增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施存在的問題及解決措施

對(duì)規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的幾點(diǎn)思考對(duì)規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的幾點(diǎn)思考為貫徹中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、增進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的部署規(guī)定，國土資源部在進(jìn)一步調(diào)查研究的I基本上,按照保障科學(xué)發(fā)展的總體規(guī)定，提出了以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，增進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指根據(jù)土地運(yùn)用總體規(guī)劃，將若干擬整頓復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鄉(xiāng)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同構(gòu)成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整頓復(fù)墾等措施,在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基本上,最后實(shí)現(xiàn)增長耕地有效面積,提高耕地質(zhì)量，節(jié)省集約運(yùn)用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目的?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式,是對(duì)近年來在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)”中所采用的一種新的J土地整頓、運(yùn)用和管理模式。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤一方面是建設(shè)用地日勺掛鉤一一即在一定區(qū)域范疇內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增長,必須以相稱規(guī)模日勺農(nóng)村建設(shè)用地減少為前提條件，以盤活閑置、低效運(yùn)用的農(nóng)村集體建設(shè)用地的方式，為工業(yè)化、城鄉(xiāng)化提供必要的建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模的有效控制。另一方面是耕地的掛鉤。以農(nóng)村土地綜合整治新增長的耕地，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)占用耕地的有效補(bǔ)充，貫徹耕地占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中“保護(hù)耕地與保障建設(shè)”的雙贏。從本質(zhì)上講，增減掛鉤是建設(shè)用地的整頓,是土地運(yùn)用構(gòu)造布局日勺調(diào)節(jié)和優(yōu)化，也是城鄉(xiāng)土地資源日勺優(yōu)化配備。具體來說,就是根據(jù)土地運(yùn)用總體規(guī)劃和都市、村鎮(zhèn)等規(guī)劃,按照優(yōu)化用地構(gòu)造和布局的I規(guī)定，引導(dǎo)農(nóng)村居民點(diǎn)合適集中建設(shè)，同步開展對(duì)舊村莊的復(fù)墾還耕,在保證農(nóng)村必要建設(shè)用地的前提下，將節(jié)省的土地用于城鄉(xiāng)建設(shè),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長和農(nóng)村建設(shè)用地減少相平衡，耕地占用與復(fù)墾相平衡，城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局優(yōu)化。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)有助于保護(hù)耕地、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件、保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基本性工作，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要抓手和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要突破口。一、目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作中存在的問題（一）對(duì)掛鉤政策的結(jié)識(shí)存在偏差一方面某些地方把增減掛鉤工作僅僅當(dāng)成是增長城鄉(xiāng)建設(shè)用地籌劃指標(biāo)的方式措施，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和建設(shè)新農(nóng)村重大作用結(jié)識(shí)局限性。有某些地區(qū)過度關(guān)注周轉(zhuǎn)指標(biāo),簡(jiǎn)樸地把增減掛鉤理解為解決用地矛盾時(shí)手段，對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的關(guān)注度太高，盼望值過大，存在著片面爭(zhēng)取周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模的傾向。