環(huán)境規(guī)劃與管理第二章我國環(huán)境保護(hù)方針政策體系

第二章環(huán)境規(guī)劃與管理的政策、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)和管理體系

第一節(jié)我國環(huán)境保護(hù)方針政策體系一、基本方針1.環(huán)境保護(hù)的“32字”方針1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議上確立了我國環(huán)境保護(hù)工作的基本方針：即“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的“32字”方針。2.環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策1983年召開的第二次全國環(huán)境保護(hù)會議進(jìn)一步制定出我國環(huán)境管理的大政方針：明確提出了環(huán)境保護(hù)是現(xiàn)代化建設(shè)中的一項戰(zhàn)略任務(wù)，是一項基本國策，確立了環(huán)境保護(hù)在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要地位。3.持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略方針聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議結(jié)束后，1992年7月，黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)了《中國環(huán)境與發(fā)展十大對策》

二、我國環(huán)境管理的基本政策所謂政策，就是指國家或地區(qū)為實現(xiàn)一定歷史時期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動準(zhǔn)則。我國的環(huán)境管理基本政策可以歸納為三大政策：“預(yù)防為主，防治結(jié)合”政策，“污染者付費”政策和“強(qiáng)化環(huán)境管理”政策。1.“預(yù)防為主，防治結(jié)合”政策主要措施包括：一是把環(huán)境保護(hù)納入國家的、地方的和各行各業(yè)的中長期和年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計劃；二是對開發(fā)建設(shè)項目實行環(huán)境影響評價和“三同時”制度；三是對城市實行綜合整治。2.“污染者付費”政策其主要措施為：一是結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染。二是對歷史上遺留下來的一批工礦企業(yè)的污染，實行限期治理。三是對排放污染物的單位實行收費。二、我國環(huán)境管理的基本政策3.“強(qiáng)化環(huán)境管理”政策要把法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和行政手段有機(jī)地結(jié)合起來，提高管理水平和效能。在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)過程中，更要注重法律手段。堅決扭轉(zhuǎn)以犧牲環(huán)境為代價，片面追求局部利益和暫時利益的傾向，嚴(yán)肅查處違法案件。其主要措施：一是建立健全環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系，加強(qiáng)執(zhí)法力度；二是制定有利于環(huán)境保護(hù)的金融、財稅政策和產(chǎn)業(yè)政策，增強(qiáng)對環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控力度；三是從中央到省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）五級政府建立環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)監(jiān)督管理：四是廣泛開展環(huán)境保護(hù)宣傳教育，不斷提高全民族的環(huán)境意識。三、環(huán)境規(guī)劃與管理的相關(guān)政策（一）產(chǎn)業(yè)政策國家頒布的有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和行業(yè)發(fā)展的專項環(huán)境政策，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整體系、行業(yè)環(huán)境管理政策、限制發(fā)展的行業(yè)政策以及禁止發(fā)展的行業(yè)政策。《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《化學(xué)工業(yè)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》、《關(guān)于公布第一批嚴(yán)重污染環(huán)境（大氣）淘汰工藝與設(shè)備的通知》（二）技術(shù)政策

以特定的行業(yè)或污染因子為對象，在產(chǎn)業(yè)政策允許范圍內(nèi)引導(dǎo)企業(yè)采取有利于保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)工藝和污染防治技術(shù)。技術(shù)政策注重發(fā)展高質(zhì)量、低消耗、高效率的適用生產(chǎn)技術(shù)，重點發(fā)展技術(shù)含量高、附加值高、滿足環(huán)境保護(hù)要求的產(chǎn)品，重點發(fā)展投入成本低、去除效率高的污染控制適用技術(shù)?！度济憾趸蚺欧盼廴痉乐渭夹g(shù)政策》和《機(jī)動車排放污染防治技術(shù)政策》（三）環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是適用稅收、信貸、補(bǔ)貼、收費等各種經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)和促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的政策。這些政策大致可分為經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策、生態(tài)補(bǔ)償政策和排污收費政策三類。如《關(guān)于結(jié)合技術(shù)改造防治工業(yè)污染的規(guī)定》第二節(jié)環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系一、環(huán)境法律責(zé)任所謂環(huán)境法律責(zé)任，是指環(huán)境法主體因違反其法律義務(wù)而應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的、具有強(qiáng)制性的法律后果，按其性質(zhì)可以分為環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境民事責(zé)任和環(huán)境刑事責(zé)任三種。1.環(huán)境行政責(zé)任所謂環(huán)境行政責(zé)任，是指違反環(huán)境法和國家行政法規(guī)中有關(guān)環(huán)境行政義務(wù)的規(guī)定者所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。2.環(huán)境民事責(zé)任所謂環(huán)境民事責(zé)任，是指公民、法人因污染或破壞環(huán)境而侵害公共財產(chǎn)或他人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)或合法環(huán)境權(quán)益所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事方面的法律責(zé)任。3.環(huán)境刑事責(zé)任所謂環(huán)境刑事責(zé)任，是指行為人因違反環(huán)境法，造成或可能造成嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞，構(gòu)成犯罪時，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的以刑罰為處罰方式的法律后果。