理”的司法原則。只有在有行政相對(duì)人依法提起訴訟的時(shí)候,審判權(quán)才能夠根據(jù)訴由來對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查。如果具有原告資格的主體缺位,或者雖有適格原告存在,但由于諸多現(xiàn)實(shí)原因而無力起訴或不敢起訴的情況下,諸多違法的行政執(zhí)法行為就無法進(jìn)入審判程序予以審查監(jiān)督,從而出現(xiàn)行政權(quán)司法監(jiān)督的真空。但是,檢察權(quán)是一種主動(dòng)、積極的公權(quán)力,其發(fā)揮的監(jiān)督作用空間較大,基于憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)這一本質(zhì)屬性,其主動(dòng)性能夠很好地彌補(bǔ)社會(huì)公共利益受到行政權(quán)損害而出現(xiàn)主張權(quán)利之主體缺位造成的監(jiān)督真空。在這種情況下,檢察機(jī)關(guān)即可代表社會(huì)公共利益而對(duì)行政執(zhí)法行為依法進(jìn)行監(jiān)督。(三)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的司法實(shí)踐1、在查處瀆職犯罪上的實(shí)踐檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職犯罪的查處,實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施檢察監(jiān)督的方式。涉及行政機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪的罪名,主要有濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、失職致使在押人員逃脫罪、徇私舞弊不征、少征稅款罪、違法發(fā)放林木采伐許可證罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪、商檢失職罪等,從以上所羅列的罪名就可以看出這些都是國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員違法行使行政執(zhí)法行為后導(dǎo)致的法律后果,所以檢察機(jī)關(guān)對(duì)瀆職犯罪的查處,就是一種對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督方式。這種以國(guó)家刑事法律保障的監(jiān)督方式,社會(huì)效果和法律效果都是非常好的。2、在檢察建議監(jiān)督上的實(shí)踐上述對(duì)瀆職犯罪的查處這種監(jiān)督方式,缺陷在于行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政執(zhí)法行為雖然違反法律規(guī)定并損害了社會(huì)公共利益,但該行政執(zhí)法行為若不構(gòu)成瀆職犯罪,就難以立案查處。如何避免這一缺陷,筆者認(rèn)為可以采取檢察建議或違法糾正通知書等形式進(jìn)行監(jiān)督。浙江省檢察機(jī)關(guān)幾年前就已經(jīng)開始了這方面的探索。2007年4月23日,杭州市拱墅區(qū)檢察院通過電視新聞媒體了解到該區(qū)城管辦在核發(fā)“渣土準(zhǔn)運(yùn)證”的行政執(zhí)法行為中存在失誤,此消息引起該院民行科的高度重視,經(jīng)及時(shí)調(diào)查證實(shí),該項(xiàng)不當(dāng)行政執(zhí)法行為對(duì)公共利益產(chǎn)生了危害,應(yīng)及時(shí)進(jìn)行法律監(jiān)督。次日上午,該院發(fā)出書面檢察建議,建議拱墅區(qū)城管辦撤銷該項(xiàng)不當(dāng)行政執(zhí)法行為,加強(qiáng)行政審批管理,完善審批流程,杜絕類似情況的再次發(fā)生。當(dāng)日下午,拱墅區(qū)城管辦即書面回函,反饋糾正和整改措施。事后,杭州市有多家省、市級(jí)媒體都作了詳細(xì)報(bào)道,社會(huì)公眾反映良好,認(rèn)為“本案是從媒體監(jiān)督上升到司法監(jiān)督的成功案例”=4\*GB3④。在本案例中,檢察機(jī)關(guān)在糾正行政機(jī)關(guān)違規(guī)實(shí)施行政執(zhí)法行為上給了社會(huì)公眾一個(gè)滿意的答復(fù),一定程度上實(shí)現(xiàn)了司法與民意的良性互動(dòng)。2010年,浙江省檢察機(jī)關(guān)在全省范圍內(nèi)開展了對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督活動(dòng),取得了較好的政治效果、社會(huì)效果和法律效果。河南省檢察機(jī)關(guān)多年前也積極探索對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。宜陽(yáng)全面開展對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督,他們針對(duì)違法行政損害明確具體的行政相對(duì)人,或者損害了公共利益、弱勢(shì)群體的利益但受損后果較輕的行為,該院積極運(yùn)用檢察建議監(jiān)督行政責(zé)任主體糾正違法行政行為。河南南陽(yáng)圍繞公共利益對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。”=5\*GB3⑤“2006年4月份,南陽(yáng)市編制委員會(huì)專門下發(fā)文件,同意在南陽(yáng)市檢察院設(shè)立行政執(zhí)法監(jiān)督辦公室,與民事行政檢察部門合署辦公,負(fù)責(zé)對(duì)全市行政執(zhí)法部門侵害公共利益的違法行為進(jìn)行監(jiān)督。南陽(yáng)市部分縣(市、區(qū))檢察院也相繼成立了行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu),鄧州市、內(nèi)鄉(xiāng)縣、新野縣三個(gè)市(縣)的人大常委會(huì)專門出臺(tái)了《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的決定》?！?6\*GB3⑥河南檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為實(shí)施檢察監(jiān)督的積極探索,得到了當(dāng)?shù)攸h委、人大、政府的大力支持,也充分說明了檢察監(jiān)督行政執(zhí)法行為的可行性。從以上分析中,筆者認(rèn)為檢察監(jiān)督行政執(zhí)法行為既是必要的,也是憲法所支持的,