中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)問(wèn)題初探

中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)問(wèn)題初探

2012年7月19日，根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)發(fā)布的《第30次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2012年6月底，中國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到5.38億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為39.9%。[1]可見(jiàn)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展給人們的生產(chǎn)、生活帶來(lái)了極大的便利。與此同時(shí)，也對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了負(fù)面影響，網(wǎng)絡(luò)犯罪、網(wǎng)絡(luò)病毒、網(wǎng)絡(luò)色情……由網(wǎng)絡(luò)引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題接踵而至，影響互聯(lián)網(wǎng)健康有序發(fā)展，損害人民利益，社會(huì)各界反映強(qiáng)烈。毋庸置疑，延伸并依存于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)虛擬空間需要管理，加強(qiáng)和完善互聯(lián)網(wǎng)管理，是互聯(lián)網(wǎng)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，也是人民群眾的愿望和呼聲。然而，網(wǎng)絡(luò)社會(huì)隱蔽性、盲目性、偶發(fā)性和快捷性的特點(diǎn)使傳統(tǒng)社會(huì)管理方式屢屢“失靈”，給社會(huì)的建設(shè)和管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。如何加強(qiáng)和完善網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的管理，提高對(duì)虛擬社會(huì)的管理水平，具有極為重要的意義。十八大報(bào)告提出，要更加注重法治在社會(huì)管理中的保障作用，要善于運(yùn)用法治思維和法治方式破解社會(huì)管理難題，提高社會(huì)管理創(chuàng)新水平。要在改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)管理體系，形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理體制。顯然，十八大已將“社會(huì)管理法治化”作為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)管理創(chuàng)新的根本指導(dǎo)思想、基本路徑和主要方法。面對(duì)紛繁復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)社會(huì)，“社會(huì)管理法治化”的思想無(wú)疑也將成為我國(guó)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理的重要指導(dǎo)思想。推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理的法治化，將有利于維護(hù)網(wǎng)絡(luò)秩序、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)社會(huì)管理、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一、網(wǎng)絡(luò)立法存在的問(wèn)題法律控制是運(yùn)用法治方式的表現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)法律控制主要就是通過(guò)硬性的法律手段來(lái)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中的問(wèn)題。我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)立法方面起步較晚，但是我國(guó)自1991年5月24日最早的法律文本——《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》發(fā)布至今，陸續(xù)出臺(tái)了30多部針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的法律、行政法規(guī)、司法解釋和部門規(guī)章，基本形成了覆蓋網(wǎng)絡(luò)安全、電子商務(wù)、個(gè)人信息保護(hù)以及網(wǎng)絡(luò)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的互聯(lián)網(wǎng)法律制度。雖然我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法勢(shì)頭十分迅猛，立法已然初具規(guī)模，對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的不良行為進(jìn)行了有效的治理。然而，我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法的缺陷問(wèn)題卻不容忽視，主要表現(xiàn)在以下方面：(一)結(jié)構(gòu)性缺陷。首先，缺失網(wǎng)絡(luò)基本法。目前網(wǎng)絡(luò)立法層次較低，大部分網(wǎng)絡(luò)立法為行政規(guī)章，僅有的全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》也并不具備基本法的性質(zhì)。網(wǎng)絡(luò)基本法的缺失將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)立法缺少原則性的指導(dǎo)，使國(guó)家的重大網(wǎng)絡(luò)發(fā)展政策因缺少法律的確認(rèn)不能得到很好的貫徹實(shí)施，憲法對(duì)于公民權(quán)利與社會(huì)秩序的保護(hù)精神也無(wú)法更好地體現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)立法中。