中國洪水管理戰(zhàn)略研究進(jìn)展.精講

中國洪水管理戰(zhàn)略

探討進(jìn)展汪自力黃河防汛搶險(xiǎn)技術(shù)探討所2006年4月5日介紹要點(diǎn)洪水的基本特性與洪水風(fēng)險(xiǎn)洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊探討的問題洪水的基本特性全面理解洪水的災(zāi)難特性、資源特性與環(huán)境特性及其相互之間的作用轉(zhuǎn)換關(guān)系，將為科學(xué)制定洪水管理戰(zhàn)略奠定相識(shí)的基礎(chǔ)。洪水的利害兩重性洪水的資源特性洪水的環(huán)境特性洪水的災(zāi)害特性洪水災(zāi)害的自然屬性洪水災(zāi)害的社會(huì)屬性圖1洪水的基本特性利的方面害的方面自然科學(xué)社會(huì)科學(xué)洪水災(zāi)難的自然屬性洪水災(zāi)難的社會(huì)屬性超常洪水成因洪水致災(zāi)強(qiáng)度天體外力異樣氣候特定地理環(huán)境工程失事水文特性水動(dòng)力學(xué)特性水沙運(yùn)動(dòng)特性污染輸移特性大規(guī)模人類活動(dòng)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展洪水災(zāi)難時(shí)空分布與風(fēng)險(xiǎn)特性的變更圖2防洪減災(zāi)領(lǐng)域?qū)W科建設(shè)的相互關(guān)系防洪保障體系與防災(zāi)、減災(zāi)技術(shù)洪水孕災(zāi)環(huán)境洪水調(diào)控實(shí)力承災(zāi)體災(zāi)敏性洪水災(zāi)難影響平安保障需求應(yīng)急管理實(shí)力風(fēng)險(xiǎn)(Risk)承災(zāi)體受災(zāi)可能性(Exposure)承災(zāi)體易損性(Vulnerability)危險(xiǎn)性(Hazard)圖3風(fēng)險(xiǎn)三角形洪水風(fēng)險(xiǎn)

從洪水管理戰(zhàn)略的角度來看，洪水事務(wù)不僅會(huì)造成損失與損害，也同時(shí)帶來獲利的機(jī)遇；而局部地區(qū)一味消退風(fēng)險(xiǎn)，又難免以鄰為壑之嫌。洪水風(fēng)險(xiǎn)往往涉及到客觀存在于人與自然之間、人與人之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系。洪水風(fēng)險(xiǎn)探討的意義，實(shí)質(zhì)上是探討如何更為合理地處理人與自然的關(guān)系以及在與洪水相處過程中的人與人的關(guān)系。洪水風(fēng)險(xiǎn)的概念既不是洪水現(xiàn)象本身，也不等同于洪水災(zāi)難或洪水損失。以往所言“洪水風(fēng)險(xiǎn)”,通常是指發(fā)生由洪水造成的損失與損害的可能性。

