治理理念與我國服務型政府的建立

畢業(yè)設計（論文）UNDERGRADUATEPROJECT(THESIS)題目：”治理”理念與我國服務型政府的建立學院國際工商與管理專業(yè)行政管理學號學生姓名指導教師起訖日期目錄摘要：-----------------------------------------------------------------------------------------------------1ABSTRACT-------------------------------------------------------------------------------------------------1第一章：服務型政府相關理論第一節(jié)：服務型政府的理論來源與基礎第二節(jié)：服務型政府的概念及基本含義第三節(jié)：服務型政府的基本內容及基本特點第二章：服務型政府中的治理理念第一節(jié)：治理理念產生背景及其啟示第二節(jié)：我國服務型政府建設中治理理念創(chuàng)新的必要性第三節(jié)：我國服務型政府建設中的治理理念分析第三章：我國服務型政府建設現狀第一節(jié)：我國建設服務型政府的現實背景第二節(jié)：我國服務型政府建設的嘗試第三節(jié)：我國建設服務型政府實踐中存在的問題第四章：我國服務型政府建設的基本思路第一節(jié)：加快行政管理體制改革是關鍵第二節(jié)：完善公共財政體系是保障第三節(jié)：加快電子政務建設是推動力第四節(jié)：建設高素質的公務員隊伍是助力第五節(jié)：提高公眾的參與度是支撐“治理”理念與我國服務型政府的建立摘要政府治理理念是對政府治理活動合規(guī)律性和合價值性的認知定勢和認知運行模式的總和，從本質上講是一種思維模式，這就決定了它具有與時俱進的理論品質，其創(chuàng)新是政府改革的先聲和基點。隨著社會的發(fā)展，中國傳統政府治理理念的局限性日益明顯，而社會主義市場經濟體制的完善及中國融入全球化進程的加深，更提出了創(chuàng)新政府治理理念的需求。政府治理理念是構建整個治理體系的依據和前提，中國傳統統治理念的局限、環(huán)境的變化都要求中國政府必須進行治理理念的創(chuàng)新。理念創(chuàng)新最重要的內容就是服務理念和公民參與理念的建立。服務型政府在全球范圍內廣泛推行和逐步建立，已是一種大趨勢，隨著社會主義市場經濟、全球化和信息技術革命的發(fā)展，特別是我國加入世貿組織后的新形勢、新情況，對我國行政管理體制產生了深遠的影響，也提出了更高的要求。國務院總理溫家寶2004年2月21日在中央黨校省部級主要領導干部”樹立和落實科學發(fā)展觀”專題研究班結業(yè)式上正式提出”建設服務型政府”，2004年3月8日在參加全國人大陜西代表團討論時又予以重申，至此，構建服務型政府在全國形成了共識，人們普遍認為構建服務型政府是我國政府行政改革的必然趨勢。特別是溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中正式提出”努力建設服務型政府，創(chuàng)新政府管理方式，寓管理于服務之中，更好地為基層、企業(yè)和社會公眾服務”的要求，各級政府進一步加大了對政府自身改革的力度。因此，研究服務型政府的理論以及結合中國政府改革的現實情況提出針對性的對策有著重大的現實意義。關鍵詞：治理理念；服務型政府；創(chuàng)新ABSTRACTIdeaofgovernmentmanagementisacomplexoftendencyandrunningmodelofcognitiontogovernmentanditsregularityandvalue.Inessence，it’samodeofthinkingwiththequalityofkeepingpacewithtimes.Theideainnovationofthegovernmentmanagementistheforerunnerandbasicpointofthetheory.Withthedevelopmentofthesociety，thelimitationoftraditionalideaofgovernmentmanagementhasbecomeincreasinglyevident.And，theimprovementofsocialistmarketeconomicmechanismandthedeepeningofglobalizationallneedtoinnovatetheideaofgovernmentmanagement.TheinnovationofChineseGovernmentgovernanceideaisthepremiseofthewholegovernancesystem，whichmakethesystembuildingpossible.Itisagreattrendtoextensivelypromoteandgraduallybuilduptheservice-orientedgovernmentintheglobalscope.Withthedevelopmentofthesocialismmarketeconomy、theglobalizationandtheinformationtechniquerevolution，especiallythenewsituation，newcircumstanceofChinajoiningtotheworldtradeorganization，ourcountry'sadministrativemanagementsystemhasbeeninfluencedprofoundly，atthesametime，putforwardahigherrequest.ChinaPremierWenJiabaoraisedformallythatbuildingaservice-orientedgovernmentonFebruary21，2004attheceremonyofthegraduationofthemajorleadingcadresatprovincialandministeriallevelsfortheresearchtopicsofestablishingandimplementingthescientificconceptofdevelopment.AndhereaffirmeditonMarch8，2004，whenheparticipatedinthediscussionofShaanxidelegationofNPC.Andthen，buildingaservice-orientedgovernmenthasformedconsensusinthewholecountry.Itisgenerallyconsideredbuildingaservice-orientedgovernmentisthetendencyofthereformofourgovernmentadministration.Especially，PremierWenJiabaoin2005，“thegovernmentworkreport，”formallyproposedthedemandsthat“makeeffortstobuildaservice-orientedgovernment，toinnovatethegovernmentadministrativestyle，tofocusserviceswithmanagement，andtobetterserveforthegrassroots，businessesandthepublic”.Alllevelsofgovernmentshouldfurtherintensifythegovernmentalself-reform.Therefore，puttingforwardthesuggestionontheresearchofthetheoriesoftheservice-orientedgovernmentandcombiningtherealisticcircumstanceoftheChinesegovernmentreformationhaveimportantrealisticmeaning.Keywords：managementidea；servicinggovernment；innovation第一章：服務型政府相關理論第一節(jié)：服務型政府的理論來源與基礎服務型政府，作為一種理念，其思想萌芽古而有之；作為一種全新的政府模式，其伴隨著公共行政改革和政府再造運動而出現，并從政治學、公共行政學等領域不斷汲取先進理論和新思想發(fā)展起來。