第10章城市社會管理

第10章城市社會管理第10章城市社會管理10.1城市人口管理10.2城市安全管理10.3城市社會保障10.4城市社區(qū)管理10.1城市人口管理10.1.1城市人口的構(gòu)成城市人口既包括轄區(qū)內(nèi)的本地戶籍人口，也包括在城市居住的外來流動人口。目前，我國城市實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，城市常住人口被區(qū)分為本地戶籍非農(nóng)業(yè)人口、本地戶籍農(nóng)業(yè)人口和外地戶籍常住人口。最常用的城市人口構(gòu)成分析指標年齡構(gòu)成：城市人口各年齡組的人數(shù)占總?cè)丝诘谋壤?。它是人口?gòu)成最重要的方面。性別構(gòu)成：反映了男女之間的數(shù)量和比例關(guān)系，它影響著人口結(jié)婚率、生育率和就業(yè)結(jié)構(gòu)。階層構(gòu)成：人口由于收入差距而形成不同的經(jīng)濟階層分類。階層構(gòu)成反映了貧富懸殊狀況。戶籍構(gòu)成：即根據(jù)常住人口的戶籍所在地進行分類。10.1.2城市人口管理的內(nèi)容城市人口管理包括本地戶籍人口管理和外來流動人口管理兩個方面，主要涉及戶籍管理、身份證管理、流動人口管理、人口普查與預測、計劃生育管理等內(nèi)容。1、戶籍管理也稱戶政管理，是指對城市戶籍人口和外來常住人口進行戶口登記和變動管理，以確定管理對象的社會身份以及遷入、遷出的變動情況。我國由公安部門負責人口登記和戶籍管理工作。戶籍登記以戶為單位，分為集體戶口和家庭戶口兩類。戶籍登記的內(nèi)容主要包括:常住人口登記、出生登記、死亡登記、遷出登記、遷入登記、更正登記、暫住人口登記等。2、身份證管理我國法律規(guī)定，凡年滿16周歲的中國公民都應當向常住戶口所在地的戶口登記管理機關(guān)申請領取居民身份證。居民身份證項目包括姓名、性別、年齡、出生日期、住址。居民身份證由公安機關(guān)統(tǒng)一印制、頒發(fā)和管理，是可以證明公民身份的法定證件。身份證的有效期限分為10年、20年、長期三種。3、流動人口管理流動人口管理針對非本市戶籍的外來人口，包括居住登記、辦理暫住證、計劃生育管理等內(nèi)容。流動人口對城市發(fā)展具有顯著的促進作用，主要表現(xiàn)為:提供了廉價勞動力，降低了生產(chǎn)成本，為城市經(jīng)濟增長作出重要貢獻。促進了就業(yè)競爭，提高了勞動生產(chǎn)率，給居民生活帶來了便利。拉動了城市衣食住行消費;擴大了城市人口規(guī)模，加快了城市化步伐。流動人口的負面影響:導致城市公共服務供給緊張，形成“上學難”、“看病難”、“出行難”等問題。組織程度低，對社會穩(wěn)定和社區(qū)安全具有不利影響。對城市文明和城市形象產(chǎn)生負面影響。流動人口管理制度主要有:人口登記和暫住證制度。單位制管理制度。社區(qū)制管理制度。綜合治理制度。權(quán)益保障制度：為保障流動人口尤其是農(nóng)民工的正當權(quán)益，近年來，國家出臺了一系列政策和措施，要求城市政府清理和取消各種歧視性規(guī)定。（孫志剛事件）4、人口普查與預測人口普查是在某一時間點內(nèi)對人口狀況的普遍調(diào)查，它一般包括多個調(diào)查項目。人口普查的目的在于掌握人口的職業(yè)構(gòu)成、文化構(gòu)成、年齡構(gòu)成、民族構(gòu)成、城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、地區(qū)人口分布及人口遷移情況。新中國成立以來，我國分別于1953年、1964年、1982年、1990年、2000年、2010年進行了六次人口普查工作。我國已決定今后逢“0”年進行人口普查。人口預測是指根據(jù)城市人口的現(xiàn)狀和發(fā)展特點，運用統(tǒng)計分析方法，推測若干年后城市人口規(guī)模和人口質(zhì)量。人口預測對經(jīng)濟社會發(fā)展具有決策參考價值，可為制定城市規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃提供科學依據(jù)。5、

