中國社會保障制度

中國社會保障擴面相關問題研究報告中國人力資源和社會保障部國際勞動保障研究所 李明甫社會保障是現代國家最重要的社會經濟制度之一。建立健全與經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，是經濟、社會協調發(fā)展的必然要求，是社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。擴大社會保障覆蓋面是完善社會保障制度的重要環(huán)節(jié)，由于中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口眾多，經濟發(fā)展起點低，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，擴大社會保障覆蓋面的任務十分艱巨和繁重?！吨腥A人民共和國憲法》明確規(guī)定，國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。中國政府從中國國情出發(fā)，堅持以人為本，高度重視并積極致力于社會保障體系的建立和完善。中國政府把發(fā)展經濟作為改善民生和實現社會保障的基本前提。社會保障制度是維護勞動者合法權益、保障勞動者基本生活的重要措施，是合理平衡用人單位負擔、化解企業(yè)經營風險、促進企業(yè)公平競爭的重要手段，對完善市場經濟體系、促進社會經濟發(fā)展、增進國民福利、維護社會穩(wěn)定具有重要作用。2006年十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，把民生與社會保障提高到戰(zhàn)略地位，將其作為和諧社會的主要特征和指標，確定到2020年建立基本覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。改革開放以來，中國社會保障制度取得了長足的進步。以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險為主要內容的社會保險體系基本建立，農村養(yǎng)老保險制度和新型農村合作醫(yī)療制度逐步建立。2008年底中國城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)四大險種的參保人數分別為21891萬、31822萬、13787萬、12400萬，都已超過1億，生育保險的參保人數也達到9254萬，但是覆蓋比例并不高，城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)四大險種的參保比例分別為72.%、52.5%、45.6%、41%、30.6%；2008年末城鎮(zhèn)低保的覆蓋人數為2335萬，僅占城鎮(zhèn)戶籍應保人數的3.8%。而中國農村社會保障的覆蓋率更低，待遇水平較差。面對這種局面，中國正在加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。在《社會保險法》這部與13億中國人的幸福安康密切相關的法律前年進入立法程序之初，中國總理溫家寶就曾這樣表述這部法律的立法目的：“讓全體人民共享改革發(fā)展的成果”，中國正朝著國際勞工組織倡導的“人人享有社會保障”的目標前進。胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出了“學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的民生理念，將民生與社會保障作為全面建設小康社會的五大目標之一。溫家寶總理在2008年的《政府工作報告》中，用近四分之一的篇幅談及民生與社會保障問題，足見中央政府對此問題的重視程度。2009年，保險法草案、新醫(yī)改方案、事業(yè)單位養(yǎng)老保障改革、農村新型養(yǎng)老保險試點醞釀出臺。2009年《政府工作報告》進一步明確加快完善社會保障體系，推進制度建設，擴大社會保障覆蓋范圍，提高社會保障待遇，同時多渠道增加全國社會保障基金，中央財政擬投入社會保障資金2930億元，要求地方財政也要加大投入，這些都表明我國社會保障體系建設進入了關鍵時期?？梢钥隙ǖ厥?，隨著社會保障制度改革不斷加大力度、擴大覆蓋面，將會有越來越多的民眾從中受益，對于改善民生、擴大內需將起到不可替代的作用。當前，在經濟面臨困難，財政收入增長受阻，各方面又都需要巨大投入的情況下，更要注意保持社會保障事業(yè)的正常發(fā)展，因為完善社會保障體系才能穩(wěn)定居民消費預期，才能實現擴大內需、促進經濟增長的目標。中國社會保障制度的簡要回顧要了解中國社會保障覆蓋面的情況，首先應該回顧中國社會保障制度的歷史。1.1 中國社會保障發(fā)展新中國成立后，社會保障制度可以劃分為四個時期。 傳統(tǒng)計劃經濟時期（1949－1978年）1這個時期社會保障制度的特點是和計劃經濟相聯系，根據保障費用來源和受保人身份的差異劃分為三個獨立的部分，即國家保障、單位保障和農村集體保障三個獨立運行的板塊，尤其以單位保障為主。至1992年改革探索時期這一時期，我國經濟體制改革的核心是轉變企業(yè)經營機制，增強企業(yè)活力，實行以承包為主的多種形式的經濟責任制。在這一改革背景下，社會保障改革的指導思想定位于服務企業(yè)改革的需要，把社會保障改革作為企業(yè)改革的配套措施來進行，以單項制度改革為突破口。在改革步驟上，首先從改革城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險制度和建立失業(yè)（待業(yè)）保險制度入手，再隨著有關企業(yè)改革政策的出臺，陸續(xù)制定了其他相關的社會保障改革措施。在養(yǎng)老保險方面，1984年，國家在全民和集體所有制企業(yè)開始了退休費用社會統(tǒng)籌的試點，對市、縣一級的國有企業(yè)按照“以支定收、略有結余”的原則，實行保險費的統(tǒng)一收繳、養(yǎng)老金的統(tǒng)一發(fā)放；1991年，國務院發(fā)布了《關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，實行基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和職工個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的養(yǎng)老保險制度，費用由國家、企業(yè)和個人共同負擔，并明確規(guī)定養(yǎng)老保險費實行社會統(tǒng)籌，先由市、縣級統(tǒng)籌再逐步過渡到省級統(tǒng)籌。在失業(yè)保險方面，1986年，為了配合國營企業(yè)實行勞動合同制，國務院頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，首次在我國建立了企業(yè)職工待業(yè)保險制度，為企業(yè)實行勞動用工制度改革，穩(wěn)定勞動合同制工人隊伍創(chuàng)造了條件；1993年，為了配合《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經營機制條例》的實施，落實國有大中型企業(yè)在勞動、人事、分配方面的自主權，國務院對1986年發(fā)布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》進行了修訂，發(fā)布了《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，進一步擴大了待業(yè)保險的覆蓋范圍，提出由企業(yè)繳費建立待業(yè)保險基金，用于保障待業(yè)職工的基本生活。年至2004年制度框架初步形成時期1992年，中國提出經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。1993年，黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，把建立社會保障制度作為社會主義市場經濟基本框架的五個組成部分之一，明確了中國社會保障體系的基本內容。之后，城鎮(zhèn)社會保障制度改革按照黨的十四屆三中全會確定的目標、任務和基本原則進行，重點是改革養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和失業(yè)保險制度。在養(yǎng)老保險方面，1995年，國務院發(fā)布了《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》，決定建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度模式，明確基本養(yǎng)老保險費用由企業(yè)和個人共同負擔，并決定在全國進行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合制度模式的試點。在醫(yī)療保險方面，1995年，在江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市進行試點，開始探索建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的醫(yī)療保險制度；1996年，國務院辦公廳轉發(fā)了《關于職工醫(yī)療保障制度改革擴大試點的意見》，醫(yī)療保險制度改革試點擴大到38個城市。在工傷保險方面，1996年，原勞動部在總結各地經驗的基礎上，發(fā)布了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，規(guī)范了工傷保險的認定條件、待遇標準和管理程序，開始建立工傷保險基金。1994年，勞動部頒布了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》，對生育保險的實施范圍、統(tǒng)籌層次、基金籌集和待遇支付等進行規(guī)范，推動了生育保險制度改革。