第七章：政府決策的施行過程

第七章政府決策的施行過程第一節(jié)

黨內(nèi)的執(zhí)行系統(tǒng)一、黨內(nèi)執(zhí)行系統(tǒng)的基本構(gòu)成形式

二、中共中央領導機構(gòu)的職能部門三、各人民團體系統(tǒng)

一、黨內(nèi)執(zhí)行系統(tǒng)的基本構(gòu)成形式中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)的執(zhí)行系統(tǒng)的基本構(gòu)成形式是“一個中心、四大方面”?！耙粋€中心”顯然就是指中共中央的幾套領導班子；“政治框架”、“傳動器”?！八拇蠓矫妗狈謩e是指:地方黨的組織系統(tǒng)；中共中央的職能部門、辦事機構(gòu)；主要人民團體系統(tǒng)；國家機關和直屬單位的黨委、黨組。

在這個體系中，中共中央委員會和中央政治局及其常務委員會都具有“決策”和“執(zhí)行”的雙重屬性。對于黨的全國代表大會而言它們是執(zhí)行機關，因為，它們依照黨章要“執(zhí)行全國代表大會的決議”；對于黨的地方組織和政府機關中的黨組織而言，它們又是決策機關，因為黨章同時規(guī)定，它們“領導黨的全部工作”。在黨的中央領導機構(gòu)一級中，只有中央書記處基本上是單純的政策施行機關。

二、中共中央領導機構(gòu)的職能部門在中央一級，共有五大職能部門，也就是常說各級黨委都設有的“組宣統(tǒng)”，加上只在中央一級才有的對外聯(lián)絡部和各級政府均有的政法委員會。（一）中共中央組織部

中共中央委員會主管全黨組織工作的職能部門，黨中央在組織工作方面的助手和參謀。它的主要任務是：

1.根據(jù)黨的路線、方針、政策和中央的指示、決議，調(diào)查研究有關黨的組織工作方面的情況，提出實施黨的組織路線的具體方針、政策和措施；（梯隊建設掛職鍛煉下管一級空降干部）

2.檢查和監(jiān)督各級黨的組織貫徹執(zhí)行民主集中制、堅持集體領導和組織生活的情況；

3.貫徹執(zhí)行黨的干部路線和干部政策，調(diào)整、配備、建設包括“一府兩院”在內(nèi)的各級黨政領導班子；省部級領導（二）中共中央宣傳部中共中央宣傳部，是中共中央委員會主管全黨宣傳工作的職能部門，黨中央在宣傳工作方面的助手和參謀。主要任務組織和檢查馬克思列寧主義、毛澤東思想的宣傳和群眾性的理論學習；組織新聞、廣播、電視、電影、文化、藝術、出版等單位，正確及時地宣傳黨的路線、方針、政策，并對它們的宣傳情況進行檢查，協(xié)助中共中央審查須經(jīng)中央審批的重要社論、文章、消息、照片、紀錄片和其它文化、藝術作品等；（出版物、電影的審查制度）（三）中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部中共中央委員會主管全黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的職能部門，是黨中央在統(tǒng)一戰(zhàn)線工作方面的助手和參謀，主要任務是：宣傳、貫徹中央有關統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的方針、政策；檢查、指導下級統(tǒng)戰(zhàn)部門對中央有關統(tǒng)戰(zhàn)工作的方針、政策的落實情況；（四）中共中央對外聯(lián)絡部中共中央委員會開展外事工作的職能部門，1950年1月成立。它的主要任務是：按照黨的外事方針，通過同各種政黨的聯(lián)系，團結(jié)一切友好力量，支持和平和進步事業(yè)，增強黨和國家在國際社會中的地位和作用，爭取有利于黨和國家社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的和平國際環(huán)境；（五）政法委員會主要職責和任務是：根據(jù)中央的路線、方針、政策，統(tǒng)一政法各個部門的思想和行動。