洪水風(fēng)險(xiǎn)的可管理性

天氣形勢降雨分布洪水過程淹沒狀況水災(zāi)損失災(zāi)害影響自然外力人類活動(dòng)圖4洪水管理的各個(gè)環(huán)節(jié)與可改變的后果圖4中全部各環(huán)節(jié)上的不同，都與人類理性與非理性活動(dòng)的綜合效果有關(guān)。洪水管理就是在這一系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運(yùn)作防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭取最有利的可能性。使水災(zāi)損失最小的治水方略未必是最合理的；今后更應(yīng)看重的，是利用洪水的可管理性，通過綜合治水，爭取在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)環(huán)境等各個(gè)方面獲得主動(dòng)有利的“影響”。11/84表1洪水災(zāi)難的影響評價(jià)影響可能的正面影響可能的負(fù)面影響政治影響抗災(zāi)救災(zāi)決策正確，措施得力，能公正處理水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系，政府威信提高，執(zhí)政黨地位更加鞏固。重大決策失誤，官員瀆職，抗災(zāi)救災(zāi)不力，確保安全承諾過高卻無力兌現(xiàn)，政府形象受損，執(zhí)政黨地位動(dòng)搖經(jīng)濟(jì)影響水災(zāi)損失在可承受的限度之內(nèi)，未對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生過大的沖擊；生產(chǎn)快速恢復(fù)且有后勁，從洪水資源化與洪泛區(qū)土地利用中獲取更大經(jīng)濟(jì)效益。水災(zāi)損失過重，波及范圍廣，超出承受能力；災(zāi)區(qū)長期難以恢復(fù)正常生產(chǎn)；生產(chǎn)力受到破壞；人為加重?fù)p失，或是損失搬家；減災(zāi)代價(jià)過大。社會(huì)影響一方有難，八方支援，體現(xiàn)社會(huì)公正與關(guān)愛；盡快恢復(fù)生產(chǎn)、重建家園，人心穩(wěn)定，社會(huì)安定，凝聚力增強(qiáng)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)提高。人員傷亡嚴(yán)重，災(zāi)民流離失所，失業(yè)增加，貧富差距加大，社會(huì)風(fēng)氣敗壞，矛盾激化，治安紊亂，盜賊四起，社會(huì)不安定；風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)降低。生態(tài)環(huán)境影響凈化河湖水域污染水體，回補(bǔ)地下水，改善土壤肥力與墑情，維持濕地與生物多樣性，維持河道行洪能力，保持河口海岸動(dòng)態(tài)平衡。痛失家園，損毀基礎(chǔ)設(shè)施，污水橫流，垃圾遍野，生存環(huán)境惡化；沙壓良田，生產(chǎn)條件喪失，流域中植被破壞，水土流失加劇等。圖5洪水風(fēng)險(xiǎn)的可管理性洪水風(fēng)險(xiǎn)的可管理性水災(zāi)自然屬性洪澇災(zāi)難信息管理系統(tǒng)洪水監(jiān)測、預(yù)料、預(yù)報(bào)系統(tǒng)防汛抗洪搶險(xiǎn)系統(tǒng)防洪排澇工程系統(tǒng)防洪調(diào)度決策支持系統(tǒng)管理的依據(jù)管理的手段與對象管理的效果關(guān)系到防災(zāi)決策及除害興利的成敗水災(zāi)社會(huì)屬性災(zāi)情評估與災(zāi)難影響評價(jià)系統(tǒng)防災(zāi)科研與技術(shù)開發(fā)應(yīng)用體系災(zāi)難警報(bào)、避難、救援系統(tǒng)洪水風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與補(bǔ)償系統(tǒng)災(zāi)后復(fù)原重建系統(tǒng)防洪區(qū)土地利用管理系統(tǒng)防洪區(qū)建筑耐淹規(guī)范管理系統(tǒng)防災(zāi)教化系統(tǒng)與防洪減災(zāi)有關(guān)的法規(guī)體系與執(zhí)法監(jiān)督體系關(guān)系到減災(zāi)與興利對策的實(shí)施效果洪水災(zāi)難特性洪水環(huán)境特性洪水資源特性風(fēng)險(xiǎn)利害轉(zhuǎn)換關(guān)系介紹要點(diǎn)洪水的基本特性與洪水風(fēng)險(xiǎn)洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊探討的問題洪水管理

洪水管理的背景、定義與內(nèi)涵

洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)與本質(zhì)

洪水管理戰(zhàn)略及其特性

國內(nèi)外對待洪水的方式和看法閱歷了3個(gè)不同的階段：古代被動(dòng)地適應(yīng)洪水的階段限制與防衛(wèi)洪水的階段有意識(shí)地主動(dòng)適應(yīng)洪水的階段

古代被動(dòng)地適應(yīng)洪水的階段限制與防衛(wèi)洪水的階段有意識(shí)地主動(dòng)適應(yīng)洪水的階段國內(nèi)外對待洪水的方式和看法閱歷了3個(gè)不同的階段：我國提出洪水管理的背景

