交通事故救助基金的體系、功能和主體定位,民法論文

交通事故救助基金的體系、功能和主體定位,民法論文2018年元旦，由財(cái)政部、保監(jiān)會(huì)、公安部、衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部五個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布的(道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法〕(下面簡稱(辦法〕)開場施行。進(jìn)而使我們國家在形式上初步建立了道路交通事故社會(huì)救助基金(下面簡稱救助基金)制度。自彼時(shí)起，各方爭論、建議之聲不絕于耳。綜合而言，對救助基金的意見主要集中在:基金的法律地位、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)、財(cái)政預(yù)算應(yīng)承當(dāng)基金資金的補(bǔ)充比例、保險(xiǎn)公司的交強(qiáng)險(xiǎn)保費(fèi)提取比例確定原則、基金的資金安全保障、基金違背救助義務(wù)時(shí)管理人員的法律責(zé)任、受害人及其親屬等直接請求權(quán)等問題懸而未決。除此之外，救助基金沒有建立級國家統(tǒng)一運(yùn)行機(jī)制;救助對象過于狹小;救助的損失范圍過于狹窄;救助基金的賠償限額缺失;與救助基金間爭議解決的程序缺失等等。上述問題的存在，使我們國家的救助基金制度從誕生之日起即存在先天缺乏之處，而其在實(shí)踐中的運(yùn)行亦有問題。時(shí)至今日，尚有遼寧、黑龍江、湖北、貴州等省沒有建立省級救助基金，而僅靠一些地市自行解決，致使救助基金的覆蓋面大打折扣，遠(yuǎn)沒有能發(fā)揮其應(yīng)有之功能。其實(shí)，前面所總結(jié)的(辦法〕中的那些問題僅僅僅是表象罷了。在筆者看來，真正的問題是:我們也許從來就沒有對救助基金的制度定位問題進(jìn)行過深切進(jìn)入考慮和研究!若想建立一個(gè)相對健全的救助基金制度，我們必需要厘清的是:救助基金在相關(guān)制度體系中處于什么地位?我們期盼它發(fā)揮哪些功能?以及相關(guān)主體在救助基金中扮演什么角色?承當(dāng)哪些職責(zé)?這些問題不搞清楚，恐怕我們的救助基金制度難于走向完善。一、救助基金的體系定位救助基金的體系定位系指其附屬于哪些法律體系，并在華而不實(shí)處于何種地位。筆者以為，救助基金所屬的法律體系能夠分為兩個(gè)方面:(一)救助基金系交通事故受害人救濟(jì)體系中的一元，為交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)充制度縱觀當(dāng)今世界各國，在交通事故受害人的損害補(bǔ)償上，基本上采取的都是三元化救濟(jì)體制:一是通過侵權(quán)責(zé)任制度由事故責(zé)任人賠償受害人的損害;二是通過機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)迫保險(xiǎn)(下面簡稱交強(qiáng)險(xiǎn))制度補(bǔ)償受害人;三是在受害人無法通過交強(qiáng)險(xiǎn)得到補(bǔ)償?shù)那樾危V諸救助基金來補(bǔ)償受害人的損失。固然這三種救濟(jì)途徑在各國立法中的地位有所區(qū)別，但三者相輔相成，互相補(bǔ)充，共同構(gòu)建了交通事故受害人救濟(jì)體系卻是各國的共鳴。因而，固然上述三項(xiàng)制度各自獨(dú)立，但互相間卻存在著無法割裂的聯(lián)絡(luò)，通常確立在后的制度是為了彌補(bǔ)在先制度的缺乏而產(chǎn)生的，交強(qiáng)險(xiǎn)是為了解決侵權(quán)責(zé)任人賠償能力缺乏的問題而發(fā)端的，而救助基金是為了彌補(bǔ)交強(qiáng)險(xiǎn)覆蓋面上的漏洞而登上歷史舞臺(tái)的。因而，救助基金為交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)充性制度。