正確處理改革與法治的關(guān)系

正確處理改革與法治的關(guān)系沈春耀來源：經(jīng)濟日報（2014年11月06日第7版）四中全會《決定》提出，一是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用；二是做到重大改革于法有據(jù)；三是做到立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。這些重要的精神表明，立法應(yīng)該更加積極、更加主動地適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要黨的十八屆四中全會《決定》對立法工作作出部署，并提出，“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止?！苯?，就《決定》中關(guān)于立法與改革的相關(guān)重要表述，《經(jīng)濟日報》記者采訪了全國人大常委會委員、全國人大法律委員會委員、全國人大常委會副秘書長沈春耀。沈春耀認為，在全面深化改革和全面推進依法治國的新形勢下，需要正確處理改革與法治的關(guān)系。特別是在立法工作方面，更需要重視這個問題。記者：長期以來，特別是改革開放以來，我國積極建設(shè)社會主義法治，取得歷史性成就。目前，中國特色社會主義法律體系已如期形成。那么，如何看待改革與法治，特別是改革與立法的關(guān)系？沈春耀：我國社會主義法治建設(shè)，總體上說，是與改革開放事業(yè)共同推進、共同成長的。從過去30多年的實踐看，立法先行的例子有不少，如1979年中外合資經(jīng)營企業(yè)法、1980年個人所得稅法、1984年專利法等，都屬于先立法后推進這一類；又如1982年憲法第91條、第109條確立了國家審計制度，而在此之前我國并沒有這一制度，國家各級審計機關(guān)是根據(jù)憲法規(guī)定在1983年之后才陸續(xù)建立起來。這類情形還有一些。與立法先行模式相對應(yīng)的是立法跟進模式，這是我們更為經(jīng)常看到的立法情形。也就是先有一些實踐經(jīng)驗，經(jīng)過總結(jié)概括后上升為法律。這中間還有不少法律是先經(jīng)過地方性法規(guī)、行政法規(guī)或者其他規(guī)范性文件形式的探索和過渡。這既是一個實踐的過程，逐步積累經(jīng)驗；也是一個認識的過程，逐步形成共識。記者：我們知道，法律制度具有穩(wěn)定性的特征?？墒?，社會生活特別是改革“大時代”的一個重要特征就是變動性。如何看待二者之間呈現(xiàn)出的矛盾性？沈春耀：面對變化中的社會生活，法律往往具有一定的滯后性甚至是保守性，這是各國法制發(fā)展史上帶普遍性的現(xiàn)象。19世紀英國法制史學(xué)家梅因曾經(jīng)講過：“社會的需要和社會的意見常常是或多或少走在‘法律'的前面的。我們可能非常接近地達到它們之間缺口的接合處，但永遠存在的趨向是要把這缺口重新打開來。因為法律是穩(wěn)定的，而我們所談到的社會是進步的，人民幸福的或大或小，完全決定于缺口縮小的快慢程度?！边@是一種客觀現(xiàn)象，問題在于我們?nèi)绾握J識和把握。在變革社會中推進法治，更具有復(fù)雜性、艱巨性。全面深化改革和全面推進依法治國，給我們立法工作提出了新的更高要求，需要我們認真思考和規(guī)劃。今年2月，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上的講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。”《決定》在這方面也提出了新的要求，一是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用；二是做到重大改革于法有據(jù)；三是做到立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。這些重要的精神表明，立法不應(yīng)是被動地適應(yīng)、接受，而是應(yīng)該更加積極、更加主動地適應(yīng)改革發(fā)展穩(wěn)定的需要。記者：《決定》提出，全面推進依法治國的總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。在全面推進依法治國的過程中，如何把握好、實現(xiàn)好立法和改革決策相銜接？沈春耀：總結(jié)近年來我國的立法實踐，適應(yīng)新形勢新常態(tài)新要求，可以從以下幾方面來把握立法和改革決策相銜接的問題。一是立法先行。先制定或者修改有關(guān)法律，再展開和推進相關(guān)工作，特別是涉及國家重要制度、全國人大專屬立法權(quán)等方面的事項，應(yīng)當(dāng)堅持立法啟動改革、實施改革，在法治軌道上推進改革。二是立法授權(quán)。為局部地區(qū)或者領(lǐng)域先行推進改革提供必要的法律依據(jù)，全國人大常委會近年來對“一府兩院”都有授權(quán)的實例，已經(jīng)不同于改革開放初期的立法授權(quán)，更好地體現(xiàn)了法治精神。三是立法跟進。關(guān)鍵是縮短實踐需要與制度規(guī)則之間的“時間差”，及時總結(jié)實踐經(jīng)驗，及時完善法律制度，防止和克服立法滯后現(xiàn)象。例如我國刑法在1997年作出全面修訂之后，根據(jù)情況的變化和工作需要，先后通過有關(guān)刑法的1個決定、8個修正案和13個解釋。這次全國人大常委會會議審議了刑法修正案（九）草案。四是立法前瞻。在確定基本制度和規(guī)則的同時，保持必要的靈活性，為實踐中探索留有一定的空間，特別是對那些需要作出必要規(guī)范而情況又較為復(fù)雜、認識又不盡相同的問題，實踐和時間將會提供較好的答案。五是立法分層。我國實行統(tǒng)一的、多層次立法體制。在堅持國家法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的作用，綜合發(fā)揮規(guī)章、司法解釋、軍事法規(guī)、技術(shù)規(guī)范、慣例規(guī)范、國際條約等多種