華建敏：社會(huì)保障如何改變“不平衡不充分”的現(xiàn)狀

華建敏：社會(huì)保障如何改變“不平衡不充分”的現(xiàn)狀新時(shí)代的社會(huì)保障改革不能老是摸著石頭過河，也不能采取各地自行其是，方案五花八門的做法，而是需要國家層面作出科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城鄉(xiāng)居民的訴求，不斷優(yōu)化其結(jié)構(gòu)功能。（華建敏資料圖）文/華建敏十九大作出了我國進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民對(duì)美好生活的需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾等重大論斷，必定對(duì)國家發(fā)展產(chǎn)生全面而深遠(yuǎn)的影響。當(dāng)然，也必定對(duì)我國的社會(huì)保障事業(yè)產(chǎn)生全面而深遠(yuǎn)的影響。用“不平衡不充分”這六個(gè)字來描述我們國家的社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀，也是非常準(zhǔn)確和貼切的。新時(shí)代提出了新目標(biāo)、新任務(wù)、新要求，也面臨著新挑戰(zhàn)、新困難與新機(jī)遇，社會(huì)保障作為維護(hù)國家長(zhǎng)治久安的重要制度體系，特別需要盡快通過全面深化改革走向成熟、定型和可持續(xù)發(fā)展的新階段。那么，站在當(dāng)下時(shí)點(diǎn)，既需要回首過去——如何看待和總結(jié)過去幾十年我國社會(huì)保障改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？也需要展望未來——如何把握和落實(shí)新時(shí)代發(fā)展對(duì)于我國社會(huì)保障事業(yè)提出的新使命和新要求？社保改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)我國的社會(huì)保障改革是伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)程而逐漸推進(jìn)的，過去40年間經(jīng)歷了從自下而上到自上而下、從單項(xiàng)突破到整體推進(jìn)、從局部試點(diǎn)到統(tǒng)一建制的過程，總體上實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)保障制度，到適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新型保障制度的轉(zhuǎn)型。它不僅構(gòu)成了中國近40年改革與發(fā)展的重要組成部分，而且是人類社會(huì)保障史上罕見的全面而深刻的制度變革。當(dāng)年提出社會(huì)保障制度的雛形，就是保障基本生活費(fèi)和對(duì)職工進(jìn)行下崗就業(yè)的再培訓(xùn)。當(dāng)時(shí)主抓的同志找到了一篇文章，這篇文章第一句話至今令我印象深刻，“在美國X一代（上世紀(jì)60年代出生的人）寧可相信UFO,也不相信美國的養(yǎng)老制度可以在他到老年的時(shí)候可以養(yǎng)活他?！蔽恼碌慕Y(jié)論是，社會(huì)保障，特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)是一個(gè)世界性和世紀(jì)性的難題。但是到了今天，我們看到了這樣的良性的結(jié)果，中國的經(jīng)濟(jì)獲得了近40年的持續(xù)高速增長(zhǎng)，并且還在以較高速度增長(zhǎng)，中國的社會(huì)保障在變革中由少數(shù)人的專利變成了優(yōu)惠全民的制度安排，并成為人民共享國家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)保障改革發(fā)展呈現(xiàn)出相得益彰的局面?；仡櫳鐣?huì)保障改革的歷程，我認(rèn)為有以下幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)值得重視。一是堅(jiān)持社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。我國的改革是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的，社會(huì)保障制度改革也是圍繞國有企業(yè)改革起步，從建立國有企業(yè)職工相關(guān)保險(xiǎn)制度開始的，而后根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要從國有單位擴(kuò)展到非國有單位，再向全民擴(kuò)展，最終形成獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、自成體系的制度安排，既有效化解了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也實(shí)現(xiàn)了自身的持續(xù)發(fā)展。