計劃生育管理國家鼓勵晚婚晚育、少生優(yōu)生，提倡一對夫婦只生育一個孩子；符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以合理安排生育第二個子女。計劃生育工作的內(nèi)容主要包括:教育。即開展經(jīng)常性的宣傳教育工作，破除封建意識?？刂?。即根據(jù)國家和上級政府的人口規(guī)劃，城市政府制定人口生育控制的具體指標，并層層負責落實。保障。政府組織衛(wèi)生和醫(yī)藥部門的力量，為計劃生育工作提供必需的物質(zhì)和技術(shù)保障，對育齡夫婦免費提供各種避孕藥具和技術(shù)服務。獎懲。對計劃生育政策執(zhí)行好的單位及其領導給予表彰，對完不成人口計劃的單位及其領導給予處分;對執(zhí)行獨生子女政策的家庭，政府發(fā)給獨生子女證，并給予一定獎勵措施;對違反計劃生育政策的夫婦給予經(jīng)濟限制措施。10.1.3城市戶籍管理制度1、戶籍管理的含義戶籍制度是指政府有關(guān)部門依法對公民基本信息進行收集、確認和登記的管理制度。西方國家的人口管理一般僅限于公民信息登記，戶口登記不分任何類別和戶別，登記內(nèi)容包括出生、死亡、婚姻、遷移、親屬關(guān)系、居住變動等基本信息。當前，我國在戶籍管理上實行城鄉(xiāng)二元戶籍制度，它把人口分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口、本地戶籍常住人口和外來常住人口，城市政府提供的勞動就業(yè)、社會保障、教育培訓等公共服務，與居民戶籍情況直接掛鉤，政府優(yōu)先保障本地戶籍非農(nóng)業(yè)人口的公共服務需求。2、戶籍制度的演進創(chuàng)設二元戶籍制度“上山下鄉(xiāng)”運動改革開放以來的政策調(diào)整（1）為了緩解大量農(nóng)民外流，減少城市超負荷壓力，1958年1月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次以法律形式對人口自由流動實行嚴格的政府管制?！肮裼赊r(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)”。此后，全國各地開始執(zhí)行戶口遷移的行政審批制度和憑證落戶制度。（2）改革開放以來，國家曾多次對戶籍管理制度進行調(diào)整，如允許農(nóng)民進入集鎮(zhèn)落戶，取消城市戶口的糧油憑證供應體系。1998年7月22日，國務院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，對戶口管理制度作出了“四項改革”：實行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策。

學齡前兒童優(yōu)先解決；男性超過60周歲、女性超過55周歲，身邊無子女需到城市投靠子女的公民，可在其子女所在城市落戶；在城市投資、興辦實業(yè)、購買商品房的公民及直系親屬，凡在城市有合法固定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)或生活來源，可準予在該城市落戶。（3）2001年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》提出：“提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，有利于農(nóng)民增收致富，可以為經(jīng)濟發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力”；“改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機制。取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導農(nóng)村富余勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的有序流動?！?0.1.4城市戶籍制度改革1、戶籍制度改革的利益博弈本地人口利益訴求普遍主張維持現(xiàn)行戶籍制度外來人口利益訴求對戶籍改革持歡迎態(tài)度城市政府的利益訴求擁有較大主動權(quán)，在公共服務供給上本地戶籍人口優(yōu)先中央政府的利益訴求對改革持積極穩(wěn)妥態(tài)度，出臺的政策較為謹慎2、戶籍制度改革的目標定位在市場經(jīng)濟體制下，