服務型政府的構建是對以往政府模式的一次根本性變革。就像鄧小平所說的，這是一場革命。追溯服務型政府的理論來源與基礎，對于準確界定服務型政府，深入剖析其本質特征，具有非常重要的意義。一、人民主權理論人民主權論者從一開始就將政府的性質界定為公共性，所謂公共性，是指”政府產生和存在的目的是為了公共目標、公共利益、公共服務以及創(chuàng)造具有公益精神的意識形態(tài)等”。[1]在現代社會，公共性是政府的合法性基礎，政府的公共性蘊含著這樣一種基本的預設，即政府是屬于大眾的，政府存在的合法性在于維護和實現公共利益。政府的公共性，就是政府將公民的利益作為公共行政的首要原則，從而使得公共利益得到切實保障和實現。人民主權理論將人民作為國家權力的所有者，從而將人民置于權源的位置，確立了在政府與人民的二元關系中人民的根本地位。因此人民主權理論成為我國建設服務型政府的理論基礎之一。二、民主行政理論民主行政理論研究的，是在行政領域如何確保民主的問題，它要解決的基本問題還是如何保證政府的行政管理行為是公民意志的反映。因此，民主行政理論也成為構建服務型政府的重要理論借鑒。民主行政理論認為，官僚思想使越來越多的公共生活空間理性化，使個人選擇和民主責任的余地越來越小，削弱了整個社會的自治和責任感；為促進社會的進一步發(fā)展，應該將民主方法引入公共行政，使民主的觀念滲透到整個公共組織之中?！痹诿裰餍姓r代，政府將失去救世主的特權地位，與公民處于平等地位；政府不是導航者，也不是掌舵者，而是公民權利的保護者，是社會自治的工具，只是為公民協商解決公共問題提供平臺和服務；政府與公民間的關系更多的是契約關系，它強制社會的領域將收縮到十分有限的范圍”。[2]可見，公民本位和公民意志在公共管理中居于決定性地位的思想，實際上就是要把民主因素全面引入到公共管理領域的一種新型的政府管理模式。因此，服務型政府是與民主行政相匹配的政府模式。三、馬克思主義代表制理論服務型政府是以公民為本位的政府。所謂以公民為本位，就是指政府一切工作都要以公民利益的實現為最基本的出發(fā)點。政府應該提供哪些服務、怎樣提供服務等是由公民而不是由政府的利益需求所決定的。這就意味著政府的服務行為是公民意志的反映。但政府的服務行為是公民意志的反映，并不意味著所有公共服務都由相關公民直接進行決策，也不意味著所有公共服務都由公民自己提供。公共服務必須依靠政府來決策和提供，這里就有一個代表的問題，即如何保證政府的服務行為所反映的意志一定是公民的意志。可以說，馬克思的代表制思想為我們提供了基本的理論基礎。馬克思認為，以代表制為基本政權組織形式的巴黎公社給共和國奠定了真正民主制度的基礎，”實質上是工人階級政府”，是”通過人民自己實現的人民管理制”。馬克思關于人民政府的這些論述，無疑是我國要建立服務型政府的最直接的思想源泉。其后的許多社會主義理論家，都繼承了馬克思的代表制思想，特別強調無產階級政府的這種服務性本質，明確了無產階級政府應該為人民服務的思想，并將其定位為衡量無產階級政府本質的基本標準。[3]四、新公共服務與治理理論正是由于新公共管理模糊了政府與公民、政府與社會之間的本初關系，嚴重損害了現代民主制度所倡導的憲政主義與公共精神，社會開始呼喚一種新的政府運行模式，于是，治理理論與新公共服務理論應運而生。（一）新公共服務理論新公共服務理論是在對新公共管理理論進行反思和批判的基礎上提出和建立的，但并不意味著對新公共管理理論的全盤否定。它本質上是對新公共管理理論的一種揚棄，具體來說，包括以下幾個方面的基本觀點：1．政府的職能是服務，而不是”掌舵”，其重要作用在于幫助公民表達和實現其共同利益，而不是控制和駕馭社會。2．以公共利益為核心和以社會公平為原則。3．為公民服務，而不是為顧客服務。4．政府的責任與義務并不簡單。5.政府應重視人，而不是只重視生產率。6.公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。總而言之，公共管理在理念上不同于私人領域的最大區(qū)別在于，它以滿足公民的需要和實現公共利益作為其根本的追求。因此，不能用純粹的管理主義思想、管理技術與管理方法來看待和理解公共管理，也不能僅僅用效益作為公共管理的目標與績效評價標準。（二）治理理論治理理論成了當今西方學術界最流行的理論之一。1995年全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》的研究報告中，將治理定義為各種公共的或私人的個人和機構管理其它共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)過程。20世紀80年代末90年代初產生的治理理論追求公共管理主體的多元化、公民參與、責任性、回應性、有效性、法制化等。而新公共服務則是在以往各種管理模式基礎上發(fā)展而來的一種真正以公民為本位的政府運作模式。作為解決目前政府”合法性危機”的唯一出路，新公共服務提倡公共利益、公民權利、民主程序、公平和公正、回應性等理念。它強調”公民優(yōu)先”，在此基礎上明確區(qū)分了”顧客滿意”原則與”公民滿意”原則，表達了一種對民主價值的全新關注。正如登哈特強調的：”與新公共管理(它建立在諸如個人利益最大化之類經濟觀念上)不同，新公共服務是建立在公共利益的觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務并確實全心全意為他們服務之上的?！睆倪@個角度出發(fā)，新公共服務為公共行政的今天和未來提供了一種全新的行為模式選擇，也為我們服務型政府建設提供了最直接的理論支撐。五、為人民服務理論為人民服務理論是我國幾代領導人一貫堅持的治國方針。在馬克思主義思想指導下毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤同志基于中國歷史與現實國情，先后提出了”為人民服務論”、”領導就是服務論”、”三個代表”重要思想、”社會主義榮辱觀”，從而建構了一個不斷完善發(fā)展的為人民服務理論。（一）毛澤東同志的”為人民服務論”1945年，毛澤東在黨的七大政治報告《論聯合政府》中系統論述了為人民服務理論，將全心全意為人民服務提到黨的惟一宗旨的高度，并強調指出，黨的出發(fā)點就是全心全意為人民服務，一切工作都應當從人民的利益出發(fā)，而不是從個人或小集團的利益出發(fā)。（二）鄧小平同志的”領導就是服務論”改革開放后，處于執(zhí)政黨地位的中國共產黨結合新的實際堅持全心全意為人民服務的宗旨。鄧小平同志通過艱苦探索明確提出了”領導就是服務論”的科學判斷。1985年5月，鄧小平同志在全國教育工作會議上指出：”什么叫領導，領導就是服務?！保ㄈ┙瓭擅裢镜摹比齻€代表”重要思想2000年2月，江澤民同志在廣東考察工作時指出：”只要我們黨始終成為先進社會生產力的發(fā)展要求、中國先進文化的前進方向、中國最廣大人民的根本利益的忠實代表，我們黨就能永遠立于不敗之地，永遠得到全國各族人民的衷心擁護并帶領人民不斷前進”?！比齻€代表”重要思想把發(fā)展先進生產力、發(fā)展先進文化、實現最廣大人民群眾的根本利益同堅持黨的先進性聯系在一起，并且上升到黨的性質和宗旨的高度，使毛澤東同志的”為人民服務論”、鄧小平同志的”領導就是服務”在新的歷史條件下有了更鮮明的時代精神和更具體的實踐要求。（四）胡錦濤同志的”社會主義榮辱觀”2006年3月4日下午，胡錦濤總書記在全國政協會議上正式提出了”以熱愛祖國為榮、以危害祖國為恥；以服務人民為榮、以背離人民為恥；以祟尚科學為榮、以愚昧無知為恥；以辛勤勞動為榮、以好逸惡勞為恥；以團結互助為榮、以損人利己為恥；以誠實守信為榮、以見利忘義為恥；以遵紀守法為榮、以違法亂紀為恥；以艱苦奮斗為榮、以驕奢淫逸為恥”的社會主義榮辱觀，”服務人民”的要求在”八榮八恥”中占有相當重要的分量，可見胡錦濤同志對親民、愛民、服務人民的高度重視。毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤同志共同建構起的這種不斷發(fā)展的為人民服務理論，己為實踐證明是一種科學的理論，與服務型政府的理念和宗旨是完全相通的，是我國服務型政府建設最根本的理論落腳點。