1997年以來，根據黨的十五大和十六大的要求，我國社會保障改革步伐加快，國務院于1997年發(fā)布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，統(tǒng)一了我國企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度；1998年發(fā)布了《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，明確了我國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的模式和改革方向；1999年發(fā)布了《失業(yè)保險條例》，進一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費比例、享受條件和保障水平。同年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》和《社會保險費征繳暫行條例》，進一步規(guī)范了城市貧困居民社會救助和社會保險費征繳工作；2004年頒布了《工傷保險條例》，進一步明確了覆蓋范圍、籌資辦法、繳費比例、享受條件和保障水平。為配合國企改革，妥善安置分流下崗人員和保障城鎮(zhèn)貧困人員基本生活，1998年后逐步建立“一個中心、兩個確保、三條保障線”的政策體系。為探索社會保障制度建設從單項制度推進向系統(tǒng)建設轉變經驗，2000年國務院頒布了《關于印發(fā)完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點方案的通知》，同年在遼寧省試點，開始以覆蓋國有企業(yè)為主的單一制度建設向以覆蓋城鎮(zhèn)從業(yè)人員的系統(tǒng)性制度建設試點，系統(tǒng)地完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)等2社會保險制度和城市居民最低生活保障制度，2004年國務院在總結遼寧省試點經驗的基礎上，將試點省份擴大到黑龍江、吉林兩省，通過試點，三省的社會保障體系不斷完善，在制度建設、政策體系完善、解決體制性轉軌和探索建立社會保障長效機制方面取得了初步成效。這一期間，我國也進行了農村社會養(yǎng)老保險制度、新型農村合作醫(yī)療制度的探索，部分地區(qū)還開展了農村最低生活保障工作。到2004年底，以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障制度為主要內容的、適應社會主義市場經濟基本要求的社會保障體系框架初步形成。 2005年以后進入城鄉(xiāng)社會保障制度統(tǒng)籌發(fā)展時期2004年以前，我國城鎮(zhèn)社會保障制度改革以城鎮(zhèn)為重點。2005年以來，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》、十六屆五中全會《中共中央關于制定“十一五”規(guī)劃的建議》、十六屆六中全會《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》、十七大《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗》等文件的出臺，標志著我國經濟社會進入以人為本、落實科學發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的時期。在這一大背景下，我國社會保障制度發(fā)展進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、全面覆蓋、綜合配套、統(tǒng)一管理的階段。2005年國務院頒布了《關于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，實現養(yǎng)老保險覆蓋范圍由職工向城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的拓展，改革養(yǎng)老金計發(fā)辦法，強化激勵約束機制，建立長效機制；2006年，國務院《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，國務院辦公廳轉發(fā)《勞動保障部關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作指導意見的通知》，我國開始推進農民工群體社會保障制度建設，妥善城鎮(zhèn)化過程中被征地人員保障；2007年國務院頒布了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》、《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》，建立兜底性的城鄉(xiāng)最低生活保障制度，同時將醫(yī)療保險由職業(yè)人群拓展到城鎮(zhèn)非職業(yè)人群。到2008年，社會保障制度改革已經進行了30年，推動了市場經濟體制改革，促進了經濟發(fā)展，維護了社會穩(wěn)定。目前，社會保險覆蓋面日益擴大，待遇水平逐年提高，基金收支規(guī)?？焖僭鲩L，制度運行平穩(wěn)。以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以補充保險、慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補充的多層次的社會保障體系已經初步形成，不斷滿足人民群眾的社會保障需求。社會保障覆蓋范圍逐步由國有企業(yè)向各類社會經濟組織，由單位職工向靈活就業(yè)人員，由城鎮(zhèn)居民向農村居民擴展，以就業(yè)人員保障為主的單位福利制度轉變?yōu)楦采w城鄉(xiāng)居民的社會保障制度。不久前，國家又決定建立新型農村養(yǎng)老保險制度，這是繼取消農業(yè)稅，建立農業(yè)直補、新農合之后的又一個重大的惠農政策。1.2社會保障實踐上的創(chuàng)新與理論上的突破社會保障擴面有賴于實踐上的創(chuàng)新和理論上的突破：制度、機制和體制方面的創(chuàng)新。通過多年的改革，保障制度適應市場經濟體制的需要，實現從企業(yè)保障到社會保障的轉變。創(chuàng)新了養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險制度，實行了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的制度模式，五項主要的社會保險項目全面實現了社會統(tǒng)籌，建立了用人單位、勞動者共同繳費、政府給予補助的籌資機制。成立了社會保險經辦管理機構，實行政策制度與管理分開，推高統(tǒng)籌層次，推行屬地管理和社會化管理服務。創(chuàng)新了具有中國特色的下崗職工基本生活保障政策。為轉換國有企業(yè)經營機制，減員增效，為市場競爭中的弱者----下崗和失業(yè)人員等建立了最低生活保障、失業(yè)保險、下崗職工基本生活保障，實現了4000多萬國有企業(yè)下崗進入再就業(yè)服務中心，平穩(wěn)地退出國有企業(yè)，進入勞動力市場，未造成大的社會震動，創(chuàng)造了世界奇跡。理論上的突破。針對上世紀九十年代末養(yǎng)老保險差額繳撥管理下，企業(yè)離休人員養(yǎng)老金拖欠嚴重的現象，提出了建立獨立于企事業(yè)之外的社會保障體系理論。2008年，針對“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”目標，提出了建立多層、多元、多樣化的中國特色的社會保障體系理論，特色內含有如下五個方面：一是公平與效率相結3合；二是基本保險與補充保險相結合；三是統(tǒng)一性和特殊性相結合。覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系在制度上必須統(tǒng)籌考慮、整體設計、統(tǒng)一管理，防治制度設計的“碎片化”而加大運行中的摩擦。同時要正視我國城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間經濟社會發(fā)展不平衡性，在統(tǒng)一的制度和法律規(guī)范下，充分考慮和體現這種差異，給地方一定的彈性空間。特別是在農村，要繼續(xù)發(fā)揮家庭和土地保障的作用，實施城鄉(xiāng)有別的社會保障項目和辦法。四是歷史、現實和未來相結合。既要逐步償還體制轉軌的歷史債務；又要保障現有待遇享受人員的切身利益，并逐步縮小有保障群體與無保障群體、保障水平高與保障水平低的群體之間的利益落差；還要為未來人口老齡化高峰作準備。立足于國情、堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針。在以經濟效率為中心和經濟總體發(fā)展水平還比較低的總體背景下，致力于保障職工基本生活，堅持了低水平、廣覆蓋和?；镜脑瓌t，避免高福利傾向；考慮到城鄉(xiāng)間、地區(qū)間經濟發(fā)展差距，制度政策不搞一刀切，倡導建立多層次的制度安排，中央頒布指導性文件，地方自主調整實施，適應部分發(fā)達地區(qū)、效益好的企業(yè)和高收入群體的保障需求，拓展了企業(yè)年金制度和補充醫(yī)療保險等制度發(fā)展空間，基本形成了基本保險、補充保險和商業(yè)保險構成的多層次的社會保險體系?？紤]到制度轉軌和社會轉型，將歷史遺留問題與發(fā)展、現實問題統(tǒng)籌考慮，避免了前蘇聯“休克”式地改革給人民、經濟社會帶來的巨大創(chuàng)傷，在政策制定和完善中，既強化政府責任又履行單位和個人義務，突出社會保障的公平效應，兼顧制度運行的效率，重視長效機制建設和可持續(xù)發(fā)展。制度建設、法制建設和服務管理并重。既重視制度建設又加強經辦管理，科學地制定社會保險經辦機構服務標準，加強城市社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會保障組織建設，充實經辦服務工作隊伍，改善經辦條件；推進經辦管理服務的規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設，以參保人員利益和服務便利為中心，不斷提升社會保障管理服務水平，從以經濟保障為主轉變?yōu)榻洕Ｕ虾头毡Ｕ喜⒅亍７e極推動法制建設，加強監(jiān)察執(zhí)法，擴大監(jiān)察執(zhí)法范圍，完善監(jiān)察程序，健全執(zhí)法機構，加強執(zhí)法隊伍建設，為社會保障體系的有效實施提供法制保障。