另一方面，由于工作沒有按照規(guī)定進(jìn)行，趨于片面，各地村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，導(dǎo)致了增減掛鉤與土地運(yùn)用總體規(guī)劃及村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃銜接不夠;前一階段的I試點(diǎn)工作，重要在于拆舊復(fù)耕和新村建設(shè)等，沒有綜合考慮田、水、路、林的整治，沒有充足做好與本地農(nóng)民就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)的協(xié)調(diào)和整體推動(dòng)。（二）性質(zhì)不同的兩個(gè)區(qū)域在一起，產(chǎn)生利益的偏向城鄉(xiāng)化過程中容易浮現(xiàn)土地城鄉(xiāng)化了，但是人留在農(nóng)村；或者人跑進(jìn)城里了，但是農(nóng)村還留有居住日勺地方，這就是一種城鄉(xiāng)化過程不合理的現(xiàn)象。在目前國內(nèi)城鄉(xiāng)二元構(gòu)造的條件下，把城鄉(xiāng)和農(nóng)村兩個(gè)行政級(jí)別和性質(zhì)不同的區(qū)域放在一種項(xiàng)目區(qū)，似乎是消除了行政上的影響，但是國內(nèi)長期形成了都市和農(nóng)村的區(qū)別，國家政策長期偏向都市，已經(jīng)成為一種思維導(dǎo)向，當(dāng)都市和農(nóng)村發(fā)生利益沖突時(shí)，利益總是偏向都市。在一種項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，本來需要兩個(gè)行政區(qū)協(xié)商的I事情變成為在項(xiàng)目區(qū)內(nèi)解決,農(nóng)村的利益容易受到侵犯。（三）對(duì)農(nóng)民和集體的利益考慮不充足一方面，從居民點(diǎn)的整頓來看，國家規(guī)定農(nóng)村居住用地不得超過150平方米，但是諸多此前建造的房屋事實(shí)上都超過了這個(gè)原則，而這個(gè)超過的部分事實(shí)上是新增耕地日勺潛力部分。超過的這部分怎么解決，與否應(yīng)予以補(bǔ)償以及如何制定補(bǔ)償?shù)腎原則，《決定》、《意見》和《批復(fù)》都沒有闡明。另一方面,由于掛鉤項(xiàng)目一般是跨區(qū)域項(xiàng)目，必須依托政府強(qiáng)力的行政手段來支持才干順利完畢。然而在中國的現(xiàn)實(shí)條件下，比較容易忽視民眾的意愿。民眾祖祖輩輩生活幾十甚至幾百年的地方，形成了特定的文化、特定的社會(huì)生態(tài)，她們與否樂意搬遷,與否樂意家園環(huán)境變化,是應(yīng)當(dāng)考慮的。依托行政規(guī)劃建立起來的項(xiàng)目區(qū)，如果只關(guān)注要實(shí)現(xiàn)的行政目的，就容易忽視這些規(guī)定。第三，政府對(duì)如何在掛鉤政策歐I實(shí)行過程中還利于民、造福百姓,考慮得不夠，也缺少有效的保障措施,絕大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)沒有制定土地收益管理措施，大部分收益被地方政府拿走。（四）農(nóng)村居民點(diǎn)成片拆舊整頓難度較大由于我省是一種高原山區(qū)省份，全省土地面積按地形看，山地占84%,高原、丘陵約占有10%,壩子（盆地,河谷）僅占6%。自然地形地貌特點(diǎn)決定了農(nóng)村居民點(diǎn)分散，耕地質(zhì)量較差,人均耕地少。由于農(nóng)村居民點(diǎn)拆舊所需資金大、牽涉部門多，實(shí)際實(shí)行的難度較大,與土地開發(fā)整頓短短幾年成百上千個(gè)項(xiàng)目相比，深度和廣度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。我省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作才剛剛起步，實(shí)行農(nóng)村居民點(diǎn)拆舊整頓缺少經(jīng)驗(yàn)。（五）制度不夠完善,管理有待規(guī)范一是在操作過程中，相對(duì)集中地建設(shè)這些農(nóng)民新村住宅時(shí)一般需要占用某些農(nóng)用地，從而產(chǎn)生了農(nóng)用地被轉(zhuǎn)用于住宅建設(shè)用地與否需要審批的問題。二是將拆舊地塊農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進(jìn)行復(fù)耕,使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地,用于與建新地塊占用的農(nóng)用地進(jìn)行等量置換o這就產(chǎn)生了農(nóng)民遷出后的建設(shè)用地（宅基地）被復(fù)耕為農(nóng)用地及土地用途變更登記的問題。三是“宅基地?fù)Q房”模式中仍然存在土地征收問題。這是由于在增減掛鉤中，通過置換仍保持不變的只是農(nóng)用地與建設(shè)用地的量，而不是集體所有的土地與國有土地的量。四增減掛鉤審批權(quán)限的劃分，實(shí)行的是總量由中央控制；在不突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)日勺前提下，掛鉤試點(diǎn)區(qū)地方政府負(fù)責(zé)具體審批;項(xiàng)目區(qū)自行組織實(shí)行的I體制,帶來了審批權(quán)限日勺變化。此外，試點(diǎn)工作的有關(guān)監(jiān)管和保障措施還不健全,不少試點(diǎn)單位在建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)臺(tái)帳、試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)實(shí)行管理方面仍顯滯后,特別是在試點(diǎn)工作信息化管理考慮還比較少。