第二節(jié)：服務型政府的概念及基本含義一、服務型政府的概念服務型政府是我國當前由管理行政向服務行政轉變過程中提出的行政范式。關于服務型政府的概念，目前學術界也是眾說紛紜、莫衷一是。服務型政府的涵蓋面非常廣，它涉及政府的價值觀念或行政理念的層面，牽涉到政府具體實踐中的行為方式和制度層面的內容，還關系到政府職能和社會功能等層面的問題。所以，要給服務型政府下一個準確定義是非常不易的。陳群民認為服務型政府是指”以服務為理念，以公眾為導向，以服務公眾為核心職能，將創(chuàng)造必要的社會經濟文化發(fā)展環(huán)境和條件作為根本任務的現代化政府?！盵4]廖進球認為，所謂服務型政府，就是”強調政府的主要職責不是計劃、組織和指揮經濟活動，而是指引經濟發(fā)展方向、創(chuàng)造良好經濟發(fā)展環(huán)境、為經濟主體和全社會成員提供優(yōu)質的公共服務”。[5]劉熙瑞則認為”綜觀人類的政治文明史，其基本線索就是從管制型政府到服務型政府發(fā)展的歷史；管制型政府與服務型政府的核心差別在于究竟是‘官本位、政府本位、權力本位’，還是‘民本位、社會本位、權利本位’：服務型政府是在‘公民本位、社會本位’理念指導下，在社會民主秩序的框架下，通過法定程序、按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。而各種剝削階級政權下的政府，由于處在與人民利益根本對立的位置上，不可能得到人民的擁護，必須以控制社會為己任，一切從管制出發(fā)。只有人民自己建立的政權下的政府，由于本質上是人民手中的工具，它必然以服務人民為己任，一切以服務社會為宗旨”。[6]在此，本人傾向于劉熙瑞教授關于”服務型政府是在‘公民本位、社會本位’理念指導下，在社會民主秩序的框架下，通過法定程序、按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”的說法，但對于其關于”綜觀人類的政治文明史，其基本線索就是從管制型政府到服務型政府發(fā)展的歷史；各種剝削階級政權下的政府就是管制型政府”的說法，我有不同意見。我認為，人類政治文明史的基本線索應該是從”統治行政”走向”服務行政”的歷史，在政府類型上則表現為由”統治型政府”向”服務型政府”的發(fā)展。民主社會產生之前(或稱專制社會)的行政是”統治行政”，相應的政府類型是在”官本位、政府本位”理念指導下，通過暴力手段組建起來的，以維護統治階級利益為宗旨的”統治型政府”；民主社會中市場經濟條件下的行政才是”服務行政”，相應的政府類型才是劉熙瑞教授所說的”服務型政府”。為與專制社會中的統治型政府相區(qū)別，以及與資本主義市場經濟條件下的形式上的服務型政府，特別是我國計劃經濟條件下的管制型政府相區(qū)別，本人將服務型政府進一步界定為：社會主義市場經濟條件下，在公民本位、社會本位理念指導下，在社會主義民主框架下，通過法定程序、按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。它具有如下四層核心內涵：[7](1)”以民為本”的服務理念。在行政理念上，服務型政府改變了過去”公民義務本位、政府權利木位”的思想，樹立了”公民權利本位、政府義務本位”的思想，完全從人民需要出發(fā)，以為人民謀福利為宗旨。(2)”依法行政”的服務準則。政府的服務必須在法律職權范圍內，依法定程序進行。政府應該提供哪些服務？怎樣服務？這取決于憲法、法律的授權，絕不能超越職權，一廂情愿甚至是主觀武斷地強行服務。那種”違背被服務者意愿取推行‘服務’，往往會使服務變成強迫；不經過被服務者同意而承擔服務，哪怕再‘全心全意’，也不免使服務漸成壓制。”(3)”顧客導向”的服務模式。既然政府的宗旨是秉承人民意志，最大限度滿足人民的需求，保護人民的合法權利，因此政府服務必然是以人民訴求為導向，真正做到”思人民之所思，急人民之所急，辦人民之所盼，做人民之所需”。也就是說，在政府與人民的關系中，人民是主體，享有對服務及服務者進行選擇的權利，對服務內容、類別、服務機構與人員都有選擇權。同時，也有拒絕強制服務的權利，對并非出自意愿的政府服務加以拒絕。(4)”違法必糾、有錯必改”的服務責任。政府提供公共服務是法定權力，也是神圣的職責。人民不僅有享受政府服務的權利，還有監(jiān)督行政，要求其承擔責任的權利。對于政府服務得如何？是否達到人民期望值，人民有權評判，對于政府違法服務，過失服務造成的后果，人民有權追究。二、服務型政府的基本含義（一）服務型政府是嚴格建立在法律基礎上并且履行法律義務的政府。政府是人民讓渡權利的產物。人民讓渡權利的多少就是政府提供什么服務的嚴格界限。在現代民主社會里，人民讓渡權利的多少是通過法律形式來體現的。政府不能隨便擴大或者縮小服務的范圍，也不能隨便增大或者縮小服務的強度。這里的第二層意思是說，人民賦予了政府應該為公民和社會服務的職責，政府必須嚴格地履行義務，而且必須主動的為公民和社會提供好服務。如果政府不服務或者不提供良好而有效的服務，政府必須承擔相應的法律責任。服務型政府意味著政府是一個人民可以問責的政府。（二）服務型政府的所有作為都必須建立在為民興利和為促進社會發(fā)展和穩(wěn)定上。服務型政府的施政目標是由民眾希望和合法期待來決定而不是由機關和官僚來決定的。在采取服務的方式和方法時，應該考慮群眾的認識能力、知識水平和接受能力。總之，服務型政府的所有作為都應該為群眾的利益和社會的發(fā)展服務。我們強調所作所為是因為：衡量是不是服務型政府主要是看行動而不是看宣言。整天把服務掛在嘴上的服務不一定是真正的服務型政府。（三）服務型政府的所有服務都應該是公開、公平和公正的。服務型政府和管制型政府的最大區(qū)別就是為誰服務，對哪些人服務的問題。管制型政府是為部分人服務，是按照等級需要來服務的。管制就是管那些不該享受服務的人，禁止他們享受這些服務。服務型政府是公平的政府，是為所有的公民和社會成員服務的，所有的國民待遇都享有同等的權利。這是服務型政府的靈魂，雖然表面看來它只是形式問題，但其本身卻具有完全的實質性意義。（四）服務型政府的服務應該是彈性的、靈活的和創(chuàng)新的服務。服務型政府的概念本身就是為了克服傳統的官僚體制(傳統的韋伯的科層組織)的弊端而產生的。科層制是適應工業(yè)化時代要求的社會組織形式。隨著社會的發(fā)展，科層制的負面功能越來越明顯。正是因為官僚制度造成的高高在上、不負責任、僵化死板和效率低下為人民和社會所痛詬，戴維·奧斯本等學者提出了”擯棄官僚制”，突破官僚制等主張。[8]雖然能不能夠拋棄官僚制還是有爭議的話題，但必須克服官僚主義是沒有異議的。在法律授權的前提下，政府不能一味的強調照章辦事，而應該充分考慮當事人的需要，給予靈活的處理。應該根據社會發(fā)展的需要，為公民和社會提供更加彈性的、更加靈活的服務是服務型政府的任務。服務型政府必須簡化辦事手續(xù)、增加辦事場所和時間，做到以顧客(公民和社會組織)為導向，為他們提供盡可能多和盡可能方便的服務，就是民眾在任何時候和任何地點都能夠得到服務。第三節(jié)：服務型政府的基本內容及基本特點一、服務型政府的基本內容所謂服務型政府的基本內容是指服務型政府應該為公民和社會提供的主要服務的內容，即：服務型政府的基本職責。主要是指以下幾個方面：（一）制度供給服務。政府是作為秩序化統治的機構而存在的。作為秩序化的代表的政府，必須為人們和社會提供社會秩序的制度供給，也就是要為社會制定一個權威的人人必須遵守的制度框架或者制度模式。政府必須根據人類最基本、最具有普適性的價值如自由、平等、公正、安全、公平、繁榮等來向社會提供制度、執(zhí)行制度和糾正已經過時的制度。政府還應該根據社會環(huán)境和自然環(huán)境的變化，不斷的推進制度創(chuàng)新。政府提供了良好的制度服務，人民的生活和工作就有了保障。服務型政府最好和最大的服務就是良好的制度供給。我國經濟體制改革開始，社會經濟就迅速發(fā)展，人民就脫離貧困而走向富裕，就證明制度供給是最好的服務。因此，我們判斷政府服務的好壞和優(yōu)劣，主要要看其提供的制度框架和制度創(chuàng)新好還是不好。（二）提供良好的公共政策服務。公共政策是：”政府為了解決和處理公共問題，達成公共利益或公共目標，經過政治過程，所發(fā)展出來的原則、方針、策略、措施和辦法?！