政府工具的選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

公共管理學(xué)前沿問(wèn)題研究專題之二

政府工具的選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

——理論框架與行政實(shí)踐PoliticalEconomyofGovernmentalTools’Selection:TheoreticalStructureandGovernmentPractice

和經(jīng)緯（行政管理04級(jí)碩士生）2/4/2023研究框架政府工具選擇的一般理論政府工具選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)政府工具選擇的實(shí)證研究——基于中國(guó)環(huán)境政策演進(jìn)的分析2/4/2023概念厘定何謂政府工具，前面的同學(xué)已經(jīng)有了介紹。這里需要指出的是，在西方公共行政和公共政策學(xué)界的研究中，政府工具（governmentaltools,toolsofgovernment）、政策工具（policyinstruments,policytools）、治理工具（governingtools,governinginstruments）之間雖然從學(xué)理上略有區(qū)別，但是在實(shí)際運(yùn)用中并無(wú)截然界限。（見(jiàn)M.HowlettandM.Ramesh,1995：p80）在中國(guó)學(xué)者的研究中，這幾個(gè)概念也常常不做明確區(qū)分。（見(jiàn)毛壽龍、李文釗，2004：p13）因此在這里，我們亦不考慮這幾個(gè)概念之間的細(xì)微差別，用“政府工具”通稱之。2/4/2023一、政府工具選擇的一般理論從發(fā)展脈絡(luò)上看，政府工具選擇的研究建立在對(duì)政府工具的識(shí)別（identifying）和分類(lèi)（classificationandcategorizing）基礎(chǔ)上。西方學(xué)者們通過(guò)對(duì)政府過(guò)程的觀察和研究樹(shù)立起對(duì)政府工具研究的興趣，最早研究的學(xué)者有E.S.Kirschen,D.Dahl,C.Lindblom等。早期研究著重對(duì)政府工具的識(shí)別和分類(lèi)，E.S.Kirschen識(shí)別出64種工具。對(duì)工具分類(lèi)做出貢獻(xiàn)的有C.Hood,McDonnellandElmore,DoernandPhidd,G.Peters,L.Salamon等。接著是對(duì)已經(jīng)識(shí)別和分類(lèi)的工具的特性（attributes）進(jìn)行研究并分析其適用情境。不同情境下政府工具的選擇、組合及其績(jī)效的研究。2/4/2023圖1：西方政府工具研究的一般邏輯

政府工具的識(shí)別對(duì)已識(shí)別工具的分類(lèi)