二、規(guī)范目前城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的對(duì)策（一）加強(qiáng)宣傳，提高結(jié)識(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是在耕地面積不減少狀況下保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，加快新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的一種土地創(chuàng)新運(yùn)用模式。掛鉤試點(diǎn)工作應(yīng)以貫徹科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以保護(hù)耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目的，以優(yōu)化用地構(gòu)造和節(jié)省集約用地為重點(diǎn)。目前，某些地方干部和群眾對(duì)此工作日勺重要意義理解不深，個(gè)別基層政府把增減掛鉤工作當(dāng)成增長城鄉(xiāng)建設(shè)用地籌劃指標(biāo)的I權(quán)宜之計(jì)，對(duì)以土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，增進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本思路結(jié)識(shí)不清。部分群眾安于現(xiàn)狀的觀念始終處在主導(dǎo)地位,對(duì)增減掛鉤工作患得患失，動(dòng)員搬遷、合村并村工作很難開展。應(yīng)充足運(yùn)用既有媒體宣傳增減掛鉤工作的法規(guī)政策;有關(guān)職能部門應(yīng)開展形式多樣的宣傳培訓(xùn)工作,重點(diǎn)培訓(xùn)增減掛鉤工作應(yīng)遵循的原則、掛鉤內(nèi)容、規(guī)定和工作程序等，提高干部群眾的認(rèn)知度和認(rèn)同度。（二）統(tǒng)籌規(guī)劃,整體推動(dòng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤,是一項(xiàng)綜合性工作,關(guān)系到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域。因此，必須科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、整體推動(dòng)。要建立“政府主導(dǎo)、國土搭臺(tái)、部門聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌規(guī)劃、聚合資金、整體推動(dòng)”日勺工作機(jī)制，抓住新一輪土地運(yùn)用總體規(guī)劃修編的時(shí)機(jī)，在完善都市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃基本上，綜合設(shè)計(jì)掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)籌銜接居民點(diǎn)歸并、農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、基本設(shè)施配套、農(nóng)田綜合整治和產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化調(diào)節(jié)；以縣（市、區(qū)）為單位搞好縣城、村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制工作。根據(jù)本地自然和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，擬定掛鉤項(xiàng)目區(qū)，合理布局新建區(qū)的區(qū)位、規(guī)模和空間;搞好農(nóng)民住房集中建設(shè)改造具體規(guī)劃。設(shè)計(jì)部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際需要，結(jié)合本地風(fēng)俗習(xí)慣、文化老式、建筑風(fēng)格，搞好新居工程設(shè)計(jì)。要整體考慮土地開發(fā)運(yùn)用、農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)保、農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障等問題，以掛鉤為抓手，綜合推動(dòng)各方面工作,實(shí)現(xiàn)土地運(yùn)用節(jié)省集約、耕地資源有效保護(hù)、農(nóng)民生活切實(shí)提高、城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)共榮。（三）（三）以農(nóng)為本，協(xié)調(diào)發(fā)展，中央一號(hào)文獻(xiàn)進(jìn)一步明確“有序開展農(nóng)村土地整治”，“農(nóng)村宅基地和村莊整頓后節(jié)省的土地仍屬農(nóng)民集體所有，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破，保證復(fù)墾耕地質(zhì)量，保證維護(hù)農(nóng)民利益。”農(nóng)村整頓出來的土地，一方面要復(fù)墾為耕地；另一方面滿足農(nóng)民建房、村莊基本設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè);再次留足發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地；最后運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鄉(xiāng)使用，增進(jìn)小城鄉(xiāng)發(fā)展，同步要把獲得土地級(jí)差收益返回農(nóng)村用于新農(nóng)村建設(shè)，形成良性循環(huán)。