盵9]服務型政府制定公共政策是從公共性的角度出發(fā)，為解決社會穩(wěn)定發(fā)展和經濟可持續(xù)發(fā)展問題時制定的政策。如環(huán)境保護、社會保障、義務教育政策、金融政策、財政政策等。這些政策有的能夠直接給人們帶來利益，有的通過維護社會和經濟的穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展間接的為每一個公民帶來利益。政府在基本制度已經確立以后，其主要的服務就是提供良好的公共政策服務。公共政策服務的水平直接體現政府的能力和水平。（三）提供公共產品。公共產品是與私人產品相對而言的，它指的是可以被社會公眾共同享用的產品。如國防、公安、司法等。還有一種準公共產品，它是介于社會公共需要和個人需要之間的產品。如教育、社會保險等。從理論上講，公共產品的非競爭性和非排他性特征決定了不能通過市場進行分配，而只能由政府來提供。因為如果由市場來提供的話，私人不會去提供，因為私人提供對提供者來說，成本高而效用小。如果社會公眾都追求自身利益最大化就會導致公共資源質量的下降，不利于社會的穩(wěn)定發(fā)展。準公共產品的提供可以根據實際需要，盡可能在政府支持的情況下，讓社會組織來提供，但是政府要做好組織工作。（四）提供公共服務。公共服務是政府機關及其工作人員滿足社會公共需要、提供公共產品時的勞務行為的總稱。實際上，它是解決政府如何提供制度供給，如何采取和制定公共政策以及如何提供公共產品的問題。它只要涉及政府及其工作人員提供公共服務時的程序、態(tài)度、方式和方法等問題。服務型政府要求政府機關及其工作人員在服務行政理念的指導下，在服務程序、服務態(tài)度、服務效率等方面為當事人提供熱情、快捷、簡便和周到的服務，而不是冷漠的官僚主義者。二、服務型政府的基本特點與傳統計劃經濟條件下的管制型政府不同，社會主義市場經濟條件下的服務型政府具有如下基本特征：（一）民主：現代服務型政府的前提條件民主政府，簡言之，就是建立在民意基礎之上的政府，是代表多數人利益的政府。服務型政府堅持的是”公民本位、社會本位”的行政理念，是完全從人民需要出發(fā)，以為人民謀福利為宗旨的。服務型政府代表的是最廣大人民的利益，其權利是人民賦予的，政府及其公務員不是社會的主人，而是人民的公仆，其提供哪些服務，怎樣服務，全看人民和社會是否需要，全看”人民贊成不贊成、人民擁護不擁護”，并以此作為政府職能定位的依據；同時，其所提供服務成效的衡量標準在于”人民滿意不滿意、人民高興不高興”。而且，也只有通過民主途徑，讓人民參政，政府才能了解人民需要什么，要求政府提供什么服務，以及如何提供服務，才能知道政府提供服務的成效。服務型政府必然是在社會主義民主制度下，依法讓人民參與管理，保持對人民需求的合理回應，進而利用人民賦予的權力為人民服務，是能夠真正做到”思人民之所思，急人民之所急，辦人民之所盼，做人民之所需”的民主政府。（二）法治：現代服務型政府的重要保障法治政府是”依法組成并且依法治理、依法行使政府權力的政府”。法治要求政府的活動必須限定在法定的范圍內，必須遵循特定的程序。服務型政府是由人民經法定程序選舉產生并受人民監(jiān)督的，代表人民利益，為人民謀福利的民主政府，其權力來源于人民通過憲法、法律的授予，其服務在法律職權范圍內，以法定程序進行，堅持的是”依法行政”的服務準則。換句話說，政府應該提供那些服務？怎樣服務？這都取決于憲法、法律的授權，絕不能超越職權。因為憲法和法律本身就是人民意志的集中體現，是代表人民利益的。同時，也只有把行政機關及其公務員的活動約束在憲法和法律的規(guī)定范圍內，才能避免或減少權力的濫用和不當行使，才能保證人民意志和利益的順利實現。（三）有限：現代服務型政府的重要轉變有限政府是指”權力、職能、規(guī)模和行為都受到憲法與法律明確限制，并公開接受社會監(jiān)督與制約的政府”。[10]服務型政府是法治政府，必然也是有限政府。服務型政府享有人民通過憲法、法律授予的權力，但這種權力不能超越法律規(guī)定的界限，不能觸犯公民的合法權利，是有限的權力，這種有限的權力的行使也必須依法定程序進行，并接受人民的監(jiān)督。而在市場經濟條件下，服務型政府主要是彌補市場不足，對市場無能為力或產生較多負效應的領域進行干預，并以此實現為人民的服務，其職能主要是”掌舵”而不是”劃槳”，是有所為、有所不為的。具體來說，服務型政府主要是做市場和個人不能做、不愿做或做不好的事情，其職能主要是”提供經濟發(fā)展的基礎結構、組織與實現公共物品的供給、保護共有資源和自然資源、維護宏觀經濟穩(wěn)定、保護并維護市場競爭、維護社會公平”。[11]（四）透明：現代服務型政府的行為方式透明政府是指政府秉承政務信息公開的原則，使公眾清楚地知道政府在做什么、怎樣做以及效果如何。服務型政府是透明政府，因為服務型政府是人民的政府，一切權力來源于人民的法定授予，因此，必須及時公開法規(guī)、辦事內容、程序和結果等政務信息，自覺接受人民的監(jiān)督，避免暗箱操作。同時，也只有實行政務公開，讓人民及時了解政務信息，才能實現人民有效參與政府過程、監(jiān)督政府行為、評估政府績效。而另一方面，在政府政策制定和執(zhí)行過程中實行政務公開，引入公眾參與機制，不僅有利于政策制定的民主化、科學化和法制化，有利于執(zhí)法規(guī)范化和程序化，增強政策的穩(wěn)定性和可預見性，而且能在這一過程中及時獲取人民需求信息，實現對人民需求的及時回應，為人民提供更好地服務。（五）效益：現代服務型政府的關鍵環(huán)節(jié)效率與效益是行政管理的核心問題，貫穿于行政管理的各個環(huán)節(jié)，是全部行政活動追求的目標，更是市場經濟的要求和表現。尤其現在已經進入了信息化時代，經濟領域更是分秒必爭，效率與效益對于個人、企業(yè)和整個社會來說，都是決定成敗的關鍵，是以政府為公民、企業(yè)乃至整個社會提供服務更要講究高效。市場經濟條件下的服務型政府是人民的政府，費用取之于人民，在公共管理中必須考慮政府績效和成本核算問題，必須運用現代科技提高政府裝備水平，改進管理方式，降低行政成本，提高行政效率，進而以服務手段的現代化推進運作機制的現代化，避免機構人員膨脹，以最少的投入獲取最大的產出和效益，實現政府管理的高效化，切實提高為人民服務的水平。（六）責任：現代服務型政府的價值取向責任政府”是關于政府社會回應力、政府的義務和法律責任的整體概念?！仁乾F代民主政治的一種基本理念，又是一種對政府公共行政進行民主控制的制度安排，作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足；政府必須積極地履行其社會義務和職責：必須承擔道義上的、政治上的、法律上的責任；政府必須接受來自內部的和外部的控制以保證責任的實現。作為一種制度安排，責任政府意味著保證政府責任實現的責任控制機制”。[12]權力和責任是對等的，現代法治就是在規(guī)定權力的同時，使責任盡量明確化。服務型政府是法治政府，其作為公共權力的行使者，必須為自己的行為和所提供的服務負責，對于政府的失職行為，人民有權對政府提出質詢、追究甚至罷免。而且服務行政如果沒有責任與之相伴，不僅會加大服務成本，使服務異化，也有可能生產任性與張狂。因此，服務型政府應該有把責任落實到具體崗位和個人的較為完善的、結果指向的責任機制。（七）公平：現代服務型政府的重要職責政府的原則是追求公共利益最大化，維護社會公平，以民為本，關懷至上。隨著改革的不斷深化，市場競爭機制作用的范圍和深度不斷擴展，競爭導致優(yōu)勝劣汰，必然在很大程度的造成分配差距，加劇社會不公平趨勢。在經濟快速增長的社會中，需要政府在培育市場的同時，必須顧及社會的公平，關注如何實現經濟與社會的和諧發(fā)展，實現人的全面發(fā)展?，F代政府要通過社會制度的創(chuàng)新和法律體制的完善實現社會公平，為每個人平等生存、發(fā)展和參與競爭創(chuàng)造條件。政府要服務于全體公民，而不僅僅是其中的一部分，使公民公平地享有政治、經濟、文化和社會發(fā)展的成果。它要求政府在提供公共服務時堅持非歧視原則，并采取措施保護和幫助社會中的弱勢群體，以實現社會的均衡發(fā)展。服務型政府是政府的根本變革，它包括從理念、職能到結構和行為方式的變革。不能把服務型政府的建設簡單化、庸俗化，應該從政府全面創(chuàng)新的高度來認識服務型政府的建設。不僅要在實踐上大膽探索，更要在理論上、觀念上大膽創(chuàng)新，這樣才能有效推動我國的政府創(chuàng)新。