近年來，在保證各項社會保障待遇按時足額發(fā)放和支付的基礎上，國家不斷探索建立待遇水平與經濟發(fā)展水平相協調的調整機制，穩(wěn)步提高各項待遇水平。使人民群眾更好地分享經濟社會發(fā)展成果。社會保障制度改革不僅實現了社會保險費用籌集的社會化，也實現了社會保險事務和人員管理服務的社會化，減輕了各類企事業(yè)單位的社會事務負擔。當前中國社會保障擴面的現狀經過60年的不斷探索和不懈努力，我國基本建立了與社會主義市場經濟體制和經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系的框架，實現了從以單位福利為主的勞動保險到統(tǒng)籌互濟的社會保障的轉變，實現了從主要保障城鎮(zhèn)職工到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大變革。越來越多的城鄉(xiāng)居民享受到基本的社會保障。中國政府在2005提出：到2010年，中國將建立覆蓋2.23億就業(yè)人口的養(yǎng)老保障體制、覆蓋2.1億人口的失業(yè)保險、覆蓋1.4億人口的工傷保險和覆蓋8000萬婦女的生育保險。這一目標已經提前實現。當前中國社會保障制度包含社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)待撫恤和補充保險五大子系統(tǒng)，社會保障制度不斷完善，各項社會保險覆蓋范圍繼續(xù)擴大，參保人數和基金規(guī)模持續(xù)增長。2008年全年五項社會保險基金收入合計13696億元，比2007年增長2884億元，增長率為26.7%?；鹬С龊嫌?925億元，比2007年增長2037億元，增長率為25.8%。2.1 養(yǎng)老保險擴面情況中國養(yǎng)老保險制度是一個多層次的體系，從覆蓋范圍看可以分為城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險和農村養(yǎng)老保險體系。中國不斷完善養(yǎng)老保險制度，努力實現可持續(xù)發(fā)展。 1993年黨的十四屆三中全會決定建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本制度和多層次養(yǎng)老保險體系。 1997年，國家統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度。2001年，國家組織進行完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度改革試點，決定逐步做實個人賬戶。2005年，統(tǒng)一了城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員參保繳費政策，改革基本養(yǎng)老金4計發(fā)辦法，建立了參保繳費的激勵約束機制，進一步擴大了做實個人賬戶試點。同時，國家積極發(fā)展企業(yè)年金，推進機關事業(yè)單位和農村社會養(yǎng)老保險制度改革，探索建立農村和被征地農民、農民工的養(yǎng)老保險制度。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險——城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度建設。我國養(yǎng)老保險的基本養(yǎng)老金主要由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構成，基礎養(yǎng)老保險繳費標準是單位按平均工資的20%，個人按工資的8％。國家參照城市居民生活費用價格指數和職工工資增長情況，對基本養(yǎng)老金水平進行調整。——城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險覆蓋范圍。我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍已從企業(yè)職工擴展到城鎮(zhèn)個體工商戶、靈活就業(yè)人員等各類從業(yè)人員，參保人數不斷增加。1997—2008年全國參加基本養(yǎng)老保險人數逐年增加，到2008年底已經達到2.1891億（見表1），比2007年末增加1754萬人。其中，參保職工16587萬人，參保離退休人員5304萬人，分別比2007年末增加1404萬人和350萬人。2008年末參加基本養(yǎng)老保險的農民工人數為2416萬人，比2007年末增加570萬人?！擎?zhèn)養(yǎng)老保險基金收支情況。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金收支規(guī)模逐年擴大。1997—2006年，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入年均增長17%，其中近3年來年均增長20%；養(yǎng)老金支出年均增長15%。2006年全國基本養(yǎng)老保險基金總收入6310億元，總支出4897億元，分別比上年增長24%和21%；基本養(yǎng)老保險基金當期結余1413億元，累計結存5489億元。2008年城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金總收入9740億元，比上年增長24.3%，其中征繳收入8016億元，比上年增長23.4%。各級財政補貼基本養(yǎng)老保險基金1437億元。全年基金總支出7390億元，比上年增長23.9%。年末基本養(yǎng)老保險基金累計結存9931億元?！_保發(fā)放。在經濟體制改革進程中，由于部分企業(yè)經濟困難，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、調劑能力弱，部分地區(qū)企業(yè)離退休人員的基本養(yǎng)老金不能按時足額發(fā)放。1998年中央提出確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放的要求。經過努力，拖欠基本養(yǎng)老金的問題逐步得以解決，2004年以來全國實現確保當期發(fā)放無拖欠。同時，各地積極補發(fā)歷史拖欠。建立和完善基本養(yǎng)老金正常調整機制。為了縮小企業(yè)和機關事業(yè)單位退休人員的待遇差距，從1998—2005年，企業(yè)參保離退休人員人均養(yǎng)老金水平由每月 413元增加到 719元，年均增長 8.2%。2006年，中央決定較大幅度地提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，當年月人均養(yǎng)老金達到 815元。2009年全國企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金已經超過 1000元，到2010年企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金將達到 1200元?！鰧崅€人賬戶。中國養(yǎng)老保險由于制度缺陷和資金缺乏等原因，在很多年時間內一直存在許多空帳。截止2008年底，已有遼寧、吉林、黑龍江、上海等13個省區(qū)市開展做實個人賬戶試點，共做實個人賬戶資金1100億元?！y(tǒng)籌層次。2008年末遼寧、吉林、黑龍江、天津、山西、上海、江蘇、浙江、山東、河南、湖北、湖南、新疆等13個做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點省份共積累基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金1100多億元。2008年全國已有18個省份和新疆生產建設兵團出臺了養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌制度。在山西、上海、浙江、廣東、重慶等5個省市開展了事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點準備工作。到2009年底，全國31個省市自治區(qū)出臺了省級統(tǒng)籌的制度安排，事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點工作穩(wěn)步推進。——企業(yè)年金。我國從 1991年開始建立企業(yè)年金制度， 2000年國務院決定企業(yè)年金實行市場化管理運營。2006年底，有 24000多家企業(yè)建立企業(yè)年金，參加人數 964萬人，基金規(guī)模 910億元，比 20055年增加了230多億元。2008年末全國有3.3萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，繳費職工人數為1038萬人。2008年末企業(yè)年金基金累計結存1911億元。 農村養(yǎng)老保險2008年末全國參加農村養(yǎng)老保險人數為 5595萬人，比上年末增加 424萬人。全年共有 512萬農民領取了養(yǎng)老金，比上年增加 120萬人。全年共支付養(yǎng)老金 56.8億元，比上年增加 42%。年末農村養(yǎng)老保險基金累計結存499億元。2008年末有27個省份的1201個縣市開展了被征地農民社會保障工作，1324萬被征地農民被納入基本生活或養(yǎng)老保障制度。目前中國正在對新型農村社會養(yǎng)老保險進行試點。根據《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（ 國發(fā)〔2009〕32號），新農保采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，其中中央財政將對地方進行補助，并且會直接補貼到農民頭上。