不同工具的特性研究特定情境下的工具選擇政府過(guò)程研究工具選擇績(jī)效研究2/4/2023對(duì)于政府工具的內(nèi)涵和分類(lèi)前面的同學(xué)已有詳細(xì)的介紹。根據(jù)我查閱文獻(xiàn)，將目前可及的文獻(xiàn)中對(duì)工具的分類(lèi)列表如下：研究者分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)分類(lèi)與對(duì)應(yīng)關(guān)系Lowi,Dahl,LindblomCoercivenessCoerciveToolsNon-CoerciveToolsSalamonOutgoExpenditureToolsNon-ExpenditureToolsVanderDoelenDistinctionRegulatoryToolsFinancialStimulatingToolsInformationTransferringToolsJordan,Wuzel,ZitoCoercivenessRegulatoryToolsMarketToolsInformationDevicesvoluntaryAgreementsHowlett,RameshCoercivenessCompulsoryToolsMixedToolsVoluntaryToolsLevelsofStateInvolvementHighLow2/4/2023從理論上來(lái)說(shuō)，不同的分類(lèi)模式僅僅是為了從不同的角度識(shí)別和總結(jié)政府工具的各種特性。而在公共行政實(shí)踐中，強(qiáng)制——混合——志愿的三分法則被廣泛接受。應(yīng)該承認(rèn)，這種分類(lèi)確實(shí)用一種淺顯的分類(lèi)原則將政府工具相對(duì)互斥（mutuallyexclusive）地分為了三個(gè)部分，較為合理。從西方政府部門(mén)的官方文件中可以看出，這種分類(lèi)原則也確實(shí)最為常用。（見(jiàn)ScottishCouncilforVoluntaryOrganizations,2003等）而在政府工具選擇的學(xué)術(shù)研究中，這種三分法也是最常使用的。（見(jiàn)G.Kelly,2004)因此在這里，我們也使用這個(gè)分類(lèi)。2/4/2023強(qiáng)制性工具（CompulsoryTools）強(qiáng)制性工具又叫指導(dǎo)性工具（DirectiveTools）或規(guī)制性工具（RegulatoryTools）。它的特點(diǎn)是用規(guī)制和直接行動(dòng)的方式對(duì)市場(chǎng)組織和社會(huì)個(gè)體施加影響，以實(shí)現(xiàn)期望的政策目標(biāo)。這種工具在人類(lèi)歷史上有著最久的歷史，且很早就被人的理性所識(shí)別。根據(jù)G.Peters的研究，強(qiáng)制性工具在現(xiàn)代民主制下，政府處理經(jīng)濟(jì)事務(wù)時(shí)盡可能少地采用，理論上僅以糾正市場(chǎng)失靈為例外。而在社會(huì)事務(wù)上，由于吸毒、種族歧視、刑事犯罪和恐怖主義等問(wèn)題，社會(huì)領(lǐng)域上使用強(qiáng)制性工具的情境（context）大大擴(kuò)展，使用頻率也明顯提高。2/4/2023強(qiáng)制性工具的主要亞系統(tǒng)工具（Sub-systemTools）規(guī)制（Regulation）——用法律和行政規(guī)范限制不期望的行為發(fā)生。公共企業(yè)（PublicEnterprise）——由國(guó)家所有的企業(yè)提供公共物品，全部壟斷或基本壟斷，留給私人部門(mén)和個(gè)人很少空間。（leavelittleroomforprivatesectorandindividuals）直接供給（DirectProvision）——國(guó)家直接供給公共物品，私人部門(mén)和個(gè)人基本沒(méi)有參與空間。（leavenoroomforprivatesectorandindividuals）2/4/2023志愿工具（VoluntaryTools）志愿工具是指在所期望實(shí)現(xiàn)的任務(wù)（desiredtasks）上，較少政府的介入，而由民間力量或市場(chǎng)自主運(yùn)作。（見(jiàn)M.HowlettandM.Ramesh,1995：p83）這里的“志愿”更多是與“強(qiáng)制”、“規(guī)制”或“管制”相對(duì)的概念。