①河道行洪實(shí)力與湖泊凹地的洪水調(diào)蓄實(shí)力萎縮，平原區(qū)同流量下洪水位持續(xù)抬高，導(dǎo)致小流量高水位的現(xiàn)象更加頻繁，水漲堤高；至21世紀(jì)中葉，我國人口預(yù)料將從13億增長到16億，糧食與土地需求的壓力會(huì)進(jìn)一步增大，洪水高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域土地的有效利用不行避開，人與水爭地的沖突會(huì)更加突出。②防洪疼惜區(qū)對堤防的依靠性加大，防汛搶險(xiǎn)任務(wù)加重。我國提出洪水管理的背景

③泛濫洪水的成災(zāi)面積削減，而內(nèi)澇成災(zāi)的面積增加。在我國水災(zāi)損失中，澇災(zāi)損失約為河道洪水的2倍。澇災(zāi)態(tài)勢日趨惡化的成因主要有兩個(gè)方面：其一，平原地區(qū)自然水面嚴(yán)峻萎縮，原有水面被大量圍墾，成為低洼易澇耕地。1950年頭長江流域中下游平原地區(qū)內(nèi)湖自然水面面積約占圩垸面積19%，目前已萎縮到5%左右，蓄澇實(shí)力削減75%，雖然修建了大量的排澇設(shè)施，仍不抵因蓄澇區(qū)削減所增加的澇水量，加之平原區(qū)積澇之時(shí)多處于河道水位較高的汛期，一方面自流排澇困難，甚至可能出現(xiàn)河道洪水倒灌的狀況而被迫關(guān)閉排澇涵閘，另一方面為緩解河道防洪壓力，有時(shí)會(huì)強(qiáng)制性地停用機(jī)排設(shè)施，形成“關(guān)門淹”的局勢。這種狀況在各流域普遍存在。其二，隨著城市化進(jìn)程，城市向周邊地區(qū)高速擴(kuò)張，這些地區(qū)又往往是低凹地帶，城市不透水面積的增加，導(dǎo)致地表積澇水量增多，加之在城市發(fā)展過程中對澇水問題往往缺乏足夠的相識(shí)，排澇通道和滯蓄雨水設(shè)施不充分，而造成一旦發(fā)生較強(qiáng)的降雨出現(xiàn)嚴(yán)峻內(nèi)澇的狀況。我國提出洪水管理的背景

④洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)內(nèi)人口資產(chǎn)密度提高，水災(zāi)損失加重；⑤經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對供水、供電、供氣、交通、通訊等生命線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的依靠性增大，水災(zāi)間接損失比重加大，水災(zāi)影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出受淹范圍，災(zāi)后重建負(fù)擔(dān)顯著加重，要求大災(zāi)之中能夠基本維持或盡快復(fù)原正常的生產(chǎn)、生活秩序，防洪平安保障的難度大為增加。⑥平原洪水傷亡人數(shù)削減，但是山洪、山地滑坡、泥石流與沿海風(fēng)暴潮造成的傷亡所占比重加大。我國提出洪水管理的背景

⑦防洪調(diào)度中區(qū)域間沖突加劇，協(xié)調(diào)難度加大，蓄滯洪區(qū)運(yùn)用困難。目前我國以水災(zāi)難加劇、水資源短缺、水環(huán)境惡化為標(biāo)記的水危機(jī)仍將趨于激化。人與自然之間、區(qū)域與區(qū)域之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系更為敏感，價(jià)值觀念的差異與利害關(guān)系的沖突使得不同治水方案之間可協(xié)調(diào)的余地大為削減。蓄滯洪區(qū)大致分兩種類型，一是洪水發(fā)生時(shí)首當(dāng)其沖、運(yùn)用頻率較高的；其二是為防衛(wèi)特大洪水、疼惜重要地區(qū)預(yù)留的。對于大堤間的行洪區(qū)，當(dāng)河道水位達(dá)到確定高度，將自然漫決或潰決，人為分洪可使其效果較好或損失較少。使調(diào)度運(yùn)用面臨逆境的是后者，這些蓄滯洪區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)都較高，建成后，很多從未運(yùn)用或幾十年沒用，區(qū)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展甚至比一般民垸更快，加之相應(yīng)的管理措施尚不健全，一旦分洪運(yùn)用，國家將面臨巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)壓力，難以善后；但若舍棄不用，特大洪水的超額水量又難以支配，從而使這類蓄滯洪區(qū)處于取舍兩難的境地。我國提出洪水管理的背景