1.救助基金有彌補(bǔ)交強(qiáng)險(xiǎn)缺乏之功能交強(qiáng)險(xiǎn)雖為強(qiáng)迫保險(xiǎn)，能夠以法律的手段強(qiáng)迫性推廣，因此具有覆蓋面廣的特點(diǎn)，但仍然存在一定程度的脫保率。不要講我們國家這樣一個(gè)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家，即便在經(jīng)濟(jì)和法律皆相當(dāng)發(fā)達(dá)的挪威，其交強(qiáng)險(xiǎn)全國的脫保率也超過3%。另外，在肇事車輛逃逸、損害超過交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額和保險(xiǎn)人破產(chǎn)等情形下，也都存在著受害人無法從交強(qiáng)險(xiǎn)處得到賠償?shù)那闆r。這時(shí)，受害人只要訴諸救助基金才能得到有效的補(bǔ)償了。2.救助基金的基礎(chǔ)性法律淵源是交強(qiáng)險(xiǎn)立法橫向研究，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)很多國家和地區(qū)都在交強(qiáng)險(xiǎn)的基本立法中專門就救助基金的原則性事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定，將其作為交強(qiáng)險(xiǎn)的配套制度確定下來。例如，日本(自動(dòng)車損害賠償保障法〕專設(shè)第五章實(shí)行的自動(dòng)車損害賠償保障事業(yè)，亦即救助基金制度。再如，我們國家臺(tái)灣地區(qū)(強(qiáng)迫汽車責(zé)任保險(xiǎn)法〕第38條到第43條也系統(tǒng)規(guī)定了救助基金的性質(zhì)、來源、適用條件、代為求償?shù)戎匾马?xiàng)。這些立法例講明，救助基金在制度定位上從一開場就是被確定為交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)充制度的。3.救助基金之發(fā)端就是為了彌補(bǔ)交強(qiáng)險(xiǎn)的漏洞歷史地看問題，救助基金亦是為了補(bǔ)償交強(qiáng)險(xiǎn)無法救濟(jì)的受害人而肇始的。例如，英國的交強(qiáng)險(xiǎn)施行一段時(shí)間之后，出現(xiàn)了某些交通事故受害第三者無法從保險(xiǎn)人處獲取賠償?shù)陌咐榇?，英國貿(mào)易與工業(yè)部(BoardofTrade，1921年～1970年使用該名稱)下設(shè)的一個(gè)專門委員會(huì)于1937年提交了著名的Cassel報(bào)告，建議設(shè)立一項(xiàng)保證基金(CentralGuaranteeFund)，使未投保駕駛?cè)怂率鹿实氖芎θ四軌驈幕鹛幩魅≠r償。1946年6月14日，英國保險(xiǎn)行業(yè)組織成立了機(jī)動(dòng)車保險(xiǎn)人局(MotorInsurance，Bureau，MIB)，負(fù)責(zé)處理未投保駕駛?cè)撕驼厥绿右蓠{駛?cè)怂陆煌ㄊ鹿实膿p害賠償問題。其他國家和地區(qū)建立救助基金也大體遵循了同樣的軌跡?？梢?，救助基金是一國交通事故受害人救濟(jì)制度中不可或缺的一元，作為交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)充性制度與交強(qiáng)險(xiǎn)、侵權(quán)責(zé)任共同構(gòu)建了交通事故受害人損害補(bǔ)償體系。(二)救助基金系一國社會(huì)救助體系的一部分社會(huì)救助是指國家與社會(huì)面向貧困人口與不幸者組成的社會(huì)脆弱群體提供款物接濟(jì)與扶助的一種生活保障政策，其外延包括災(zāi)禍救濟(jì)、貧困救濟(jì)和其他針對社會(huì)脆弱群體的扶助措施?？