中外安全生產(chǎn)責(zé)任制度比較

中外安全生產(chǎn)責(zé)任制度比較我們常說，每個人都應(yīng)為自己的行為負責(zé)。此話可以說是責(zé)任制度的常識性法理表達。安全生產(chǎn)有多類主體涉及其中，其行為具有怎樣的性質(zhì)，如何承擔(dān)責(zé)任，這便是安全生產(chǎn)的責(zé)任制度。從現(xiàn)實層面看，我國安全生產(chǎn)的責(zé)任制度與其他國家的相關(guān)制度差異巨大，為何如此？理據(jù)何在？似有必要對其進行學(xué)術(shù)性分析。1、責(zé)任是什么？法學(xué)上的標準定義是違反義務(wù)（作為或不作為）所應(yīng)承擔(dān)的后果。2、后果又將怎樣？要視其義務(wù)的性質(zhì)及其被違反（不履行）所帶來損害程度。即主體沒有履行相關(guān)義務(wù)（可以是約定的，也可以是法定的）具有可原諒性（譬如和解或情節(jié)極輕微）和不可原諒性，后者轉(zhuǎn)化為制裁，即是違反義務(wù)的主體所承擔(dān)的具體責(zé)任。任何法律關(guān)系中，其相應(yīng)主體均承擔(dān)相當(dāng)?shù)牧x務(wù)，當(dāng)其違反，將會面臨相應(yīng)的后果，最終可能會受到法律的制裁，構(gòu)成特定的責(zé)任制度體系。安全生產(chǎn)屬于勞動關(guān)系領(lǐng)域的事項，其中涉及到多類主體：雇主、雇員、政府機構(gòu)及執(zhí)法人員、技術(shù)服務(wù)組織及工作人員、可能的第三人。這些主體在安全生產(chǎn)的法律關(guān)系中均享有相應(yīng)的權(quán)利（力）和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。各國根據(jù)其法律傳統(tǒng)及奉行理念，對這些主體的權(quán)利義務(wù)的具體規(guī)范表現(xiàn)出一定的差異性，但由于其屬于勞動關(guān)系的性質(zhì)，主要集中對雇傭雙方主體進行規(guī)范，其他主體的權(quán)利義務(wù)則由其他法律予以調(diào)整。譬如，行政執(zhí)法人員的相關(guān)行為歸行政法規(guī)范，受到傷害的第三人由侵權(quán)法管轄，技術(shù)服務(wù)組織與雇主間的關(guān)系屬民事關(guān)系，屬合同法調(diào)整范圍，因而其相關(guān)主體的所享有的權(quán)利（力）和承擔(dān)的具體責(zé)任根據(jù)相關(guān)法之規(guī)范確定。勞動法被稱為“勞動者權(quán)利法”，是指在雇傭雙方的關(guān)系的強弱對比中，雇主處于相對強勢地位，雇員則處于弱勢，即勞動關(guān)系屬于雙方主體處于實質(zhì)不平等狀態(tài)。據(jù)此，勞動法為勞動者創(chuàng)設(shè)了一系列權(quán)利，譬如：休息權(quán)（工時及加班限制）、報酬權(quán)（最低工資制度）、平等就業(yè)權(quán)（反就業(yè)和職業(yè)活動中的一切歧視）、社會保障權(quán)（享有各種社會保險待遇）、安全健康權(quán)、團結(jié)權(quán)等，并且在這些權(quán)利項下還包含著許多具體的權(quán)利內(nèi)容，它們統(tǒng)一構(gòu)成勞動者的法定權(quán)利體系。其作為“法定權(quán)利”是指不是與生俱來的所謂“自然權(quán)利”，也不是主體根據(jù)其意愿（民法上所謂意思自治）約定的權(quán)利，而且是雙方約定改變不了的、由法律創(chuàng)立和明確規(guī)定的權(quán)利。保障勞動者的這些權(quán)利的實現(xiàn)就是雇主的法定義務(wù)，如果其不履行相關(guān)義務(wù)，便面臨相應(yīng)制裁的不利法律后果?？梢姡瑒趧臃ㄟ@套權(quán)利義務(wù)制度體系完全顛覆了民事法制度中的權(quán)利義務(wù)對等均衡（所謂享有一個權(quán)利，承擔(dān)相當(dāng)義務(wù)）的法理。