三、中共中央的辦事議事機構(gòu)中共中央辦公廳中共中央政策研究室中共中央臺灣工作辦公室中共中央對外宣傳辦公室中央外事辦等。四、中共中央的派出機構(gòu)中共中央直屬機關工作委員會書記是寧計劃中共中央國家機關工作委員會書記是馬凱中共中央直屬事業(yè)單位中共中央黨校、人民日報社、中共中央文獻研究室、中共中央政策研究室、幾大報社、國家廣播電視總局、中國出版集團、求是雜志社等。這些機構(gòu)不具體處理黨務和參與決策的施行，但它們也都在中央的統(tǒng)一領導、布置下，以各自特殊的業(yè)務工作方式配合全黨和國家重大決策的實施。（例如，關于真理標準問題的討論中扮演了非常重要的角色。）第二節(jié)國務院機構(gòu)設置一、改革開放前國務院機構(gòu)設置的歷史沿革。制度化不足、計劃體制和中央集權的影響，不可能不是機構(gòu)臃腫的。二、改革開發(fā)以來的五次次機構(gòu)改革198219881993199820082013這幾次改革的背景是中國從計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)軌。三、國務院組成部門國務院組成部門又稱國務院職能機構(gòu)，它在國務院的統(tǒng)一領導下，相對獨立地行使某些方面的行政權力，負責領導和管理國家該方面的行政事務?！皣鴦赵航M成人員”相當于有些國家的“內(nèi)閣成員”。四、國務院直屬機構(gòu)、辦事機構(gòu)、直屬事業(yè)單位和部委管理國家局1、國務院直屬機構(gòu)是國務院根據(jù)工作需要設置的、有國務院直接領導的機構(gòu)，負責領導和管理全國某一方面的行政事務。海關、稅務、工商、質(zhì)檢、體育等。2、辦事機構(gòu)是國務院根據(jù)需要設立，協(xié)助總理辦理專門事項、直接向總理負責的工作機構(gòu)。僑務、港澳臺事務、法制、國務院研究室。注意：“兩個機構(gòu)、一個牌子”的情況。3、國務院直屬的事業(yè)單位五個研究單位，其中的新華社應該是新聞單位。三個監(jiān)督管理委員會社會保障基金理事會和國家自然科學基金委員會。4、部委歸口管理的國家局是由主管部委管理的、負責國家某方面工作的行政管理機關。它們既接受主管部委的領導，又具有相對的獨立性，不是主管部委內(nèi)設的職能司局。2013年國務院機構(gòu)改革方案（一）實行鐵路政企分開

（二）組建國家衛(wèi)生和計劃生育委員會

（三）組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局

（四）組建國家新聞出版廣播電影電視總局

（五）重新組建國家海洋局

(六)重新組建國家能源局（六）重新組建國家能源局

第三節(jié)

國務院實施黨和國家決策的活動國務院各職能部門、辦事機構(gòu)和地方各級人民政府是國務院的決策執(zhí)行系統(tǒng)。工會、共青團、婦聯(lián)等主要人民團體，各政法機關和人民解放軍等也都以一定的方式配合、協(xié)助人民政府落實黨和國家的決策。從中國政治生活的實際運行情況看，可以把國務院實施中共中央和全國人大及其常委會的決策，執(zhí)行憲法和法律的行為，區(qū)分為指導、服務、提取、分配、協(xié)調(diào)、象征、管制等七個方面的具體活動。一、指導主要是指國務院通過制定行政法規(guī)等政府文件，通過社會經(jīng)濟政策的導向，通過制定社會發(fā)展規(guī)劃和計劃等，通過制定產(chǎn)業(yè)政策等，對社會生活的各個方面進行指導。其中，行政法規(guī)的作用特別突出。行政法規(guī)，是國務院或國務院各部門、地方各級人民政府，在執(zhí)法的過程中，根據(jù)憲法和法律的原則，依照法律的權限和程序，就各種行政管理事項而制定的各種規(guī)范性文件，如“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等等。對某一方面的行政工作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定，稱之為“條例”；對某一方面的行政工作部分的規(guī)定稱之為“規(guī)定”；對某一項行政工作比較具體的規(guī)定，稱之為“辦法”在很長的一段時間里，我國對行政法規(guī)的準確范圍和制定程序等，法律并沒有作統(tǒng)一的規(guī)定。行政法規(guī)一般包括制定目的、適用范圍、主管部門、具體規(guī)范、獎懲辦法、施行日期等內(nèi)容。內(nèi)容以條文的方式——款、項、目的方式表達，必要時可以劃分為章節(jié)。國家一級制定行政法規(guī)的主要程序有（一〕規(guī)劃