二、我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系（一）憲法中的環(huán)境保護(hù)規(guī)范我國1982年憲法26條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”這一規(guī)定是國家對環(huán)境保護(hù)的總政策，說明了環(huán)境保護(hù)是國家的一項基本職責(zé)。（二）環(huán)境保護(hù)基本法是指國家制定的包含某方面綜合性政策、目標(biāo)規(guī)定的整體性綜合性法律，在我國，它就是指《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，這部綜合性環(huán)境基本法在環(huán)境保護(hù)的重要問題上都作了相應(yīng)的規(guī)定。（三）環(huán)境資源單行法是針對某一特定的環(huán)境要素或特定的環(huán)境社會關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的專門性法律法規(guī)，具有量多面廣的特點，是環(huán)境法的主體部分，主要由以下兩個方面的立法構(gòu)成：1.環(huán)境保護(hù)單行法：《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等八部2.資源保護(hù)單行法目前，我國已頒布的資源保護(hù)單行法可分為以下三類：（1）土地利用規(guī)劃法：《城市規(guī)劃法》、《村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》等。（2）自然資源保護(hù)法：主要有《水法》、《海域使用管理條例》、《森林法》及其實施細(xì)則、《草原法》、《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等。（3）自然保護(hù)法：主要有《防沙治沙法》、《自然保護(hù)區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《野生植物保護(hù)條例》等。（四）國家其他法律有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定1.刑法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定：1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議通過了刑法（修訂案）。新修訂的刑法分則第六章第六節(jié)專門規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護(hù)罪。2.行政法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定：依照憲法原則而制定的并涉及環(huán)境管理范疇的行政法律，如《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《文物保護(hù)法》等中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的條款。第三節(jié)環(huán)境規(guī)劃與管理的法律制度體系一、環(huán)境規(guī)劃與管理制度概述環(huán)境規(guī)劃與管理制度是指為了實現(xiàn)環(huán)境立法的目的，并在環(huán)境保護(hù)基本法中作出規(guī)定的，由環(huán)境保護(hù)單行法規(guī)或規(guī)章所具體表現(xiàn)的，對國家環(huán)境保護(hù)具有普遍指導(dǎo)意義，并由環(huán)境行政主管部門來監(jiān)督實施的同類法律規(guī)范的總稱，屬于環(huán)境保護(hù)行為的基本法律制度。按照規(guī)劃和管理的不同要求，可以分為環(huán)境管理制度和環(huán)境規(guī)劃行政法律制度兩類。我國制定和推行的八項環(huán)境管理制度，是從探索管理整個中國環(huán)境的規(guī)律和方法出發(fā)，以實現(xiàn)環(huán)境戰(zhàn)略總體目標(biāo)為原則，構(gòu)成了具有中國特色的環(huán)境管理制度體系，是我國改革開放中的一大創(chuàng)舉，并已在實踐中取得明顯成效，現(xiàn)行的八項環(huán)境管理制度主要沿革于20世紀(jì)70年代中期以來的有關(guān)國家環(huán)境保護(hù)政策和規(guī)定。二、八項環(huán)境管理法律制度（一）（一）“三同時”制度系指所有新建、改建、擴(kuò)建項目，其防治污染設(shè)施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入運行。“三同時”制度是我國首創(chuàng)的。它是在總結(jié)我國環(huán)境管理的實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，被我國法律所確認(rèn)的一項重要的控制新污染源的法律制度。（二）排污收費制度系指對排放污染物的工礦企業(yè)事業(yè)單位征收排污費，用于污染的治理。這項制度是運用經(jīng)濟(jì)手段有效地促進(jìn)污染治理和新技術(shù)的發(fā)展，使污染者承擔(dān)污染防治費用的法律制度，是“污染者付費環(huán)境政策的具體體現(xiàn)。（三）環(huán)境影響評價制度是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。二、八項環(huán)境管理法律制度（二）（四）環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制規(guī)定了各級政府行政首長應(yīng)對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人對本單位污染防治負(fù)責(zé)，并確定他們在任期內(nèi)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)目標(biāo)，列為政績進(jìn)行考核。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制被認(rèn)為是八項環(huán)境管理的龍頭制度。（五）城市環(huán)境綜合整治定量考核制度是對城市實行綜合整治的成效、城市環(huán)境質(zhì)量，制定量化指標(biāo)進(jìn)行考核，每年評定城市各項環(huán)境建設(shè)與環(huán)境管理的總體水平。這項制度是城市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，有關(guān)部門各盡其職、分工負(fù)責(zé)，環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)督的管理制度。（六）排放污染物許可證制度對環(huán)境有不良影響的各種規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)項目、排污設(shè)施或經(jīng)營活動，其建設(shè)者或經(jīng)營者，需要事先提出申請，經(jīng)主管部門審查批準(zhǔn)，頒發(fā)許可證后才能從事該項活動。包括排污申報登記制度和排污許可證制度兩個方面。二、八項環(huán)境管理法律制度（三）排放污染物許可證制度管理程序大致分為：①申請：由申請人向主管機(jī)關(guān)提出書面申請，并附有為審查所必需的各種材料。例如，圖表、說明或其他資料。②審查：一般是在新聞媒體上公布該項申請，在規(guī)定的時間內(nèi)征求公眾和各方面的意見。必要時應(yīng)召開“公眾意見聽證會”。主管機(jī)關(guān)在聽取各方面意見后，綜合考慮該申請對環(huán)境的影響，對申請進(jìn)行審查。③決定：同意頒發(fā)許可證時，主管機(jī)關(guān)可依法規(guī)定特定持證人應(yīng)盡的義務(wù)和各種限制條件；拒發(fā)許可證時應(yīng)說明拒發(fā)的理由。④監(jiān)督：主管機(jī)關(guān)要對持證人執(zhí)行許可證的情況隨時進(jìn)行監(jiān)督檢查，包括索取有關(guān)資料，檢查現(xiàn)場設(shè)備，監(jiān)測排污情況，發(fā)出必要的行政命令等。