梢姡鐣?huì)救助是針對因?yàn)?zāi)禍、貧困等原因陷入窘境的社會(huì)成員給予的一種經(jīng)濟(jì)扶助。從這個(gè)意義上講，救助基金無疑符合社會(huì)救助的本質(zhì)特征。1.救助基金針對的不幸事件是交通事故在當(dāng)代社會(huì)，交通事故已經(jīng)成為與自然災(zāi)禍等一樣能置人于人身傷亡、生活窘迫與經(jīng)濟(jì)窘迫的外力。據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，全球每年約有120萬人死于交通事故，超過5000萬人受傷或致殘，經(jīng)濟(jì)損失更是不可勝數(shù)。交通事故已經(jīng)成為致死、致殘、致傷的最主要原因。據(jù)世界衛(wèi)生組織與世界銀行估計(jì)，2020年全球死于非傳染性疾病的人數(shù)將從1990年的2810萬人攀升至4970萬人，增幅達(dá)77%，而交通事故是導(dǎo)致這一數(shù)字上升的主要因素。從當(dāng)前的一般情況來看，無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，醫(yī)院每10張病床中就有一張收治的是交通事故中受傷的患者。因而對交通事故的受害人提供經(jīng)濟(jì)扶助是當(dāng)代文明國家不可推卸的責(zé)任。2.救助基金的受惠人群主要是遭遇交通不幸的弱勢群體在交通介入者中，行人、騎自行車和助力車的人以及摩托車駕駛?cè)耸堑缆方煌ń槿胝咧械娜鮿萑后w。在中低收入國家，他們是主要的道路使用者，同時(shí)也是道路交通事故的主要受害者行人、騎自行車、助力車和駕駛摩托車的人在每公里旅程中面臨的死亡風(fēng)險(xiǎn)仍然是機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说臄?shù)倍。我們國家是發(fā)展中國家，交通事故的主要受害人群也是行人、自行車、助力車和摩托車的駕駛?cè)?，他們同時(shí)也往往是收入水平較低的人群，其承當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)和損害的能力差，所以交通事故的受害人除了需要交強(qiáng)險(xiǎn)和侵權(quán)責(zé)任制度之外，還需要來自國家和社會(huì)的扶助，而針對他們的社會(huì)救助手段就是救助基金。3.救助基金是交通事故受害人尋求救濟(jì)的最后保證在前文所述的交通事故救濟(jì)體系中，當(dāng)前較為發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)皆是交強(qiáng)險(xiǎn)占據(jù)主導(dǎo)地位，侵權(quán)責(zé)任仍然發(fā)揮著不可小覷的作用，但在這兩者無能為力的場合，只能由救助基金向受害人伸出援手了，所以救助基金是受害人尋求救濟(jì)的保底機(jī)制。首先，交強(qiáng)險(xiǎn)有脫保之虞，如前所述，固然交強(qiáng)險(xiǎn)通過強(qiáng)迫投保能在一定程度上提升覆蓋面，但確保全面覆蓋顯然是不可能的事情，即便是交強(qiáng)險(xiǎn)發(fā)達(dá)的美國，1985年仍然有11%的駕駛?cè)瞬煌侗＼囕v責(zé)任險(xiǎn)。有些州這一比例甚至高達(dá)20%。更為嚴(yán)重的是，這些沒有投保的駕駛?cè)司哂懈邔哟蔚恼厥侣?。假如這些沒有投保交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車肇事，加之侵權(quán)人的責(zé)任能力缺乏，若無救助基金，真不知受害人該怎樣尋求救濟(jì)。其次，交通事故發(fā)生后肇事人逃逸也使受害人無法通過交強(qiáng)險(xiǎn)和侵權(quán)責(zé)任獲賠。由于種種原因，我們國家交通事故肇事者逃逸的比例相當(dāng)高。例如，2020年7月，深圳市人民檢察院頒布了近年來該市交通肇事案件情況，在檢察機(jī)關(guān)提起公訴的交通肇事案中，被告人肇事逃逸比例不斷上升，2018年為29.5%，2020年增加到44.6%，2020年上半年則已高達(dá)52%。