自由遷徙應當成為戶籍制度改革的基本目標。只要允許自由遷徙，“用腳投票”機制就會發(fā)揮作用，每個居民都從自身效用最大化出發(fā)，通過“自由遷徙”行為對地方治理好壞作出評判，形成地方政府間的競爭。從戶籍制度改革的具體途徑看，一方面，有必要打破城鄉(xiāng)二元戶籍制度，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記管理創(chuàng)造條件；另一方面，要逐步弱化人口遷徙的制度壁壘，允許具有合法職業(yè)、穩(wěn)定收入、固定住所的外來人口進城落戶。10.2城市安全管理10.2.1城市安全管理制度1、城市安全管理的含義廣義的城市安全是指一定時期內(nèi)城市政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等各個領域的穩(wěn)定和有序狀態(tài)。狹義的城市安全僅是指城市社會的穩(wěn)定和有序狀態(tài)。本章主要關(guān)注狹義上的城市安全。城市安全的特征：公共性、脆弱性、耗散性2、城市安全管理的內(nèi)容城市災害管理：根據(jù)來源和性質(zhì)，城市災害可分為自然災害、事故災害、公共衛(wèi)生災害、社會突發(fā)事件災害四類。城市災害管理涉及防災、減災、抗災和災后重建等內(nèi)容。社會治安管理：市政管理需要配備警察資源，打擊各種違法犯罪行為。城市應急管理：城市應急管理主要針對突發(fā)性公共危機事件，提升政府的預測與預警、應急處置、恢復與重建能力。3、城市安全管理的原則以人為本、減少危害預防與應急并重統(tǒng)一領導、綜合治理4、城市安全管理的組織體系信息和預警系統(tǒng)規(guī)劃和評估系統(tǒng)指揮中樞系統(tǒng)決策咨詢系統(tǒng)管理執(zhí)行系統(tǒng)10.2.2城市治安管理1、城市治安管理的含義城市治安管理是指為維護城市社會的有序狀態(tài)，保護公民生命和財產(chǎn)安全，保障城市發(fā)展和日常運行，由公安機關(guān)和其他治理主體依法開展預防和打擊違法犯罪的各項管理活動。治安管理是一項綜合性很強的工作，其內(nèi)容包括戶口管理、治安巡邏、刑事偵查、消防管理、交通指揮管理，以及對違法犯罪人員的懲罰、教育和改造等。2、城市治安管理機關(guān)我國實行社會治安綜合治理制度。公安機關(guān)是城市治安管理的主責機關(guān)，負責統(tǒng)一領導、調(diào)動和配置城市警力。此外，我國還設有武裝警察部隊，配合“公、檢、法”機關(guān)開展工作。城市企事業(yè)單位普遍設有安全保衛(wèi)部門，它們在業(yè)務上協(xié)助公安機關(guān)開展工作，但自身并不具有治安管理權(quán)限?；鶎由鐓^(qū)還設有治安保衛(wèi)委員會、治安聯(lián)防組織，它們是群眾參與性組織，協(xié)助公安機關(guān)開展一些基礎性工作。城市還組建有保安服務公司，培訓保安人員，為客戶提供有償保安服務。保安公司的業(yè)務活動接受公安機關(guān)的監(jiān)督和指導。3、城市治安管理手段強化信息情報搜集建立網(wǎng)絡化巡警機制加強社區(qū)警務工作完善應急管理體系10.2.3城市應急管理1、城市應急管理的特征應急管理是針對突發(fā)性危機事件采取的快速反應和應對機制。城市危機事件具有生命周期，它一般包括危機潛伏、危機征兆、危機爆發(fā)、危機延續(xù)、危機解除五個階段。縱觀國內(nèi)外城市應急管理事件，可以總結(jié)出一些共同的特征:完善應急管理法規(guī)。做好應急準備工作。注重社會參與，推進合作治理。建立指揮中樞機構(gòu)。提升信息集成能力。2、城市應急管理的組織體系領導機構(gòu)。城市政府是本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)性公共事件應急管理的行政領導機構(gòu)，負責本行政區(qū)域內(nèi)各種突發(fā)性公共事件的應對工作。辦事機構(gòu)。市政府辦公廳(辦公室)設有應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。工作機構(gòu)。