⑤處理：如持證人違反許可證規(guī)定的義務(wù)或限制條件，而導(dǎo)致環(huán)境損害或其他后果時，主管機(jī)關(guān)可以中止、吊銷許可證，違法者還要依法追究其法律責(zé)任。二、八項環(huán)境管理法律制度（四）（七）污染集中控制制度是針對分散控制的問題，改變過去一家一戶治理污染的做法，把有關(guān)污染源匯總在一起，經(jīng)分析比較，進(jìn)行合理組合，在經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益優(yōu)化的前提下，采取集中處理措施的污染控制方式。實踐證明，推行集中控制，有利于使有限的環(huán)境保護(hù)投資獲得最佳的總體效益。（八）污染源限期治理制度《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定：“對造成環(huán)境嚴(yán)重污染的企業(yè)事業(yè)單位，限期治理?！彼^污染源限期治理制度，系指對超標(biāo)排放的污染源，由國家和地方政府分別作出必須在一定期限內(nèi)完成治理達(dá)標(biāo)的決定。這是一項強(qiáng)制性的法律制度。繼1978年國家安排第一批限期治理項目完成后，1989年國家環(huán)境保護(hù)委員會和國家計劃委員會又下達(dá)了第二批污染限期治理項目140個，1996年國家下達(dá)了第三批污染限期治理項目121個。第四節(jié)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系一、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的概念和性質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是國家為了維護(hù)環(huán)境質(zhì)量，控制污染，保護(hù)人群健康、社會財富和生態(tài)平衡，按照法定程序制定的各種技術(shù)規(guī)范的總體。一般來說，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是具有法律性質(zhì)的技術(shù)規(guī)范。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)主要表現(xiàn)在：1、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有規(guī)范性。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)同法律一樣也是一種具有規(guī)范性的行為規(guī)則，是通過一些定量性的數(shù)據(jù)、指標(biāo)、技術(shù)規(guī)范來表示行為規(guī)范的界限，來調(diào)整人們的行為。2、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)具有法律的約束力，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)更是監(jiān)督、監(jiān)測各種排污活動，判定排污活動是否違法的依據(jù)。3、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定像法規(guī)一樣，要經(jīng)授權(quán)，由有關(guān)國家機(jī)關(guān)按照法定程序制定和頒發(fā)。第四節(jié)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系二、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分類根據(jù)《環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》（1999年4月1日）的規(guī)定，我國的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)由五類兩級組成。五類，是指環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境方法標(biāo)準(zhǔn)以及其他標(biāo)準(zhǔn)。兩級，是指我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)分為國家級和地方級。按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》的規(guī)定，中國的國家標(biāo)準(zhǔn)有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)（即保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)）和推薦性體系（其他標(biāo)準(zhǔn)）之分。根據(jù)該法第7條規(guī)定：“保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律，行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。”因此，國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)強(qiáng)制性國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的代號，用“GB"表示：推薦性國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的代號，用“GB/T"表示；行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)代號用“FU/T”表示。1.環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)以維護(hù)一定的環(huán)境質(zhì)量，保護(hù)人群健康、社會財富和促進(jìn)生態(tài)良性循環(huán)為目標(biāo)，規(guī)定環(huán)境中各類有害物質(zhì)（或因素）在一定時間和空間內(nèi)的允許含量，叫做環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)反映了人群、動植物和生態(tài)系統(tǒng)對環(huán)境質(zhì)量的綜合要求，也標(biāo)志著在一定時期國家為控制污染在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上可能達(dá)到的水平。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)的要求，是評價環(huán)境是否受到污染和制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。2.污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為了實現(xiàn)國家的環(huán)境目標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對污染源排放到環(huán)境中的污染物的濃度或數(shù)量所作的限量規(guī)定就是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。制定排放標(biāo)準(zhǔn)的直接目的是為了控制污染物的排放量，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量的要求。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為污染源規(guī)定的最高允許排污限額（濃度或總量）是確認(rèn)排污行為是否合法的法律根據(jù)，超過排放標(biāo)準(zhǔn)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。3.環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)國家對環(huán)境保護(hù)工作中需要統(tǒng)一的技術(shù)術(shù)語、符號、代號（代碼）、圖形、指南、導(dǎo)則及信息編碼等所作