服務型政府是我國政府建設的目標，也是我們轉變政府職能的方向目標。它涉及的層面非常的多。在進行服務型政府的建設時，應該從多個層面入手。它需要我們用嶄新的理念和思路去開展服務型政府建設。第二章：服務型政府中的治理理念第一節(jié)：治理理念產生背景及其啟示一、治理理念治理(governance)一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。它始終都是與統治(government)一詞交叉使用，并主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中?！敝卫硪辉~的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要”[13]。治理的基本特征可概括為：治理不是規(guī)則體系，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是單向的，而是持續(xù)的互動。治理的這些特征使治理與傳統的政府統治或管理存在本質的不同。首先，權威的來源、性質和行使主體不同。治理也要有權威，但權威并不一定來源于政府機關，而統治的權威則源于政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。統治的權威主要源于政府的政策法規(guī)，是強制性的；而治理的權威則源于公民的認同和共識，是自愿性的。其次，在管理中權力運行的向度不同。在政府統治的過程中，權力運行方向是自上而下的，對公共事務實行單向度的管理，科層制特征明顯；而治理則是一個互動的過程，大家確立認同和共同的目標，主要通過合作、協商等方式實施對公共事務的管理，其權力向度是多向的、互動的。再次，管理的范圍和機制不同。政府的統治是以領土為界限的縱向管理，強調民族國家利益的至高無上；但治理的權威是多主體的，因而治理的范圍是跨地域、跨國界、多層次、多元化的管理，通過協調、建立伙伴關系等靈活多樣的機制來滿足公眾需要。二、治理理念產生的背景每一種思潮的產生都有其深刻的錯綜復雜的原因和歷史背景。治理作為20世紀90年代西方國家興起的公共行政的新理念，其產生的歷史背景和原因也是多方面的。(一)經濟全球化、信息社會對傳統的公共行政提出了挑戰(zhàn)目前，經濟全球化的浪潮沖擊著世界的每一個角落，它對任何一個國家的政治、經濟、文化都產生了直接和深刻的影響。這樣，經濟全球化就成為政府公共行政改革的重要動因和背景，要求政府的公共行政改革必須有國際視野。另外，以信息技術為基礎的第三次科技革命對政府帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。當今社會，科技成果轉化為生產力的周期越來越短，社會流動頻繁，信息急劇膨脹。這就必然要求政府對新信息要迅速反應和應對。(二)官僚體制的組織功能已經不能適應知識社會、信息社會的需求傳統的政府統治是以法理權威為基礎，以等級結構、非人格化和專業(yè)化分工為基本特征而進行控制的正規(guī)的政府組織模式。隨著時代的發(fā)展，這種官僚體制逐步處于困境之中，主要體現在官僚體制功能的逐步弱化。官僚體制的顯著特征之一是科層制，這種以職位為基礎的縱向分層也構成了官員報酬的基礎，對官員的獎勵則表現為自下而上的晉升。以科層制為主要特征的官僚制度已經不能為公眾提供高質量和高效率的服務，必須進行反省并變革。(三)政府與市場在社會資源配置過程中的失靈，呼喚新型的治理模式就其直接原因而言，之所以提出治理理念，主張用治理替代統治，是在”市場失靈”(marketfailure)和”政府失靈”(governmentfailure)之后人們尋找的出路。壟斷資本主義的出現促使凱恩斯主義應運而生，并被資本主義各國政府所采用，政府從幕后走到了臺前，在一定程度上成為社會資源配置的主體。但是，隨之而來的問題是，政府職能的擴展和膨脹又壓抑了市場在資源配置中的作用，不利于市場主體的自由競爭。此外，官僚體制不僅帶來官僚主義，而且福利國家的政策使政府本身造成功能衰退和沉重的財政負擔，政府已無力應付日益增多的社會公共事務。在這種形勢下，尋求新的治理模式勢在必行。(四)公共選擇理論的理論支持公共選擇理論是對傳統市場理論和凱恩斯經濟學批判的過程中發(fā)展起來的。它以經濟人為理論假設，對政治市場上的供求雙方行為進行了深刻分析，得出了”政府失靈”的原因并指出了矯正”政府失靈”的措施。公共選擇理論認為，”政府失靈”的主要原因有以下幾點：(1)政府是沒有代表性的；(2)政府的行為是短期的；(3)政府是低效率的；(4)政府是腐敗的。為矯正”政府失靈”，公共選擇理論指出了兩條思路：一是憲法制度改革，是指試圖通過重新確立政治和經濟活動的規(guī)則對政府權力進行制度約束和法律約束，通過改革政治決策規(guī)則來改善政治。二是市場化改革，即用市場的力量來改善政府的功能，提高政府的效率，如在政府內部確立競爭機制和激勵機制，依賴市場來生產某些公共物品或提供公共服務。三、治理理念對我國公共行政管理的啟示以治理理念為指導的當代西方管理改革，既彌補了政府和市場在調控和協調過程中的某些不足，也反映出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，對西方公共行政管理產生了重大影響。我們同西方國家共處于經濟全球化的國際環(huán)境之中，對于治理這一公共行政新理念，我們不能漠然視之，應認真研究，積極借鑒，以改進我們的行政管理，提高管理效率。同時，又要從我國國情出發(fā)，切不能照搬照套，操之過急，要研究其應用于我國行政管理的適切性。積極促進公民社會的發(fā)展。我國改革開放以來，開展經濟體制和政治體制的漸進改革，一個相對獨立的公民社會慢慢成長起來，20世紀80年代后期得到了較快的發(fā)展。但是，我國歷來是強政府弱社會，要改變這種傳統，實現計劃經濟向市場經濟的轉軌，實現政府職能的轉變，就必須培育和發(fā)展起來具有自治與自律能力的公民社會。規(guī)范市場秩序，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。治理理念認為，市場是基于多元主體、自主交易和公平競爭這樣一些規(guī)則，其運行以自由競爭為基礎，以價格機制為中心，以利益最大化為目標，它要求充分的經濟自由。政府不能取代市場作用，而應該使市場和政府各自處在一個適當的位置，彼此協調，共同促進經濟發(fā)展和國家利益的實現。變革行政管理具體方式，由”掌舵”轉向”劃槳”。治理變革的目標之一是改變傳統的行政管理方式，由”掌舵”轉向”劃槳”，從而提供高效優(yōu)質的公共服務和公共產品。市場機制在公共服務領域運用的具體方式多種多樣，如合同出租、合營化等，來實現和擴大政府的公共職能[14]。在公共物品和服務的提供及生產過程中，大膽引入多元競爭。在政府體系中，管理的職能和權限也應不斷向地方政府轉移，社會事務的管理應更多地由社區(qū)組織承擔起來。同時，靈活運用行政指導、行政合同、行政規(guī)制、行政許可以及各種經濟法律的手段實現公共職能，以最低的成本求得效益的最大化，提供高效優(yōu)質的服務。鼓勵公民參與公共行政管理的積極性，逐步實現管理民主化。公民參與管理是一種公共行政治理改革的基本原則。善治的實現過程就是一個還政于民的過程。公民不僅是各種公共服務的對象，也是公共服務的監(jiān)督者和參與者，應在參與管理中體現自己的權利和價值。此外，公民和低層公務員作為最直接、最了解公共需要的群體，通過吸收他們參加決策過程和管理過程，發(fā)揮他們的積極性，可以提高公共服務的質量和效率。我國的公共行政改革也應該發(fā)揮公民的積極性和創(chuàng)造性，逐步實現管理的民主化。要大力推行政務公開制度，增強政策和行政行為的透明度，并逐步健全人民參與管理、監(jiān)督公共行政的相關制度。第二節(jié)：我國服務型政府建設中治理理念創(chuàng)新的必要性黨的十六大以來，隨著社會主義政治文明建設的推進，中國政府謀求服務行政、陽光行政、法治行政的步伐不斷加大。對今日中國而言，治理理念的創(chuàng)新不僅是必要的，而且是可行的，它對于促進中國政府治道變革，謀求善治的政府具有積極的現實意義和理論意義。一、政府治理理念本身具有與時俱進的理論品質馬克思主義辯證發(fā)展觀認為，每一種思維方式都是由特定的社會發(fā)展程度(狀況)和特點所決定的，并隨著社會的發(fā)展變化而不斷發(fā)展，正如恩格斯所說：”每一個時代的理論思維，從而我們時代的理論思維，都是一種歷史的產物，它在不同的時代具有完全不同的內容?！