各行政部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自的職責，負責相關(guān)類別突發(fā)性公共事件的應急管理工作。專家組。城市政府和各工作機構(gòu)建立了各類專業(yè)人才庫，可以根據(jù)實際需要聘請相關(guān)專家組成專家組，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發(fā)性公共事件的應急處置工作。3、城市應急管理的運行程序預測和預警應急處置恢復和重建信息發(fā)布早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置特別重大或重大突發(fā)性公共事件發(fā)生后，城市政府要立即向上級報告。對于突發(fā)性公共事件，要積極妥善、深入細致地做好善后處置工作。突發(fā)性公共事件發(fā)生后，政府要在第一時間向社會發(fā)布簡要信息。10.3城市社會保障10.3.1社會保障的含義1、社會保障的概念社會保障是指政府和社會通過國民收入再分配，對社會成員的基本生活權(quán)利提供安全保障的各項制度和措施。社會保障是一種以政府為主體的公共福利計劃，它具有“安全閥”和“穩(wěn)定器”的功能。社會保障的特征：保障性、強制性、分擔性、福利性、公共性2、社會保障的作用有利于緩和社會矛盾,維護社會穩(wěn)定。有利于縮小貧富差距,實現(xiàn)社會公平。有利于保障基本需求,促進社會發(fā)展。3、社會保障的主要內(nèi)容社會福利社會保險社會救助社會優(yōu)撫10.3.2社會保障制度的主要模式1、社會保險模式社會保險模式是最早出現(xiàn)的社會保障模式,亦稱“傳統(tǒng)型”社會保障模式。它起源于德國,后為美國、法國、日本等國仿效。其基本特點：個人和單位繳費是社會保障基金的主要來源。受益人同時也是納費者。政府介入程度較低。公平與效率兼顧。2、福利國家模式在這種模式下,政府為公民提供了“從搖籃到墳墓”的全方位保障,保障每個公民都享有平等的基本生活保障。英國被認為是“福利國家”的創(chuàng)始者,瑞典、挪威、芬蘭等北歐國家后來居上,成為福利國家的新楷模。其基本特點：實行全方位的社會保障。權(quán)利義務不完全對等。稅收水平較高。企業(yè)和政府是福利開支的主要承擔者。福利國家增強了公民的經(jīng)濟安全感,但過高的福利保障會損害經(jīng)濟效率。3、國家統(tǒng)籌模式這種模式由蘇聯(lián)首創(chuàng),并在20世紀中期為其他社會主義國家所仿效。新中國成立后,在城市也建立了這種社會保障模式。其基本特點：社會保障由國家統(tǒng)一包攬。保障對象是全體公民,包括勞動者和無勞動能力的公民。實行低工資、高福利政策。但在實際操作中,只有部分人口能夠享受到免費的物質(zhì)保障,大多數(shù)社會成員被排斥在共同受惠體系之外。4、強制儲蓄模式背景：發(fā)達國家困頓于人口老齡化帶來的社會保障和財政支出壓力。典范：新加坡內(nèi)容：該模式引入“個人賬戶制度”,為每位參保者建立一個社會保險個人賬戶,強制要求雇主和雇員按比例定期繳納社會保險金,社會保險金全部存入雇員的個人賬戶。當雇員退休、生病或有其他保障需要時,可從個人賬戶中給自己支付資金。雇員退休后的養(yǎng)老保險待遇完全取決于個人賬戶的累積額。其基本特點：建立個人賬戶,雇主和雇員的繳費全部計入雇員的個人賬戶,并逐年積累,直到勞動者退休時才領取。個人賬戶資金投入資本市場運營,社會保險基金投資收益率的高低是決定養(yǎng)老金給付水平的重要因素。權(quán)利和義務高度對稱。政府轉(zhuǎn)移支付資金比較少。10.3.3社會保障制度改革1、社會保障制度的現(xiàn)狀我國的社會保障制度建立于20世紀50年代初期。經(jīng)過改革開放30多年來的探索，我國已經(jīng)形成了以社會保險為核心的社會保障體系。它具體包括：社會保險社會福利社會優(yōu)撫社會救助（流浪乞討人員救助制度）住房保障（主要制度安排包括住房公積金制度、經(jīng)濟適用房制度、公共租賃房制度和廉租房制度）2、社會保障制度改革目前，我國社會保障制度存在的問題：社會保障覆蓋面過于狹窄社會保障結(jié)構(gòu)不合理，社會福利和社會救濟所占比重很低。多頭管理導致沖突較多。社會保障基金來源單一。社會保障基金主要來源于企業(yè)支付。社會保障制度改革的基本趨勢：社會保障對象全民化。社會保障模式多樣化。社會保障制度公平化。社保資金籌集多元化。10.4城市社區(qū)管理10.4.1城市基層管理的制度變遷新中國成立后,我國在城市基層社會逐步建立了以單位制為主、以街道—居委會制為輔的管理體制。改革開放以來,伴隨著經(jīng)濟體制改革,城市基層管理經(jīng)歷了主要依靠單位制轉(zhuǎn)向主要依靠街道—居委會制的制度變遷。1、單位制管理新中國建立后,為了強化社會控制,單位制被逐漸確立起來。單位制是沿襲革命戰(zhàn)爭時期軍事管理體制的直接結(jié)果。特點：（1）單位直接隸屬于黨政部門。