其次，網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域的專門法及專項(xiàng)法存在嚴(yán)重缺位。比如涉及電子商務(wù)、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容管理、出版行為規(guī)范、青少年保護(hù)等方面的網(wǎng)絡(luò)法律顯得不足。以電子商務(wù)領(lǐng)域立法為例，2004年頒行的《中華人民共和國(guó)電子簽名法》(以下簡(jiǎn)稱《電子簽名法》)進(jìn)一步規(guī)范了數(shù)據(jù)電文制度、電子簽名與認(rèn)證制度以及電子認(rèn)證服務(wù)者的法律責(zé)任等，是電子商務(wù)立法發(fā)展史上的一個(gè)里程碑。但不足之處是它也只是對(duì)電子商務(wù)應(yīng)用的第一個(gè)環(huán)節(jié)電子簽名行為進(jìn)行了規(guī)范，對(duì)諸如電子商務(wù)的支付法律問(wèn)題、消費(fèi)者法律保護(hù)等重要問(wèn)題，我國(guó)沒(méi)有明確的法律規(guī)定予以保護(hù)，或是僅僅倚靠傳統(tǒng)法律調(diào)整網(wǎng)絡(luò)空間商務(wù)，難以適應(yīng)電子商務(wù)的發(fā)展需要。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善與網(wǎng)絡(luò)交易有關(guān)的立法，維護(hù)和保障各方權(quán)益。(二)內(nèi)容性缺陷。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法律的內(nèi)容性缺陷主要體現(xiàn)在：第一，在現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)立法中，有關(guān)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)者、各類用戶的義務(wù)規(guī)定較多，而對(duì)網(wǎng)絡(luò)用戶權(quán)利的規(guī)定則比較少和抽象，未能實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等與平衡。第二，現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)法律中已經(jīng)頒布實(shí)施的專門法律亟需修訂?！度珖?guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于維護(hù)互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》和《中華人民共和國(guó)電子簽名法》這兩部網(wǎng)絡(luò)法律，不僅本身的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏可操作性，而且《電子簽名法》只適用于電子商務(wù)領(lǐng)域，作用十分有限。第三，法律法規(guī)內(nèi)容空缺或者重復(fù)。表現(xiàn)為若干主要問(wèn)題在法律中沒(méi)有明確的規(guī)定，給法律執(zhí)行造成困難，或是相同規(guī)定在兩個(gè)以上法律法規(guī)中出現(xiàn)，有礙于我國(guó)統(tǒng)一的法律體系。第四，現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)法律中已經(jīng)頒布實(shí)施的配套法規(guī)、規(guī)章也亟需修訂?，F(xiàn)行配套法規(guī)、規(guī)章可操作性行不強(qiáng)，缺乏明確的判斷、分級(jí)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致法律適用性差，執(zhí)法隨意性強(qiáng)。(三)協(xié)調(diào)性缺陷。協(xié)調(diào)性缺陷主要指的是不同位階的、新通過(guò)的與原有的網(wǎng)絡(luò)法規(guī)之間不協(xié)調(diào)，甚至是相同位階的法律存在沖突，表現(xiàn)為由國(guó)務(wù)院頒布施行或由立法權(quán)的地方人大頒布施行的法規(guī)存在沖突，以及行政規(guī)章之間存在沖突。例如，企業(yè)僅為自我宣傳而設(shè)的網(wǎng)站屬于經(jīng)營(yíng)性ICP還是非經(jīng)營(yíng)性ICP就存在不同的規(guī)定，而經(jīng)營(yíng)性ICP和非經(jīng)營(yíng)性ICP不管在設(shè)立程序、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任承擔(dān)方面都是不同的。[1]同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)法律與其他相關(guān)法律之間缺少相互的呼應(yīng)以及相關(guān)法律解釋的空白等協(xié)調(diào)性缺陷均制約了網(wǎng)絡(luò)法實(shí)施的效果。二、產(chǎn)生問(wèn)題的原因網(wǎng)絡(luò)法制的建設(shè)客觀上要求網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)齊全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、協(xié)調(diào)統(tǒng)一。然而，我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)立法上暴露出的結(jié)構(gòu)性、內(nèi)容性、協(xié)調(diào)性缺陷，嚴(yán)重制約了我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)的良性發(fā)展。究其原因，主要基于以下幾個(gè)方面的原因：(一)缺乏正確的網(wǎng)絡(luò)管理法制建設(shè)的基本理念。當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法理念，政府管制色彩過(guò)于濃厚。以互聯(lián)網(wǎng)信息管理領(lǐng)域?yàn)槔?