第十二章社會救助

第十二章社會救助社會救助是社會保障體系中最低層次的保障部分，是社會保障安全網(wǎng)的最后一道防線，保障的是社會保險(xiǎn)這道主要的安全網(wǎng)無法保護(hù)的人群。社會救助雖不像社會保險(xiǎn)那樣是社會保障體系中的核心部分，但它具有其他保障環(huán)節(jié)無法替代的重要地位和作用，尤其突出表現(xiàn)在維護(hù)社會安全和穩(wěn)定方面。（下崗職工基本生活保障、城鎮(zhèn)最低生活保障、汶川玉樹大地震）本章內(nèi)容：社會救助概述最低生活保障災(zāi)害救助第一節(jié)社會救助概述一、社會救助的概念及含義社會救助是指國家和社會通過國民收入的再分配及三次分配，對因自然災(zāi)害或其他經(jīng)濟(jì)、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員即社會脆弱群體給予救助，以保障其最低生活水平的制度。理解：①主體是國家（如民政部門）或社會（如各類慈善團(tuán)體）；②手段是國民收入的再分配（國家）及三次分配（社會慈善捐助）；③對象是社會上各類脆弱群體；④目標(biāo)是保障救助對象的最低生活。傳統(tǒng)上我們把對社會困難成員的幫助稱為社會救濟(jì)，但救濟(jì)一詞包含有慈悲、憐憫等不平等的色彩在內(nèi)。因而，現(xiàn)代社會都把社會救濟(jì)改為社會救助，一方面是其覆蓋面更大了；另一方面是救助一詞可以看成是更為中性的詞，從而更加符合現(xiàn)代社會的發(fā)展理念。社會救助與社會救濟(jì)一字之差，實(shí)際上反映出社會文明的進(jìn)步。二、社會救助的產(chǎn)生與發(fā)展萌芽世界各國還在農(nóng)業(yè)社會時(shí)期就出現(xiàn)了社會救助的萌芽——慈善事業(yè)，以進(jìn)行扶危濟(jì)困，幫助那些貧困人群。早期社會救助主要有：民辦慈善事業(yè)、宗教慈善事業(yè)、官辦慈善事業(yè)。產(chǎn)生

1601年，英國舊《濟(jì)貧法》；1834年，英國新《濟(jì)貧法》。真正具有現(xiàn)代意義的社會救助制度產(chǎn)生于20世紀(jì)初，1935年美國的《社會保障法》、1946年英國的《國民救助法》。發(fā)展二戰(zhàn)以后，越來越多的國家建立了自己的社會救助制度。享受社會救助成為社會成員的一項(xiàng)基本權(quán)利。三、社會救助的特征最低保障性保障困難社會成員的最低生活。按需分配是一種有別于按勞分配與按資分配的國民收入再分配。具有在確定的標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)（如貧困線以下或遭受災(zāi)害時(shí)）向救助對象按需分配（現(xiàn)金援助、實(shí)物援助、服務(wù)援助等）的特征。權(quán)利義務(wù)單向性只要符合救助條件，就有權(quán)利申請獲得救助，而無須盡繳費(fèi)義務(wù)。全民性任何人只要符合社會救助的條件，即可得到社會援助。四、社會救助的功能緩解貧困緩解貧困問題是社會救助最基本和最直接的功能。推動社會公平和社會文明進(jìn)步通過國民收入再分配保證了社會公平；援助社會弱勢群體是人道主義與人文關(guān)懷精神的體現(xiàn)，是社會文明的進(jìn)步。是國家宏觀調(diào)控的工具作為社會保障的一部分，起著自動穩(wěn)定器的調(diào)控功能和相機(jī)抉擇的政策決策作用。五、社會救助的分類1.依據(jù)救助手段劃分：現(xiàn)金救助實(shí)物救助服務(wù)救助以工代賑：是指通過提供相應(yīng)的工作或就業(yè)機(jī)會并發(fā)放勞動報(bào)酬的方式實(shí)現(xiàn)對救助對象的救助。2.依據(jù)救助時(shí)間劃分：定期救助（最低生活保障和對孤寡老人、孤殘兒童的救助）臨時(shí)救助（災(zāi)害救助）