（二）起草（三）征求意見（四）審查和通過（五）行政法規(guī)和有關文件的清理（一）規(guī)劃國務院法制局一般要制定關于行政立法事宜，包括它們的擬定、修改、補充、清理等各項工作的五年規(guī)劃和年度計劃，并組織實施和監(jiān)督執(zhí)行。（二）起草行政法規(guī)的起草分為兩種情況：一是較為重要的法規(guī)，由于主要內(nèi)容涉及了若干業(yè)務范圍，所以由國務院法制局或最主要的責任部門負責，并成立由相關部門組成的起草小組；二是法規(guī)的主要內(nèi)容不涉及兩個以上部門的，由業(yè)務主管部門負責起草。目前起草工作的主要特點有：第一，行政法規(guī)的起草與其實施細則的起草一并考慮，同時進行；第二，吸收有關業(yè)務和法律專家參加；第三，廣泛調(diào)研，充分收集、分析有關資料，包括國外相關行政立法的有關資料。（三）征求意見制定行政法規(guī)的過程中，最具實質(zhì)意義的程序之一就是征求意見?！读⒎ǚā芬?guī)定可以采取座談會、論證會、聽政會等多種形式廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。行政管理方面的規(guī)范性文件在起草過程中和初步擬定后，都要征求群眾和有關社會團體的意見并與有關業(yè)務部門協(xié)商。對直接涉及公民切身利益的，還要進行公開討論，廣泛聽取意見。（四）審查和通過法規(guī)和規(guī)定擬定之后，送國務院法制局審查，并由該局向國務院提出審查報告。由國務院制定的行政法規(guī)要經(jīng)國務院全體會議或常務會議審議通過；經(jīng)總理簽署和國務院發(fā)布后，由新華社發(fā)稿，《國務院公報》和《人民日報》全文刊載。國務院各部委制定的規(guī)章，要經(jīng)部（委）務會議通過，經(jīng)部長（委主任）簽署后，由該部（委）發(fā)布。其中，各部委制定的重要規(guī)章，要經(jīng)國務院審批后才能生效；一般性規(guī)章，要報國務院備案。

二、服務概念：服務，即為地方服務，為國家的各項事業(yè)服務，為經(jīng)濟建設服務，為各民族人民的正常勞動和生活服務。政府服務的主要方式興建各種生產(chǎn)性的和非生產(chǎn)性的基礎設施；提供各種信息、技術；輸通資金和物資的供應渠道；組織和發(fā)展對外貿(mào)易；組織教育、科學和文化活動；為企業(yè)事業(yè)單位的業(yè)務活動和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等提供社會化服務；為公民的日常生活提供公共交通、郵電、通訊、金融、保險、供水、供電等方面的服務；為僑民和國外合法勞動與生活的公民提供必要的照顧和保護等等。三、提取所謂“提取”，即指政府按照立法機關所確定的方式吸納、獲得使其自身正常運轉(zhuǎn)所必需的資金和勞動。主要表現(xiàn)（一）政府以組織公民對社會和國家盡義務性貢獻的方式進行提取。（二）政府有條件地以某種契約的方式從公民中提取。（三）政府通過對國家經(jīng)濟生活的直接或間接的管理進行提取。（四）政府通過自己的對外職能從國外提取。（五）各種不合法不合理，但卻是客觀存在著的某些提取行為。四、分配所謂“分配”，就是政府對國民收入的再分配和對各種資源、機會的分配。也就是說，政府過程理論所談到的分配，要比財政意義上的分配涉及的范圍更廣泛一些。在我國，對國民收入的再分配，是國務院根據(jù)全國人大的決策——經(jīng)過批準了的國家預算來實施的，具體表現(xiàn)為國家財政的各項主要支出。分析我國政府分配行為的三要素第一，政府進行這種分配的余地有多大？即政府的財政收入，特別是中央政府的財政收入，在國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）中占多大的比例。第二，政府怎樣劃分可供其分配的財源？社會生活的各個部門各占多大的比例？其具體表現(xiàn)為國家財政的分類支出。第三，社會生活的哪一個或哪幾個方面，在一定時期的分配格局處于被高度重視的地位？政府對財源進行分配的規(guī)律性是什么？