雇主主要承擔(dān)的是義務(wù)，雇員主要享有的是權(quán)利。如果要套用權(quán)利義務(wù)對等均衡的一般法理的話，雇主享有招募雇員，助成其事業(yè)，實現(xiàn)其人生價值的權(quán)利，對應(yīng)義務(wù)則是保障勞動者實現(xiàn)其勞動法上的權(quán)利。安全生產(chǎn)法作為勞動法的特別法，其規(guī)范勞動者安全健康權(quán)利，即勞動者基本人權(quán)，不僅秉承了勞動法的基本理念。同時，由于勞動者此項權(quán)利的特殊的重要性，使其在制度設(shè)計上體現(xiàn)為勞動者權(quán)利的更為剛性和雇主義務(wù)及其履行方面的嚴格化特征。根據(jù)這一基本法律邏輯，主要工業(yè)化國家對雇主在保護勞動者安全健康權(quán)利方面的義務(wù)（責(zé)任）主要體現(xiàn)在三個方面：無過錯責(zé)任原則下的民事責(zé)任、違反具體法定義務(wù)的行政責(zé)任和有嚴重過失造成重大傷亡事故的刑事責(zé)任。每個人都應(yīng)對自己的行為負責(zé)，這是一般的判定主體責(zé)任的原則，即過錯責(zé)任原則。法學(xué)基于對理智的正常人具有判斷事物是非能力的假設(shè)，設(shè)立公認的標準，來確定具體主體之具體行為的對錯，裁量其處于各種法律關(guān)系糾紛中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。刑法根據(jù)犯罪嫌疑人的過錯過失程度處以相當(dāng)?shù)男塘P；行政法依據(jù)行政執(zhí)法人員行為中的違法狀況及其對相對人造成的損失給予處罰及向相對人支付國家賠償；民事法律關(guān)系中，一方主體對另一主體違約或侵權(quán)，均會以其過錯的大小承擔(dān)其應(yīng)負的相應(yīng)責(zé)任?？梢姡^錯責(zé)任原則是理性的、普遍適用的法律責(zé)任原則。而無過錯責(zé)任原則則是特別責(zé)任原則，甚至可以說是一項不講道理的原則。論辯者可以稱，沒有過錯憑什么讓我承擔(dān)責(zé)任？因此，針對生產(chǎn)領(lǐng)域勞動者傷亡發(fā)明并適用無過錯責(zé)任原則，不僅源于勞動法對勞動者傾斜保護理念，更是迫于對復(fù)雜的生產(chǎn)過程中傷害事件進行過錯認定受到客觀限制的無奈選擇。鑒于生產(chǎn)活動對于人類生存發(fā)展的不可或缺，以及幾乎所有職業(yè)活動都存在危險性，職業(yè)風(fēng)險理論應(yīng)運而生，對此風(fēng)險的解決不僅是雇主的義務(wù)，也應(yīng)該是全社會的責(zé)任。工傷保險制度便在此基礎(chǔ)上建立并完善起來：被保險人是勞動者，保費全部由雇主負擔(dān)，由此承擔(dān)其無過錯責(zé)任；費率不是體現(xiàn)雇傭雙方合意而約定的，而是由居于第三方的政府確定的，體現(xiàn)了其社會保險的強制性；如果勞動傷害發(fā)生，雇主便可通過向政府有關(guān)機構(gòu)申請，經(jīng)鑒定后按相關(guān)標準，從匯聚所有雇主繳納費用形成的基金中支付相應(yīng)費用（醫(yī)療費、誤工費及傷害賠償），雇主不再支付其他費用，體現(xiàn)出工傷保險的社會分擔(dān)屬性。經(jīng)由工傷保險承擔(dān)無過錯責(zé)任，并未包括雇主在工傷事故中承擔(dān)民事責(zé)任的全部內(nèi)容。在現(xiàn)代安全生產(chǎn)的治理體系中，一部綜合性的法律處于核心地位，其中規(guī)范了雇主的具體義務(wù)，如若沒有得到切實履行，一旦發(fā)生工傷事故，雇主還將承擔(dān)違法過錯所帶來的民事賠償責(zé)任。我國現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》第五十三條規(guī)定：“因生產(chǎn)安全事故受到損害的從業(yè)人員，除依法享有工傷保險外，依照民事法律尚有獲得賠償?shù)臋?quán)利的，有權(quán)向本單位提出賠償要求?！