主要意指政策制定者和執(zhí)行者（尤指執(zhí)行）運(yùn)用信息提供（informationprovision）、平等協(xié)商（roundtable/voluntaryagreements）、誘因(incentive)、激勵(lì)（stimulation）等非強(qiáng)制性工具實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑和方法。2/4/2023英國(guó)學(xué)者RorySullivan將志愿途徑的優(yōu)點(diǎn)歸納為三點(diǎn)：1.在政府和具體行業(yè)之間構(gòu)建更好的合作關(guān)系。2.為提高政策績(jī)效提供可能，而與傳統(tǒng)規(guī)制模式相比，這種績(jī)效的提升付出的成本更小，而且更為快速。3.使具體行業(yè)中自我產(chǎn)生規(guī)則成為可能，而且使政策系統(tǒng)在面對(duì)具體政策問(wèn)題時(shí)更具適應(yīng)性。（見(jiàn)R.Sullivan,1999:p1）經(jīng)合組織的工商業(yè)咨詢委員會(huì)（BIAC）在一份報(bào)告中以環(huán)境政策為背景，將志愿途徑的優(yōu)勢(shì)總結(jié)為促進(jìn)政府與行業(yè)之間的伙伴關(guān)系、更快更平穩(wěn)地達(dá)到政策目標(biāo)以及減輕政府負(fù)擔(dān)。（見(jiàn)BIAC,2003:p1）2/4/2023志愿工具的主要亞系統(tǒng)工具（Sub-systemTools）家庭和社區(qū)（FamilyandCommunity）——家庭和社區(qū)的自主精神和自我服務(wù)。志愿組織——由有組織的志愿部門(mén)實(shí)現(xiàn)期望的政策目標(biāo)。市場(chǎng)——最重要的志愿工具，在提供私人物品和保證資源有效配置上具有優(yōu)勢(shì)。但是在純公共物品的提供上會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈。2/4/2023混合工具（MixedTools）混合了強(qiáng)制性工具和志愿工具特征的一些政府工具。它們的標(biāo)的最終是私人組織。（Hood,1983）如果仍以政府力量介入的強(qiáng)制力為譜系，可以發(fā)現(xiàn)在西方成型的混合工具里存在著兩個(gè)極端。強(qiáng)制力最弱的一端是散布信息（disseminatinginformation），而強(qiáng)制力最強(qiáng)的一端則為懲罰性的稅收（punitivelytaxing）。這之間存在著多種多樣的工具。2/4/2023混合工具的主要亞系統(tǒng)工具（Sub-systemTools）信息和勸導(dǎo)（InformationandExhortation）——期望用信息提供來(lái)影響政策標(biāo)的的預(yù)期，借以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政府補(bǔ)貼（Subsidy）——政府對(duì)私營(yíng)部門(mén)、志愿部門(mén)進(jìn)行財(cái)政資助以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)（AuctionofPropertyRights）——政府讓渡部分公共實(shí)體的產(chǎn)權(quán)給私營(yíng)部門(mén)，努力提高績(jī)效。稅收和用者付費(fèi)（TaxesandUserCharge）——直接以經(jīng)濟(jì)方式調(diào)節(jié)。2/4/2023工具選擇的主要影響因素Hood從四個(gè)方面來(lái)分析政府工具的選擇：（1）只有在充分考慮到其它可替代方案時(shí)，我們才能確定那種工具被選擇；（2）工具必須與工作相匹配，沒(méi)有那種工具能夠適應(yīng)所有環(huán)境，因此政府需要針對(duì)不同的環(huán)境選擇不同的工具；（3）選擇必須不太殘忍，工具的選擇必須符合一定的倫理道德；（4）有效性并不是唯追求目標(biāo)，理想結(jié)果的取得必須以最小的代價(jià)獲得。（Hood,1983:p133）2/4/2023在張成?？磥?lái)，政府工具選擇中需要考慮的因素主要有七個(gè)方面：1、各種政府工具都有其優(yōu)缺點(diǎn)，并無(wú)絕對(duì)的優(yōu)劣。2、在選擇政府工具時(shí)，公共利益是基本的出發(fā)點(diǎn)。3、政府工具的選擇必須是理性的，而且必須以多元理性為基礎(chǔ)。4、在選擇和評(píng)估不同政府工具時(shí)，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是多元的。5、政府工具的選擇必須考慮到多元利害關(guān)系人。