⑧城鎮(zhèn)化加速帶來防洪減災(zāi)的新問題與新要求。新世紀(jì)中葉，我國城市人口的比重可能由30%上升60%；由于城市不斷地向低凹地帶發(fā)展、不透水面積的增加、地面沉陷，排水系統(tǒng)不完善等緣由，同等降雨下的內(nèi)澇損失呈增長趨勢。有些城市的機(jī)排實(shí)力雖然很強(qiáng)，但城市河道的宣泄實(shí)力卻難以與之適應(yīng)，例如上海市機(jī)排澇水入蘇州河的實(shí)力達(dá)到1800多m3/s，蘇州河的最大排水流量則不足500m3/s。在江河水位較高時(shí)，除造成內(nèi)水難以排出，出現(xiàn)關(guān)門淹的狀況外，還有河道洪水通過城市排水通道倒灌入城市的可能，由于河道水位在同等降雨條件下有漸漸增高的趨勢，洪水倒灌的事例也在漸漸增多。我國提出洪水管理的背景

⑨防洪工程體系管理維護(hù)任務(wù)加重。到20世紀(jì)末，我國建成了26萬km堤防（與之相比，美國堤防總長度4萬km，日本不足1萬km，荷蘭海堤河堤總長4800km，印度2萬km，前蘇聯(lián)1000km）、8.5萬座水庫，設(shè)置了98處國家級蓄滯洪區(qū)，并在海河流域和淮河流域開拓了一系列分洪道，防洪工程體系規(guī)模極為浩大。浩大的工程體系須要投入巨額資金維護(hù)管理，以保證其質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)不至于降低。據(jù)估計(jì)僅我國主要堤防（一、二級堤防）的年維護(hù)管理費(fèi)用就需200多億元左右，目前遠(yuǎn)不能滿足。我國提出洪水管理的背景

⑩科學(xué)調(diào)度決策對信息系統(tǒng)與決策支持系統(tǒng)的要求提高等等。嚴(yán)峻的防洪形勢與水資源短缺、水環(huán)境惡化、水土流失加劇等問題交織在一起，使得現(xiàn)行有效的防洪手段面臨一系列新的挑戰(zhàn)。

一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們的防洪平安保障需求不斷提高；另一方面，人們已經(jīng)意識(shí)到單純依靠工程手段限制洪水，不僅不行能有效解決防洪形勢變更下出現(xiàn)的新問題，而且假如過于倚賴工程手段，可能出現(xiàn)人與自然惡性互動(dòng)的問題；假如違反自然規(guī)律地濫用工程手段，還可能引起區(qū)域間沖突的加劇，或?qū)е律鷳B(tài)環(huán)境的惡化。在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，以最小投入爭取最大利益，是一項(xiàng)普遍性的原則。但是，恰恰是這項(xiàng)原則，在處理人與洪水的關(guān)系時(shí)，最簡潔引動(dòng)身展不行持續(xù)的問題。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與綜合國力的增加，我國防洪體系建設(shè)的投入實(shí)力會(huì)相應(yīng)增加。通過加強(qiáng)管理，有望提高洪澇災(zāi)難的抗御實(shí)力、承受實(shí)力、應(yīng)急反應(yīng)與復(fù)原重建實(shí)力。-------科學(xué)發(fā)展觀11洪水管理的定義與內(nèi)涵

洪水管理是人類按可持續(xù)發(fā)展的原則，以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的，理性規(guī)范洪水調(diào)控行為，增加自適應(yīng)實(shí)力，適度承受確定風(fēng)險(xiǎn)以合理利用洪水資源，并有助于改善水環(huán)境等一系列活動(dòng)的總稱。-------洪水管理要遵循可持續(xù)發(fā)展的原則