肇事者逃逸意味著受害人不能得到侵權(quán)賠償和交強(qiáng)險(xiǎn)補(bǔ)償，只能向救助基金求助。再次，由于我們國家交強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)金額相對較低，而醫(yī)療費(fèi)用又呈現(xiàn)高額化趨勢，超過限額的部分除了短期內(nèi)無法指望的侵權(quán)賠償之外只能寄希望于救助基金了。通過前文的分析，我們不難得出結(jié)論:救助基金既是交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)充機(jī)制也是社會(huì)救助體系的一員。這一制度定位對救助基金的詳細(xì)制度布置提出了如下要求:第一，救助基金應(yīng)當(dāng)與交強(qiáng)險(xiǎn)協(xié)調(diào)一致。我們國家的交強(qiáng)險(xiǎn)是遵循全國統(tǒng)一立法、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一條款費(fèi)率、統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的思路設(shè)立和施行的。這不僅有利于交強(qiáng)險(xiǎn)的覆蓋面，而且能夠保障社會(huì)公平，不至于由于各個(gè)地區(qū)的詳細(xì)情況不同而出現(xiàn)交強(qiáng)險(xiǎn)賠償懸殊的情況。但我們國家的救助基金在制度設(shè)置上就讓人無法滿意了。根據(jù)(辦法〕第3條，我們國家的救助基金實(shí)行統(tǒng)一政策、地方籌集、分級管理、分工負(fù)責(zé)的運(yùn)行體制;財(cái)政部等相關(guān)部門僅負(fù)責(zé)政策的制定和監(jiān)督等工作;而應(yīng)當(dāng)設(shè)立基金的是省級，它需要確定基金的主管部門和下級基金管理級次;在詳細(xì)的基金籌集、使用和管理等方面則由地方的相關(guān)部門分別負(fù)責(zé)。這樣一來，救助基金由各省來設(shè)立，而各省由于方方面面的差異不可能制定統(tǒng)一的規(guī)則。而且，不僅全國無法統(tǒng)一，就是設(shè)立救助基金的省也無法保證其轄區(qū)內(nèi)各個(gè)市能夠?qū)嵭薪y(tǒng)一的救助基金制度，由于我們國家履行職責(zé)的慣常方式是將其職責(zé)在其下級間層層分解，省級將其設(shè)立救助基金的職責(zé)層層分解給其所轄的市、縣，然后由市、縣再制定其相應(yīng)的救助基金制度，相互間的制度設(shè)計(jì)存在較大差異。而救助基金的交強(qiáng)險(xiǎn)補(bǔ)充制度定位客觀上要求它應(yīng)當(dāng)采取與交強(qiáng)險(xiǎn)一樣的統(tǒng)一立法、統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一救助條件、統(tǒng)一救助標(biāo)準(zhǔn)的全國統(tǒng)一性制度。第二，救助基金應(yīng)當(dāng)具體表現(xiàn)出社會(huì)福利，突出職責(zé)。救助基金作為國家社會(huì)救助體系的一員，具有明顯的社會(huì)保障性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)具體表現(xiàn)出社會(huì)福利，突出的職責(zé)。在這一點(diǎn)上，(辦法〕將地方根據(jù)保險(xiǎn)公司經(jīng)營交強(qiáng)險(xiǎn)繳納營業(yè)稅數(shù)額給予的財(cái)政補(bǔ)助作為救助基金的資金來源之一是值得肯定的，這具體表現(xiàn)出了交通事故社會(huì)救助體系以人為本和公平價(jià)值的理念。