6、不同工具的效果取決于各種因素，并不完全取決于工具本身。

7、在當(dāng)代社會(huì)，公共問(wèn)題的復(fù)雜性，使得任何單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問(wèn)題。（張成福，2003）2/4/2023二、政府工具選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)按照StephenH.Linder和B.GuyPeters的總結(jié)，在政府工具的研究中，主要有四種研究途徑：工具主義途徑（instrumentalists）、程序主義途徑（proceduralists）、權(quán)變主義（contingentists）和建構(gòu)主義（constitutivists）四種。這四種途徑雖然有顯著差異，但是一個(gè)共同點(diǎn)就是都或多或少地以工具理性作為政府工具選擇的基礎(chǔ)。權(quán)變主義建構(gòu)主義工具主義程序主義工具理性2/4/2023工具選擇的兩種途徑之爭(zhēng)對(duì)于政府公共行政目的需要特定的工具來(lái)執(zhí)行，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家還是社會(huì)學(xué)家都沒(méi)有異議。但是在政府選擇工具的本質(zhì)及其限制（constrain）因素上，卻有兩種不同的研究途徑。這兩種途徑分別是經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑（EconomicApproach）和政治途徑（PoliticalApproach）。而后者可以及與其類(lèi)似的理論被稱為政府工具選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。2/4/2023經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑在經(jīng)濟(jì)學(xué)的政府角色理論中，新古典主義（Neoclassical）和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)（WelfareEconomics)存在很大分歧，而這種分析直接影響到了它們各自對(duì)政府工具選擇的理論觀點(diǎn)。雖然兩者都更加偏好志愿工具，但是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)于為了糾正市場(chǎng)失靈而使用強(qiáng)制性工具和混合工具持肯定態(tài)度。（見(jiàn)Francis.MBator,1958:p351）而新古典主義則仍堅(jiān)持只有在提供純公共物品時(shí)使用這些工具才能算得上是合理的，任何例外都會(huì)被看成是破壞市場(chǎng)過(guò)程。2/4/2023正是由于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于國(guó)家干預(yù)的基本認(rèn)可，使得他們對(duì)政府工具的選擇給予更多的研究。但是，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家傾向于認(rèn)為政府工具的選擇只是一種技術(shù)實(shí)踐（technicalexercise）。在這種觀念下，他們認(rèn)為所謂政府工具的選擇不過(guò)就是評(píng)估各種政府工具的優(yōu)勢(shì)、將它們適用到各種類(lèi)型的市場(chǎng)失靈中去、測(cè)算這些工具的相對(duì)成本，最后選擇一個(gè)最有效的政府工具。這是一種典型的工具主義觀點(diǎn)。2/4/2023而新古典主義則更多地用公共選擇理論來(lái)解釋它們的政府工具理論。它們認(rèn)為，在民主社會(huì)里，選民（voter）通過(guò)選票在政治市場(chǎng)上表達(dá)政治偏好。得到選民信任的政黨最終領(lǐng)導(dǎo)公民在公共行政和公共政策問(wèn)題上選擇合適的工具實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。出于選舉的考慮，政府會(huì)盡量選擇那些不會(huì)讓支付成本的選民了解真實(shí)成本的政府工具以保證能夠獲得持續(xù)的政治支持。但是，試圖將每種政府工具與特定情境下的成本收益關(guān)系進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)以決定工具選擇，顯然是相當(dāng)困難的。這正是新古典主義政府工具模型的最大缺陷。2/4/2023無(wú)論是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)還是新古典主義的政府工具選擇理論，其最大的問(wèn)題就在于它們都是演繹性質(zhì)的研究，缺乏對(duì)政府過(guò)程的有說(shuō)服力的經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)。因此經(jīng)濟(jì)學(xué)的政府工具選擇途徑只是將自己的理論基礎(chǔ)建立在它們對(duì)政府應(yīng)該如何作為的邏輯假設(shè)之上，沒(méi)有考慮到各種政治、社會(huì)、文化約束對(duì)工具選擇的顯著影響，缺乏對(duì)政府實(shí)際運(yùn)作的實(shí)證研究。因此，下面要講的政治研究途徑就力圖克服前者存在的問(wèn)題，而主要將理論建立在經(jīng)驗(yàn)研究（empiricalstudy）的基礎(chǔ)上。2/4/2023政治途徑政治途徑是目前被越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)可的工具選擇研究途徑。MarcelBoyer,DonatellaPorrini指出，盡管目前關(guān)于政府工具選擇的研究多數(shù)還是限于社會(huì)福利最大化的范式（socialwelfaremaximizerparadigm），但是，由于Buchanan和Tullock公共選擇理論的貢獻(xiàn)，現(xiàn)在工具選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究開(kāi)始受到越來(lái)越多的重視。（M.Boyer,D.Porrini，2002：p4）政治途徑認(rèn)為，政府工具選擇是一種政治經(jīng)濟(jì)過(guò)程，必須用政治的觀點(diǎn)來(lái)分析。理想主義的工具論缺乏經(jīng)驗(yàn)研究，無(wú)法解釋政府過(guò)程。2/4/2023政治和社會(huì)情境的約束都會(huì)影響政府可選工具的范圍。在有的時(shí)候，某些工具是不能用的；而在另外一些時(shí)候，某些工具可能非用不可。（見(jiàn)Kenneth.woodside,1986:p775）比如在處理很多宗教問(wèn)題時(shí)，強(qiáng)制性工具就很難使用，否則可能招來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題和合法性質(zhì)疑。而在颶風(fēng)、地震等危機(jī)處理時(shí)，志愿工具就顯示出其局限性，等等。