（2）社會成員高度依賴于所在單位。

（3）單位職能廣泛，管理封閉化后果：社會生活高度政治化、高度行政化、塑造個人的依賴性人格單位制的高度組織化，導致過去的“國家―民間精英―民眾”的三層結(jié)構(gòu)，變成了“國家―民眾”的二層結(jié)構(gòu)。國家直接面對民眾，可以將各種訊息直接傳達給民眾。民眾卻沒有有效的途徑實現(xiàn)自下而上的溝通。2、街道—居委會制管理街道—居委會制管理,即依靠街道辦事處和居民委員會開展城市基層社會管理。新中國成立后,為了加強對城市的管理和控制,很多城市都創(chuàng)建了街道組織和居委會組織。城市基層管理實行以單位制管理為主,以街道—居委會制管理為輔。改革開放以來,街道—居委會制面臨的問題：管理職能超載管理權(quán)力有限管理角色尷尬10.4.2城市社區(qū)建設1、社區(qū)的概念“社區(qū)”概念，最初由德國社會學家滕尼斯提出。1887年，滕尼斯在《社區(qū)與社會》一書中，用“社區(qū)”表示由具有共同價值取向的同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、疾病相撫、富于人情味的社會共同體。20世紀30年代，“社區(qū)”概念被引介入中國。以費孝通為代表的中國社會學者將英語中的“community”翻譯為“社區(qū)”。在社會學意義上,社區(qū)是指區(qū)域性社會,即由居住在同一地域內(nèi),具有共同聯(lián)系,彼此交往,并且具有歸屬感的人們組成的社會生活共同體。每個社區(qū)都有特定的人口和地域要素,居民之間有著共同的社會交往、心理意識和歸屬感。社區(qū)的基本功能社會化功能社會控制功能社會參與功能1243社會服務功能2、社區(qū)建設的興起20世紀90年代以來,由于城市基層管理出現(xiàn)許多新問題,單位制和街道—居委會制管理難以有效應對,國家開始推進城市社區(qū)建設。1998年國務院機構(gòu)改革,批準民政部在原“基層政權(quán)建設司”的基礎上,設立“基層政權(quán)和社區(qū)建設司”,以推動城市社區(qū)建設和發(fā)展。2000年11月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》,要求在全國范圍內(nèi)推進城市社區(qū)建設。此后,社區(qū)建設在全國城市中轟轟烈烈地開展起來。3、城市社區(qū)的類型法定社區(qū)。根據(jù)《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設的意見》,目前我國城市社區(qū)的范圍,“一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”。這些社區(qū)具有法定地位，屬于基層群眾性自治組織。自然社區(qū)。是指人們在生產(chǎn)、生活中逐漸形成的人群聚集區(qū),如城市住宅小區(qū)、居民小區(qū)、家屬大院、鄰里社區(qū)、城中村。在自然社區(qū)內(nèi)部,社會成員之間具有較為密切的聯(lián)系。功能社區(qū)。是指人們由于從事某些專門的活動而在一定地域空間內(nèi)形成的社會共同體。例如,軍營、大學、俱樂部,都構(gòu)成了功能性社區(qū)。這類社區(qū)一般具有獨特的社區(qū)文化和生活方式,社區(qū)成員的職業(yè)結(jié)構(gòu)具有同質(zhì)性,對社區(qū)具有較為強烈的認同感和歸屬感。10.4.3城市社區(qū)管理體制1、城市社區(qū)管理的含義中國城市社區(qū)管理,是指在黨委和政府的領導下,由民政部門牽頭,以街道辦事處為指導,以居民委員會為主體,以社區(qū)內(nèi)各種單位為依托,實行居民自我管理、自我教育、自我服務的組織體系。