與洪水共存的原則（防洪體系的建設(shè)，是以將洪水風(fēng)險(xiǎn)限制在可承受的限度之內(nèi)為目標(biāo)，而不是消退洪水）保障發(fā)展的原則（治水方略要調(diào)整為有序地與洪水協(xié)調(diào)共處，必需以保障社會(huì)安定與經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展為前提，而不是導(dǎo)致生產(chǎn)力的破壞）社會(huì)公正的原則（防洪減災(zāi)的政策要有利于縮小貧富差距，而不是使貧者更貧）分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則（無論什么地區(qū)都有義務(wù)擔(dān)當(dāng)自己的固有風(fēng)險(xiǎn)，即使是確保平安的地區(qū)，也要對因提高自身工程疼惜標(biāo)準(zhǔn)而可能對其他地區(qū)造成的附加風(fēng)險(xiǎn)，供應(yīng)必要的補(bǔ)償）激勵(lì)利害相關(guān)者參與的原則（“公眾參與”不僅是在規(guī)劃的實(shí)施過程中，而應(yīng)是在規(guī)劃編制、方案制定、措施落實(shí)、管理與監(jiān)督等整個(gè)過程的廣泛參與，不是我國通常講的廣泛征求看法，而是實(shí)質(zhì)上的參與探討、論證、實(shí)施和監(jiān)督。）以協(xié)調(diào)人與洪水的關(guān)系為目的

健全的水利工程體系與更為完善的防洪平安保障體系，是實(shí)現(xiàn)人類“與洪水共處”的基礎(chǔ)與前提；在中國人多地少的國情下，人與自然的和諧要體現(xiàn)在人與洪水對洪泛區(qū)土地合理、有效的共享上；防洪工程手段不僅要從點(diǎn)與線擴(kuò)展到面，而且須要綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、教化、技術(shù)等非工程措施來推動(dòng)更加有利于全局與長遠(yuǎn)利益的工程措施，在適當(dāng)承受確定風(fēng)險(xiǎn)的前提下，促使人與自然的關(guān)系向良性互動(dòng)轉(zhuǎn)變；有效規(guī)范人類活動(dòng)，避開急功近利、人為增大洪水風(fēng)險(xiǎn)或以鄰為壑的行為。理性規(guī)范洪水調(diào)控行為

充分相識(shí)防洪工程體系建設(shè)的長期性與艱難性。在防洪工程規(guī)劃中，留意在長遠(yuǎn)目標(biāo)的指導(dǎo)下，階段目標(biāo)的優(yōu)化分解與實(shí)施依次的優(yōu)化支配；努力避開、消退或緩解防洪工程建設(shè)可能產(chǎn)生的負(fù)面影響；克服“急功近利，急于求成”的弊病，從管理體制與運(yùn)作機(jī)制上消退“重建輕管”的根源；加強(qiáng)防洪工程體系優(yōu)化調(diào)度的探討，細(xì)致分析與協(xié)調(diào)好區(qū)域間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系與沖突；留意防洪工程體系自身的平安保障問題，努力避開水庫潰壩、堤防意外潰決等惡性事故的發(fā)生等。增加自適應(yīng)實(shí)力不同類型突發(fā)性水災(zāi)的分級響應(yīng)體制的健全；高效牢靠的洪水預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)與群防群治、自?；ゾ?、避難遷安、衛(wèi)生防疫、生命線系統(tǒng)保障與災(zāi)后重建等體系的完善；洪泛區(qū)土地利用方式的合理規(guī)劃與調(diào)整；洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中建筑物結(jié)構(gòu)與材料的耐淹化；高效牢靠的避難遷安、救援、防疫與災(zāi)后重建體系等；各種適宜的洪水風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，及其相?yīng)的管理體制與運(yùn)作機(jī)制等等。適度承受確定風(fēng)險(xiǎn)以合理利用洪水資源洪水還有維持河道行洪實(shí)力，補(bǔ)充地下水源，改善水環(huán)境與維持生態(tài)系統(tǒng)平衡等多種功能，須要適度承受確定風(fēng)險(xiǎn)才可能從洪水中獲得較大的利益；對于不同量級的洪水，其資源特性、環(huán)境特性以及利害轉(zhuǎn)換關(guān)系是不同的，對所需擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的差異要有充分的估計(jì)與全面的評價(jià)；水利工程也可能成為區(qū)域之間、人與自然之間爭奪“洪水資源”的手段。要避開單純以工程措施造成新的人為災(zāi)難；（紅旗渠）洪水資源化的有效途徑之一是作好灘區(qū)、行蓄洪區(qū)、以及農(nóng)田的文章。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的特點(diǎn)與本質(zhì)