這一過程就是對(duì)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的一種適應(yīng)。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)改革動(dòng)搖了原來按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制要求構(gòu)建起來的所謂的傳統(tǒng)的社會(huì)保障制度的組織基礎(chǔ)和財(cái)政基礎(chǔ)，社會(huì)保障必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革，而從單位和集體保障制走向社會(huì)保障制。如果沒有這種制度變革，國有企業(yè)改革不可能成功，國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)因市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而陷入不確定之中，社會(huì)保障制度自身也會(huì)陷入危機(jī)而無法自拔。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為社會(huì)保障改革與發(fā)展提供了條件，我國社會(huì)保障改革既表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)調(diào)整，又表現(xiàn)為增量改革，就是說在變革制度結(jié)構(gòu)的同時(shí)，不斷地?cái)U(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面、持續(xù)提高社會(huì)保障的水平，能夠這樣做的前提條件是國民經(jīng)濟(jì)與國家財(cái)政實(shí)現(xiàn)了持續(xù)高速增長(zhǎng)，國家有相應(yīng)的財(cái)力安排來發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)。如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)的全面覆蓋在很大程度上就得依靠國家財(cái)政的投入，低保制度更是完全由國家財(cái)政來支撐。因此，中國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)保障改革兩者的發(fā)展過程是兩者相互配合，相互促進(jìn)的過程，這是一條非常寶貴的經(jīng)驗(yàn)。中國的社會(huì)保障制度是中國特色社會(huì)主義制度里非常重要的基本制度。過去我們抓住了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的機(jī)遇，推進(jìn)社會(huì)保障制度的改革、建設(shè)和完善。若錯(cuò)失這一時(shí)機(jī)，到了經(jīng)濟(jì)中速發(fā)展的階段再來建立社會(huì)保障制度，難度要大很多。二是要堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，追求全覆蓋，?；?。一方面，社會(huì)保障是公民的一項(xiàng)基本社會(huì)權(quán)益，是政府應(yīng)盡的責(zé)任，但國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒有多方參與并分擔(dān)責(zé)任，制度發(fā)展將很難持續(xù)。因此，我國的社會(huì)保障體系建設(shè)選擇的是以繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度安排，其突出特點(diǎn)是受益者必須履行適當(dāng)?shù)睦U費(fèi)義務(wù)，然后才能獲得相應(yīng)的保險(xiǎn)待遇，這種權(quán)利義務(wù)結(jié)合型制度安排能夠有效地將保險(xiǎn)責(zé)任在政府、用人單位與個(gè)人之間進(jìn)行分擔(dān)，亦可以有效地調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的勞動(dòng)積極性。另一方面，基于社會(huì)保障制度的本源職責(zé)是維護(hù)與促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國民共享國家發(fā)展成果，我國社會(huì)保障改革與發(fā)展的過程也是不斷擴(kuò)大覆蓋面的過程，其中，全民醫(yī)保的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了制度全覆蓋，最低生活保障制度實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，其他社會(huì)保障項(xiàng)目也以追求“應(yīng)保盡?！睘槟繕?biāo)并不斷取得新進(jìn)展；同時(shí)，將社會(huì)保障的水平定位為?；?，不僅是基于國家財(cái)力的有限性，也是基于這一制度的公平性與可持續(xù)發(fā)展的要求。