但是，由于(辦法〕將設(shè)立救助基金的詳細(xì)職責(zé)受權(quán)給各省級，而各省在救助基金的主管部門、財(cái)政補(bǔ)助占救助基金的比例等方面很可能采取不同的做法，再加上我們國家不同省份發(fā)展不平衡的詳細(xì)情況，各地很可能在救助基金的制度建設(shè)和施行上呈現(xiàn)五花八門的狀態(tài)，我們很難保證各地都能夠盡職盡責(zé)地去搞救助基金。假如職責(zé)不明，資金來源缺乏，運(yùn)行監(jiān)管不力，救助基金恐怕難以充分發(fā)揮社會(huì)保障的功能，具體表現(xiàn)出社會(huì)福利的價(jià)值。所以，救助基金的制度定位決定了我們需要的是一個(gè)與交強(qiáng)險(xiǎn)相協(xié)調(diào)，能夠有效補(bǔ)充交強(qiáng)險(xiǎn)之缺乏的，全國統(tǒng)一的，充分具體表現(xiàn)出社會(huì)福利，各級皆能發(fā)揮應(yīng)有作用的救助基金。二、救助基金的功能定位(一)救助基金的基本功能系為交通事故受害人提供最后的救濟(jì)渠道任何法律制度假如能得以確立，必然有其不可替代的社會(huì)功能。救助基金的功能是多方面的，它能夠彌補(bǔ)交強(qiáng)險(xiǎn)無法關(guān)心照顧到的盲區(qū)，平衡社會(huì)主體間的利益，促進(jìn)人際關(guān)系和諧，穩(wěn)定社會(huì)秩序但所有的這些功能其實(shí)都是附加功能罷了，它們的存在全賴于其基本功能的發(fā)揮，即補(bǔ)償受害人無法從其他途徑獲得賠償?shù)膿p害，這就是救助基金的基本功能定位。我們國家臺(tái)灣地區(qū)(強(qiáng)迫汽車責(zé)任保險(xiǎn)法〕第40條規(guī)定:汽車交通事故發(fā)生時(shí)，請求權(quán)人因以下情事之一，沒有能依本法規(guī)定向保險(xiǎn)人請求保險(xiǎn)給付者，得于本法規(guī)定之保險(xiǎn)金額范圍內(nèi)，向十分補(bǔ)償基金贊助請求補(bǔ)償這一規(guī)定充分具體表現(xiàn)出出救助基金與交強(qiáng)險(xiǎn)的協(xié)調(diào)性。第一，沒有能請求保險(xiǎn)給付者，即可請求救助基金補(bǔ)償，而無需其他條件。第二，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以保險(xiǎn)金額為限，非常明確。第三，補(bǔ)償范圍完全未設(shè)限制，不過由于臺(tái)灣地區(qū)的交強(qiáng)險(xiǎn)僅對人身傷亡進(jìn)行補(bǔ)償，所以救助基金自然亦是如此。其他如日本、韓國的救助基金立法也大抵如此。韓國(機(jī)動(dòng)車損害賠償保障法〕第26條第2款甚至規(guī)定:能夠解決因機(jī)動(dòng)車運(yùn)行所致傷亡者或殘疾人的遺屬子女(未滿18周歲)及被撫養(yǎng)家屬的生活困難、學(xué)業(yè)中斷等問題，并幫助高度殘疾人進(jìn)行功能恢復(fù)方面的治療。其保障范圍之廣，補(bǔ)償損害之多令人羨慕，并且非常明確地規(guī)定這主要是之職責(zé)，突出了在救助基金中的作用。比擬而言，我們國家的(辦法〕第12條規(guī)定:在搶救費(fèi)用超過交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額、肇事機(jī)動(dòng)車未參加交強(qiáng)險(xiǎn)、機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸的由救助基金墊付受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用。華而不實(shí)的問題是:墊付從根本上扭曲了救助基金的功能，致使救助基金的功能定位失準(zhǔn)。而且，補(bǔ)償范圍過窄，僅限于墊付喪葬費(fèi)用和部分或全部搶救費(fèi)用，這必然導(dǎo)致救助基金對受害人的保障程度極為有限。(二)救助基金對受害人應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償而不是墊付何謂墊付，根據(jù)百度的解釋是暫時(shí)替別人付錢。