之所以被稱為新農保，是相對于以前各地開展的農村養(yǎng)老保險而言，過去的老農保主要是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式，而新農保最大的特點是采取個人繳費、集體補助和政府補貼相結合的模式，有三個籌資渠道。特別是中央財政對地方進行補助，這個補助又是直接補貼到農民。新老農保的區(qū)別有二：首先，籌資的結構不同。過去的老農保主要都是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式。而新農保一個最大的區(qū)別就是個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，是三個籌資渠道。第二，老農保主要是建立農民的賬戶，新農保在支付結構上的設計是兩部分：一部分是基礎養(yǎng)老金，一部分是個人賬戶的養(yǎng)老金。而基礎養(yǎng)老金是由國家財政全部保證支付的。換句話說，就是中國農民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。新型農村社會養(yǎng)老保險制度的基本原則，即“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”。一是從農村實際出發(fā)，低水平起步，籌資和待遇標準要與經濟發(fā)展及各方面承受力相適應；二是個人、集體、政府合理分擔責任，權利與義務相適應；三是政府引導和農民自愿相結合，引導農民普遍參保；四是先行試點，逐步推開。新型農村社會養(yǎng)老保險制度采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式。年滿 16周歲、不是在校學生、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民均可參加新型農村社會養(yǎng)老保險。年滿60周歲、符合相關條件的參保農民可領取基本養(yǎng)老金。各地根據本地實際認真選擇試點地區(qū)，制定切實可行的實施方案。各有關部門要加強統(tǒng)籌協調和監(jiān)督管理。做好新型農村社會養(yǎng)老保險制度與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策的配套銜接工作。新型農村社會養(yǎng)老保險基金納入同級財政社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，并建立公示和信息披露制度，加強社會監(jiān)督。此外，不同于老農保主要建立農民個人賬戶的模式，新農保借鑒了目前城鎮(zhèn)職工統(tǒng)賬結合的模式。新農保在支付結構上分兩部分：基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金，基礎養(yǎng)老金由國家財政全部保證支付，這意味著中國農民60歲以后都將享受到國家普惠式的養(yǎng)老金。根據規(guī)劃，將于2020年前全部實現所有農民都享有新農保。個人繳費以當地縣級行政區(qū)上一年農民人均收入為繳費基數，原則上費率為4%-8%，農民自愿多繳不超過15%，具體標準由當地政府確定。基礎養(yǎng)老金標準主要參考了農村低保的水平、貧困線標準、計劃生育獎勵扶助政策、農民收入水平等因素，由國務院確定最低限標準，并根據經濟發(fā)展和物價變動適時調整，各地可視財力適當提高。根據目前的試點草案，基礎養(yǎng)老金底線為55元。但是上不封頂，根據地方財力而定。對于農民工參保問題，由于農民流動很頻繁，他們可能在城市安家成為市民，也可能回到農村。他們如果在企業(yè)參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，并且享受城保待遇，那就不用參加“新農保”了；如果6沒達到享受城保待遇的要求，比如累計繳費不滿 15年，他們可以按有關規(guī)定，把城保的繳費積累轉入“新農?！眰€人賬戶，按“新農保”的規(guī)定領取。表1中國養(yǎng)老保障覆蓋情況：保障項目 已參保、保障人 人口（萬人） 參保人數占城鎮(zhèn)就業(yè)鄉(xiāng)數（萬人） 村人口%城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保 21891 城鎮(zhèn)就業(yè)人口 30210 72.50%險（2008年底）農村社會養(yǎng)老保 5595 鄉(xiāng)村人口 72135 18.84%險（2008年底）注:1、數據來源：人力資源和社會保障部2、口徑：已經參保人員 /城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數3、參保人數為在崗職工 (不含已經退休的人員 )2.2 失業(yè)保險中國的失業(yè)保險制度框架主要根據 1999年的《失業(yè)保險條例》確定。除了給予失業(yè)者待遇外，還有促進再就業(yè)的功能。失業(yè)保險繳費標準為單位工資總額的2％和職工本人工資的1％，失業(yè)者可享受12－24個月的失業(yè)保險金。根據各地經濟發(fā)展情況不同，待遇標準有所差異。從失業(yè)保險的發(fā)展來看，中國于 1986年首次立法將待業(yè)職工通過失業(yè)保險制度納入保障范圍。1993年國務院頒布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》，對 1986年的暫行規(guī)定進行了補充和完善。 1994年以后，國家正式提出實施再就業(yè)工程，突出失業(yè)保險基金促進失業(yè)人員再就業(yè)的作用，使失業(yè)救助與促進就業(yè)的有機結合。實現了失業(yè)保險發(fā)展與國際失業(yè)保險發(fā)展接軌的發(fā)展目標。1999年1月22日，國務院通過頒布《失業(yè)保險條例》，進一步對失業(yè)保險的覆蓋范圍、繳費比例、個人繳費、待遇標準、享受條件、基金支出、管理監(jiān)督等進一步實施重大調整?！妒I(yè)保險條例》的覆蓋范圍是：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險費”。“所稱城鎮(zhèn)企業(yè)，是指國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)以及其他城鎮(zhèn)企業(yè)”。在失業(yè)保險費籌集上，提高了失業(yè)保險費的征繳比例，明確規(guī)定實行國家、用人單位和職工個人三方共同合理負擔。強化了各方面的社會保險責任，實行個人繳費拓寬了資金渠道，對壯大基金實力具有重要作用。為配合國有企業(yè)的轉軌，1998年以后實施了下崗職工生活保障政策，保障國有企業(yè)轉軌過程中的富裕人員的基本生活。在基金支出結構上，突出了對失業(yè)人員基本生活保障的作用，同時，也明確了基本生活保障和促進再就業(yè)工作緊密結合的宗旨。使失業(yè)保險基金在用于保障失業(yè)人員基本生活的基礎上，還可以部分用于對失業(yè)人員的職業(yè)培訓和職業(yè)介紹補貼。在制度的銜接上，失業(yè)保險制度與下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、互相支持、相互補充。使中國的失業(yè)保險在運作機制方面更加趨于合理。可以說， 1999年頒布的《失業(yè)保險條例》對于中國失業(yè)保險的發(fā)展居功至偉。從 1999年至今，失業(yè)保險的覆蓋面逐年擴大。（見圖1和表2）7圖一《條例》頒布以來參保人數的變化單位：億1.41.241.21.0361.0651.1660.9851.03710.8（億）0.60.40.201999 2001 2003 2005 2007 2008年份資料來源：根據歷年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數據整理。表22008年末中國失業(yè)保障覆蓋情況保障項目 已參保、保障 城鎮(zhèn)就業(yè)人口（萬 參保、保障人數占%人數（萬人） 人）失業(yè)保險 12400 30210 41.00%注:1、數據來源：《走向和諧：中國社會保障發(fā)展 60年》，2009年。2、口徑：已經參保人員 /城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數3、參保人數為在崗職工數從覆蓋范圍看，雖然我國失業(yè)保險參保人數逐年增加，但是主要覆蓋城鎮(zhèn)國有、集體企業(yè)，在城鎮(zhèn)私營企業(yè)的覆蓋人數十分有限。在失業(yè)保險方面，不同類型的企業(yè)，參加失業(yè)保險的比例差異也很大。（見表 3）根據調查，參加失業(yè)保險的人員比例，最高的是國有企業(yè)，為 58.1%；其次是三資企業(yè)，為36%，集體企業(yè)為 28.4%；而民辦非企業(yè)單位和私營企業(yè)的失業(yè)保險覆蓋率僅略高于 12%。表3我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險待遇覆蓋分布情況年份參保人數城鎮(zhèn)單位就城鎮(zhèn)就業(yè)城鎮(zhèn)私營企總就業(yè)人占城鎮(zhèn)單位占城鎮(zhèn)就占總就業(yè)（萬人）業(yè)人數（萬人數（萬業(yè)就業(yè)人數數（萬就業(yè)人數比業(yè)人數比人數比重人）人）（萬人）人）重（%）重（%）（%）200510648114042733134587582593.438.914200611187117132831039547640095.539.514.68200711645120242935045817699096.839.715.12008124001219330210774801024116資料來源：歷年中國統(tǒng)計年鑒和勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報。根據《失業(yè)保險條例》規(guī)定，失業(yè)保險的覆蓋范圍包括國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和城鎮(zhèn)其他企業(yè)及其職工，事業(yè)單位及其職工。