政府工具的選擇是復(fù)雜的，它涉及到各國(guó)歷史背景，文化，制度等因素，任何一種工具的選擇都是多種價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡的結(jié)果，沒(méi)有哪一個(gè)價(jià)值能夠起決定作用。（毛壽龍、李文釗，2003：p14）2/4/2023事實(shí)上，Rist指出，政府工具選擇過(guò)程的一個(gè)重要方面就是涉及到公共政策問(wèn)題如何被加以定義（Rist,1998:p155）。公共行政和公共政策問(wèn)題的定義本身即是充滿政治性的，問(wèn)題并非是客觀的實(shí)體（objectiveentities），而是一種社會(huì)建構(gòu)的結(jié)果，其定義本身即是帶有價(jià)值判斷的一種創(chuàng)造意義的過(guò)程，而經(jīng)常引發(fā)政治辯論（Dery,1984）。因而政府工具選擇絕不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的效用疊加，而是一個(gè)復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。在西方民主制下尤為明顯。即便在中國(guó)，也有相當(dāng)程度的體現(xiàn)。2/4/2023其次，政府工具本身也不是政治中立的，除了諸多政治因素與政治上的動(dòng)員將影響最初之政府工具的選擇，而且選擇某一項(xiàng)政策工具進(jìn)行政策干預(yù)，也將會(huì)引發(fā)不同的政治行動(dòng)和帶來(lái)不同的政治經(jīng)濟(jì)效應(yīng)（Lowi,1972:p299；Peters,2002:p552）。再者，政府工具的選擇受到當(dāng)時(shí)政治經(jīng)濟(jì)情境的約束。由于議程設(shè)定的選擇性、法律、意識(shí)型態(tài)、面臨的危機(jī)、預(yù)算、官僚體系抗拒變遷等各種限制，政府并不是可以不受限制地從「工具箱」中加以選擇「最適當(dāng)?shù)摹拐ぞ?。同時(shí)，還必須考慮工具的標(biāo)的群體的態(tài)度、行為、動(dòng)機(jī)，及其對(duì)于既有政策的反應(yīng)（Rist,1998:156）。2/4/2023Schneider與Ingram則指出，工具的選擇其實(shí)反映了決策者對(duì)于標(biāo)的群體的假定與偏見(jiàn)（1997:p93）。決策者對(duì)于標(biāo)的群體享有的權(quán)力地位（權(quán)力多寡強(qiáng)弱）及其社會(huì)建構(gòu)（是否值得提供給該標(biāo)的群體服務(wù)）的認(rèn)知，影響了決策者對(duì)于政府工具的選擇，亦即影響了政府如何對(duì)待其標(biāo)的群體，而具有重要的民主意涵。（收容遣送制度對(duì)流浪人員的假定和偏見(jiàn)）因此，有關(guān)政府工具的分析和選擇，必須置于特定時(shí)空下的具體政治經(jīng)濟(jì)情境及其隱含的權(quán)力關(guān)系下，來(lái)了解其政治過(guò)程與政治意義。EvertVedung即認(rèn)為，有關(guān)于政府工具的論述就是有關(guān)于權(quán)力的論述，而政府工具就是政府運(yùn)用權(quán)力的一套工具，企圖獲得對(duì)社會(huì)變遷的支持與實(shí)現(xiàn)，或是避免其發(fā)生（Vedung,1998:p50）。2/4/2023MarieLouise和BemelmansVidec認(rèn)為影響到政府工具選擇的政策情境是特定國(guó)家或特定部門(mén)的系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)，例如，它的歷史、地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟(jì)與文化因素，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，以及國(guó)家、區(qū)域與地方不同層級(jí)的政府機(jī)關(guān)間的關(guān)系；在文化領(lǐng)域，又有意識(shí)型態(tài)、思維傳統(tǒng)、信仰、輿論等影響公共選擇過(guò)程的認(rèn)知活動(dòng)（1998:13）。VanNispen與Ringeling則認(rèn)為政府工具的選擇可能受到下列因素的影響：文化或制度的因素、時(shí)下的流行、增進(jìn)（或貶抑）某些人的地位、受益者的偏好等。2/4/2023因此，工具的選擇大多出于主觀的判準(zhǔn)（可利用性、經(jīng)驗(yàn)、偏好或慣例），而非基于效能或效率等客觀的判準(zhǔn)（1998:p208-209）。政府工具可能的組合數(shù)量十分龐大，而在有限的時(shí)間內(nèi)，政府不可能有系統(tǒng)地考慮在特定情境下的各種可能組合方式，所以政策工具的選擇大多是出于決策者的直觀、經(jīng)驗(yàn)、傳統(tǒng)、信仰甚至意外發(fā)現(xiàn)。因此，Hood認(rèn)為選擇正確的政策工具通常具有不確定性，是一件事關(guān)信仰與政治的事情；而且，工具的選擇較之所要達(dá)成的目標(biāo)更會(huì)引發(fā)熱烈的政治辯論（Hood,1983:p9）。2/4/2023可見(jiàn)，政治因素較之效能或效率對(duì)于政府工具的選擇有更直接和更大程度的影響。但是，這些論點(diǎn)都是一種相當(dāng)廣泛的描述，雖具有啟發(fā)性，卻無(wú)法構(gòu)成一個(gè)明確的分析參考架構(gòu)。Peters則經(jīng)由比較政治相關(guān)文獻(xiàn)的整理，篩選出影響政治體制做成政策工具之選擇的五項(xiàng)主要因素：觀念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、個(gè)人（individuals）與國(guó)際環(huán)境（internationalenvironment），即可簡(jiǎn)稱為“5I”框架（2002:553-559）。這個(gè)框架對(duì)于我們分析中國(guó)政府工具選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)也很有啟示意義。2/4/20235IModelInstitutionsIndividualsInternationalEnvironmentInterestsIdeasSelectionofGovernmentalTools2/4/2023政府工具選擇的5I模型觀念（Ideas）Peters等人認(rèn)為，觀念與意識(shí)型態(tài)影響了政府工具的選擇（Peters,2002:p555；Reich,1990:p1-4）。Moore也認(rèn)為觀念建構(gòu)了公共政策辯論與執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)，亦即同時(shí)設(shè)定了公共政策的假定、理由、目的與手段（Moore,1990:p75）。社會(huì)管制的實(shí)行及其效果，尤其與觀念因素有著密切的關(guān)聯(lián)。例如，根深蒂固的全能政府觀念就對(duì)中國(guó)很多地方公共事業(yè)的民營(yíng)化改革進(jìn)程有著顯著的影響。由此，民營(yíng)化工具很多時(shí)候難以成為政府面對(duì)公共事業(yè)改革時(shí)的可能選擇。2/4/2023利益（Interests）