，受傳統(tǒng)思想的影響，我國(guó)在互聯(lián)網(wǎng)信息管理上趨向于以控制為主?，F(xiàn)行的部委規(guī)章均以加強(qiáng)監(jiān)管為立法目的，在規(guī)范內(nèi)容上，也重在限制，存在嚴(yán)重的“監(jiān)管就是促進(jìn)發(fā)展”的官本位思想。[2]但網(wǎng)絡(luò)具有快速便捷、交互性強(qiáng)、覆蓋面廣等特性，一味禁止、處罰式的管制已經(jīng)不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的信息管理，網(wǎng)絡(luò)的特性更使得政府的傳統(tǒng)控制手段屢屢“失靈”，很多情況下甚至適得其反，使民眾產(chǎn)生強(qiáng)烈的抵觸情緒。(二)涉及管理部門多、行政部門多頭立法。我國(guó)負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)管理的主要機(jī)構(gòu)是政府的各個(gè)職能部門，如信息產(chǎn)業(yè)部門、公安部門、工商行政管理部門等，現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)的立法主體也多為國(guó)務(wù)院各部、委和直屬機(jī)構(gòu)等行政機(jī)關(guān)，這既產(chǎn)生了法律位階不高、法律效力不強(qiáng)的問(wèn)題，又造成了“令出多門”、多頭執(zhí)法、無(wú)法統(tǒng)一現(xiàn)象的產(chǎn)生。(三)法律法規(guī)的制定者追求自身利益，制定者與執(zhí)行者存在著利益相關(guān)性。由于法律法規(guī)的制定實(shí)際上是不同利益集團(tuán)間的利益博弈和平衡。因此，在網(wǎng)絡(luò)立法上各部門往往從維護(hù)自身利益出發(fā)，將部門利益最大化，使立法存在許多不合情理、法理的地方。同時(shí)，由于現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)的制定者與執(zhí)行者存在著利益相關(guān)性，實(shí)踐中甚至是同一部門，法律的執(zhí)行缺乏有效的監(jiān)督，勢(shì)必對(duì)立法的科學(xué)性、客觀性和公正性產(chǎn)生消極的影響。(四)法律法規(guī)的反饋渠道不完善。反饋是法律法規(guī)制定執(zhí)行的過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，但是長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家網(wǎng)絡(luò)治理政策法規(guī)從提出立法需求、確立法律條文到法律法規(guī)的最后執(zhí)行、監(jiān)督均是由信息領(lǐng)域各主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。制定者和執(zhí)行者之間缺乏必要的信息溝通，在互聯(lián)網(wǎng)法律、法規(guī)的制定上缺少透明性和回應(yīng)性，這種自上而下傳統(tǒng)的管理方式產(chǎn)生的弊端顯而易見(jiàn)。(五)過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)情的特殊化。一個(gè)國(guó)家的具體國(guó)情在法律的建設(shè)中起著關(guān)鍵的作用，它對(duì)具體的法律法規(guī)的內(nèi)容和性質(zhì)有著直接和重要的影響。法律的制定從一國(guó)的基本國(guó)情出發(fā)無(wú)可厚非，但是網(wǎng)絡(luò)全球化的特性決定了世界各國(guó)的網(wǎng)絡(luò)立法在許多重要規(guī)范上正在逐步趨同，而當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)法律法規(guī)過(guò)于強(qiáng)調(diào)中國(guó)國(guó)情的特殊性，與國(guó)際的接軌不夠，兼容性有待加強(qiáng)。三、網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)的基本原則新時(shí)期，加強(qiáng)和完善我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)刻不容緩。具體而言，在堅(jiān)持其他法律的立法原則的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)注意把握以下幾個(gè)基本原則：(一)現(xiàn)實(shí)性和前瞻性相結(jié)合的原則。我國(guó)網(wǎng)絡(luò)立法還存在相當(dāng)多的盲點(diǎn)，如信息公開(kāi)法、數(shù)據(jù)庫(kù)保護(hù)法、個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)法等。因此，對(duì)必不可少的環(huán)節(jié)和社會(huì)各界呼吁最多的方面先行重點(diǎn)立法，使之有法可依，并在立法的過(guò)程中，不斷適應(yīng)新形勢(shì)，出臺(tái)具體的管理細(xì)則，加強(qiáng)法律的可操作性，以應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)的新的問(wèn)題。同時(shí)，由于網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展日新月異，加之法律本身的滯后性，將不斷涌現(xiàn)許多新的法律問(wèn)題，因而網(wǎng)絡(luò)立法應(yīng)當(dāng)具有一定的前瞻性，我們需要站在未來(lái)的需求上，對(duì)有些內(nèi)容要留有發(fā)展的余地，不能規(guī)定的過(guò)于具體，盡可能地以相對(duì)穩(wěn)定的法律規(guī)范去適應(yīng)不斷變化的網(wǎng)絡(luò)生活。(二)全球性原則。網(wǎng)絡(luò)具有的跨地域性，人們?cè)诨ヂ?lián)網(wǎng)上進(jìn)行信息交流，不受時(shí)間、空間的限制，而一國(guó)的法律本身具有地域性，因而以全球化為特征的互聯(lián)網(wǎng)與以國(guó)家地域性為基礎(chǔ)的法律之間存在天然的矛盾。如何使網(wǎng)絡(luò)法律具有普遍適用性，成為各國(guó)網(wǎng)絡(luò)法制建設(shè)過(guò)程中的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。