同時還規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據當地實際情況，可以決定本條例適用于本行政區(qū)域內的社會團體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工?！痹谒兄贫耸I(yè)保險條例的省市中，廣東和浙江省的失業(yè)保險覆蓋范圍最廣。如2004年1月起實施的《浙江省失業(yè)保險條例》規(guī)定：“在本省行政區(qū)域內的所有企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及與其形成勞動關系的職工、雇工，應當依照本條例規(guī)定參加失業(yè)保險?！笔钩龂覚C關及其公務員以外的所有城鄉(xiāng)用人單位及其職工都納入了失業(yè)保險覆蓋范圍。——基金收支。 1997—2008年，失業(yè)保險基金收入年均增長 27%。2008年，全國失業(yè)保險基金收入585億元，基金支出 193億元。到 2008年底失業(yè)保險基金累計結存 1310億元。根據實施積極就業(yè)政策的總體要求，從2006年開始，東部7省市開展了適當擴大失業(yè)保險基金支出范圍試點，其他地區(qū)也逐步增加了失業(yè)保險基金在促進就業(yè)方面的投入，探索進一步發(fā)揮失業(yè)保險促進就業(yè)作用的有益做法。在2008年金融危機發(fā)生后，各地普遍降低了失業(yè)保險繳費率，以更好地減輕企業(yè)負擔，促進經濟復蘇。近幾年中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率變化不大，一直為 4.0％左右，在金融危機發(fā)生后，中國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率只是略有增加，這主要是由于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率不考慮農民工和農民的失業(yè)人數。因此，近幾年來，中國領取失業(yè)保險金的人數變化不大（見表 5）。2008年末全國參加失業(yè)保險人數為12400萬人，比上年末增加 755萬人。其中，參加失業(yè)保險的農民工人數為 1549萬人，比上年末增加399萬人。2008年末全國領取失業(yè)保險金人數為 261萬人，比上年末減少 25萬人。全年共為 93萬名勞動合同期滿未續(xù)訂或提前解除勞動合同的農民合同制工人支付了一次性生活補助。表41999-2008年發(fā)放失業(yè)保險金情況（單位：10，000人）年份全年發(fā)放人數月均發(fā)放人數年末發(fā)放人數19992711011092000330188190200146929031220026574044402003742460415200475446541920056784133622006598349327200753930428620085172902619資料來源：《走向和諧：中國社會保障發(fā)展 60年》，2009年。2.3 醫(yī)療保險 城鎮(zhèn)醫(yī)療保險基本制度中國政府于1998年頒布《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》，在全國推進城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度改革。中國基本醫(yī)療保險覆蓋了城鎮(zhèn)所有機關、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會團體和民辦非企業(yè)單位的職工和退休人員。此外，國家還支持建立了公務員醫(yī)療補助、大額醫(yī)療費用補助和企業(yè)補充醫(yī)療保險制度。目前，中國醫(yī)療保險制度的主要內容為 :一是建立社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。其資金來源主要為用人單位和個人共同繳納醫(yī)療保險費 :用人單位繳費比例平均為職工工資總額的6%左右，個人繳費為本人工資的 2%，退體人員個人不繳費。受保人員醫(yī)療費由醫(yī)療保險基金和個人共同分擔。 2008年末全國參加城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險人數為 31822萬人，比 2007年末增加 9511萬人。其中，參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險人數 19996萬人，比2007年末增加 1976萬人；參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人數為 11826萬人，比 2007年末增加7535萬人。在職工基本醫(yī)療保險參保人數中，參保職工14988萬人，參保退休人員 5008萬人，分別比 2007年末增加 1568萬人和408萬人。2008年末參加醫(yī)療保險的農民工人數為 4266萬人，比上年末增加 1135萬人。到 2009年8月城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)保參保人數已經到了三億三千六百多萬人，參加新農合的已經達到了八億三千萬人，加起來已經超過了十一億六千萬人。醫(yī)療保障覆蓋面的不斷擴大，這本身就是對解決群眾看病貴問題的一個有力支撐。2009年確定的目標是城鎮(zhèn)職工和居民參加醫(yī)保人數要達到三億九千萬人，加上新農合的八億多人，整體上 2009年將有超過十二億中國公民能夠享有基本的醫(yī)療保障。為了實現這個目標，國務院決定2009年在全國所有的城市全面推進居民基本醫(yī)療保險制度。2008年全年城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金總收入 3040億元，支出 2084億元，分別比 2007年增長34.7%和33.4%。年末城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金累計結存 3432億元，其中統(tǒng)籌基金結存 2290億元，個人賬戶積累 1142億元。中國一直在努力擴大醫(yī)療保險的覆蓋面。為了適應經濟發(fā)展和就業(yè)結構的變化，中國城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險逐步由單位就業(yè)人員擴大到全體從業(yè)人員。首先是將靈活就業(yè)人員納入醫(yī)療保險范圍。為此，原勞動和社會保障部在 2003年5月印發(fā)了《關于城鎮(zhèn)職工靈活就業(yè)人員參加醫(yī)療保險的指導意見》，要求積極將靈活就業(yè)人員納入基本醫(yī)療保險，針對不用類別的靈活就業(yè)人員，制定相應的管理辦法，在參保政策和管理辦法上，既要與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度相銜接，又要適應靈活就業(yè)人員的特點。其次，中國積極推進非公有制經濟組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險。隨著經濟體制改革的深入，個體、私營等非公有制經濟組織迅速發(fā)展，混合所有制企業(yè)和非公有制企業(yè)成為中國城鎮(zhèn)新增勞動力、下崗失業(yè)人員和農民工就業(yè)的主渠道。為了解決這部分群眾的醫(yī)療保險問題，2004年5月，原勞動和社會保障部印發(fā)了《關于推進非公有制經濟組織從業(yè)人員參加醫(yī)療保險的意見》，要求推進混合所有制企業(yè)和非公有制企業(yè)從業(yè)人員參加醫(yī)療保險；要與私營、民營企業(yè)為重點，提高中小企業(yè)參保率；要以與城鎮(zhèn)用人單位建立勞動關系的農村進城務工人員為重點，積極探索他們參加醫(yī)療保險的有效途徑和方法。從2007年開始，中國致力于建立全面醫(yī)保的制度。針對城鎮(zhèn)居民長期被排除了醫(yī)保之外的情況，2007年國家頒布了《國務院關于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點的指導意見》（國發(fā)〔2007〕20號）,在2007年在有條件的省份選擇2至3個城市啟動試點，計劃在2008年擴大試點，2009年試點城市達到80%以上，2010年在全國全面推開，逐步覆蓋全體城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。要通過試點，探索和完善城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險的政策體系，形成合理的籌資機制、健全的管理體制和規(guī)范的運行機制，逐步建立以10大病統(tǒng)籌為主的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度。這種居民醫(yī)療保險是根據經濟發(fā)展水平和各方面承受能力，合理確定籌資水平和保障標準的。其重點是保障城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的大病醫(yī)療需求，逐步提高保障水平；堅持自愿原則，充分尊重群眾意愿；明確中央和地方政府的責任，中央確定基本原則和主要政策，地方制訂具體辦法，對參保居民實行屬地管理；堅持統(tǒng)籌協調，做好各類醫(yī)療保障制度之間基本政策、標準和管理措施等的銜接。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的參保范圍為不屬于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度覆蓋范圍的中小學階段的學生（包括職業(yè)高中、中專、技校學生）、少年兒童和其他非從業(yè)城鎮(zhèn)居民。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險以家庭繳費為主，政府給予適當補助。