洪水管理的實(shí)質(zhì)是對洪水的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理。洪水的風(fēng)險(xiǎn)管理，是對流域或區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)特性進(jìn)行深化的分析探討，在把握洪水風(fēng)險(xiǎn)特性及其演化規(guī)律的基礎(chǔ)上，因地制宜實(shí)行綜合性的防洪減災(zāi)措施，將洪水風(fēng)險(xiǎn)降低到可承受的限度之內(nèi)，協(xié)調(diào)好區(qū)域之間、人與自然之間基于洪水的利害關(guān)系，以保障和支撐可持續(xù)的發(fā)展。風(fēng)險(xiǎn)管理的基本特點(diǎn)是追求適度與有限的目標(biāo)。洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的本質(zhì)，就是綜合利用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、教化與工程手段，合理調(diào)整客觀存在于人與自然之間及人與人之間基于洪水風(fēng)險(xiǎn)的利害關(guān)系。介紹要點(diǎn)洪水的基本特性與洪水風(fēng)險(xiǎn)洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊探討的問題洪水管理戰(zhàn)略及其特性

中國現(xiàn)階段探討的洪水管理戰(zhàn)略,是用于“指導(dǎo)或確定如何推動(dòng)洪水管理這一戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變的全局支配和策略”。洪水管理戰(zhàn)略應(yīng)具有長遠(yuǎn)性全局性層次性包涵性戰(zhàn)略目標(biāo)與要求

戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的指導(dǎo)思想

在全面建設(shè)小康社會(huì)、保障公共平安與實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的國家總體戰(zhàn)略框架下，從我國水旱災(zāi)難并重，區(qū)域間洪水風(fēng)險(xiǎn)特性差異大，經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段但發(fā)展不平衡的基本國情動(dòng)身，為了滿足全社會(huì)日益提高的水平安保障需求，要努力實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀和治水新思路，全面啟動(dòng)，梯次推動(dòng)向洪水管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，逐步實(shí)現(xiàn)以洪水風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的洪水綜合管理,到本世紀(jì)中期，建成較為完善的防洪平安保障體系。戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的基本原則

