政府和社會(huì)資本合作

政府和社會(huì)資本合作

(PPP)講座湖北省財(cái)政廳金融處處長(zhǎng)高級(jí)會(huì)計(jì)師注冊(cè)會(huì)計(jì)師魏承玉一

政府和社會(huì)資本合作

（PPP）的定義

（一）PPP定義

政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。亞洲開(kāi)發(fā)銀行

PPP是指為開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共

服務(wù)，公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系

聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署

PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門(mén)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)

歐盟委員會(huì)

PPP是公共部門(mén)和私人部門(mén)之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門(mén)提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)世界銀行

PPP是私營(yíng)部門(mén)和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長(zhǎng)期合同，而私營(yíng)部門(mén)須承擔(dān)重大風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任

理解PPP定義要注意的元素

基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本之間

長(zhǎng)期合作關(guān)系

責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)（二）PPP的基本原則

依法合規(guī)

重諾履約

公開(kāi)透明

公眾受益

積極穩(wěn)妥

（三）PPP有助于實(shí)現(xiàn)利益多贏

對(duì)政府而言

拓寬資金來(lái)源

降低政府風(fēng)險(xiǎn)

轉(zhuǎn)變政府職能

提高經(jīng)濟(jì)活力和競(jìng)爭(zhēng)力

對(duì)社會(huì)資本而言有助于前期項(xiàng)目的篩選項(xiàng)目管理更加有效率強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)單點(diǎn)責(zé)任鼓勵(lì)創(chuàng)新減輕信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題

對(duì)使用者而言“用戶付費(fèi)”更加公平

鼓勵(lì)節(jié)約，有利于綠色環(huán)保在政府監(jiān)管下，私人部門(mén)管理有利于提高效率及服務(wù)質(zhì)量二PPP的核心

依法平等合作

全生命周期績(jī)效管理

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享

物有所值

契約精神

管理意識(shí)

長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念

三

規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施1.廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)2.化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)3.提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性4.擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴5.合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)6.增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和履約能力7.保障公共服務(wù)持續(xù)有效四政策保障和組織實(shí)施

政策保障1.簡(jiǎn)化項(xiàng)目審核流程2.多種方式保障項(xiàng)目用地3.完善財(cái)稅支持政策4.做好金融服務(wù)組織實(shí)施1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)2.加強(qiáng)人才培養(yǎng)3.搭建信息平臺(tái)五PPP項(xiàng)目識(shí)別

適宜采用PPP的項(xiàng)目

投資規(guī)模較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定、價(jià)格調(diào)整機(jī)制靈活、市場(chǎng)化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目。

項(xiàng)目發(fā)起方式

確定備選項(xiàng)目

制定年度和中期開(kāi)發(fā)計(jì)劃

提交年度開(kāi)發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目相關(guān)資料

物有所值評(píng)價(jià)

財(cái)政承受能力論證財(cái)政承受能力論證

定義

是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作（Public-PrivatePartnership，以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP）項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。責(zé)任識(shí)別

PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的

財(cái)政支出責(zé)任

主要包括

股權(quán)投資

運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

配套投入支出測(cè)算股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及利潤(rùn)水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測(cè)算風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的概率和帶來(lái)的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測(cè)算配套投入支出應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會(huì)資本方為此支付的費(fèi)用能力評(píng)估財(cái)政承受能力評(píng)估財(cái)政支出能力評(píng)估

是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估

是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過(guò)于集中。

“通過(guò)論證”

且經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目

各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄

在編制中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排信息披露

省級(jí)財(cái)政部門(mén)

應(yīng)當(dāng)匯總區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目目錄

向財(cái)政部報(bào)告

財(cái)政部

通過(guò)統(tǒng)一信息平臺(tái)

（PPP中心網(wǎng)站）

發(fā)布六PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備

縣級(jí)以上人民政府可建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制主要負(fù)責(zé)：項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化審批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有關(guān)職能部門(mén)或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)：項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購(gòu)、監(jiān)管和移交等工作

項(xiàng)目準(zhǔn)備主要包括

1項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案實(shí)施方案主要內(nèi)容

項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購(gòu)方式的選擇等

2財(cái)政部門(mén)對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財(cái)政承受能力驗(yàn)證通過(guò)驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報(bào)政府審核。未通過(guò)的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證。經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過(guò)的，不再采用PPP。

風(fēng)險(xiǎn)分配

社會(huì)資本承擔(dān)

項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)

維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

政府承擔(dān)

法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)

政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)

不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)資本參與程度高

委托運(yùn)營(yíng)(O&M）社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租賃-運(yùn)營(yíng)-移交(LOT)建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交(BOT)建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)(BOO)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交(TOT)改建-運(yùn)營(yíng)-移交(ROT)區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)(RC)購(gòu)買(mǎi)-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)(BBO)交易結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)

回報(bào)機(jī)制

合同體系

項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容

權(quán)利義務(wù)邊界

交易條件邊界

履約保障邊界

調(diào)整銜接邊界監(jiān)管架構(gòu)

授權(quán)關(guān)系

政府對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)資本的授權(quán)。

監(jiān)管方式

履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督。采購(gòu)方式的選擇

公開(kāi)招標(biāo)

適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國(guó)家法律法規(guī)和政府采購(gòu)政策，且采購(gòu)中不做更改的項(xiàng)目。

競(jìng)爭(zhēng)性談判

邀請(qǐng)招標(biāo)

競(jìng)爭(zhēng)性磋商

單一來(lái)源采購(gòu)

七

PPP項(xiàng)目采購(gòu)

定義PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)，是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡的PPP項(xiàng)目合同，遵循物有所值原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會(huì)資本合作者的過(guò)程。

采購(gòu)方式和代理機(jī)構(gòu)

強(qiáng)制資格預(yù)審

評(píng)審小組要求

政策功能要求

強(qiáng)制采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判

合同簽署

爭(zhēng)議處理八PPP項(xiàng)目執(zhí)行

設(shè)立項(xiàng)目公司

社會(huì)資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司

政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)（PPP中心）

應(yīng)監(jiān)督社會(huì)資本按照合同約定

按時(shí)足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司

項(xiàng)目融資

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資

財(cái)政部門(mén)（PPP中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未按照項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項(xiàng)目合同

債權(quán)人直接介入

政府支付義務(wù)

納入同級(jí)政府預(yù)算

財(cái)政部門(mén)應(yīng)結(jié)合中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級(jí)政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

建立PPP項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬

財(cái)政部門(mén)（PPP中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)建立PPP項(xiàng)目政府支付臺(tái)賬，納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。

按照實(shí)際績(jī)效付費(fèi)

享有的超額收益

獎(jiǎng)勵(lì)條款

合同執(zhí)行和管理

政府臨時(shí)接管項(xiàng)目

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注