政府和社會資本合作

政府和社會資本合作

(PPP)講座湖北省財政廳金融處處長高級會計師注冊會計師魏承玉一

政府和社會資本合作

（PPP）的定義

（一）PPP定義

政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。亞洲開發(fā)銀行

PPP是指為開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共

服務(wù)，公共部門和私營部門之間可能建立的一系列合作伙伴關(guān)系

聯(lián)合國發(fā)展計劃署

PPP是指政府、營利性企業(yè)和非營利性組織基于某個項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系。在這種關(guān)系中，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私營部門，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險

歐盟委員會

PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)世界銀行

PPP是私營部門和政府機(jī)構(gòu)間就提供公共資產(chǎn)和公共服務(wù)簽訂的長期合同，而私營部門須承擔(dān)重大風(fēng)險和管理責(zé)任

理解PPP定義要注意的元素

基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本之間

長期合作關(guān)系

責(zé)任和風(fēng)險（二）PPP的基本原則

依法合規(guī)

重諾履約

公開透明

公眾受益

積極穩(wěn)妥

（三）PPP有助于實(shí)現(xiàn)利益多贏

對政府而言

拓寬資金來源

降低政府風(fēng)險

轉(zhuǎn)變政府職能

提高經(jīng)濟(jì)活力和競爭力

對社會資本而言有助于前期項(xiàng)目的篩選項(xiàng)目管理更加有效率強(qiáng)化風(fēng)險分擔(dān)單點(diǎn)責(zé)任鼓勵創(chuàng)新減輕信息不對稱問題

對使用者而言“用戶付費(fèi)”更加公平

鼓勵節(jié)約，有利于綠色環(huán)保在政府監(jiān)管下，私人部門管理有利于提高效率及服務(wù)質(zhì)量二PPP的核心

依法平等合作

全生命周期績效管理

風(fēng)險分擔(dān)、利益共享

物有所值

契約精神

管理意識

長遠(yuǎn)觀念

三

規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施1.廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務(wù)2.化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險3.提高新建項(xiàng)目決策的科學(xué)性4.擇優(yōu)選擇項(xiàng)目合作伙伴5.合理確定合作雙方的權(quán)利與義務(wù)6.增強(qiáng)責(zé)任意識和履約能力7.保障公共服務(wù)持續(xù)有效四政策保障和組織實(shí)施

政策保障1.簡化項(xiàng)目審核流程2.多種方式保障項(xiàng)目用地3.完善財稅支持政策4.做好金融服務(wù)組織實(shí)施1.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)2.加強(qiáng)人才培養(yǎng)3.搭建信息平臺五PPP項(xiàng)目識別

適宜采用PPP的項(xiàng)目

投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目。

項(xiàng)目發(fā)起方式

確定備選項(xiàng)目

制定年度和中期開發(fā)計劃

提交年度開發(fā)計劃項(xiàng)目相關(guān)資料

物有所值評價

財政承受能力論證財政承受能力論證

定義

是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，以下簡稱PPP）項(xiàng)目的各項(xiàng)財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財政管理提供依據(jù)。責(zé)任識別

PPP項(xiàng)目全生命周期過程的

財政支出責(zé)任

主要包括

股權(quán)投資

運(yùn)營補(bǔ)貼

風(fēng)險承擔(dān)

配套投入支出測算股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營成本及利潤水平合理確定，并按照不同付費(fèi)模式分別測算風(fēng)險承擔(dān)支出應(yīng)充分考慮各類風(fēng)險出現(xiàn)的概率和帶來的支出責(zé)任，可采用比例法、情景分析法及概率法進(jìn)行測算配套投入支出應(yīng)綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費(fèi)用能力評估財政承受能力評估財政支出能力評估

是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評估PPP項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估

是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和公眾對公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過于集中。

“通過論證”