盵15]作為體現特定社會條件和環(huán)境的政府治理理念，從本質上講是一種思維方式，是對于政府治理活動合規(guī)律性和合價值性的認知定勢和認知運行模式的總和，這就決定了它具有與時俱進的理論品質。不管人們是否認識到其變革的重要性或是否愿意變革，治理理念都必須隨著治理環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新。經過20多年的改革，中國社會的經濟、政治、文化等領域都發(fā)生了巨大的變化，社會組織及其之間的關系發(fā)生了重大變化，公共部門與私人部門的界線正在逐漸消失，社會及公眾對政府治理的重點和質量有了新的需求，為此，必須與時俱進，適時變革政府治理理念，進而從整體上對政府治理范式進行重構。只有這樣，才能奠定政府治理的思想基礎，爭取政府行為的輿論支持，拓展政府行政的心理空間。如果只知守成，了無創(chuàng)新，那就必然落后于客觀的社會生活，落后于時代變動的腳步，甚至會動搖治理的基礎。二、中國政府治理環(huán)境的變化決定了必須創(chuàng)新治理理念改革開放以來，中國政府治理環(huán)境出現了兩大變化：一方面，中國正逐步建立和完善社會主義市場經濟體制；另一方面，全球化、信息化、民主化的浪潮給中國政府帶來了巨大的沖擊和挑戰(zhàn)。這兩大變化都要求創(chuàng)新政府治理理念，進而重新確定政府職能及其運作方式。(一)社會主義市場經濟體制的完善需要創(chuàng)新政府治理理念過去，大多數人一直認為，政府的角色是單方面的，即收稅和提供服務。但當代國家正在通過對政府職能的重新定位而改變著這種觀念，人們對這個古老的話題給出了一種新的答案：”任何想要把治理和‘實干’大規(guī)模地聯系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力；任何想要決策機構去親自實干的做法也意味著‘干’蠢事。決策機構并不具備那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。”[16]政府的職能是”掌舵”而不是”劃槳”，政府的角色是裁判員而不是運動員。政府職能轉變往往側重于技術層面，”政府職能的轉變，不是削弱政府職能，而是適應中國市場經濟轉軌的歷史性巨變，通過政府職能的再設計，實現行政的創(chuàng)新?！盵17](二)政府治理理念創(chuàng)新是中國政府應對全球化趨勢的必然選擇全球化趨勢是當今社會業(yè)已存在的現實，而不是人類的一種主觀選擇，從世界范圍看，全球化趨勢是一種不均衡的發(fā)展，經濟市場化的市場和全球一體化的經濟，都是發(fā)達資本主義國家的市場與經濟，這成了中國政府治理環(huán)境變化的一個顯著特征。如何轉變政府治理范式，使之既適應政府治理國際化的發(fā)展潮流，又能維護本國的利益以及保持中國治理的特色，無疑是當代中國政治學、公共行政學應當研究的現實問題。在政府治理理念方面，全球化要求政府堅持社會導向(Community-Driven)、任務導向(Mission-Driven)、結果導向(Results-Oriental)、顧客導向(Customer-Driven)和市場導向(Market-Oriented)，這些”導向”是要將顧客的需求作為政府存在、發(fā)展的前提和政府變革、組織設計方案應遵循的目標，體現的是服務型管理。[18]而這些正是中國政府傳統治理理念所欠缺的。對于正在融入全球化進程的中國來說，要”適應經濟全球化和加入世貿組織的新形勢，在更大范圍、更廣領域和更高層次上參與國際經濟技術合作和競爭”[19]，關鍵要樹立起與全球化趨勢接軌的治理理念，這關系到中國能否真正取得參與國際競爭的實質資格，也關系到中國融入全球化進程的層次和水平。三、中國傳統政府治理理念的局限性決定了其必須變革與建國初期的基本國情和政府職能相適應，以傳統政治學及中國獨有的”行政管理學”為依托，中國傳統的政府治理理念是建立在馬克思主義國家學說及計劃經濟的理論基礎之上的，實踐中也一直遵循政治行政一元論(政治與行政不分)和古典的官僚制度(韋伯的科層制理論)，政府往往以政治的方式對待行政(如政策制定)，以行政的方式對待政治(如資源分配)，由此而產生的政府治理理念是一種”權威主義理念”。[20]在這種理念的支配下，政府治理活動呈現出高度集權、職權無限、高度封閉、法治不足等特點。隨著社會的發(fā)展，其局限性日漸凸顯，表現為：（1）政府權力的全方位擴張；（2）政府治理重管制輕服務；（3）政府治理注重效率忽視效能；(4)法治行政的缺失。政府治理理念是政府行為的基點和依據，其變革是”政府再造”工程的核心和前提，往往對政府的治理活動產生根本性、全局性的影響。十六大為中國的行政體制改革指明了方向，也提出了新的要求，這就使得政府治理理念的創(chuàng)新顯得尤為重要而緊迫。對于處于變革時代的中國政府而言，需要放眼世界，了解國際視野中的政府治理理念發(fā)展的新動態(tài)，改變中國傳統的權威主義理念，樹立起”服務”、”陽光”、”法治”、”有限”、”高效”的新理念。第三節(jié)：我國服務型政府建設中的治理理念分析我國在經歷了20多年的經濟快速增長后，正處于經濟結構和社會結構轉型時期，這一時期出現了社會階層的激烈分化，導致了社會結構、經濟成分、社會組織形式、利益分配方式等日益多樣化，從而多元矛盾相互交織互相作用。在這種背景下，我國政府從政府職能角度提出了一種順應時代發(fā)展的政府治理模式———構建公共服務型政府。而在以服務為目的的社會治理過程中，政府要想為民眾和社會提供更為優(yōu)質的服務，充分發(fā)揮其服務職能，就必須堅守以下十個方面的治理理念。[21]一、”優(yōu)質服務”的治理理念服務型政府就是為社會和民眾提供公共服務的政府，提供公共服務是其首要職責。隨著社會主義市場經濟的完善和公民權利意識的提高，政府的職能要轉移到提供服務的軌道上來。政府必須明確其首要任務是提供優(yōu)質的公共服務。社會和民眾的共同需要是服務型政府治理活動的邏輯起點和最終歸宿。政府必須增強服務意識，把”優(yōu)質服務”理念置于核心地位，以”優(yōu)質服務”作為政府最根本的價值訴求和終極目標。二、”公共服務市場化”的治理理念公共服務市場化是指突破政府對公共服務的壟斷，將私人部門和非政府組織引進并參與到提供公共服務中來，如政府引進多元化的公共服務生產模式：出租、承包、競標、公私合作等，為社會生產公共產品，滿足民眾的需要。政府在公共服務方面的長期壟斷導致了政府機構的日益膨脹，組織機構不合理，政府公務人員的工作態(tài)度消極，服務質量低下，政府財政出現危機，嚴重影響了整個政府職能的正常發(fā)揮。從而，只有把公共服務引向市場，才能從根本上解決這一痼疾。三、”成本—效益”的治理理念傳統官僚政府關注的核心是預算最大化。因為，政府的管理活動具有不以直接盈利為目的的公共性，不能通過市場交換的方式從供給對象中直接獲取收益，而是運用公共權威通過稅收等行政手段來集聚資金，因而，它沒有成本的自律意識，缺乏降低成本的機制和動力。服務型政府則以滿足社會的需要為已任，它需要考量如何才能最大限度的實現其服務目標。所以，政府必須把成本與收益，投入與效益聯系起來，逐步降低政府行政成本，提高服務效益，在注重行政成本的基礎上追求社會服務效益的最大化。四、”顧客導向”的治理理念“顧客導向”是讓”顧客當司機”，由”顧客”掌握資源的選擇權，確定路線和目的地。按照新制度經濟學的”委托—代理”理論來闡釋政府與民眾的關系，那么，政府就是”企業(yè)”，民眾就是”顧客”。所以，對于政府而言，它必須能夠提供”顧客”滿意的服務，否則政府便不能生存。而且只有將民眾當作”顧客”，政府才能擁有提供服務的沖動，才更具有活力，方能提供更高品質的服務。五、”誠實守信”的治理理念誠實守信，對于個人來說它是一種道德品質和信念，對于政府來說它是”國格”的體現，是人民擁護政府、支持政府的重要支撐，是社會健康發(fā)展的重要保障，對克服市場的消極影響具有特殊的作用，同時它也是當前我國社會信用體系建設的重點。政府是否誠實守信也是其他一切信用得以存在和發(fā)展的基礎；如果政府不誠實守信，整個社會信用體系就難以建設。另外，市場經濟也是一種需要信用來維系的自由競爭的經濟形態(tài)，市場競爭中的信用規(guī)則必須依賴于政府和政府信用。