我國政府財源分配的規(guī)律性一是隨著中央和地方關系的調(diào)整，中央政府直接用于經(jīng)濟建設的資金存在著比例下降的趨勢。二是由于教育和科技的發(fā)展，加之建立社會保障制度的需要，用于事業(yè)發(fā)展和社會保障的資金總體上是增長的趨勢。三是行政管理費持續(xù)增長。四是1985年裁軍和軍費有所減少之后，軍費在國家預算中所占的比例基本上是穩(wěn)定的。五是從20世紀80年代末開始，由于國家資金運作方式的改變，政府的償債額明顯上升。政府對資源和機會的分配主要表現(xiàn)為重大建設項目位置的選擇，稅收、投資等方面優(yōu)惠政策給予對象的確定等等。這些活動一般屬于國務院和國務院各部委職權范圍內(nèi)的事情。比如，在我國政界有所謂“跑步”的概念，即“跑‘部’”的諧音，指地方和基層的領導人到中央各部委或各大單位進行公共關系活動，其目的無非是爭取在中央分配資源和機會的時候，本地方能夠居于比較有利的位置。還有一些分配是涉及公民生活的。

五、協(xié)調(diào)國務院，作為中央人民政府，面對地方人民政府、政府各部門和基層，具有一種掌握全局的、相對超脫性的“公正”和“公證”作用。國務院要利用這種機制，負責協(xié)調(diào)中央與地方之間的關系，各部門之間的關系，各地方之間的關系，民族關系，其中最為經(jīng)常性要加以協(xié)調(diào)的關系是“條條”、“塊塊”的關系，即國務院各部委、國務院直屬企業(yè)集團與各地方之間的關系，等等。國務院還要對國民經(jīng)濟各部門之間的比例關系，進行技術性的協(xié)調(diào)。六、管制即政府暴力、強制方面的行為。政府對社會集團和個人的行為施加控制，要比我們通常所說的政府階級職能要廣泛一些，角度也不完全一樣。在現(xiàn)代社會，政府的管制方式較之古代要“和藹”得多，但范圍要比古代寬泛得多。當代中國，除了戰(zhàn)爭、壓制敵對者的反抗、維護國家的統(tǒng)一等以外，交通管理、優(yōu)生優(yōu)育、環(huán)境保護、防止和制止壟斷、安全生產(chǎn)、義務教育、勞動保護、婦女和兒童的保護、食品衛(wèi)生等方面（或其中的一些環(huán)節(jié)）都已經(jīng)多多少少的帶有政府管制的色彩。

管制的方式根據(jù)管制對象和內(nèi)容的不同，在政權受到威脅和人民群眾的生命財產(chǎn)受到威脅的情況下，可以動用軍隊和警察，可以采用戒嚴等暴力的方式，但對一般的違法亂紀行為，更多的是采用行政監(jiān)督、經(jīng)濟處罰、行政處罰、說服教育、政策限制等方式。

(以人為本)七、象征中國政府在貫徹中共中央和全國人大及其常委會確定的大政方針的過程中，還特別注意采取各種象征性的手段。比如，評選國家金質(zhì)獎、銀質(zhì)獎；表彰做出優(yōu)秀成績的公民；評選勞動模范等等。在可能的條件下，我國還向一些第三世界國家提供一定的經(jīng)濟、技術、文化等方面的援助、幫助等等。意義：這些工作并不直接“處理”什么，但通過這些象征性的活動，可以引導公民和各單位的思想與行為，從而配合總體決策的實現(xiàn)。

第三節(jié)