一般都將政治理解為個(gè)人或集體對(duì)于利益的追求和價(jià)值的權(quán)威性分配。政治學(xué)中的理性選擇論者，假定個(gè)人通過(guò)政治行動(dòng)以追求其個(gè)人的效用最大化。而傳統(tǒng)上的利益團(tuán)體理論、階級(jí)理論、精英理論則是強(qiáng)調(diào)集體利益是發(fā)動(dòng)政治過(guò)程的主要機(jī)制，政治活動(dòng)就是這些團(tuán)體企圖去極大化或維護(hù)其本身的利益。不論其強(qiáng)調(diào)個(gè)人的或集體的利益，「以利益為基礎(chǔ)的」（interest-based）理論均假定，基本邏輯就是政治是由行動(dòng)者的利益所帶動(dòng)的，這些行動(dòng)者企圖在政治過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其自身的目的。

2/4/2023基于利益的考慮，相關(guān)的政治行動(dòng)者往往致力于影響政策過(guò)程，以期政府選擇使其受益最大而成本負(fù)擔(dān)最小的政府工具。另外，特定工具所帶來(lái)的利益之爭(zhēng)和參與者（actors）對(duì)自身成本收益變化的不同估計(jì)，甚至參與者對(duì)成本和收益的認(rèn)知，都可能影響到特定團(tuán)體或個(gè)人會(huì)圍繞某個(gè)政策議題形成壓力集團(tuán)。（SmithandIngram,2002:573）（鐵道部春運(yùn)期間票價(jià)上浮的聽(tīng)證會(huì)。）2/4/2023個(gè)人（Individuals）某些個(gè)人對(duì)于政府工具的選擇，扮演了較具影響力的角色。工具的選擇決定了一項(xiàng)政策能否得到支持，而使適當(dāng)?shù)恼ぞ弑辉试S用于政府創(chuàng)新，則是「政策企業(yè)家」（policyentrepreneur）的主要功能之一。國(guó)會(huì)議員、利益團(tuán)體代表、政府官員與一般公民都可能扮演起政策企業(yè)家的角色，他/她不但要投注相當(dāng)時(shí)間、精力與資源去使得相關(guān)議題保持鮮活，獲得支持，成為政策議程，還要負(fù)責(zé)向重要的政治人物推銷(xiāo)，也要將相關(guān)的政策問(wèn)題與解決方法加以連結(jié)（Anderson,2000:98）。2/4/2023中國(guó)的情境下，個(gè)人影響政府工具選擇的路徑也有很多，但多數(shù)都是非制度化的。由于沒(méi)有科學(xué)民主的決策機(jī)制，政府官員個(gè)人成為能夠影響工具選擇的最重要群體。近年來(lái)很多決策失誤的案例都是由于“拍腦袋”決策繼而造成工具選擇失誤帶來(lái)的。而在目前的體制下，公民自下而上通過(guò)個(gè)人努力影響政府決策和工具選擇的路徑仍然非常有限。一些曝光比較多的經(jīng)典案例也有相當(dāng)?shù)呐既恍浴?/4/2023制度（Institutions）在特定的制度下可能形成對(duì)于政府工具的偏好，這種偏好可能緣于過(guò)去的歷史背景因素、學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)訓(xùn)練等因素。再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因?yàn)槟軌蝾A(yù)期其運(yùn)用的結(jié)果，并且相信它能達(dá)成所設(shè)定的目標(biāo)。因此，制度因素有助于說(shuō)明為什么不同的公共管理李問(wèn)題，同一組織卻常選擇使用類(lèi)似的工具。March（1994）即指出，各個(gè)組織傾向于執(zhí)著在成立當(dāng)初所持有與實(shí)踐的觀念，而持續(xù)這些觀念，并透過(guò)社會(huì)化的過(guò)程使新進(jìn)成員習(xí)于某種制度化的文化，在組織結(jié)構(gòu)內(nèi)產(chǎn)生一種「適當(dāng)性的邏輯」（logicofappropriateness）2/4/2023國(guó)際環(huán)境（InternationalEnvironment）由于信息科技的進(jìn)步，因特網(wǎng)的興起與普及，政治意識(shí)型態(tài)傳播更加密集，國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際政治的互動(dòng)更趨密切，甚至國(guó)內(nèi)政策與國(guó)際政策間的界線日愈模糊。（比如紡織品生產(chǎn)政策和金融匯率政策）因此，來(lái)自于其它國(guó)家、國(guó)際組織或國(guó)際協(xié)議的國(guó)際壓力已經(jīng)成為公共管理的一項(xiàng)關(guān)鍵因素，也影響了政府對(duì)于工具的選擇（Woodside,1998:162-168）。