這就是講，這錢不是給受害人的，而是借給他的，事后是要討還的，從邏輯上講，墊付意味著墊付人在將來要從接受墊付的人那里索回墊付資金，但這里的受墊付人是交通事故的受害人，是救助基金要去保衛(wèi)和幫助的主體，假如向受害人索回，那無疑背離了國家設(shè)立救助基金的初衷，因而這個(gè)墊付不可能是為受害人墊付。當(dāng)然，我們亦可將墊付解釋為是替事故責(zé)任人墊付，然后再向其追償，我們國家(機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)迫保險(xiǎn)條例〕(下面簡稱(條例〕)第24條即救助基金對事故責(zé)任人追償權(quán)的規(guī)定，且各國的救助基金立法基本上都規(guī)定有在補(bǔ)償受害人后向責(zé)任人追償?shù)臈l款，追償所得也是公認(rèn)的救助基金來源之一。但問題是，實(shí)踐中救助基金補(bǔ)償受害人后，能夠追償回來的情況其實(shí)是少數(shù)，責(zé)任人逃逸的情況就不講了，即便是在能夠找到責(zé)任人的場合，也經(jīng)常由于其經(jīng)濟(jì)能力缺乏而不了了之。這就是講，救助基金經(jīng)常扮演的角色是最后的買單者。另外，筆者遍查各國相關(guān)立法，就救助基金向受害人給付資金這一行為，使用的都是補(bǔ)償、賠償、賠付之類的詞匯?？梢?，大家對這一行為在性質(zhì)上的看法是有共鳴的。所以對受害人而言，救助基金只能是補(bǔ)償其損失，而不是什么墊付。只要補(bǔ)償能充分彰顯救助基金的社會(huì)福利性質(zhì)，突出國家對車禍?zhǔn)芎θ说娜宋年P(guān)心，符合救助基金的功能定位。(三)救助基金的救助范圍應(yīng)與交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)償范圍一致交通事故造成的損害通常是綜合性的，受害人既可能遭受人身傷害，也會(huì)有財(cái)產(chǎn)損失;既有物質(zhì)性損失，也有精神損害;既有直接損害，也有間接損害。根據(jù)當(dāng)代侵權(quán)法，這些損害都是能夠得到賠償?shù)?。但在交?qiáng)險(xiǎn)和救助基金，能夠得到補(bǔ)償?shù)姆秶陀兴拗屏?。眾所周知，我們國家交?qiáng)險(xiǎn)是既賠償人身損害也賠償財(cái)產(chǎn)損失的。筆者一直以為這是一個(gè)制度缺陷，不僅分流了本來就不充裕的保險(xiǎn)資源，而且還背離了交強(qiáng)險(xiǎn)的初衷，使其服務(wù)對象發(fā)生變異，一方面使大量的保險(xiǎn)賠償金用于無關(guān)痛癢的車輛修復(fù)費(fèi)用，另一方面車禍?zhǔn)芎θ嗽诿鎸Ω甙旱尼t(yī)療費(fèi)用時(shí)卻不能得到交強(qiáng)險(xiǎn)的全力支持。所以我們國家交強(qiáng)險(xiǎn)賠償范圍固然看起來保障很充分，但實(shí)則削弱了對人身損害的補(bǔ)償力度，不適應(yīng)我們國家的國情。從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)看，對財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償也沒有能構(gòu)成主流。就筆者把握的資料，即使在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，交強(qiáng)險(xiǎn)僅補(bǔ)償人身損害的和兼顧財(cái)產(chǎn)損失的也差不多平分秋色。前者如日本、法國、新加坡、中國臺(tái)灣、中國香港等;后者如英國、德國、韓國、北歐四國等國家，后面這些國家固然將財(cái)產(chǎn)損失也納入交強(qiáng)險(xiǎn)保障范圍，但卻并非是從一開場就這樣，而是在交強(qiáng)險(xiǎn)施行很長一段時(shí)間之后，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等獲得長足發(fā)展、機(jī)動(dòng)車事故死亡率得到有效遏止的基礎(chǔ)上逐步納入的。