實(shí)踐證明，社會(huì)保障制度也是需要得到保障的，社會(huì)保障制度本身需要大家的維護(hù)來保障，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合，追求全覆蓋、?；荆_保社會(huì)保障制度的可持續(xù)性是必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的制度取向。三是堅(jiān)持循序漸進(jìn)，逐步發(fā)展。縱觀古今中外，任何改革都不可能一蹴而就，任何制度建設(shè)都需要經(jīng)歷逐漸成熟的過程，我國的社會(huì)保障改革也不例外。過去40年間，我國社會(huì)保障改革采取的是一種地區(qū)試點(diǎn)再到全國范圍推進(jìn)，從試驗(yàn)型改革方案，逐漸的上升為全國性政策的策略，這樣的漸進(jìn)式改革，既避免了制度變革帶來巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也為人們適應(yīng)新型制度安排提供了過渡期與適應(yīng)期。當(dāng)然，新時(shí)代的社會(huì)保障改革不能老是摸著石頭過河，也不能采取各地自行其是，方案五花八門的做法，而是需要國家層面作出科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與城鄉(xiāng)居民的訴求，不斷優(yōu)化其結(jié)構(gòu)功能，但是無論如何，以往改革中體現(xiàn)出來的循序漸進(jìn)，逐步發(fā)展，仍然是我國社會(huì)保障發(fā)展進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的一條基本經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代的社保改革十九大報(bào)告就加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)提出明確要求“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系?！边m應(yīng)新時(shí)代要求，實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)，需要開啟我國社會(huì)保障改革的新篇章，緊緊抓住社會(huì)保障領(lǐng)域不平衡不充分的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快改革、精準(zhǔn)施策，推動(dòng)整個(gè)社會(huì)保障體系全面走向成熟、定型，為國家的長(zhǎng)治久安和人民的世代福祉提供強(qiáng)有力的制度保障。第一，要加快改革步伐，加大改革力度，優(yōu)化各項(xiàng)社會(huì)保障制度。對(duì)標(biāo)黨的十九大提出的目標(biāo)任務(wù)，現(xiàn)行社會(huì)保障制度離真正成熟、定型的制度安排還有相當(dāng)?shù)木嚯x，比如：在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于地區(qū)分割的狀態(tài)，醫(yī)療保險(xiǎn)制度還處于群體分割的狀態(tài)，工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等預(yù)防功能仍然缺失，護(hù)理保險(xiǎn)剛剛開始試點(diǎn)，整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)的管理體制、經(jīng)辦機(jī)制以及基金投資都還存在需要深化改革才能確保制度健康運(yùn)行的內(nèi)在要求。在社會(huì)救助領(lǐng)域，同樣存在著部門分割，政策分割，資源分割，經(jīng)辦非專業(yè)化等問題，生活救助與扶貧開發(fā)的關(guān)系也亟待理順。在社會(huì)福利領(lǐng)域，養(yǎng)老服務(wù)、托幼事業(yè)發(fā)展滯后，總量供給不足與結(jié)構(gòu)失衡并存，政府、市場(chǎng)、社會(huì)、家庭、個(gè)人層面的責(zé)任不是很清晰，體制機(jī)制均面臨著與時(shí)代發(fā)展和城鄉(xiāng)居民不斷增長(zhǎng)的需求不相適應(yīng)的問題。在補(bǔ)充保障方面，慈善事業(yè)初具規(guī)模，但是慈善組織建設(shè)、慈善資源的動(dòng)員以及所發(fā)揮的效益還非常有限。所有這些都表明，要真正建成符合客觀規(guī)律和現(xiàn)實(shí)國情的中國特色社會(huì)保障體系，關(guān)鍵還得加快社會(huì)保障改革的步伐，加大社會(huì)保障改革的力度，促進(jìn)整個(gè)制度的優(yōu)化，并在優(yōu)化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康的發(fā)展。當(dāng)前，特別要盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度整合，讓相互分割的社會(huì)救助制度真正成為綜合型的制度安排，同步促使住房保障與養(yǎng)老服務(wù)等方面的結(jié)構(gòu)與功能的優(yōu)化。