國(guó)際環(huán)境也具體地影響政府對(duì)于政府工具的選擇。（中國(guó)金融工具的選擇變化）

2/4/2023三、政府工具選擇的實(shí)證分析

——基于淮河治污歷程的思考背景：淮河的嚴(yán)重污染從80年代開(kāi)始顯現(xiàn)，到90年代成為嚴(yán)重的生態(tài)和社會(huì)問(wèn)題。50年代“淘米洗菜”，60年代“洗衣灌溉”，70年代水質(zhì)變壞，80年代“魚(yú)蝦絕代”，90年代生態(tài)破壞。沿岸百姓生活安全都受到威脅，沒(méi)有安全飲用水，癌癥高發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響?？简?yàn)政府能力。開(kāi)始著手治污，到90年代后期進(jìn)入高潮。朱鎔基政府關(guān)停大量污染企業(yè)，等。國(guó)外公共政策最經(jīng)典的實(shí)踐領(lǐng)域就是環(huán)境保護(hù)，在國(guó)內(nèi)的公共管理實(shí)踐中，環(huán)保領(lǐng)域也蘊(yùn)含著很多鮮活的政府工具，因此分析環(huán)保行政和環(huán)保政策是認(rèn)識(shí)政府工具的一條“捷徑”。2/4/2023觸目驚心的淮河污染2/4/2023中國(guó)治理河流污染主要政府工具的識(shí)別80年代：主要是罰款、排污收費(fèi)、制定標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、限期整改、直接關(guān)停等。90年代：資助清潔生產(chǎn)、幫助污染企業(yè)技術(shù)改造、總量控制、綜合環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，環(huán)境標(biāo)志制度，清潔生產(chǎn)制度、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、加大輿論宣傳造勢(shì)等。近年來(lái)：稅收優(yōu)惠與懲罰性稅收、排污許可證制度等、排污權(quán)交易、環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等。2/4/2023治理河流污染主要政府工具的分類(lèi)主要時(shí)期新興政府工具志愿工具規(guī)制工具市場(chǎng)工具信息工具80年代罰款制定標(biāo)準(zhǔn)限期整改與關(guān)停排污收費(fèi)90年代環(huán)境標(biāo)志制度環(huán)保企業(yè)表彰清潔生產(chǎn)制度總量控制制度資助清潔生產(chǎn)協(xié)助技改生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度加大輿論宣傳近年來(lái)排污權(quán)交易環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目排污許可證制度稅收優(yōu)惠懲罰性稅收注：英國(guó)學(xué)者Jordan、Wutzel、Zito等人提出的分類(lèi)模型更適于環(huán)境政策的分析，此處采取他們的四分法模型。2/4/2023環(huán)境標(biāo)志制度環(huán)保企業(yè)表彰排污權(quán)交易環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度加大輿論宣傳排污收費(fèi)資助清潔生產(chǎn)協(xié)助技改生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)稅收優(yōu)惠懲罰性稅收罰款制定標(biāo)準(zhǔn)限期整改與關(guān)停清潔生產(chǎn)制度總量控制制度排污許可證制度強(qiáng)制力強(qiáng)弱2/4/2023工具組合理論上的高績(jī)效治理淮河是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，涉及諸多領(lǐng)域，單一政府工具肯定無(wú)法實(shí)現(xiàn)治污目標(biāo)。而需要多種政府工具的組合使用。在淮河治污的議題上，政府面對(duì)的選擇情境很多。在對(duì)高污染且屢教不改的排污企業(yè)問(wèn)題上，強(qiáng)制性的直接關(guān)停顯然是最合理的工具選擇。對(duì)于很多有意愿進(jìn)行技術(shù)改造降低排污但受制于資金有限的企業(yè)，政府資助（Subsidy）則應(yīng)是最優(yōu)的。而對(duì)于很多治污效果良好的企業(yè)，為了給予其一定回報(bào)，環(huán)境友好企業(yè)項(xiàng)目等志愿工具則應(yīng)該會(huì)有好的績(jī)效。2/4/2023顯然，如果公共管理問(wèn)題僅僅是這些情境的簡(jiǎn)單集合，那么工具的組合應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)，但是如何解釋治淮治到2000年，600億砸下去之后不但沒(méi)有明顯效果，反倒出現(xiàn)反彈的現(xiàn)實(shí)？淮河治污，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的多重約束是巨大的。這里，工具選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)具有一定的解釋力。我們又要求助于Peters的5I框架。工具選擇的多重約束2/4/2023淮河治污中的5I模型——利益（Interests）沿岸居民排污企業(yè)地方政府淮河上繳稅收就業(yè)機(jī)會(huì)巨大污染治污的民意壓力利潤(rùn)正是由于如此復(fù)雜的利益格局，顯著限制著政府手邊工具的選擇。（Availabletools）上級(jí)政府民意壓力GDP治污壓力V.S.GDP考核2/4/2023國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局副局長(zhǎng)潘岳去年指出，雖然如果沒(méi)有這十年的治理，淮河污染情況可能會(huì)更糟，但是經(jīng)過(guò)十年，治理的速度仍然趕不上污染的速度。究其原因，地方保護(hù)主義是最大的原因。（劉毅，2004，《人民日?qǐng)?bào)，2004－6－26，第11版）