3.依據(jù)救助的實(shí)際內(nèi)容劃分：生活救助（城鄉(xiāng)低保）災(zāi)害救助（各種自然災(zāi)害）失業(yè)救助（失業(yè)保險(xiǎn)期滿仍未找到工作，我國納入低保體系）住房救助（廉租房制度）醫(yī)療救助（資助參加醫(yī)?；驕p免醫(yī)藥費(fèi)）教育救助（九年制義務(wù)教育免收學(xué)雜費(fèi)、資助貧困大學(xué)生學(xué)費(fèi)等）法律援助（司法救濟(jì)）扶貧開發(fā)（扶貧、開發(fā)）六、社會救助的對象國際勞工組織認(rèn)為：在工業(yè)化國家，那些收入相當(dāng)于制造業(yè)工人平均工資30%的家庭和個(gè)人應(yīng)成為救助對象。歐洲經(jīng)濟(jì)合作委員會認(rèn)為：如果一個(gè)成年人的可支配收入（交所得稅和保險(xiǎn)稅后）低于平均水平的50%，則屬于救助對象。英國的救助對象分為四類：無固定職業(yè)或就業(yè)不充分，無力定期繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)，因而無權(quán)享受社會保險(xiǎn)者；有權(quán)領(lǐng)取社會保險(xiǎn)津貼，但不足以維持最低生活者；領(lǐng)取社會保險(xiǎn)津貼已滿期限，卻無其他收入者；未參加社會保險(xiǎn)，生活又無著落的人。中國社會救助的對象分三類：一是“三無人員”，即無依無靠、無生活來源、無法定撫養(yǎng)人的社會成員；二是災(zāi)民；三是貧困人口。

七、社會救助的管理中央政府集中管理型（英國、澳大利亞、新西蘭）地方政府分散管理型（日本、瑞士、芬蘭、挪威、中國）中央和地方分層管理型（法國、美國、盧森堡）我國社會救助我國已基本建立社會救助體系，十二五期間，我國將進(jìn)一步完善社會救助機(jī)制，提升社會救助水平。第二節(jié)最低生活保障一、概念最低生活保障是指國家和社會為生活在最低生活保障線之下的社會成員提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會救助制度。二、原則生存保障原則（保障最低生活，避免挨餓受凍）普遍性原則（任何社會成員，不論其身份地位、有無職業(yè)，只要收入低于最低生活保障線，均可享受救助）法制化原則（法律規(guī)范、強(qiáng)制實(shí)施）維護(hù)受助者個(gè)人尊嚴(yán)原則（現(xiàn)代社會，享受社會救助已經(jīng)成為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，再也不是接受恩賜、憐憫和施舍了）三、最低生活標(biāo)準(zhǔn)的概念及確定1.概念最低生活標(biāo)準(zhǔn)又稱最低生活保障線，是指在社會發(fā)展的某一時(shí)期，由政府制定的、與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的、在衣食住行等方面保障居民生存的最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。2.確定方法