北闶且?guī)范雇主的此種民事責(zé)任。即雇主在安全生產(chǎn)上的民事責(zé)任既包含通過繳納工傷保險費而履行法定的、常規(guī)性的無過錯責(zé)任和工傷事故發(fā)生后可能存在的違法過錯賠償責(zé)任。雇主的行政責(zé)任并不是指其沒有履行行政法上賦有的義務(wù)，而是由于其違反了安全生產(chǎn)法上規(guī)定的義務(wù)，而由行政執(zhí)法機構(gòu)對其施以處罰，表現(xiàn)出的責(zé)任承擔(dān)。由于職業(yè)傷害事件中準確判定主體過錯及其程度的困難，迫使人們創(chuàng)立了無過錯責(zé)任制度；因為認識到職業(yè)風(fēng)險的普遍性，無過錯責(zé)任又被泛化成社會共擔(dān)性質(zhì)的工傷保險制度。雇主承擔(dān)的工傷保險費用在風(fēng)險等同或類似的行業(yè)、領(lǐng)域是相同的，同時，在市場經(jīng)濟的條件下，由雇主先期支付的這些費用事實上都可以轉(zhuǎn)嫁給社會，由全體社會成員共擔(dān)。由于人人都存在機會主義傾向，在這種制度框架下，雇主并無動力和壓力去履行一般性的保護勞動者安全健康權(quán)利的義務(wù)。因此，現(xiàn)代各國的相關(guān)法律均系統(tǒng)規(guī)定了雇主需要履行的具體義務(wù)，并配以相應(yīng)的行政執(zhí)法人員對其予以監(jiān)督，確保相關(guān)措施落實到位。譬如，英國1802年的《學(xué)徒工道德與健康法》為保護學(xué)徒工的身心健康，規(guī)定：學(xué)徒的工作時間每天不能超過12小時；宿舍每年必須粉刷兩次，并配通風(fēng)設(shè)備；男女學(xué)徒工分開居住，每床不能超過兩人等等。為使雇主切實遵守這些規(guī)定，政府專門配備治安法官督促雇主實行之。否則，雇主將面臨行政處罰，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。法律往往采用結(jié)果主義原則，即就具體事項或行為規(guī)定一般性義務(wù)，以結(jié)果來判斷相關(guān)主體對義務(wù)的履行情況。安全生產(chǎn)涉及到勞動者的生命安全和健康，如果完全采用結(jié)果主義，則面臨巨大風(fēng)險；同時，由于現(xiàn)代生產(chǎn)系統(tǒng)的多樣性和復(fù)雜化特征，要使法律像《學(xué)徒工道德與健康法》那樣簡明具體地進行規(guī)范，是完全不可能實現(xiàn)的。因此，法律授權(quán)行政執(zhí)法機構(gòu)頒行專業(yè)技術(shù)標準，并賦予其具有強制法效力的制度就尤為必要。譬如，為確保勞動者健康，經(jīng)過科學(xué)研究論證，對確知的職業(yè)健康危害因素實行濃度（各類粉塵和有毒化學(xué)品）、強度（噪音、輻射等物理因素）限值控制，作為相應(yīng)雇主的具體義務(wù)。雇主則必須履行到位，否則將承擔(dān)與安全生產(chǎn)法上規(guī)定義務(wù)一樣的違法責(zé)任。雇主因不履行安全生產(chǎn)法及技術(shù)標準規(guī)定的義務(wù)，被行政執(zhí)法機構(gòu)以違反法定義務(wù)為由予以懲罰便是其承擔(dān)的行政責(zé)任。行政責(zé)任的形式多種多樣，因其尚未造危害的事實，一般以糾正違法行為（譬如，我國的限期整改、停業(yè)整頓等）、或處以罰款為主。具體裁處須按行政法程序規(guī)則和安全生產(chǎn)法實體規(guī)則做出。刑罰涉及當(dāng)事主體的人身自由，當(dāng)慎之又慎。根據(jù)罪刑法定和疑罪從無的刑法原則，當(dāng)受刑罰的主體一定要有法定犯罪事實，并證據(jù)確鑿。由于安全生產(chǎn)關(guān)涉勞動者生命安全，因此安全生產(chǎn)法援用刑法規(guī)則，以強化對勞動者這一基本人權(quán)的保護力度。從安全生產(chǎn)活動中雇主的行為性質(zhì)來講，其不可能有意致其雇員群死群傷（如有主觀故意便超越安全生產(chǎn)法范疇，歸普通刑法管轄），一般只能定性過失性犯罪。