因此，政府在社會治理的過程中必須誠實守信。六、”有限政府”的治理理念現代政府是建立在社會資源配置和利益主體多元化的市民社會基礎之上的，這就決定了政府權力的有限性，即政府只能是”有限政府”?！庇邢拚钡幕緶蕜t是市場機制優(yōu)先原則，政府只能作用于市場失靈的領域，只是社會、經濟發(fā)展的合作者、催化劑和促進者。因而，服務型政府在社會治理過程中應把握”有限性”原則，因為政府的能力、職能和權力都是有限的。七、”合理分權與授權”的治理理念傳統的政府屬于高度集權的統治型政府，它往往把政府看作管理者，把民眾當作被管理的對象。這樣，政府和民眾之間的關系就是管理與被管理的關系，政府的公權力常常會自覺、不自覺地侵犯公民的私權力。在此情形下，不僅政府對公共物品的供給具有很大的隨意性，而且民眾的要求也難以兌現。服務型政府則以”服務”為義務和本位，政府的一切治理行為均以為民眾服務為著眼點。為了達到提供更多優(yōu)質服務的目的，政府需要進行合理的分權與授權，合理的權限劃分可以增強政府組織的自主性，使政府及其公務人員更具有靈活性和積極性。八、”以人為本”的治理理念服務型政府必須堅持”以人為本”的治理理念。我國是無產階級領導的人民民主專政的社會主義國家。根據馬克思主義經典理論，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，無產階級的民主共和國必須由人民當家作主，確保人民主權是政府行政的邏輯前提。因此，政府必須以人為本，保障人們當家作主的權力，全心全意為人民服務。政府的一切治理行為首先要表現在堅持并完善人民主權的原則；只有堅持人民主權的憲政原則，政府才可能做到真正的為人民服務。九、”依法行政”的治理理念根據社會契約論，政府實際上是掌權者與人民訂約的產物，人民與政府之間存在著政治”委托——代理”關系，即權能委托。法律是人民約束政府行為并確保其愿望得以實現的根本保障。所以，”以服務為目的”的服務型政府必須按照憲法、法律的原則行事，做到依法行政。服務型政府的核心是既要依法保護公民權利與市場秩序，又要尊重法律精神、恪守法律規(guī)范。政府只有依據法律，避免對公民權利與市場秩序的不正當干預，才能為民眾和社會提供所需的服務，才能最大限度的實現民眾的最根本利益。十、”民主與責任”的治理理念服務型政府是一個人民民主、對人民負責的政府。人民民主是憲法所賦予人民的基本權利，特別是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利。憲法規(guī)定的這四個民主權利，反映了社會主義民主政治的本質。服務型政府是一個責任政府。責任行政理念是隨民主政治的發(fā)展而產生的。民主政府必須是責任政府，政府只有真正履行其責任時才是合法的。政府的一切治理措施都應以民意為依據。政府擁有來源于民眾的行政權力，所以必須承擔相應的行政責任，而民眾的權利則構成政府的行政責任。政府責任是行政權力的核心，是政府屬性的本質。總之，服務型政府對公民社會的治理只有以”服務”為基本出發(fā)點和根本歸宿，堅持”優(yōu)質服務、公共服務市場化、成本—效益、顧客導向、誠實守信、有限政府、合理分權與授權、以人為本、依法行政和民主與責任”的治理理念，積極回應民眾訴求，才能最大限度地為民眾和社會提供優(yōu)質的公共產品與服務。第三章：我國服務型政府建設現狀第一節(jié)：我國建設服務型政府的現實背景服務型政府建設在我國的興起與西方相比，有著共性的一面，如對政府機構膨脹、人員臃腫、效率低下的不滿，更為重要的是我國經濟社會發(fā)展的一些特殊原因。這些不同于西方的政治、經濟、文化背景相對而言在更大程度上決定了我國服務型政府建設的提出。一、加入WTO是建設公共服務型政府的外在原因加入WTO對我國政府的影響是全面的，也是十分深遠的。加入WTO后對我國政府提出的一系列挑戰(zhàn)，政府觀念必須轉變，要從著眼于”管”轉變?yōu)橹塾诜眨徽毮鼙仨氝M一步轉變，市場能夠解決的，政府絕不要再管；必須完善適應市場經濟要求、與WTO規(guī)則接軌的法規(guī)體系；辦事必須公開化；處理問題必須遵循一視同仁原則。這就要求我國政府由政府本位、官本位體制向社會本位、民本位體制轉變，歸結起來就是要求政府模式由管制型向服務型轉變。[22]二、政府行政改革遭遇到的困境是建設公共服務型政府的直接原因80年代以來，我國在走向社會主義市場經濟的過程中，從政府機構改革和職能轉換本身看，相繼進行了五次大的改革，差不多每隔5年進行一次，最近的一次是從1998年開始的，至2002年前后大體完成。但是在這幾次改革中，長期以來形成的行政理念，如公共行政是直接維護政治統治的工具、行政管理主體與被管理對象(社會公眾)之間的關系是不對等的關系、行政管理的功能是對社會進行管治等觀念沒有根本上的轉變。雖然也強調政府職能的轉變，但由于歷次政府行政改革只注重了有形機構裁減與人員合并，而忽視了服務行政、法治行政理念的轉變與形成，使職能轉變難于進行或流于形式。導致歷次行政改革沒有取得真正意義上的成功。改革實踐證明，要使行政改革出現新的轉機，必須從原有的思路上進行突破，跳出機構歸并、人員裁減的老思路，來一次大的制度變遷，服務型政府建設的提出也就成為必然。三、經濟社會快速發(fā)展帶來的壓力是建設公共服務型政府的根本原因我國在經濟發(fā)展方面取得輝煌成就令世界矚目，經濟總量已經名列世界前茅。正如鄧小平講的，發(fā)展才是硬道理。但是，在經濟建設時期，為了集中資金進行經濟建設，政府不恰當地把一些本來應該由政府來向社會提供的公共產品，如農村的公共衛(wèi)生、農村的義務教育等，推向了市場，推向了社會，甚至推給了農民。結果產生了不少的問題：如地區(qū)差別日益擴大、失業(yè)人口大量增加、社會保障嚴重缺失、農民增收困難、負擔過重、生活困難、犯罪活動日益嚴重、政府官員的腐敗難以有效抑制等等，這些問題嚴重威脅著我國的社會穩(wěn)定和社會安全，影響著我國經濟社會的持續(xù)發(fā)展。這些社會壓力迫使政府必須進行根本變革，要求政府把自己的主要職責放到管理社會公共事務、提供有效的公共服務方面。如果不認真對待這個問題，不抓住此次機遇，我們國家的這種良好發(fā)展勢頭就很容易喪失。因此，這就要求政府從根本上把工作的職責轉變過來，從經濟建設型政府改變?yōu)楣卜招驼Ｋ?、SARS危機的出現是建設公共服務型政府的催化劑2003年初，我國部分地區(qū)爆發(fā)了一場公共衛(wèi)生危機，在SARS的突襲下，各級地方政府都有些束手無策，一些政府機關還隱瞞SARS傳播的公共信息，造成疫情在一定范圍內迅速蔓延。人員準備不足、衛(wèi)生物品準備不足、隔離病房也嚴重不足，對這種傳染病治療經費的調劑不靈，導致一些醫(yī)院拒收病人。表面上看是醫(yī)院的問題，但是更深層的原因在于政府，因為政府在提供公共產品服務方面的職能上出現嚴重的缺位，導致在公共衛(wèi)生服務體系建設方面嚴重缺失，也使得公共衛(wèi)生的財政資金投入嚴重不足。[23]多年來，政府在公共服務方面提供的財政支出的比重非常小。以1998年為例，當時公益性投資占當年財政支出的比例為0.9%，衛(wèi)生、體育和社會福利3項加起來只占當年全部財政支出的12%，而國家機關、政黨機關和社會團體的支出卻占到了61%。問題很明顯，這樣的財政投資安排根本不可能為人民提供有效的公共服務，而且還會導致公共產品供應不足的趨勢繼續(xù)擴大。只有將政府的經濟建設投資性財政政策改變?yōu)楣藏斦撸呀ㄔO公共服務型政府的問題擺到當前的議事日程上，才能解決政府在出現社會公共危機時所面臨的合法化危機。五、西方國家的政府再造實踐是建設公共服務型政府的有益借鑒從20世紀70年代起，西方國家的政府開始了轟轟烈烈的政府再造的實踐。其主要的內容是對政府治理的理念、原則、結構、行為等進行大規(guī)模的改革，以提高政府的績效和服務的品質，它要求揚棄傳統的政府包辦一切的管制理念，建設以服務為導向、以公眾為顧客的新的政府治理理念。在這場政府改革的浪潮中，明確地樹立了政府服務的理念，注重政府的服務作用，認為政府的社會職責是根據顧客的需求向顧客提供服務。顧客的期望決定政府政策設計的藍圖，顧客的需求決定服務的供給內容，顧客的滿意度決定政策執(zhí)行的成效，顧客的評價決定著政策變遷的方向。而且要求政府做到讓公民在任何時間、任何地點都能夠享受到政府的服務。服務行政已經成為人們公認的21世紀的政府管理理念。西方的政府再造理論與實踐活動，給我國提出建設公共服務型政府的目標以極大的啟示。