一般，國際上確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)的方法有以下四種：市場菜籃子法：維持居民生存和發(fā)展必不可少的一籃子商品和服務(wù)的價(jià)格。恩格爾系數(shù)法：根據(jù)家庭用于食物支出占全部支出的比例來衡量貧困程度的一種方法。恩格爾定律：隨著家庭和個(gè)人收入的增加，收入中用于食品方面的支出比例將逐漸減小。恩格爾系數(shù)（%）=食品支出總額/家庭或個(gè)人消費(fèi)支出總額×100%。恩格爾系數(shù)在59%以上為貧困，50-59%為溫飽，40-50%為小康，30-40%為富裕，低于30%為最富裕。以一個(gè)家庭的食品消費(fèi)支出除以0.59，即可得出家庭收入的貧困標(biāo)準(zhǔn)。國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法：根據(jù)一個(gè)國家或地區(qū)的社會平均收入水平來確定最低標(biāo)準(zhǔn)，是一種收入比例法。如經(jīng)合組織認(rèn)為，最低貧困標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)于社會平均收入的50%—60%。生活形態(tài)法：從人們的生活方式和消費(fèi)行為等生活形態(tài)入手，提出一系列有關(guān)貧困家庭生活形態(tài)的問題，選出若干剝奪指標(biāo)，即被舍棄的方式行為，再根據(jù)這些剝奪指標(biāo)及被調(diào)查者的實(shí)際情況確定哪些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費(fèi)收入，得出最低生活保障金額。絕對貧困和相對貧困

A.絕對貧困：指維持生存的最低需求品缺乏。

B.相對貧困：建立在將貧困者的生活水平與其他社會成員的生活水平相對比上的，是指比社會成員平均生活水平低的生活狀態(tài)。一般而言，發(fā)展中國家的貧困大多數(shù)是絕對貧困，發(fā)達(dá)國家的貧困基本上是相對貧困。中國現(xiàn)階段采用的是“絕對貧困為主，適當(dāng)兼顧相對貧困”確定低保標(biāo)準(zhǔn)的做法。1.城市居民最低生活保障制度建立及發(fā)展1993年6月---1995年5月的試點(diǎn)階段

1993年6月1號，上海市率先建立了城市最低生活保障線制度。1995年5月---1997年8月的推廣階段

1997年5月，全國已經(jīng)有206個(gè)城鎮(zhèn)建立最低生活保障制度。1997年8月---1999年底的普及階段

1997年8月，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，要求1998年底以前全國地級以上城市均要建立最低生活保障制度；1999年底以前全國縣級市及縣政府所在地的鎮(zhèn)要建立這項(xiàng)制度。2000年---至今的深化階段

1999年9月28日，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，1999年10月1日起實(shí)施，標(biāo)志著我國最低生活保障制度的完善。四、中國最低生活保障制度保障對象及內(nèi)容保障對象：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。保障內(nèi)容：

（一）對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受；（二）對尚有一定收入的城市居民，批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受。

案例分析一低保可以全額享受低保嗎

張某，男，38歲。家庭人口3人，妻子37歲，體弱。夫妻二人均無工作，孩子12歲，讀小學(xué)五年級，愛人多次求職，但一直沒有就業(yè)，全家每月只依靠張某在外干臨時(shí)工的500元收入生活，現(xiàn)向社區(qū)申請低保救助。若該市低保標(biāo)準(zhǔn)為195元，請問該家庭可以享受多少低保金額？

案例分析：張某家庭月人均收入167元，低于低保標(biāo)準(zhǔn)247元，符合申請低保條件。孩子是在校學(xué)生，屬于全額救助的八類人；愛人需提供區(qū)就業(yè)局出據(jù)的“已在就業(yè)局登記求職，但一直未再就業(yè)”的證明，并加蓋區(qū)再就業(yè)局的公章，方有效。家庭低保金計(jì)算辦法：家庭月人均享受金額=（195×3-500）/3=28元；家庭月保障金額=28×（3-1）+195×1=251元

案例分析二有收入合住能否申請低保

張某，女，70歲，丈夫于07年過世，老人現(xiàn)已年老體弱，又患白內(nèi)障，月退休工資1000元。有一女毛某，47歲，離異后無房在父母家居住，精神二級殘，喪失勞動能力。母女二人共同生活，家庭生活困難，毛申請低保。能否通過？以上家庭為典型的“老養(yǎng)殘”類型，根據(jù)《城市居民最低生活保障條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：與父母共同生活的，喪失勞動能力、無收入的成年殘疾子女，因特殊原因未另立戶生活困難，可分戶計(jì)算。從人性化操作的要求出發(fā)，并充分考慮該家庭的實(shí)際生活困難，通過群眾評議，分別將毛某單獨(dú)納入低保，并全額享受最低生活保障待遇。