且經(jīng)同級人民政府審核同意實(shí)施的PPP項(xiàng)目

各級財政部門應(yīng)當(dāng)將其列入PPP項(xiàng)目目錄

在編制中期財政規(guī)劃時，將項(xiàng)目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排信息披露

省級財政部門

應(yīng)當(dāng)匯總區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目目錄

向財政部報告

財政部

通過統(tǒng)一信息平臺

（PPP中心網(wǎng)站）

發(fā)布六PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備

縣級以上人民政府可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制主要負(fù)責(zé)：項(xiàng)目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作，實(shí)現(xiàn)簡化審批流程、提高工作效率的目的。政府或指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)：項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作

項(xiàng)目準(zhǔn)備主要包括

1項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制實(shí)施方案實(shí)施方案主要內(nèi)容

項(xiàng)目概況、風(fēng)險分配、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)和采購方式的選擇等

2財政部門對實(shí)施方案進(jìn)行物有所值和財政承受能力驗(yàn)證通過驗(yàn)證的，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)報政府審核。未通過的，可在實(shí)施方案調(diào)整后重新驗(yàn)證。經(jīng)重新驗(yàn)證仍不能通過的，不再采用PPP。

風(fēng)險分配

社會資本承擔(dān)

項(xiàng)目設(shè)計、建造、財務(wù)、運(yùn)營

維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險

政府承擔(dān)

法律、政策和最低需求等風(fēng)險

政府和社會資本合理共擔(dān)

不可抗力等風(fēng)險社會資本參與程度高

委托運(yùn)營(O&M）社會資本風(fēng)險承擔(dān)程度低高完全私有化完全公有化管理合同(MC)租賃-運(yùn)營-移交(LOT)建設(shè)-運(yùn)營-移交(BOT)建設(shè)-擁有-運(yùn)營(BOO)轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交(TOT)改建-運(yùn)營-移交(ROT)區(qū)域特許經(jīng)營(RC)購買-建設(shè)-運(yùn)營(BBO)交易結(jié)構(gòu)

項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)

回報機(jī)制

合同體系

項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容

權(quán)利義務(wù)邊界

交易條件邊界

履約保障邊界

調(diào)整銜接邊界監(jiān)管架構(gòu)

授權(quán)關(guān)系

政府對項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對社會資本的授權(quán)。

監(jiān)管方式

履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督。采購方式的選擇

公開招標(biāo)

適用于核心邊界條件和技術(shù)經(jīng)濟(jì)參數(shù)明確、完整、符合國家法律法規(guī)和政府采購政策，且采購中不做更改的項(xiàng)目。

競爭性談判

邀請招標(biāo)

競爭性磋商

單一來源采購

七

PPP項(xiàng)目采購

定義PPP項(xiàng)目政府采購，是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡的PPP項(xiàng)目合同，遵循物有所值原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會資本合作者的過程。

采購方式和代理機(jī)構(gòu)

強(qiáng)制資格預(yù)審

評審小組要求

政策功能要求

強(qiáng)制采購結(jié)果確認(rèn)談判

合同簽署

爭議處理八PPP項(xiàng)目執(zhí)行

設(shè)立項(xiàng)目公司

社會資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司

政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財政部門（PPP中心）

應(yīng)監(jiān)督社會資本按照合同約定

按時足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司

項(xiàng)目融資

社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資

財政部門（PPP中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移

社會資本或項(xiàng)目公司未按照項(xiàng)目合同約定完成融資的，政府可提取履約保函直至終止項(xiàng)目合同

債權(quán)人直接介入

政府支付義務(wù)

納入同級政府預(yù)算

財政部門應(yīng)結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預(yù)算，按照預(yù)算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

建立PPP項(xiàng)目政府支付臺賬

財政部門（PPP中心）和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)建立PPP項(xiàng)目政府支付臺賬，納入政府綜合財務(wù)報告。

按照實(shí)際績效付費(fèi)

享有的超額收益

獎勵條款

合同執(zhí)行和管理

政府臨時接管項(xiàng)目

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注