所以把公共服務型政府作為我國政府改革和建設的目標就是水到渠成的事情了。第二節(jié)：我國服務型政府建設的嘗試目前，把服務型政府作為政府建設目標的地方政府非常多。一些地方政府適應經濟體制改革的要求，在深化行政管理體制改革的過程中，提出了”服務行政”和建設”服務型政府”的概念，并且進行了積極的探索。尤其是中國加入WTO后，建設服務型政府進一步成為政府改革的必然選擇。各級政府開始對自身的職能定位進行理性的思考，建設服務型政府成為人們的共識，一些地方政府也在進行這方面的嘗試和試驗，上海、南京、成都、珠海等率先進行服務型政府的改革嘗試，繼而普遍鋪開，全國較發(fā)達的地區(qū)跟隨著正逐步掀起一場構建服務型政府的改革嘗試。一、上海2001年，上海市率先提出建立一個高效、精干的服務型政府，進一步加快政府職能轉變，樹立管理就是服務的思想，為中外各類企業(yè)提供良好的政府服務和安全穩(wěn)定的社會經濟環(huán)境。寶山區(qū)用”多快好省”的辦法降低行政成本，加強行政效能建設。要求各級領導提高思想認識，落實責任，形成靠制度管理的理念，提高公務人員的整體素質，嚴格執(zhí)行效能追究。同時，加強效能監(jiān)察工作，通過強有力的效能監(jiān)察，保證全區(qū)效能建設工作取得成效。虹口區(qū)通過網上辦事進一步轉變政府職能，提高辦事效率。一是高起點地規(guī)劃建設區(qū)電子政務系統。二是條塊結合，堅持”以人為本、以民為本”的思想，為市民提供一個通俗易懂、內容全面、操作便捷的網絡平臺和服務窗口。三是統一協調、資源共享、齊心協力，共同把虹口政府門戶網站辦成一個可親、可信、可靠的高度透明的網上政府，最終實現網上辦事的目標。二、成都2002年以來，成都市政府以制度創(chuàng)新打造”規(guī)范化服務型政府”。建設試點工作在市工商局、市公安局、市公用局3個與企業(yè)和群眾接觸較多的部門展開。試點中，3個部門制定出服務流程、服務標準、績效評估、獎懲細則。在此基礎上，2003年成都市委、市政府決定，在行政審批改革、投資體制改革、機構改革的基礎上，簽發(fā)《成都市關于全面推進規(guī)范化服務型政府建設的意見》，加快建設”規(guī)范化服務型政府”，把政府服務標準化。主要內容有：樹立”以民為本，以客為尊”的政府服務理念；規(guī)范政府的服務流程與標準，構建”顧客導向型”規(guī)范化服務模式；塑造具有人文關懷和親和力的政府形象，提供便民服務；完善政府服務績效評估體系，擴大公眾參與評估的途徑，建立責任政府。改革的重點，一是改進公共決策機制，建立了公共決策的調查制度、公示制度和專家咨詢論證制度，成立了市決策咨詢委員會，建立總數為300左右的專家咨詢庫。二是優(yōu)化政府服務流程，引進全面品質管理的理念，通過制定系統化的政府服務標準，提高服務品質。三、大連2002年，大連市在服務型政府建設方面就邁出了堅實的步伐。大連市全面推進依法行政工作，轉變政府職能，提高辦事效率。行政審批制度改革取得了實質性成效，將140項審批事項下放給區(qū)市縣和先導區(qū)；大連行政審批服務中心對外辦公，共有25個部門的186項審批事項進入中心集中辦理；完成了市縣鄉(xiāng)政府機構改革工作，政府工作部門精簡24％，內設機構精簡21.9％，行政編制精簡23.3％，初步形成了與市場經濟相適應的宏觀管理新格局；深入開展了”開門評議整頓作風，推進服務型機關建設”活動。為此，大連市還出臺了《大連市關于建設服務型政府的意見》，提出了從10個方面推進服務型政府建設進程。2004年8月31日，大連市人民政府”大連市深化行政審批制度改革，進一步加強服務型政府建設動員會”在大連市人民政府行政服務中心召開，對服務型政府建設工作作出了進一步部署。2004年9月13日大連市人民政府辦公廳印發(fā)了《大連市政府部門及公務人員服務工作規(guī)定》，對強化政府部門及公務人員的服務職能和便民意識，加快服務型政府起到極大的推動作用，使政府部門及公務人員的服務質量和服務效能有章可循。四、南京2003年，南京市在建設服務型政府方面也進行了大膽嘗試。制定計劃，分步實施，全力推進。目標就是要讓每一位創(chuàng)業(yè)者獲得成功，讓南京成為一個充滿成功與希望的城市；要切實實施親民、富民政策，為經濟發(fā)展服務。其做法，一是實行政務公開。在政府門戶網站向社會公開政府規(guī)章制度、辦事程序。二是深化行政審批制度改革。減少行政審批事項，簡化審批程序。三是推進政務服務便捷化。在全市廣泛推行”政務超市”等多種便民服務。在縣區(qū)推行”一站式”服務和統一窗口服務。四是加快電子政務建設。五是強化政務投訴監(jiān)督機制。六是實行城市管理綜合執(zhí)法。七是加強社會保障體系建設。第三節(jié)：我國建設服務型政府實踐中存在的問題從以上關于我國建設服務型政府的原因和實踐做法的論述中可以看出，建設服務型政府是我國政府在現實狀況下作出的必然的、合理的選擇。然而，由于服務型政府理論的不成熟和我國現行的社會經濟環(huán)境因素的影響，我國各地方的服務型政府建設還存在著不少的問題。一、公共服務意識薄弱在行政管理過程中，一些部門和公務人員服務意識差，對民眾的公共需求視而不見，漠不關心；行政行為僅從本部門或個人的利益出發(fā)，進行價值判斷，對于己無利的事情不聞不問，無所作為；固守落后的行政觀念，重管理控制輕服務等。這些問題的存在，嚴重損害了黨和政府在人民群眾中的形象，造成干群關系緊張、官民對立和沖突不斷出現。二、公共服務效率低與人民群眾不斷增長的公共需求相比，我國公共服務的效率和水平還存在許多不相適應的地方。在管制行政模式下，政府管了許多不該管，管不了也管不好的事。政府機構規(guī)模不斷擴大，層級和程序繁多，推誘扯皮現象屢見不鮮。政府對公共服務的壟斷和竟爭機制的缺乏，導致公共服務的質量不高，效率極其低下，難以滿足廣大民眾日益增長和多樣化的公共需求。這些現象的存在勢必惡化政府形象，造成政府誠信危機，阻礙和諧社會的實現。三、公共服務總量不足我國政府長期以來充當了經濟建設的主體和投資主體的角色，卻忽視了公共服務的提供，國家對公共服務的投入嚴重不足，導致我國公共服務的發(fā)展長期滯后于經濟增長，公共服務的需求和公共服務供給的矛盾不斷擴大。公共服務的不足，客觀上已經嚴重影響了經濟的持續(xù)發(fā)展與和諧社會的建設。例如，我國農村合作醫(yī)療的覆蓋面從1978年的85%降低到2005年的不足20%，不適當的醫(yī)療市場化使一些低收入者無錢就醫(yī)；改革開放26年來，國家對教育的投入平均是2%?？傊覈步逃?、公共衛(wèi)生和社會保障等公共服務方面的支出所占GDP的比例都低于世界平均水平，公共服務與公共需求之間的不平衡問題，已經制約了我國的經濟發(fā)展和社會的全面進步。四、公共服務分配失衡我國社會結構的調整相對滯后于經濟結構的調整，社會公共事業(yè)的發(fā)展落后于經濟的發(fā)展，造成了社會發(fā)展與經濟發(fā)展的失衡。我國的公共服務的分配失衡現象主要表現為：地區(qū)失衡，由于長期以來經濟發(fā)展的不均衡，東部經濟發(fā)達地區(qū)公共服務水平遠高于中西部地區(qū)；城鄉(xiāng)失衡，由于我國的特殊國情，對農民的公共服務水平大大低于對城市居民的公共服務水平，部分農村地區(qū)由于公共服務嚴重短缺，出現了因教育返貧和因病返貧的問題；貧富失衡，廣大低收入者及生活無法得到保障的弱勢群體得到的公共服務嚴重不足，遠不能滿足其公共服務的基本需求，與高收入者或強勢群體享受的公共服務存在著相當大的反差。這些現象如果得不到有效遏制和徹底解決，會使社會各階層、地區(qū)、利益群體間的差距拉大，沖突和矛盾更加激化，導致社會的動蕩不安。第四章：我國服務型政府建設的基本思路我國發(fā)展的是中國特色的社會主義。因此，在建設服務型政府的過程中應充分考慮我國的實際情況，建設有中國特色的服務型政府。在明確了服務型政府的基本涵義后，現階段我國建設服務型政府應從以下方面著手：第一節(jié)：加快行政管理體制改革是關鍵建設服務型政府，基礎是理順行政管理體制，核心是轉變政府職能。要繼續(xù)推進行政管理體制改革，加快建設行為規(guī)范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。要進一步合理界定和調整政府職能，解決好政府職能“越位”、“缺位”和“不到位”的問題，讓政