通過農(nóng)村土地整治，使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)，使農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，耕地向適度規(guī)模經(jīng)營集中,產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，實(shí)現(xiàn)耕地增長、用地節(jié)省、布局優(yōu)化、要素集聚的目的。某些地方的實(shí)踐證明，這樣的思路和做法是可行的，也是有效的。要繼續(xù)打造好這個(gè)平臺(tái),規(guī)范有序搞好農(nóng)村土地整治工作。要把農(nóng)民滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)、受惠不受惠作為衡量農(nóng)村土地整治成效的主線原則，做到整治前農(nóng)民樂意,整治后農(nóng)民滿意,切實(shí)讓農(nóng)民得到實(shí)惠，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)化進(jìn)程與新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。（四）因地制宜，穩(wěn)步推動(dòng)由于目前我省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作才剛剛起步，鑒于農(nóng)村居民點(diǎn)拆舊整頓難度較大，應(yīng)本著先易后難日勺原則，應(yīng)優(yōu)先選擇政府領(lǐng)導(dǎo)注重、本地群眾積極性高、資金有保障、難度較小、具有建設(shè)用地拆舊整頓潛力日勺空心村、磚瓦窯場(chǎng)、工礦廢棄地為主的“三項(xiàng)整治”工作。在“三項(xiàng)整治”實(shí)行過程中積極摸索“空心村”等整治新措施、新形式，通過這些地區(qū)的示范,對(duì)存在問題和難點(diǎn)進(jìn)行進(jìn)一步分析研究，以點(diǎn)帶面，為拆舊整頓難度大的農(nóng)村居民點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)，逐漸推廣，以增進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作向縱深推動(dòng)。（五）完善制度，強(qiáng)化監(jiān)管進(jìn)一步（四）完善制度，強(qiáng)化監(jiān)管進(jìn)一步分析“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”模式與常規(guī)的土地運(yùn)用和管理模式存在矛盾和沖突，在波及進(jìn)一步明確有關(guān)政策，如項(xiàng)目區(qū)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地的土地用途變更登記、建新區(qū)中土地征收、審批權(quán)限等問題,為掛鉤工作營造良好的制度環(huán)境。積極引導(dǎo)并嚴(yán)格規(guī)范增減掛鉤試點(diǎn)，加強(qiáng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)和節(jié)余指標(biāo)的管理，保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模不突破、耕地面積不減少、耕地質(zhì)量不下降,避免為了獲得城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo),只注重耕地?cái)?shù)量而忽視耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生，使政策初衷充足實(shí)現(xiàn)。增長對(duì)農(nóng)村土地整治投入，嚴(yán)格執(zhí)行新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)所有用于基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)、土地整頓、耕地開發(fā)歐I規(guī)定，避免不顧本地發(fā)展條件和客觀環(huán)境,讓農(nóng)民通通住樓房的現(xiàn)象浮現(xiàn),應(yīng)保存平房和院落，保存農(nóng)耕文化特點(diǎn)和本地民風(fēng)民俗。避免農(nóng)村缺錢、都市缺地，兩者一拍即合，大量農(nóng)村土地繼續(xù)流向都市。開展掛鉤工作必須要通過批準(zhǔn),未經(jīng)批準(zhǔn)不得擅自開展;掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)必須納入土地運(yùn)用籌劃管理,實(shí)行規(guī)模控制，不得隨意突破。建立掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)臺(tái)帳、加強(qiáng)項(xiàng)目區(qū)實(shí)行監(jiān)管，建立掛鉤項(xiàng)目區(qū)數(shù)據(jù)庫,推動(dòng)信息化管理。加強(qiáng)對(duì)拆舊地塊的整頓復(fù)墾監(jiān)管，保證舊村莊、舊宅基地及時(shí)復(fù)耕，對(duì)周轉(zhuǎn)指標(biāo)下達(dá)、使用、歸還等進(jìn)行登記和管理,保證周轉(zhuǎn)指標(biāo)有效使用、準(zhǔn)時(shí)歸還。西寧市開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)以土地運(yùn)用總體規(guī)劃為根據(jù)，按照“先復(fù)墾、后置換”日勺原則，西寧市即將在大通、涅中、涅源三縣開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。據(jù)悉，目前前期籌辦工作已經(jīng)展開。近年來，隨著西寧市各地城鄉(xiāng)建設(shè)的J不斷發(fā)展，都市化水平迅速提高。但是相稱一部分農(nóng)村居住環(huán)境和