實(shí)事求是，因地制宜，把握機(jī)遇，按部就班，使向洪水管理的轉(zhuǎn)變，既遵循自然規(guī)律，又順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律；堅(jiān)持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，抓住我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的黃金時(shí)期，在向洪水管理的轉(zhuǎn)變中，將完善防洪工程體系與健全非工程體系有機(jī)地結(jié)合起來，為水利與國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然的和諧共處創(chuàng)建條件；堅(jiān)持興利除害結(jié)合，防洪抗旱并舉，在向洪水管理的轉(zhuǎn)變中，以防為主，常備不懈，始終將保障生命平安放在首位，并主動(dòng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與環(huán)境疼惜創(chuàng)建基本的條件；戰(zhàn)略目標(biāo)選擇的基本原則風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享，左右岸兼顧，上中下游協(xié)調(diào)，城鄉(xiāng)間互補(bǔ)，使向洪水管理的轉(zhuǎn)變有利于縮小城鄉(xiāng)差別與貧富差距，創(chuàng)建公正與和諧的社會(huì)；政府主導(dǎo)，依法行政，公眾參與，輿論監(jiān)督，在洪水管理中，政府擔(dān)當(dāng)主導(dǎo)責(zé)任，但不負(fù)無限責(zé)任；任何區(qū)域、機(jī)構(gòu)、個(gè)人在發(fā)展中，有權(quán)選擇風(fēng)險(xiǎn)但必需自己擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)，有權(quán)疼惜自己，但無權(quán)加重他人的風(fēng)險(xiǎn)；依靠科技進(jìn)步，提高管理水平，群專結(jié)合，協(xié)調(diào)行動(dòng)，增加應(yīng)急反應(yīng)與科學(xué)調(diào)控洪水的實(shí)力。長遠(yuǎn)目標(biāo)到21世紀(jì)中葉，全面完成由限制洪水向管理洪水的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)以洪水風(fēng)險(xiǎn)管理為核心的洪水綜合管理，“建立較為完善的防洪平安保障體系”（水利部：《全國水利發(fā)展“十五”支配和到2015年的規(guī)劃思路報(bào)告》），包括洪澇災(zāi)難防衛(wèi)體系、防汛應(yīng)急管理體系、水災(zāi)社會(huì)保障體系、水災(zāi)行政管理體系、防洪法規(guī)政策體系、防洪資金保障體系和防災(zāi)科研教化體系七個(gè)部分組成，滿足全社會(huì)對水平安保障的需求，支撐可持續(xù)的發(fā)展。階段目標(biāo)

階段目標(biāo)為2020年前應(yīng)當(dāng)爭取實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)爭取早日實(shí)現(xiàn)階段目標(biāo)。加大防汛抗旱工作“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的宣揚(yáng)力度，使得“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的理念更加普及和深化人心，變成全行業(yè)、全社會(huì)的自覺行動(dòng)；建立健全為推動(dòng)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”所需求的各項(xiàng)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變更，強(qiáng)化洪水風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)急管理的體系；加強(qiáng)和完善防洪工程體系的建設(shè)與改造，適度提中學(xué)小河流的防洪標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)洪水預(yù)報(bào)、調(diào)度系統(tǒng)，建立現(xiàn)代化的防汛抗旱指揮系統(tǒng)，做到標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)洪水不成災(zāi)，發(fā)生標(biāo)準(zhǔn)外洪水最大限度地保障人民生命平安，減輕財(cái)產(chǎn)損失；在進(jìn)一步提高整體抗御洪水的實(shí)力的同時(shí)，發(fā)揮工程的綜合效益。建立滿足推動(dòng)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”所需求的科研教化體系，加強(qiáng)管理實(shí)力建設(shè)，為科學(xué)制定防洪工程規(guī)劃與制定應(yīng)急預(yù)案供應(yīng)科學(xué)的依據(jù)，提高預(yù)案的可操作性，加強(qiáng)各地區(qū)的洪水風(fēng)險(xiǎn)分析與評價(jià)工作，規(guī)范水災(zāi)的評價(jià)方法,完成風(fēng)險(xiǎn)圖的制作，完善災(zāi)情統(tǒng)計(jì)制度。建立有支配按比例各級政府分級負(fù)擔(dān)的防洪體系資金保障體系，形成穩(wěn)定的投入機(jī)制。建立社會(huì)化的減災(zāi)體系，提高全社會(huì)的水患風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。我國向洪水管理轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略選擇有風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理模式

人與自然和諧與可持續(xù)發(fā)展，雖然是國際上洪水管理追求的共同目標(biāo)，但是不同國家的國情不同，所選擇的洪水管理的模式卻有很大的差異。試與美、日兩國作概略的比較。

比較項(xiàng)目美國日本中國可住地面積/陸地面積70.9%36.6%32.3%洪泛區(qū)面積/陸地面積4.1%10.0%8.0%洪泛區(qū)面積/可住地面積5.8%27.3%24.0%美國、日本、中國洪泛區(qū)、可住地與陸地面積的比較