第二，要堅(jiān)持共建共享，切實(shí)促進(jìn)社會(huì)保障制度的公平性，確保可持續(xù)性。促進(jìn)社會(huì)公平，有效解除人民后顧之憂，是社會(huì)保障制度的初衷，也是我國改革社會(huì)保障制度，發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿，走向共同富裕的發(fā)展道路，必須要求公平性，必須要在社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)中得到充分的體現(xiàn)。社會(huì)保障有三個(gè)基礎(chǔ)政治哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)可行原理和社會(huì)認(rèn)同，三者缺一不可。政治哲學(xué)是本質(zhì)問題，即怎么理解公平和正義的問題，是選擇普遍性公共福利還是針對(duì)性公共福利的問題；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行包括可操作性和可持續(xù)性兩個(gè)方面；社會(huì)認(rèn)同則涉及最大多數(shù)人的贊同和支持。對(duì)普遍性福利和針對(duì)性福利的選擇，世界各國各有側(cè)重。在一些國家和地區(qū)，財(cái)政有盈余就有分紅，不管是百萬富翁還是窮人，每個(gè)人都有，這是普遍性的公共福利。還有一種是針對(duì)少數(shù)人的公共福利，如支持失業(yè)者和喪失勞動(dòng)能力的殘疾人等。我國采取的是普遍性和針對(duì)性相結(jié)合的制度安排，這就牽扯到對(duì)公平和正義的理解。公平的第一條原則就是人的基本權(quán)利，人人都享有基本的權(quán)利。第二條原則是在整個(gè)社會(huì)的各種資源如果出現(xiàn)分配不平均的問題，有一個(gè)前提是這種不平均的分配一定是所有的社會(huì)成員都得到好處，而且要使窮人得到的好處更大。為什么要強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障制度要共建共享？享受社會(huì)保障利益的人必須自身也要參與，不能因?yàn)榇蠹叶冀唬也唤坏€要一樣享受，共建、共享、共治這是中國社會(huì)體制改革的三步，如果再加一步就是共商，共商、共建、共治、共享，這是社會(huì)體制建設(shè)的原則，也應(yīng)該是社會(huì)保障制度建設(shè)的原則。如果不能堅(jiān)持共建，社會(huì)保障共享就可能喪失相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)與發(fā)展動(dòng)力，如果這一制度不可持續(xù)，也不可能維護(hù)社會(huì)公平。因此，公平是社會(huì)保障制度的根本目標(biāo)，改革措施不能偏離這一目標(biāo)，而堅(jiān)持共建，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這是不斷促進(jìn)公平的基本條件。對(duì)政府而言，既要盡力而為，又要量力而行，要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)與全局來謀劃整個(gè)社會(huì)保障體系的發(fā)展；對(duì)個(gè)人而言，必須真正做到人人參與，人人盡責(zé)，在制度科學(xué)中實(shí)現(xiàn)互助共濟(jì)。還需要充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體與社會(huì)主體參與社會(huì)保障建設(shè)的積極性。只有這樣，才能不斷地壯大社會(huì)保障持續(xù)所需要的物質(zhì)基礎(chǔ)，才能在社會(huì)保障永續(xù)發(fā)展的過程中實(shí)現(xiàn)全體人民的社會(huì)保障權(quán)益。第三，高度重視社會(huì)保障法治建設(shè)，讓社會(huì)保障體系在法治化的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行。一個(gè)成熟、定型的社會(huì)保障制度通常與相應(yīng)的法律規(guī)制為條件，發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障制度無一不是有完備的法律規(guī)制并在法治軌道上運(yùn)行，其核心要義就是只有通過法律規(guī)制才能更為清晰、權(quán)威的明責(zé)賦權(quán)，才能更加穩(wěn)定、可靠地為全體人民提供對(duì)這些制度的安全預(yù)期，才能擺脫一些地方存在的短期政績(jī)?nèi)∠颉Ｐ聲r(shí)代的社會(huì)保障再出發(fā)，必須樹立法治觀念，以法治化引導(dǎo)規(guī)范社會(huì)保障制度的改革與創(chuàng)新。為此，首先要盡快完善我國社會(huì)保障制度的法律體系，包括制定社會(huì)救助法、社會(huì)福利法，修改完善社會(huì)保險(xiǎn)法等基本法律，同時(shí)適應(yīng)社會(huì)保障的發(fā)展需要，要制定若干專門的社會(huì)保障法律，為社會(huì)保障制度的發(fā)展提供日益完備的法律依據(jù)；其次要讓整個(gè)社會(huì)保障的