案例分析三超額用電要取消低保嗎

有一戶低保家庭，低保標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定電話費(fèi)不能超過25元每月，水電煤不超過人均月35元，他們的兒子在讀初中快要中考了，有一個(gè)月水電煤費(fèi)超過了35元，故社會保障部門就要取消他們的低保資格，后該戶家庭向法院提出訴訟，法院應(yīng)該如何判決？該案例屬于家里有學(xué)生參加重要考試的特殊情況，這一特殊時(shí)期，為了復(fù)習(xí)功課用電略有增加屬合理緣由。因此，不應(yīng)認(rèn)定為超額用電。法院判決不能撤銷低保資格。案例四：養(yǎng)寵物者能否申請低保？南京市民政局出臺的城市居民最低生活保障工作實(shí)施細(xì)則中規(guī)定，飼養(yǎng)寵物的人不能領(lǐng)取最低生活保障。在接下來的4個(gè)月里，九成相對貧困家庭為了繼續(xù)領(lǐng)“低保”，放棄了寵物；其余則寧愿“留寵棄保”。與此同時(shí)，這一規(guī)定在全國引發(fā)了不小的爭議。對這一規(guī)定持贊同態(tài)度的人認(rèn)為，養(yǎng)得起寵物的人必定不是窮人反對這一規(guī)定的人則認(rèn)為，低保戶確實(shí)是社會底層群體，但不能因此剝奪其選擇生活方式的權(quán)利您認(rèn)為養(yǎng)寵物和有手機(jī)者是否有資格申請低保？城市低保的標(biāo)準(zhǔn)又該如何確定？

辯論題：有手機(jī)、電腦、空調(diào)、養(yǎng)寵物、子女擇校者、有車者,能否享受低保？正方觀點(diǎn)：能反方觀點(diǎn)：不能我國城市流浪乞討人員的救助辦法1982年《城市生活無著的流浪乞討人員收容遣送辦法》孫志剛事件2003年6月20日《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》“孫志剛事件”引發(fā)的思考

2003年4月25日，《南方都市報(bào)》揭露了一起廣州執(zhí)法人員粗暴侵犯公民的人身權(quán)利致人死亡的案件，這個(gè)案件的主角就是“孫志剛”。時(shí)代發(fā)展到今天，像孫志剛之死這樣的慘劇，在中國恐怕已經(jīng)不是一起兩起了，以中國的情況來看，這事雖然人命關(guān)天，但也是說大能大，說小也能小。孫志剛事件同“非典”一樣，同樣是用人的生命在實(shí)實(shí)在在的警示著我們：這個(gè)社會存在另一種“非典”——無法無天的權(quán)力——時(shí)時(shí)刻刻在威脅著我們小案例對于城市流浪乞討人員的救助應(yīng)當(dāng)注意哪些環(huán)節(jié)和問題，以避免類似事件發(fā)生？

2.農(nóng)村居民最低生活保障制度我國農(nóng)村低保制度最早是1994年山西省民政廳在陽泉所作的試點(diǎn)。經(jīng)過十多年的探索，2007年7月11日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（國發(fā)〔2007〕19號），對農(nóng)村低保的目標(biāo)任務(wù)、原則要求、保障標(biāo)準(zhǔn)、對象范圍、操作程序、資金籌集、組織機(jī)構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范。農(nóng)村最低生活保障的管理既要嚴(yán)格規(guī)范，又要從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，采取簡便易行的方法。具體程序:①申請、審核和審批。②民主公示。③資金發(fā)放。④動態(tài)管理。迄今，我國農(nóng)村低保已在全國基本建立起來。我國農(nóng)村五保制度新中國成立以后，黨和政府十分關(guān)心城鄉(xiāng)特殊困難群眾的生活。《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》明確提出：“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨(dú)的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃……在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠。”從此，人們便將吃、穿、燒、教、葬，這五項(xiàng)保證簡稱“五?！?，將享受“五保”的家庭稱為“五保戶”，形成了獨(dú)具中國特色的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的雛形。