參保居民按規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險費，享受相應的醫(yī)療保險待遇，有條件的用人單位可以對職工家屬參保繳費給予補助。國家對個人繳費和單位補助資金制定稅收鼓勵政策。對試點城市的參保居民，政府每年按不低于人均 40元給予補助，其中，中央財政從 2007年起每年通過專項轉移支付，對中西部地區(qū)按人均 20元給予補助。在此基礎上，對屬于低保對象的或重度殘疾的學生和兒童參保所需的家庭繳費部分，政府原則上每年再按不低于人均 10元給予補助，其中，中央財政對中西部地區(qū)按人均 5元給予補助；對其他低保對象、喪失勞動能力的重度殘疾人、低收入家庭60周歲以上的老年人等困難居民參保所需家庭繳費部分，政府每年再按不低于人均 60元給予補助，其中，中央財政對中西部地區(qū)按人均 30元給予補助。中央財政對東部地區(qū)參照新型農村合作醫(yī)療的補助辦法給予適當補助。事實上，全國各地在認真總結試點經驗基礎上，加大工作力度，完善相關政策，提高居民參保率，全面開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險工作。 2009年全國所有城市都開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險工作，參保率力爭達到 50%以上。2009年前已開展試點的城市，結合試點工作中出現的問題進一步完善政策、加強管理，參保率已經達到 80%以上。 新型農村合作醫(yī)療制度新型農村合作醫(yī)療制度是指由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。通過中央財政補助、地方財政補助、集體扶持和農民個人繳費等渠道籌集資金，主要對農民住院及大病醫(yī)療費用給予補償。新型農村合作醫(yī)療是由我國農民自己創(chuàng)造的互助共濟的醫(yī)療保障制度，在保障農民獲得基本衛(wèi)生服務、緩解農民因病致貧和因病返貧方面發(fā)揮了重要的作用。它為世界各國，特別是發(fā)展中國家所普遍存在的問題提供了一個范本，不僅在國內受到農民群眾的歡迎，而且在國際上得到好評。2002年10月，《中共中央、國務院關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》明確指出：要“逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農村合作醫(yī)療制度”，按照中國政府的部署，到 2010年，新型農村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農村居民。從2003年開始，本著多方籌資，農民自愿參加的原則，新型農村合作醫(yī)療的試點地區(qū)正在不斷的增加，通過試點地區(qū)的經驗總結，為將來新型農村合作醫(yī)療在全國的全面開展創(chuàng)造了堅實的理論與實踐基礎，取得顯著成績。一是覆蓋面不斷擴大。到2008年底，全國已有2729個縣建立了新農合制度，覆蓋了全國所有含農業(yè)人口的縣（市、區(qū)），參合農民達8.15億人，參合率達91.5%。二是籌資水平穩(wěn)步提高。從2003年到2008年，參合農民人均籌資標準由30元提高到100元；中央財政對中西部農民的人均補助標準由10元提高到40元，并對東部農民也給予一定的補助；全國新農合的基金規(guī)模從40億元提高到700多億元，中央財政補助資金246億元。三是農民受益不斷增加。截止2008年9月30日，全國累計有12.9億人次享受到新農合補償，共補償資金1020億元。其中住院補償9659萬人次，補償資金833億元，有10億人次享受到門診醫(yī)療補償，對1.7億人進行了健康體檢。參合農民次均補償金額從試點初期的690元提高到2008年前三季度的981元。實際住院補償比從24.7%提高到36.8%，有效地減輕了農民的疾病經濟負擔。按照“十一五”11規(guī)劃的要求，新型農村合作醫(yī)療到 2010年的覆蓋面達到農村的 80％以上，這將更加造福于廣大中國農民。2.4 工傷保險中國的工傷保險,是指勞動者在工作中或在規(guī)定的特殊情況下，遭受意外傷害或患職業(yè)病導致暫時或永久喪失勞動能力以及死亡時，勞動者或其遺屬從國家和社會獲得物質幫助的一種社會保險制度。中國正在建立一個工傷預防、工傷補償和工傷康復相結合的工傷保險制度?！贫冉ㄔO。2003年國務院頒布了《工傷保險條例》，2005年勞動保障部會同人事部、民政部、財政部印發(fā)了《關于事業(yè)單位、民間非營利組織工作人員工傷有關問題的通知》，隨著事業(yè)單位工傷保險工作的啟動實施，統(tǒng)一覆蓋企事業(yè)單位職工和個體工商戶雇工的工傷保險制度全面建立。我國工傷保險具有以下特征：勞動者因工負傷或職業(yè)病暫時失去勞動能力，工傷不管什么原因，責任在個人或這企業(yè)，都享有社會保險待遇，即補償不究過失原則。·工傷保險對象的范圍是在生產勞動過程中的勞動者。由于職業(yè)危害無所不在，無時不在，任何人都不能完全避免職業(yè)傷害。因此工傷保險作為抗御職業(yè)危害的保險制度適用于所有職工，任何職工發(fā)生工傷事故或遭受職業(yè)疾病，都應毫無例外地獲得工傷保險待遇。工傷保險的責任具有賠償性。工傷即職業(yè)傷害所造成的直接后果是傷害到職工生命健康，并由此造成職工及家庭成員的精神痛苦和經濟損失，也就是說勞動者的生命健康權、生存權和勞動權受到影響、損害甚至被剝奪了。因此工傷保險是基于對工傷職工的賠償責任而設立的一種社會保險制度，其他社會保險是基于對職工生活困難的幫助和補償責任而設立的。工傷保險不同于養(yǎng)老保險等險種，勞動者不繳納保險費，全部費用由用人單位負擔。即工傷保險的投保人為用人單位。工傷保險待遇相對優(yōu)厚，標準較高，但因工傷事故的不同而有所差別。雖然《工傷保險條例》沒有作出明確定義，但第十四條以列舉的形式規(guī)定了工傷所包含的各種情形，工傷范圍包括工傷事故和職業(yè)病。根據該條例，工傷還有另外一種劃分方法，即視為工傷的情形（第十五條）和排除工傷的情形（第十六條）（見附件）?！豆ｋU條例》列舉了（不含職業(yè)病）六種應認定為工傷和三種視同工傷的情形。被認定為工傷的主要是傳統(tǒng)意義上的工傷范圍，其發(fā)生的原因直接或間接（如上下班通勤事故）與企業(yè)的生產勞動有關，而視同工傷的情形雖然與企業(yè)的工作無關，但是與履行社會義務有直接關系。與執(zhí)行至2003年底的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》相比，《條例》所列舉的工傷情形更加抽象，工傷范圍就可能因此而更加寬泛。《條例》第十六條第2項明確將自殘和自殺行為排除在工傷范圍以外，說明工傷絕對必須來自外部因素。2003年9月18日經勞動和社會保障部第5次部務會議通過、自2004年1月1日起施行的《工傷認定辦法》、《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》和《因工死亡職工供養(yǎng)親屬范圍規(guī)定》。各地隨后頒布了執(zhí)行《工傷保險條例》的地方性法規(guī)、規(guī)章。此前，我國有關職業(yè)病的法律、法規(guī)、規(guī)章有很多，主要有：《職業(yè)病防治法》、《職業(yè)病報告和統(tǒng)計處理辦法》、《工傷和職業(yè)病傷殘等級認定辦法》等。當然《勞動法》關于工傷的一般規(guī)定也是構成工傷保險的基本法律淵源。隨著法規(guī)的制度的逐步完善，再加上政府的努力推動，近年來參保人數和享受工傷待遇的人數增加很快，工傷保險基金逐步增加，工傷待遇標準逐步建立和完善。目前的工傷待遇標準如下表：表5工傷保險待遇標準待遇名稱 支付方 支付標準 支付條件 支出渠道式保留工資福利 按月支 本人工資福利 停工留薪期間 企業(yè)付12生活護理費按月支按生活完全不能、大部分不能和停工留薪期滿后生工傷保險基付部分不能自理分別為上年度統(tǒng)籌活不能自理金地區(qū)職工月平均工資的50％、40％和30％傷殘補助金一次支以本人月工資為計算基數，從一傷殘程度為一至十工傷保險基付級的24個月以2個月的級差均級金速遞減到十級的6個月傷殘津貼按月支以本人月工資為計算基數，從一傷殘程度為一至四工傷保險基付級的90％按5％的均速遞減到四級金級的75％工傷醫(yī)療補助金和一次支由省、自治區(qū)、直轄市人民政府合同期滿或職工提用人單位傷殘就業(yè)補助金付制定出解除或終止勞動關系喪葬補助金，工亡一次支按統(tǒng)籌地區(qū)上年度職工月平均工因工傷死亡工傷保險基補助金付資的若干個月計算金供養(yǎng)親屬撫恤金 按月支 按工亡職工本人工資的一定比例 工亡職工生前需要 工傷保險基付 計算 供養(yǎng)親屬 金——覆蓋范圍。我國工傷保險在《企業(yè)工傷保險試行辦法》實施前，參保對象主要是國有企業(yè)及其職工，1995年參保人數1997—2008年全國工傷保險參保人數年均增長15%。到2008年底全國參加工傷保險人數13787萬人（其中農民工參加工傷保險的人數達4942萬人），按制度規(guī)定，工傷保險覆蓋率為45.6%。2008年享受工傷保險待遇人數為118萬人。從2004年開始，工傷保險覆蓋面迅速擴大，而且對于事故高發(fā)的礦山等企業(yè)重點推進擴面工作，到2008年底，全國94家國有重點煤礦企業(yè)中，除1家已進入破產程序，其他已經全部參保。表6全國工傷保險參保人數和享受待遇人數（單位：萬人）年份參保人數比上年增加量享受工傷待遇人比上年增加量數19952614.843.5%7.120004350.39.8%18.825.0%20014345.3-0.1%18.7-0.6%20024405.61.4%26.541.7%20034574.83.8%32.924.2%1320046845.049.6%51.957.8%20058478.023.9%65.125.4%20061026821.1%77.819.5%20071217318.6%96.023.4%20081378713.3%117.822.7%資料來源：《2009年中國勞動統(tǒng)計年鑒》，中國統(tǒng)計出版社， 2009年。