中國黨政系統(tǒng)實施重大決策的基本方式和步驟中國共產(chǎn)黨的政治領導地位，決定了中國政府在實現(xiàn)它的職能，在完成全國人大及其常委會賦予它的各項職權的過程中，是與中共中央執(zhí)行系統(tǒng)的運作緊密聯(lián)系在一起的。中國的大量政務，特別是那些關乎全局的重大政府行動，往往都是中共中央與有關的國家機關來共同推動，組織實施的。在中國，黨政雙力推進任何一項重要的工作，一般都要經(jīng)過傳達、試點、計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、總結(jié)這七大工作環(huán)節(jié)，構(gòu)成了完整的依次遞進的基本步驟。不過這個過程不是絕對的順序，某些程序在運作中可能是交叉進行的。一、傳達“傳達”，是中國政治生活中的一個常用語，如“傳達文件”、“傳達領導講話”、“傳達精神”等等，其基本含義是將政治中樞中的決策性指示按一定的組織渠道，在一定的范圍內(nèi)，進行宣傳、布置。傳達包括把決策性指示傳輸給決策實施機關和把決策的基本精神、原則告訴參與實施決策的一般干部群眾兩種情況。前者通常稱之為“布署”，后者通常稱之為“宣傳”。

‘電視電話會議’傳達”作為實施決策的一個步驟有兩個明顯特點（一）“布署”與“宣傳”，一般都采用“會議”形式。

一般來說，要宣傳和實行的政策愈重要，會議的規(guī)模就越大，出席和主持會議的領導人的規(guī)格就越高。會議的內(nèi)容、方式是多種多樣的。各級黨政干部每年要拿出很多時間用于開會，而其內(nèi)容除了總結(jié)性會議以外，大多是“傳達”性會議。有人把這種會議稱為“會?！?。（二）“傳達”是一個由內(nèi)到外，由上到下，逐層次“公開”的過程。重大決策確定之后，黨政系統(tǒng)要共同或分別以“傳達”的形式——這顯然是指“宣傳”，將決策公之于眾，用以“統(tǒng)一思想”，“統(tǒng)一行動”和“發(fā)動群眾”。這種過程保證了傳達工作的有序性、嚴密性，但在逐步傳達的過程中，容易發(fā)生決策精神逐漸曲解，信息傳輸中的準確性逐層遞減的現(xiàn)象，而且傳輸?shù)乃俣容^慢。二、試點“試點”，也即典型試驗。在這里專指政務活動中的典型試驗，即黨政領導機關為了驗證其決策的正確性、可行性，并取得實施這種決策的具體化方案，而在其所轄范圍內(nèi)的若干單位進行的一種局部性決策施行活動。中國黨和政府所推行的任何一項較為重大的政務活動，幾乎都要經(jīng)過試點階段，它是中國黨和政府政治上的慎重特點的集中表現(xiàn)之一。試點工作的主要特點第一，比較注意選“點”的代表性，即從決策的普遍實施和預示實施結(jié)果的角度來選擇被試點。第二，在試點工作中，開始注意不給被試點提供特殊條件。第三，對試點工作結(jié)果的論證，由上級領導的評介，普遍改為了專業(yè)論證與領導評價相結(jié)合的辦法，同時，計算機技術、模型模擬、實驗方法等新的帶有自然科學特征的試點方法也開始得到應用。三、計劃經(jīng)過試點，決策一旦進入全面實施階段，實施計劃的擬定就提上了日程。為了全面推行決策原則必須制定出具體的實施計劃，以便合理地組織力量，分解任務，協(xié)調(diào)關系，安排進行?！坝媱潈?yōu)先”或“計劃先行”，是中國黨政領導機關一貫的行動準則。試點是總體計劃的一部分，又是制定具體計劃的前提。制定計劃的編制程式第一步，通常是分析決策方案的精神和主要原則，從而確定計劃的目的、意義和方針；還要弄清楚一系列需要完成的具體任務之間的因果關系，弄清楚國內(nèi)外處理類似問題的一般規(guī)律；并確定本計劃所要“計劃”的各項工作的先后順序。第二步，預測實施本計劃過程中可能遇到的各種因素的影響。