2/4/2023淮河治污中的5I模型——制度（Institutions）按照謝望禮的分析，治淮十年成果付諸東流的一個(gè)重要原因即是體制弊端。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)保系統(tǒng)實(shí)行雙重管理體制!即地方各級(jí)環(huán)保部門(mén)一方面在業(yè)務(wù)上受上級(jí)環(huán)保部門(mén)的指導(dǎo)!另一方面卻在人、財(cái)、物等方面受制于當(dāng)?shù)卣?。其結(jié)果是：作為一個(gè)事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的部門(mén)，對(duì)外不能獨(dú)立、對(duì)內(nèi)不能自治，就很容易成為地方政府狹隘和短視的犧牲品。不少縣級(jí)政府連環(huán)保局也沒(méi)有單設(shè)!還有一些縣級(jí)的環(huán)保局屬于事業(yè)編制，根本就不具備行政執(zhí)法資格。據(jù)四川省環(huán)保局提供的數(shù)據(jù)，目前在全省181個(gè)縣、區(qū)級(jí)環(huán)保局中，屬于事業(yè)編制的37個(gè)，占20％，屬于行政編制的86個(gè)，占48％，而占全省總數(shù)32％的58個(gè)縣、區(qū)，壓根就沒(méi)有環(huán)保局。（謝望禮，2004：p33）2/4/2023如果環(huán)保部門(mén)連執(zhí)法權(quán)的正當(dāng)性都無(wú)法確證，或者根本沒(méi)有環(huán)保部門(mén)，那么政府工具的選擇顯然要收到制約，至少對(duì)于強(qiáng)制性工具的使用就存在著約束。而考慮到在一些地區(qū)環(huán)保部門(mén)相當(dāng)弱勢(shì)，那么政府“箭袋”里可用的箭著實(shí)不多。此外，《中華人民共和國(guó)水污染防治法》規(guī)定的罰款限額不構(gòu)合理。最高罰款限額為100萬(wàn)元，使企業(yè)違法成本遠(yuǎn)低于守法成本。從而導(dǎo)致部分企業(yè)一而再、再而三的超標(biāo)排污，而政府在現(xiàn)有體制內(nèi)卻束手無(wú)策。在這種情況下，政府工具的選用本身都快要失去了意義。2/4/2023淮河治污中的5I模型——觀念（Ideas）、個(gè)人（Individuals）謝望禮認(rèn)為，傳統(tǒng)的發(fā)展觀和政績(jī)觀是淮河污染難治的思想根源。（謝望禮，2004：p32）長(zhǎng)期以來(lái)，不少政府官員缺乏對(duì)“政績(jī)”內(nèi)涵的正確理解和把握，誤以為政績(jī)就是較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。發(fā)展是硬道理被片面地理解成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是硬道理。在這種發(fā)展觀和政績(jī)觀的支配下，官員的政績(jī)考核體系被扭曲，官員政冶上的晉升更多的只是與所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效相掛鉤，唯GDP論從觀念上導(dǎo)致了一些地方政府對(duì)環(huán)境污染不夠重視，甚至暗中幫助排污企業(yè)。2/4/2023淮河治污幾十年沒(méi)有明顯成效，很大程度上可以從政府工具理論上進(jìn)行分析。顯著的政治約束、觀念約束、制度約束和個(gè)人行為等制約著最優(yōu)化工具的選擇，這也正是公共選擇的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)反對(duì)傳統(tǒng)工具理性的要點(diǎn)所在。可選的政府工具不多，而被選的工具績(jī)效又不佳，這是主要原因。綜觀環(huán)境管理成效顯著的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，已經(jīng)進(jìn)入以志愿工具、信息工具和市場(chǎng)工具等為主、強(qiáng)制性工具為輔的階段，且志愿工具的使用效果良好。而在中國(guó)，這一在環(huán)境管理領(lǐng)域具有最優(yōu)績(jī)效的政府工具卻難以推行或績(jī)效不佳。除了高度的利益相關(guān)、觀念陳舊等原因，新型工具難以有效進(jìn)入政府“工具箱”的深層次原因何在？難道又是一個(gè)“中國(guó)國(guó)情”的簡(jiǎn)單回答？結(jié)論和疑問(wèn)2/4/2023另一方面，現(xiàn)在的問(wèn)題是，即便新型政府工具一時(shí)難以奏效，但是由于地方保護(hù)和民眾短視等原因，原來(lái)的強(qiáng)制性工具績(jī)效亦不佳。那么在治淮的問(wèn)題上，究竟何種工具的組合才能真正在淮河治污上有所作為？2/4/2023陳振明.政府工具研究與政府管理方式改進(jìn).[J].中國(guó)行政管理.2004(6).毛壽龍、李文釗.政府職能和管理方式研究./upfile/14_2003-11-19_10-41-34.doc張成福.論政府治理工具及其選擇.

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