目前，工傷保險實行現收現付制度，工傷保險基金實行“以支定收、收支平衡”的原則，目前平均繳費為企業(yè)工資總額的 0.9％，完全由企業(yè)承擔，實行差別費率，在每個行業(yè)內確定若干費率檔次，明確實行“無過失補償”的原則。所謂浮動繳費是按照工傷風險的高低分為三類行業(yè)，繳費基準費率為0.5-2%不等，而且統(tǒng)籌地區(qū)政府有關部門可以具體確定企業(yè)的繳費率。 2006年5月，原勞動和社會保障部決定在全國實施“平安計劃”，這一計劃主要是針對農民工參保率低的特點，用三年的時間，使農民工得到工傷保險的保護。 2008年末全國參加工傷保險人數為 13787萬人，比2007年末增加1614萬人。其中，參加工傷保險的農民工人數為 4942萬人，比上年末增加 962萬人，約占全部農民工的41%參加了工傷保險。2008全年認定工傷95萬人，比上年增加19萬人；2008年評定傷殘等級人數為38萬人，比上年增加2萬人。2008全年工傷保險基金收入217億元，支出127億元，分別比上年增長30.9%和44.4%。2008年末工傷保險基金累計結存335億元，儲備金結存50億元。2.5醫(yī)療救助中國醫(yī)療救助能夠保障貧困人群健康權益。政府主導的醫(yī)療救助制度就是保障貧困人群健康權和基本生存權的重要手段，它體現了國家對人權的尊重。中國醫(yī)療救助制度是中國社會保障體系的重要組成部分，對構建和諧社會具有特殊和重要的意義。隨著中國經濟社會的發(fā)展，社會保障體系日益完善，保障水平不斷提高，但是中國現實決定了貧困人群缺失應有的醫(yī)療保障，衛(wèi)生服務可及性較差。中國目前推行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和農村新型合作醫(yī)療的制度主要是針對一般收入人群，且到目前為止，制度覆蓋面無法解決貧困人群的醫(yī)療保障問題，根據中國人力資源和社會保障部公布的數據，截至2008年12月近2億人沒有參加社會醫(yī)療保險。而且這部分覆蓋的人群多是具有一定疾病經濟承擔能力的人群，大多數貧困人群并沒有能力進入制度范圍，或是能夠被覆蓋，也沒有經濟能力支付自付部分。因此，在貧困人群的健康需求越來越迫切和緊急，現實醫(yī)療保障體系目前及未來相當長一段時期內無法覆蓋貧困人群的情況下，醫(yī)療救助制度的構建就顯得格外重要。目前，中國所有縣（市、區(qū)）都基本建立了城市醫(yī)療救助制度，政府以多種方式幫助解決貧困群眾的醫(yī)療負擔。資助貧困農民參加農村新型合作醫(yī)療，資助貧困居民參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，使貧困群眾與一般人群享有同樣的保證；國家動員社會力量，通過社會捐助、幫扶和醫(yī)療機構適當減免費用等多種渠道，保證困難群眾緩解看病難問題。為了努力滿足困難群眾基本醫(yī)療需求，中國民政部、財政部、人力資源社會保障部、衛(wèi)生部2009年出臺了《關于進一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》。進一步簡化救助程序，充分發(fā)揮醫(yī)療救助的便民救急作用。對于城鄉(xiāng)低保家庭成員、五保戶等醫(yī)療救助對象，憑相關證件或證明材料，到開展即時結算的定點醫(yī)療機構就醫(yī)所發(fā)生的醫(yī)療費用，應由醫(yī)療救助支付的，由定點醫(yī)療機構即時結算，救助對象只需支付自付部分。加強醫(yī)療救助與相關醫(yī)療保障制度的銜接，改進各項制度的結算辦法，探索實行“一站式”管理服務等。142008年，中國城市醫(yī)療救助共救助513萬人次，比上年增長26.2％，全年累計支出城市醫(yī)療救助資金23.5億元，比上年同期增長88％；農村醫(yī)療救助共救助948.1萬人次，民政部門資助參加合作醫(yī)療2786.1萬人次，2008年全年累計支出農村醫(yī)療救助資金 35.8億元，比上年同期增長 52.3％。2008年，中國醫(yī)療救助資金投入主要來自政府投入，全年中央財政補助城鄉(xiāng)醫(yī)療救助資金 50.4億元，地方財政投入資金 42.5億元。中國醫(yī)療救助試點工作在農村和城市全面鋪開，這將先前零散的醫(yī)療救助探索工作予以統(tǒng)一，再加上國際合作項目的嘗試，中國現代醫(yī)療救助制度已初步形成。近幾年來，中國醫(yī)療救助范圍逐步由“三無”對象、五保戶、低保對象擴大到低收入老年人、兒童、重度殘疾人以及其他特殊困難群體。在資金結算方面進一步縮短了辦理時間。在救助標準方面，提高救助比例，并對“三無”對象、五保戶、老年人、兒童、殘疾人等特殊困難群體給予照顧。中國醫(yī)療救助制度不斷創(chuàng)新，比如在制度銜接方面，不少地方通過醫(yī)療救助幫助救助對象解決新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的門檻費和自付比例，使救助對象能夠真正享受到新農合的補償。一些地方還建立醫(yī)療救助與新農合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的信息管理系統(tǒng)，實現了醫(yī)療救助的即時結算，簡化了醫(yī)療救助的申請程序，方便了困難群眾，增強了醫(yī)療救助的實效性。多數地方通過慈善和社會捐贈，大大降低了救助對象的醫(yī)療負擔。但是這其中仍存在一些理論和技術層面上的難點與障礙，所以建設適合中國國情的現代醫(yī)療救助制度，還任重而道遠。2.6生育保險生育保險基本制度生育保險是國家通過立法，對懷孕、分娩女職工給予生活保障和物質幫助的一項社會政策。其宗旨在于通過向職業(yè)婦女提供生育津貼、醫(yī)療服務和產假，幫助他們恢復勞動能力，重返工作崗位。1988年我國部分地區(qū)開始進行生育保險制度改革，將原由用人單位自行負擔和管理的生育保障方式，逐步改為社會統(tǒng)籌。1994年原勞動部頒布了《城鎮(zhèn)職工生育保險試行辦法》，主要覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工。根據《企業(yè)職工生育保險試行辦法》規(guī)定，參加生育保險社會統(tǒng)籌的用人單位，應向當地社會保險經辦機構繳納生育保險費；生育保險費的繳費比例由當地人民政府根據計劃內生育女職工的生育津貼、生育醫(yī)療費支出情況等確定，最高不得超過工資總額的1%，職工個人不繳費。參保單位女職工生育或流產后，其生育津貼和生育醫(yī)療費由生育保險基金支付。生育津貼按照本企業(yè)上年度職工月平均工資計發(fā)；生育醫(yī)療費包括女職工生育或流產的檢查費、接生費、手術費、住院費和藥費（超出規(guī)定的醫(yī)療服務費和藥費由職工個人負擔）以及女職工生育出院后，因生育引起疾病的醫(yī)療費。目前，全國各?。▍^(qū)、市）出臺了生育保險辦法。 生育保險覆蓋范圍改革開放后中國各地穩(wěn)步擴大生育保險參保范圍。 1997—2008年生育保險參保人數年均增長11%。到2008年底全國參加生育保險人數 9254萬人，按制度規(guī)定，企業(yè)生育保險覆蓋率為 58%。當年全國享受生育保險待遇人數 108萬人次。表7中國生育保險覆蓋人數（單位：萬人）年份1993199419951996199719981999200020012002參保55791615002016248627772930300234553488人數15年份2003200420052006200720082009參保3655438453896459777592549794人數資料來源：歷屆《中國勞動統(tǒng)計年鑒》?；鹗罩闆r：1997—2008年，全國生育保險基金收入年均增長27%，支出年均增長25%。2008年，全國生育保險基金收入113.7億元，支出71.5億元，當期結存42.2億元，累計結存168.2億元。2008年基金收入比2007年增長36%，基金支出比2007年增長28.2%，收入增幅高于支出增幅，這也是和歷年的情況相一致的。生育保險待遇：生育保險費由參保單位按照不超過職工工資總額1%的比例繳納，職工個人不繳費。沒有參保的單位，仍由其承擔支付生育保險待遇的責任。職工生育依法享受不少于90天的生育津貼。2008年末全國參加生育保險人數為9254萬人，比上年末增加1479萬人。全年共有140萬人次享受了生育保險待遇，比上年增加27萬人次。表82002-2008年生育保險待遇情況年份享受待遇人次享受待遇人次占參保人人均待遇標準數的百分比20024736281.36433620034638160.99456820044608661.10554720056225351.206494200610788901597771200814005271.648286資料來源： 《走向和諧：中國社會保障發(fā)展 60年》，2009年。 中國生育保險的主要特點1）享受生育保險的對象主要是女職工，因而待遇享受人群相對比較窄。隨著社會進步和經濟發(fā)展，有些地區(qū)允許在女職工生育后，給予配偶一定假期以照顧妻子，并發(fā)給假期工資；還有些地區(qū)為男職工的配偶提供經濟補助。2）待遇享受條件。我國生育保險要求享受對象必須是合法婚姻者，即必須符合法定結婚年齡、按婚姻法規(guī)定辦理了合法手續(xù)，并符合國家計劃生育政策等。163）無論女職工妊娠結果如何，均可以按照規(guī)定得到補償。也就是說無論胎兒存活與否，產婦均可享受有關待遇，并包括流產、引產以及胎兒和產婦發(fā)生意外等情況，都能享受生育保險待遇。4）生育期間的醫(yī)療服務主要以保健、咨詢、檢查為主，與醫(yī)療保險提供的醫(yī)療服務以治療為主有所不同。生育期間的醫(yī)療服務側重于指導孕婦處理好工作與修養(yǎng)、保健與鍛煉的關系，使她們能夠順利地度過生育期。產前檢查以及分娩時的接生和助產，則是通過醫(yī)療手段幫助產婦順利生產。分娩屬于自然現象,正常情況下不需要特殊治療。5）產假有固定要求。產假要根據生育期安排，分產前和產后。產前假期不能提前或推遲使用。產假也必須在生育期間享受，不能積攢到其他時間享用。各國規(guī)定的產假期限不同。我國規(guī)定的正常產假為 90天，其中產前假期為 15天,產后假期為 75天。6）生育保險待遇有一定的福利色彩。生育期間的經濟補償高于養(yǎng)老、醫(yī)療等保險。生育保險提供的生育津貼，一般為生育女職工的原工資水平，也高于其他保險項目。