從上世紀(jì)50年代起，各地相繼興辦了敬老院，將部分五保對象集中供養(yǎng)，逐步形成了集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)相結(jié)合的五保供養(yǎng)模式。1994年1月，國務(wù)院公布施行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是“保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（孤兒保教）”，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)卮迕褚话闵钏剑杞?jīng)費(fèi)和實(shí)物，從村提留或者鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)中列支。1997年3月，民政部頒布《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，規(guī)范了農(nóng)村敬老院建設(shè)、管理和供養(yǎng)服務(wù)。這兩項(xiàng)法規(guī)規(guī)章的出臺，標(biāo)志著我國農(nóng)村五保供養(yǎng)工作開始走上規(guī)范化、法制化的管理軌道。2000年以來，隨著我國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)，農(nóng)村五保供養(yǎng)資金渠道隨之調(diào)整。取消農(nóng)業(yè)稅及附加后，供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)又調(diào)整為主要從上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和地方各級財(cái)政預(yù)算中安排。2004年8月，民政部、財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的通知》，再次明確了農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的相關(guān)政策。2006年1月11日國務(wù)院發(fā)布《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，標(biāo)志著我國農(nóng)村五保制度在新時(shí)期的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新階段。供養(yǎng)對象為老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。供養(yǎng)內(nèi)容(一)供給糧油、副食品和生活用燃料；(二)供給服裝、被褥等生活用品和零用錢；(三)提供符合基本居住條件的住房；(四)提供疾病治療，對生活不能自理的給予照料；(五)辦理喪葬事宜。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象未滿16周歲或者已滿16周歲仍在接受義務(wù)教育的，應(yīng)當(dāng)保障他們依法接受義務(wù)教育所需費(fèi)用。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的疾病治療，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度相銜接。供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏剑⒏鶕?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣哌m時(shí)調(diào)整。農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定，在本行政區(qū)域內(nèi)公布執(zhí)行，也可以由設(shè)區(qū)的市級或者縣級人民政府制定，報(bào)所在的省、自治區(qū)、直轄市人民政府備案后公布執(zhí)行。國務(wù)院民政部門、國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)制定工作的指導(dǎo)。供養(yǎng)資金在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排。有農(nóng)村集體經(jīng)營等收入的地方，可以從農(nóng)村集體經(jīng)營等收入中安排資金，用于補(bǔ)助和改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的生活。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象將承包土地交由他人代耕的，其收益歸該農(nóng)村五保供養(yǎng)對象所有。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。中央財(cái)政對財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助。農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，應(yīng)當(dāng)專門用于農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的生活，任何組織或者個(gè)人不得貪污、挪用、截留或者私分。供養(yǎng)形式農(nóng)村五保供養(yǎng)對象可以在當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)集中供養(yǎng)，也可以在家分散供養(yǎng)。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象可以自行選擇供養(yǎng)形式。集中供養(yǎng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)對象，由農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供供養(yǎng)服務(wù)；分散供養(yǎng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)對象，可以由村民委員會提供照料，也可以由農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供有關(guān)供養(yǎng)服務(wù)。3.最低生活保障制度的基本內(nèi)容資金來源地方財(cái)政承擔(dān)主體責(zé)任，中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼社會捐獻(xiàn)保障標(biāo)準(zhǔn)確立統(tǒng)計(jì)科學(xué)測算合理確定標(biāo)準(zhǔn)最低生活保障待遇申領(lǐng)程序申請調(diào)查審核與批準(zhǔn)發(fā)放保障金申請社會救助的流程我國最低生活保障最低生活保障應(yīng)動態(tài)調(diào)整有條件的地方可適當(dāng)擴(kuò)大低保范圍。第三節(jié)災(zāi)害救助一、概念災(zāi)害救助是指國家和社會對在遭遇各種自然災(zāi)害及其他特定災(zāi)害事件襲擊并因此陷入生活困難的社會成員給予一定的現(xiàn)金或?qū)嵨锘蚍?wù)援助，以幫助其度過特殊困難時(shí)期的一種社會救助。二、特征迫切性（突發(fā)的重大災(zāi)難往往會造成社會成員生活陷入困境、傾家蕩產(chǎn)、流離失所、人身傷亡以及疾病、瘟疫等的流行。因此，救災(zāi)必須及時(shí)，以免造成大的社會動蕩）內(nèi)容與方式多樣性（在內(nèi)容方面，既包括對人的救助，也包括對物資財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移和保護(hù)；在救助方式方面，既采用現(xiàn)金救災(zāi)、食物救災(zāi)、服務(wù)救災(zāi)等方式，在特定條件下也可采取以工代賑的特殊方式）非經(jīng)常性（突發(fā)的、臨時(shí)的、不定的）不確定性（災(zāi)害發(fā)生的不確定性、災(zāi)害的損害后果事先無法確定、救助的形式具有不確定性）三、原則、方針與內(nèi)容1.原則：防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)三結(jié)合，同時(shí)發(fā)動人民群眾開展生產(chǎn)自救。2.方針：依靠群眾、依靠集體、生產(chǎn)自救、互助互濟(jì)，輔以國家必要的救濟(jì)和扶持。3.內(nèi)容：救助災(zāi)民生命（以人為本，一線希望、百倍努力）為災(zāi)民提供基本生活保障（衣服、口糧及現(xiàn)金）安撫災(zāi)民情緒、實(shí)施精神救災(zāi)（心理干預(yù)）幫助災(zāi)民確立自行生存的能力（恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園）案例分析五2008年中國南方冰雪災(zāi)害案例