例如，英國在1931年創(chuàng)辦交強(qiáng)險(xiǎn)之初，也并未規(guī)定包括財(cái)產(chǎn)損失賠償，直到1988年末，為了落實(shí)歐共體(歐盟)機(jī)動(dòng)車強(qiáng)迫責(zé)任保險(xiǎn)第二次指令，才將財(cái)產(chǎn)損失納入交強(qiáng)險(xiǎn)保障范圍。而且，即便在曾經(jīng)賠償財(cái)產(chǎn)損失的國家，也有一些反復(fù)的情況出現(xiàn)。例如，美國fo羅里達(dá)等州將財(cái)產(chǎn)損失賠償納入無過失法的規(guī)定就由于違憲而被撤銷。新西蘭1972年通過的(事故損害賠償法〕最初包含財(cái)產(chǎn)損失賠償，但在1992年修訂時(shí)，則刪去了財(cái)產(chǎn)賠償內(nèi)容。因而，在我們國家這樣人均收入尚落后于世界平均水平的發(fā)展中國家，還是將好鋼用在刀刃上，將有限的交強(qiáng)險(xiǎn)資金用于補(bǔ)償受害人的人身損害為佳。鑒于救助基金系交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)充性制度，因而多國(地區(qū))在救助基金的賠償上采取與交強(qiáng)險(xiǎn)一致的做法，無論是賠償范圍還是賠償金額皆與交強(qiáng)險(xiǎn)一樣。前面提到的臺(tái)灣地區(qū)(強(qiáng)迫汽車責(zé)任保險(xiǎn)法〕第40條就是典型的立法例。再如，法國交強(qiáng)險(xiǎn)僅對人身損害提供保障，其救助基金則在交通事故責(zé)任人不明、責(zé)任人沒有辦理保險(xiǎn)、責(zé)任人明確且外表上已投保，但是保險(xiǎn)人能夠援引抗辯權(quán)對抗受害人以及投保強(qiáng)迫責(zé)任保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司完全破產(chǎn)或部分破產(chǎn)的情況下，能夠?qū)煌ㄊ鹿适芎θ说娜松頁p害提供保障。至于人身損害的范圍，根據(jù)法國法，包括經(jīng)濟(jì)損失和非經(jīng)濟(jì)損失兩類，華而不實(shí)經(jīng)濟(jì)損失主要有醫(yī)療費(fèi)用、收入損失、住所的整理費(fèi)用等(如合適無障礙通行的裝修)，詳細(xì)數(shù)額需要憑相關(guān)支付憑證加以確定;非經(jīng)濟(jì)損失主要包括身體機(jī)能的障礙、經(jīng)受的痛苦、毀容、精神失常等，詳細(xì)的賠償數(shù)額取決于傷害的嚴(yán)重程度，由法院根據(jù)案件情況評估決定。這些損害既可向交強(qiáng)險(xiǎn)索賠，也同樣能夠向救助基金索賠。而我們國家的交強(qiáng)險(xiǎn)和救助基金在賠償范圍上卻是大相徑庭，前者對人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失皆給予賠償;而后者卻僅墊付喪葬費(fèi)用和搶救費(fèi)用，且該搶救費(fèi)用還有可能僅僅僅是部分;二者差距之懸殊完全看不出是配套制度。固然(條例〕沒有就交強(qiáng)險(xiǎn)的賠償范圍進(jìn)行具體界定，但根據(jù)其23條，將交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額分為死亡傷殘賠償限額、醫(yī)療費(fèi)用賠償限額、財(cái)產(chǎn)損失賠償限額和無責(zé)任限額四類，這就是講，交強(qiáng)險(xiǎn)對人身損害上的死亡、傷殘和醫(yī)療費(fèi)用皆予以賠償。因筆者主張交強(qiáng)險(xiǎn)不應(yīng)賠償財(cái)產(chǎn)損失，所以與其相協(xié)調(diào)的救助基金也應(yīng)將注意力集中于受害人的人身損害。