另外，在我國職工個人不繳納生育保險費，而是由參保單位按照其工資總額的一定比例繳納。2.7中國城鄉(xiāng)居民最低生活保障的建立與覆蓋城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是國家社會保障體系的重要組成部分，是從制度上保障城鄉(xiāng)貧困人口基本生活的重要途徑。 20世紀 90年代中期以來，低保制度從部分城市逐步擴展到全部城市，進而從城市延伸到農村。城市低保制度最初是部分城市在社會救濟的基礎上發(fā)展起來的，后來作為國有企業(yè)改革的配套措施得到中央政府的重視，并逐步擴大保障范圍、提高保障標準、充實保障資金，進而成為城市社會保障的基本制度之一。20世紀90年代以來，一些地方在定期定量救助制度的基礎上，開始探索建立農村低保制度。中國政府決定2007年在全國范圍內建立農村低保制度。 我國城鄉(xiāng)低保的發(fā)展歷程 城市低保制度中國城市低保制度是一項新生事物，它的發(fā)展經歷了四個發(fā)展階段：試點階段：1993—1996。1993年6月上海市民政局提出了建立城鎮(zhèn)最低生活保障線的方案，下發(fā)了《關于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》。當年有7680位城鎮(zhèn)居民通過這一制度得到了基本生活保障。這是中國最早的城市居民最低生活保障制度。1994年召開的第十次全國民政工作會議提出，要對城市社會救濟對象逐步實行按當地最低生活保障線標準進行救濟。隨后，部分沿海城市，如青島、廈門、大連、廣州、無錫、?？诘乳_始試點。到1996年底，全國有101個城市建立了這項制度。全面推進階段：1997—1999年。1997年9月國務院下發(fā)《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1997年底以前，已建立這項制度的城市要逐步完善，尚未建立這項制度的要抓緊做好準備工作；1998年底以前，地級以上城市要建立起這項制度；1999年底以前，縣級市和縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立起這項制度。1999年9月，國務院頒布《城市居民最低生活保障條例》，標志著城市低保走向規(guī)范化、法制化。擴大保障面階段：2000—2002年。盡管各地如期建立了城市低保制度，但由于地方財政投入不足，沒有做到應保盡保。針對這種情況，2001年國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步加強城市居民最低生活保障工作的通知》，要求增加投入，將符合條件的對象全部納入保障范圍。全國城市低保對象從2000年的403萬人，迅速增長到2002年的2065萬人，增長512%。穩(wěn)步發(fā)展階段：2003年—現在。2003年以來，城市低保對象的人數穩(wěn)定在2200-2300萬人，平均標準、平均補差、保障資金總額逐年提高。172． 農村低保制度的發(fā)展歷程中國農村針對貧困人口的社會救助包括多種制度安排。主要包括： （1）農村五保供養(yǎng)制度。即對農村居民中無勞動能力、無依靠、無生活來源的“三無”老年人、殘疾人和未成年的孤兒，實行保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬，對適齡兒童還要保其受教育。這項制度從 20世紀50年代初即開始實施。2006年全國農村五保戶 468萬戶，503.3萬人，平均標準為 102元/人、月，平均補差為 78.3元/人、月，共支出資金 41.1億元。（2）臨時救濟制度。即對缺衣少食的貧困人口實行臨時救濟。這項制度從20世紀50年代初一直實行到目前。2006年農村臨時救濟達到642.9萬人次。（3）定期定量救助制度。即對家庭常年生活困難的貧困人口，按一定周期（月或季度）給予定量的生活救濟金或糧食。這項制度從 20世紀80年代起在局部地區(qū)開始實行，后來擴大到更多地方。 （4）醫(yī)療救助。 2006年醫(yī)療救助農村人口 286.8 萬人次，民政部門資助參加新型農村合作醫(yī)療 984.4 萬人次，農村醫(yī)療救助支出8.9億元。20世紀90年代以來，一些地方在定期定量救助制度的基礎上，開始探索建立農村低保制度。上海、廣東、浙江、福建等沿海地區(qū)較早起步。例如，到1997年9月，廣東省142個縣（市、區(qū)）中已有127個建立了農村低保制度。進入21世紀以后，農村低保制度逐步向中西部地區(qū)延伸。截至2006年底，全國共有25個?。▍^(qū)、市）的2133個縣（市、區(qū)）實行了農村最低生活保障制度，有1509.1萬（743.4萬戶）農村人口享受農村最低生活保障，人均補差33.2元/月，共支出低保資金41.6億元。鑒于農村低保制度已在較大范圍實行，其他沒有實行低保制度的地方也有多年的定期定量救助經驗，中國政府決定2007年在全國范圍內建立農村低保制度。截至2007年6月底，農村低保覆蓋人口為2068萬人。預計到2007年底，農村低保制度將覆蓋農村貧困人口約3000萬人。城市居民最低生活保障標準，按照當地維持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤（燃氣）費用以及未成年人的義務教育費用確定。持有非農業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均為城市低保對象。農村最低生活保障標準由縣級以上地方人民政府按照能夠維持當地農村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。農村低保對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的所有農村居民。與養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等其他社會保障制度相比，低保制度具有更加明顯的貧困指向特征，是由政府直接對貧困人口給予“兜底”式定期定量救助；與傳統(tǒng)的社會救助制度相比，低保制度是一個更加規(guī)范化、法制化的社會保障制度，對減緩貧困更加有效。從內涵來看，中國最低生活保障制度是一種以保障全體公民基本生存權利為目標的社會救濟制度。它的通常做法是，根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，就有權利得到國家和社會按照法定的程序和標準提供的現金和實物救助 ①。而最低生活保障線制度 ,是國家為救助社會成員中難以維持基本生存需要的貧困人口而制定的救助標準和實施規(guī)則 ②。它的主要內容是，研究和制定科學合理的最低生活保障線，以及如何運用和調整最低生活保障線，使最低生活保障制度更好地保障公民的基本生活。它既是社會救助方面的一項制度，同時還帶有社會調查、社會統(tǒng)計和社會分層等方面的特點。中國是一個經濟落后的發(fā)展中國家，盡管黨和政府為緩解貧困付出了巨大努力，但是，時至今日，貧困問題仍然相當嚴重。1978年，全國農村貧困人口有 2.5億人，1993年底減少至 8000萬人，1998年減少到 4200萬人。至2006年，中國農村絕對貧困人口數量下降到 2148萬，與1978年相比，減少了 2.28億多人；①《中國城市社會救濟制度改革研究》課題組：《建立中國城市居民最低生活保障制度的研究報告》，《社會工作研究》1995年第6期，第3頁。②楊宗傳、張奇林：《武漢市城市居民最低生活保障制度實施狀況的調查分析》 ，《經濟評論》1999年第4期，第99頁。18農村絕對貧困發(fā)生率由30%下降到2.3%。但是，我國劃分貧困人口的標準較低，是以人均年收入637元(月均53元人民幣)計算的———2007年公布的標準是693元。我國目前的貧困人口標準是低水平的，如果提高200元，貧困人口總數就會上升到9000萬。而國際上通用的貧困人口計算標準是人均每天收入低于一美元或者是兩美元。即使按最低值一美元計算，綜合考慮貨幣實際購買力的差異，我國農村的貧困人口也至少在1億以上。在這4000多萬農村貧困人口中，有近一半是不適合參加勞動的殘疾人和社會保障對象，以及一部分缺乏基本生存條件的極度貧困人口①。這些都是需要政府和社會幫助的救濟對象。而且，隨著農村改革的深化和社會主義市場經濟體制的建立，農村集體經濟瓦解殆盡，農戶作為獨立的生產者直接面對市場，獨自承擔市場風險。在市場競爭中失利的農戶也將納入貧困人口和救濟對象之列。與此同時，城鎮(zhèn)貧困問題愈演愈烈，城鎮(zhèn)新增貧困人口成為近年來出現的一個新問題。據國家統(tǒng)計局城調總隊課題組的調查測算，1995年，我國城鎮(zhèn)貧困居民占全部城鎮(zhèn)非農業(yè)居民人口的比例為8.6%，約為2428萬人;全國城鎮(zhèn)貧困戶約為659萬戶,占全國非農業(yè)戶的7.6%。即使只按絕對貧困的標準測算，全國城鎮(zhèn)貧困人口和家庭也已分別達到1242萬人和332.9萬戶②。有研究表明，企業(yè)職工已成為城鎮(zhèn)貧困群體的主體。隨著經濟結構調整力度的加大和現代企業(yè)制度的建立，困難職工的人數將呈上升趨勢。城鎮(zhèn)貧困問題的解決辦法是依靠社會扶助，依靠社會保障的轉移支付③。在社會救助方面，對生活困難的城鄉(xiāng)居民實行最低生活保障，對受災群眾進行救濟，對城市流浪乞討人員予以救助，為孤寡和殘疾人等群體提供社會福利，在農村實行五保戶制度。自20世紀90年代以來，中國開始研究和建立面向城鎮(zhèn)不同群體的最低收入保障制度。1999年10月，《城市居民最低生活保障條例》在全國范圍施行。目前中國實行的城市居民最低生活保障制度有三個特點：一是與收入相關聯的廣泛覆蓋。最低生活保障的對象除包括原救濟對象外，還擴大到領取失業(yè)救濟金期間或失業(yè)保險期滿末重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民，以及在職人員、下崗人員、退休人員中家庭人均收入低于最低生活保障標準的居民。二是低標準覆蓋。主要以解決最貧困居民的溫飽問題為目標。在實施中注意到對于有勞動能力的人，更多地運用生產自救、以工代賒、科技扶貧等積極救助方式，激發(fā)被救濟者自力更生，提高最低生活保障基金的社會效益。三是實施最低生活保障資金列入財政預算，