對(duì)此，近年來(lái)西方國(guó)家一直在探索，基本達(dá)成了共識(shí)，解決的方法是加強(qiáng)各國(guó)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)立法及其研究的溝通和交流，建立信息化社會(huì)國(guó)際法律的基本準(zhǔn)則。隨著中國(guó)加入WTO以及世界一體化進(jìn)程的加快，我國(guó)也需要在網(wǎng)絡(luò)立法上，堅(jiān)持全球化的原則，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的國(guó)際交流，積極參與互聯(lián)網(wǎng)國(guó)際立法，對(duì)同類問(wèn)題盡量采用與國(guó)際上相同、相似的制度，以避免與其他國(guó)家的法律產(chǎn)生沖突，同時(shí)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)管理經(jīng)驗(yàn)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，完善網(wǎng)絡(luò)法制體系。(三)適合網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和技術(shù)的原則?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展迅猛，云計(jì)算、網(wǎng)絡(luò)融合的出現(xiàn)將互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展帶入一個(gè)全新的階段，以網(wǎng)絡(luò)出版領(lǐng)域?yàn)槔?，互?lián)網(wǎng)的出版不僅體現(xiàn)出海量性和快速性，更體現(xiàn)了很強(qiáng)的開(kāi)放性，技術(shù)的復(fù)雜程度非常高。因此，我們?cè)谥贫ɑヂ?lián)網(wǎng)出版管理的相關(guān)規(guī)定時(shí)，一定要考慮到技術(shù)發(fā)展的特點(diǎn)和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的需要，要建立在技術(shù)可行的基礎(chǔ)上。例如P2P技術(shù)的發(fā)展，既代表了未來(lái)技術(shù)發(fā)展的方向，又給管理帶來(lái)了困擾，如何制定相應(yīng)的法規(guī)管理，值得研究。[1]四、完善中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)的對(duì)策當(dāng)前，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)法制建設(shè)的基本任務(wù)是保障互聯(lián)網(wǎng)又好又快地發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧進(jìn)步。為此，應(yīng)當(dāng)采取以下舉措：(一)立法先行，依法行政。首先，制定清晰的互聯(lián)網(wǎng)治理戰(zhàn)略。對(duì)虛擬社會(huì)的有效監(jiān)管僅僅倚靠單一的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)主管部門難以實(shí)現(xiàn)，加上互聯(lián)網(wǎng)跨地域、虛擬性和扁平化的特點(diǎn)，使傳統(tǒng)的社會(huì)管理部門缺乏有效的監(jiān)管手段和監(jiān)管能力。因此，需要加緊制定清晰的互聯(lián)網(wǎng)治理戰(zhàn)略，在互聯(lián)網(wǎng)治理戰(zhàn)略層面有更加清晰的決策，做好立法頂層設(shè)計(jì)，將有關(guān)網(wǎng)絡(luò)的基本問(wèn)題做出統(tǒng)一規(guī)定。其次，抓緊制定完善最急需最迫切的法律法規(guī)。在網(wǎng)絡(luò)基本法出臺(tái)之前，可以根據(jù)當(dāng)前我國(guó)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展環(huán)境的實(shí)際情況，先著手制定某些急需的單行法，如個(gè)人信息保護(hù)法、網(wǎng)絡(luò)安全法，電子商務(wù)法等。例如針對(duì)電子商務(wù)領(lǐng)域的問(wèn)題，我們可以采取先綜合后單行的方式，由全國(guó)人大常委會(huì)制定綜合性的基本法，即《電子商務(wù)法》，在立法的指導(dǎo)思想、原則、目的、電子商務(wù)法的地位及主要的法律問(wèn)題上做出統(tǒng)一的規(guī)定，然后根據(jù)實(shí)際情況制定單行條例，在條件成熟后才對(duì)《電子商務(wù)法》做出修改。[2]通過(guò)法律的制定，填補(bǔ)現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)法律的空白，有效防止網(wǎng)絡(luò)治理與社會(huì)治理的脫節(jié)。(二)明晰參與主體的權(quán)益與責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)互聯(lián)網(wǎng)參與主體、利益相關(guān)方在權(quán)益的保護(hù)及其法律責(zé)任的規(guī)定上不明確。因此，網(wǎng)絡(luò)立法必須明確個(gè)人、法人和其他組織進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)時(shí)的權(quán)利、義務(wù)與法律責(zé)任。在國(guó)家層面，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)具有必要的控制能力，主要體現(xiàn)在對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的維護(hù)上，應(yīng)當(dāng)重視信息安全技術(shù)，逐漸建立國(guó)內(nèi)成熟的技術(shù)規(guī)范；在互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)商層面(ISP、ICP)，重點(diǎn)是進(jìn)一步完善避風(fēng)港規(guī)則，以法律形式明確其承擔(dān)的責(zé)任；對(duì)網(wǎng)民而言，立法應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)民權(quán)利的保障，如對(duì)個(gè)人信