2008年從1月10日開始，一場持續(xù)近1個(gè)月的低溫、雨雪冰凍天氣襲擊了中國南方十九個(gè)省區(qū)市，其影響范圍之廣、所造成的災(zāi)害之重為歷史罕見，屬五十年一遇，部分地區(qū)為百年一遇。此次災(zāi)害天氣是在全球氣候變暖背景下，受拉尼娜極端氣候影響所致。受災(zāi)害影響，中國南方大部分地區(qū)交通中斷，電力、供水設(shè)施遭受重創(chuàng)，春運(yùn)受阻，群眾日常生活受到嚴(yán)重影響。時(shí)值春運(yùn)高峰，南北交通大動脈京珠高速公路廣東、湖南段被冰雪覆蓋斷路，積壓了大批車輛，受困者有的長達(dá)十幾天；廣州、杭州等地的火車站大批旅客滯留，許多旅客不得不留在當(dāng)?shù)剡^年。幾十萬子弟兵和武警戰(zhàn)士，數(shù)十萬警力，18萬電力搶修人員，成千上萬名干部群眾都緊急行動起來。投入人員之眾、物資之多，為1998年抗洪以來所僅見。

截止2月12日，災(zāi)害波及21個(gè)省(區(qū)、市、兵團(tuán))，因?yàn)?zāi)死亡107人，失蹤8人，緊急轉(zhuǎn)移安置151.2萬人，累計(jì)救助鐵路公路滯留人員192.7萬人；農(nóng)作物受災(zāi)面積1.77億畝，絕收2530萬畝；森林受損面積近2.6億畝；倒塌房屋35.4萬間；因?yàn)?zāi)直接經(jīng)濟(jì)損失1111億元。其中湖南、貴州、江西、安徽、湖北、廣西、四川等省(區(qū))受災(zāi)較為嚴(yán)重。