雇主要承擔(dān)安全生產(chǎn)法上的刑事責(zé)任必須有發(fā)生了重大事故的結(jié)果和確實存在重大過失（包括不履行法定義務(wù)）的原因兩個要件，而且二者構(gòu)成因果關(guān)系。有鑒于此，一般對雇主的刑事處罰維持在輕微的水平上。雇員作為安全生產(chǎn)法整體上的權(quán)利主體，在安全生產(chǎn)法的責(zé)任則相對有限。為確保雇員自身、其他雇員的安全，安全生產(chǎn)法一般地規(guī)范雇員必須履行遵守安全規(guī)程、服從管理和指揮，積極配合雇主方業(yè)務(wù)需求等義務(wù)。沒有主觀故意或重大失誤，一般不承擔(dān)責(zé)任。我國安全生產(chǎn)的責(zé)任制度與上述責(zé)任體系存在較大差異。表現(xiàn)在兩個方面：一是責(zé)任體系覆蓋更廣，涉事主體均承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；二是各類主體違反義務(wù)后受到的處罰極重。涉事主體在我國的安全生產(chǎn)法中均設(shè)有相應(yīng)義務(wù)，違反其義務(wù)主體要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》中全面規(guī)范了“生產(chǎn)經(jīng)營單位”主要負責(zé)人（第九十、九十一、九十二條）和其安全生產(chǎn)管理人員（第九十三條）須要承擔(dān)的責(zé)任、行政執(zhí)法人員（第八十七條）須要承擔(dān)的責(zé)任、“生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員”（第一百零四條）須要承擔(dān)的責(zé)任和技術(shù)服務(wù)組織（第八十九條）須要承擔(dān)的責(zé)任。而且該法在規(guī)定的具體責(zé)任形式均包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任。說其責(zé)任（處罰）極重，表現(xiàn)在各類主體在事故發(fā)生后所具體承擔(dān)的無論行政責(zé)任還是刑事責(zé)任都負擔(dān)沉重。在一般工業(yè)化國家歷史和現(xiàn)實中難以找到相同或類似案例的。我國的“生產(chǎn)經(jīng)營單位”作為雇主也通過繳納工傷保險費用來承擔(dān)其法定的無過錯責(zé)任。其具體事項由國務(wù)院頒行的《工傷保險條例》和主管部門（人社部）以配套規(guī)章予以規(guī)范。根據(jù)其具體規(guī)范，如果生產(chǎn)經(jīng)營單位之從業(yè)人員發(fā)生工傷或職業(yè)病，相關(guān)費用（以工亡為例，包括喪葬補助金、供養(yǎng)家屬撫恤金和一次性工亡補助金）由工傷保險基金支付。從現(xiàn)實情況來看此項制度的實施有兩個方面的問題需要探討一是作為一項強制制度化的社會保險，其覆蓋率偏低（被保險的就業(yè)人口大致只占其總數(shù)的三分之一左右），使該制度的有效性打了折扣，也使那些非法逃避承擔(dān)工傷保險費用負擔(dān)的雇主在一旦發(fā)生事故的情況下，享受不到該制度社會共擔(dān)風(fēng)險的好處，可能帶來毀滅性的損失；二是由安監(jiān)部門在高危行業(yè)（礦山、?；?、交通運輸、建筑施工等行業(yè)領(lǐng)域）以“商業(yè)保險”的名義強制推行的“安全生產(chǎn)責(zé)任保險”，有讓相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位重復(fù)投保工傷險，從而加重其責(zé)任（負擔(dān)）的嫌疑。在《安全生產(chǎn)法》中規(guī)范的生產(chǎn)經(jīng)營單位的行政責(zé)任分為單位（法人主體）和個人（主要負責(zé)人、實際控制人、投資人、相關(guān)管理人員等）。