注：美國的洪泛區(qū)面積為FEMA確定的100年一遇洪水的沉沒范圍，約38萬平方公里。美國是世界上最早提倡洪水管理的國家。在20世紀(jì)中期，美國人口從7600萬增至2.8億，洪泛區(qū)處于被侵占的過程中。美國的防洪事務(wù)逐步形成了工程措施與非工程措施并舉的洪水管理模式。有人主見“與其讓洪水遠(yuǎn)離人群，不如讓人群遠(yuǎn)離洪水”。值得留意的是,美國實(shí)施洪泛區(qū)管理支配30年余來，洪泛區(qū)內(nèi)建筑物增加了53%，與美國同期人口增長的速度大致相當(dāng)，說明該模式“對于停止或者是有所減緩在洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中的開發(fā)活動(dòng)沒起多大作用”，但“已經(jīng)明顯降低了新建筑在洪水中的易損性”。事實(shí)說明，即使在美國這種地廣人稀的國家，洪泛區(qū)的開發(fā)也是難以避開的事情。

日本在僅占國土面積10％的洪泛區(qū)中，居住了50％的人口并集中了70％以上的資產(chǎn)，洪泛區(qū)土地早已高度開發(fā)利用，沒有退路可言。日本的洪水，具有源短流急，暴漲暴落的特點(diǎn)。為保障防洪平安，日本選擇了建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)防洪工程體系輔以應(yīng)急管理體制的模式，強(qiáng)調(diào)完善的防洪工程體系是人與自然和諧的基礎(chǔ)，百折不饒、重建家園是人與洪水共存的體現(xiàn)。我國的相關(guān)指標(biāo)與日本較為接近，與美國相差甚遠(yuǎn)?，F(xiàn)在，我國的人口比歷史時(shí)期和今日的美國高出了一個(gè)數(shù)量級，比提出“蓄洪墾殖”時(shí)的人口增加了２倍。這種狀況下，輕言“人不與水爭地”，則可能導(dǎo)致人與人爭地、人與林爭地，由此引起的社會(huì)問題、環(huán)境問題會(huì)更為尖銳。“在我國土地資源相對較少的狀況下，平均幾年受淹一次的土地也應(yīng)當(dāng)是可以利用的，但要合理利用，擔(dān)當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)”。我國的基本國情確定了只能選擇有風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理模式我國向洪水管理轉(zhuǎn)變的總體戰(zhàn)略選擇有風(fēng)險(xiǎn)的洪水管理模式，在深化細(xì)致把握我國各流域水系洪水風(fēng)險(xiǎn)特性與演化趨向的基礎(chǔ)上，因地制宜，將工程與非工程措施有機(jī)地結(jié)合起來，以法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技、教化等非工程措施來推動(dòng)更加有利于全局與長遠(yuǎn)利益、標(biāo)準(zhǔn)適度的工程措施，輔以風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償政策，形成與洪水共存的治水方略；逐步健全水災(zāi)應(yīng)急管理體制，增加應(yīng)急反應(yīng)實(shí)力，在保障生命平安的前提下，適度承受風(fēng)險(xiǎn)，求得防洪區(qū)土地利用與洪水資源化的最佳效益，支撐全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展。推動(dòng)向洪水管理轉(zhuǎn)變的

五項(xiàng)重大戰(zhàn)略措施體制機(jī)制創(chuàng)新戰(zhàn)略

基礎(chǔ)建設(shè)先行戰(zhàn)略

科技進(jìn)步支持戰(zhàn)略

資金投入保障戰(zhàn)略

減災(zāi)社會(huì)化戰(zhàn)略

-------洪水管理就是在一系列的不確定性中，通過建立健全、合理有效地運(yùn)作防洪減災(zāi)的各相關(guān)系統(tǒng)，去爭取最有利的可能性。介紹要點(diǎn)洪水的基本特性與洪水風(fēng)險(xiǎn)洪水管理的定義與內(nèi)涵中國洪水管理戰(zhàn)略框架需抓緊探討的問題需抓緊探討的幾個(gè)問題