第三步，根據(jù)對目標、任務順序的理解和對計劃外因素影響的估計，編制計劃的具體內(nèi)容；確定完成計劃中的各個子項目的人選和責任；實施計劃所需要的條件，時間表；實施計劃所需采用的方法；預算等等。四、組織所謂“組織”，就是組織力量，也俗稱為“搭班子”。每遇一項重大決策的實施工作都要成立“領導小組”之類的機構(gòu)，似乎已成為慣例。就多數(shù)情況而言，在中央一級，通常是由一位政治局委員或國務院副總理、國務委員根據(jù)其業(yè)務分工，出任相關決策實施事務方面的領導小組組長，由相關業(yè)務部門主要負責人擔任領導小組成員，在主要責任部門設立辦事機構(gòu)。五、指揮在經(jīng)過試點、制定計劃、人員組織和任務落實之后，就進入了大規(guī)模決策實施的階段。在中國的黨政工作中，這一階段通常叫做“全面鋪開”。指揮，是“全面鋪開”的必然要求。指揮，不同于決策的關鍵之處在于，它是現(xiàn)實地組織若干人去協(xié)調(diào)一致的行動，以完成一定的決策方案。指揮較之決策有更明顯的技術性、業(yè)務性，從政府過程的角度看它是一種行政活動。中國黨政事務中的指揮有兩個明顯特點第一，開始重視集體指揮，個人指揮的權威相對下降。第二，多采用設立“一長”或一個領導班子之下的“分管型副職”或“分管型成員”，分工掌握和管理若干職能部門的方式來實施指揮。這種管理模式，具有線條清楚，結(jié)構(gòu)緊湊的優(yōu)點，但問題在于容易造成上級和正職的權威勢能下降，容易形成扯皮現(xiàn)象，而且指令的傳遞速度較慢。六、協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)，就是在實施一項決策的過程中，所有參與的主體要素的活動同步化、合作化，通過有效配合，達到控制決策實施過程的效果，以完成共同追求的決策成果。在中國，從組織角度看，協(xié)調(diào)主要是在業(yè)務部門、政工部門、后勤部門三大系列之間進行的；從人員的角度看，協(xié)調(diào)主要是在主要責任者、分管型副職和部門負責人之間進行的。就協(xié)調(diào)方式而言，主要有兩種：一是經(jīng)常性地召開協(xié)調(diào)會議；二是運用領導人的個人影響，在領導人和有關骨干之間進行非正式協(xié)調(diào)。七、總結(jié)在一項重大的決策任務告一段落之后，都要由主要責任者和重要的參與者，系統(tǒng)分析整個決策執(zhí)行過程的情況，反饋給做出決策的黨中央、全國人大或直接的上級機關，以便使決策者對其決策效果作出全面的判斷，以便更好地完成今后的決策工作?？偨Y(jié)要形成正式的文字材料。

第四節(jié)“兩院”的執(zhí)法工作最高人民法院和最高人民檢察院，依照憲法和法律，分別從事審判工作和專業(yè)法律監(jiān)督工作；它們依法對全國人民代表大會和全國人大常委會負責。公安機關和國家安全機關等，是屬于行政關系序列的司法機關。在這個意義上，“一府”、“兩院”和其它司法機關的工作，在性質(zhì)上都屬于執(zhí)法工作，它們都要按照中共中央的部署和全國人大及其常委會的決定，來履行憲法和法律賦予它們的職責。在這個意義上我們說各項具體司法工作，也是實施黨和國家決策的過程內(nèi)在的基本組成部分之一。一、中國司法體系建設概略1949年：“建立人民司法制度”1954年：第一部憲法相關規(guī)定1957年:“左傾”抬頭1979年:明確各自的執(zhí)法行為規(guī)范二、公檢法機關之間的相互制約和執(zhí)法工作過程我國的公安機關屬于國家行政機關的一部分。但是，我國的人民法院和人民檢察院之間，以及它們與國家行政機關之間，都是居于平等的地位。在大多數(shù)西方國家，檢