前者的行政責(zé)任包括被罰款、整改、停業(yè)整改、被關(guān)閉等（美國的相關(guān)執(zhí)法機構(gòu)無權(quán)關(guān)閉企業(yè)）。其中罰款數(shù)額一般在20萬元以下，如果發(fā)生事故，罰款數(shù)額最高可達2000萬元。對于生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人不履行相關(guān)法定義務(wù)，其需要承擔(dān)的行政責(zé)任包括個人罰款、職業(yè)資格禁止。如果發(fā)生事故，其個人罰款額可達其上年年收入的百分之八十。美國《職業(yè)安全衛(wèi)生法》規(guī)定，雇主單項違法行為，最高罰款額度上限為7萬美元。我國《安全生產(chǎn)法》通過“構(gòu)成犯罪的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任?！迸c刑法銜接，形成了我國獨特的安全生產(chǎn)刑事責(zé)任制度。根據(jù)刑法，我國安全生產(chǎn)涉及重大事故責(zé)任罪、強令違章冒險作業(yè)罪、重大勞動安全事故罪、危險物品肇事罪、工程重大安全事故罪、消防責(zé)任事故罪、玩忽職守罪等，其覆蓋主體包括生產(chǎn)經(jīng)營單位負責(zé)人、有關(guān)管理人員、從業(yè)人員、技術(shù)服務(wù)組織工作人員和行政執(zhí)法人員，如若其被定罪，刑期最高可達7年。美國《職業(yè)安全衛(wèi)生法》規(guī)定，雇主故意違反相關(guān)義務(wù)（依法頒布的條例、標準、規(guī)則及指令），致其雇員死亡的，處1萬美元罰金或最高6個月監(jiān)禁，或兩罰并用；屬重犯則處罰金2萬美元或最高1年監(jiān)禁，或兩罰并用。另一罰則規(guī)定，任何人（顯然包括行政執(zhí)法人員）未經(jīng)授權(quán)泄露依該法行使的監(jiān)察行為信息，將被處1000美元罰金或最高監(jiān)禁6個月，或兩罰并用。可見，我國安全生產(chǎn)的刑罰不僅種類多，而且刑期長、處罰力度大。在實踐中，我國在對發(fā)生事故生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人的刑罰，遠遠高于上述單項犯罪的法規(guī)刑期。根據(jù)數(shù)罪并罰原則，事故企業(yè)主已有被判無期、死緩的先例（2010年河南平頂山興東二礦發(fā)生井下火藥爆炸事故，造成45人死亡，礦主被判死緩）。另一方面，大量的行政執(zhí)法人員因生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生事故而被追究刑事責(zé)任，也是我國安全生產(chǎn)責(zé)任制度的一大特色。根據(jù)最高人民法院發(fā)布的數(shù)據(jù)，近十年來，安全生產(chǎn)領(lǐng)域以玩忽職守罪，全國每年被追究的大約在700人左右。相當(dāng)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域的重大責(zé)任事故罪、重大勞動安全事故罪判刑人數(shù)總量的三分之一。也就是說，企業(yè)中有三人因為安全事故問題被判刑，必然有一個政府人員因此被判刑。這一問題已經(jīng)成為全社會廣泛關(guān)注的熱點。中外安全生產(chǎn)的責(zé)任制度為何表現(xiàn)出如此大的差異？確實需要根據(jù)現(xiàn)實的國情，從學(xué)理上予以認真研究。經(jīng)初步分析，我們認為，我國安全生產(chǎn)活動中相關(guān)主體承受如此之重的責(zé)任，源自于我國當(dāng)前安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀和有別于一般工業(yè)化國家的基本理念?，F(xiàn)實狀況從大的方面講，我國社會經(jīng)濟發(fā)展尚處于工業(yè)化中期，屬于生產(chǎn)事故高發(fā)期；從小處看，數(shù)十年間，一些人單向度追求金錢和財富，造成價值謎亂、道德崩壞，由此致使重