一、本次抗災(zāi)的基本經(jīng)驗(yàn)一是必須堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)重視，靠前指揮。這是取得這次抗災(zāi)救災(zāi)工作決定性勝利的決定性因素，充分證明了領(lǐng)導(dǎo)重視，深入一線，是成功應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵。二是必須堅(jiān)持軍警民攜手，共同抗災(zāi)救災(zāi)。這是取得這次抗災(zāi)救災(zāi)工作決定性勝利的根本性因素，充分證明了應(yīng)急管理工作中軍地協(xié)同作戰(zhàn)是成功應(yīng)對突發(fā)事件的最有效途徑。三是必須堅(jiān)持部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成救災(zāi)合力。這是取得這次抗災(zāi)救災(zāi)工作決定性勝利的基礎(chǔ)性因素，充分證明了及時(shí)啟動應(yīng)急聯(lián)動機(jī)制是成功應(yīng)對突發(fā)事件的前提。四要在2008進(jìn)一步抓好以下工作：抓好“一案三制”、“一網(wǎng)五庫”建設(shè)；抓好基層應(yīng)急管理工作；抓好應(yīng)急平臺體系建設(shè)；抓好應(yīng)急宣教培訓(xùn)工作；抓好應(yīng)急能力評估體系建設(shè)；抓好典型經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和推廣；抓好應(yīng)急管理區(qū)域合作。

二、主要啟示（一）建立統(tǒng)一的、專門的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)從災(zāi)害綜合管理的角度看，借鑒國外災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的、專門的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。具體方案如下：建立一個(gè)由國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)人（副總理或國務(wù)委員）牽頭的處理包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種危機(jī)事件的綜合協(xié)調(diào)部門，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置，隸屬于政府機(jī)構(gòu)序列；在該機(jī)構(gòu)下設(shè)立專門應(yīng)對自然災(zāi)害的職能部門，如自然災(zāi)害局。該職能部門的主要功能分為日常運(yùn)作和應(yīng)急管理兩個(gè)方面。綜合協(xié)調(diào)部門的日常運(yùn)作就是定期召集專家對一定時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的包括自然災(zāi)害在內(nèi)的各種危機(jī)進(jìn)行預(yù)警分析，向國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)定期匯報(bào)研究成果，提出應(yīng)對危機(jī)事件的相應(yīng)措施；同時(shí)，該機(jī)構(gòu)還應(yīng)該建立重大危機(jī)事件會商制度。綜合協(xié)調(diào)部門在平時(shí)主要起預(yù)警、監(jiān)控、咨詢和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，一旦危機(jī)事件爆發(fā)，隨即應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為國家應(yīng)對有關(guān)危機(jī)事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)事件權(quán)威地分配資源，在災(zāi)害預(yù)防和災(zāi)區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。

（二）制定災(zāi)害管理基本法，健全自然災(zāi)害法制與計(jì)劃建設(shè)由于我國災(zāi)害問題的復(fù)雜性、群發(fā)性，迫切需要制定全國性的災(zāi)害管理的基本法律，并完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，使立法工作適應(yīng)于我國目前和未來的災(zāi)害管理工作需要。（1）制定綜合的《災(zāi)害管理基本法》，洪水、地震等重大災(zāi)害的災(zāi)害管理法，部分配套法規(guī)，加強(qiáng)地方減災(zāi)立法等，同時(shí)加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)?！稙?zāi)害管理基本法》是規(guī)范各級政府、組織、團(tuán)體及個(gè)人在減災(zāi)工作中的責(zé)任和義務(wù)的法律。它對災(zāi)害管理的基本內(nèi)容、基本原則、管理制度、管理組織及大政方針予以原則性規(guī)定，其中最重要的是有關(guān)災(zāi)害管理組織和災(zāi)害防御預(yù)算方面的內(nèi)容。（2）制定國家的減災(zāi)總體規(guī)劃，并將其納入國家社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃之中，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與減災(zāi)工作協(xié)調(diào)進(jìn)行；（3）在國家減災(zāi)總體規(guī)劃的指導(dǎo)下自上而下制定各有關(guān)部門、各級政府的切實(shí)可行的減災(zāi)規(guī)劃，對已有的減災(zāi)規(guī)劃重新審議，補(bǔ)充、提高、完善