按照(民法通則〕第119條的規(guī)定，損害生命健康權(quán)應(yīng)當(dāng)賠償醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、殘廢者生活補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用，并應(yīng)當(dāng)支付喪葬費(fèi)、死者生前扶養(yǎng)的人必要的生活費(fèi)等費(fèi)用。而2003年出臺(tái)的(最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋〕第17條更是將人身傷亡損害范圍細(xì)化到包括:醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)、住宿費(fèi)、住院伙食補(bǔ)助費(fèi)、營養(yǎng)費(fèi);受害人因傷致殘的，還包括殘疾賠償金、殘疾輔助器具費(fèi)、被扶養(yǎng)人生活費(fèi)，以及因康復(fù)護(hù)理、繼續(xù)治療實(shí)際發(fā)生的必要的康復(fù)費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、后續(xù)治療費(fèi);受害人死亡的，還包括喪葬費(fèi)、被扶養(yǎng)人生活費(fèi)、死亡補(bǔ)償費(fèi)以及受害人親屬辦理喪葬事宜支出的交通費(fèi)、住宿費(fèi)和誤工損失等。從一國法制統(tǒng)一的立場看，由于(條例〕中沒有例外性規(guī)定，所以我們國家交強(qiáng)險(xiǎn)對上述損害皆應(yīng)予以補(bǔ)償，只要不超過責(zé)任限額即可。同理，救助基金也不能僅僅墊付喪葬費(fèi)用和搶救費(fèi)用，而是要和交強(qiáng)險(xiǎn)保持一致，才能有效彌補(bǔ)交強(qiáng)險(xiǎn)之空白，具體表現(xiàn)出出其應(yīng)然之功能定位。三、救助基金中的主體定位(一)救助基金的管理主體定位早在我們國家起草(條例〕經(jīng)過中，對救助基金管理機(jī)構(gòu)的設(shè)定就充滿了爭議。介入起草的公安部、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)之間的意見分歧亦較大，它們皆視救助基金為燙手山芋而不愿接手。原因有三:第一，我們國家當(dāng)前尚無關(guān)于此類公益基金的專門立法，只要(中國信托法〕第六章有關(guān)公益信托的規(guī)定能夠適用。根據(jù)該法，信托財(cái)產(chǎn)具有獨(dú)立性，管理人如因管理不善造成信托財(cái)產(chǎn)損失要承當(dāng)賠償責(zé)任，可見管理人要承當(dāng)一定的風(fēng)險(xiǎn)。第二，管理救助基金必然要消耗損費(fèi)大量的人力物力，固然管理者能夠獲取一定的管理費(fèi)，但很有可能缺乏以彌補(bǔ)管理支出。第三，管理人因處理賠償、墊付等問題，不可避免地要與受害人、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等發(fā)生糾紛，進(jìn)而陷入眾多訟爭中去。(條例〕、(辦法〕相繼出臺(tái)后，由于我們國家的救助基金并未采取全國統(tǒng)一的管理形式，而是地方籌集、分級管理，所以有的地方的救助基金呈現(xiàn)多頭管理之勢。例如，(廣州市道路交通事故社會(huì)救助基金管理施行細(xì)則〕(下面簡稱(廣州施行細(xì)則〕)第8條規(guī)定，廣州市道路交通事故社會(huì)救助基金管理辦公室是市救助基金的管理機(jī)構(gòu)，這個(gè)辦公室似乎是該市的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門。但同時(shí)(廣州施行細(xì)則〕第6條又規(guī)定，該市成立一個(gè)道路交通事故社會(huì)救助基金管理聯(lián)席會(huì)議的機(jī)構(gòu)，也介入基金的管理。除此之外，該市還規(guī)定，有條件的縣(市、區(qū))人民需要獨(dú)立設(shè)立救助基金的，應(yīng)當(dāng)報(bào)廣州市人民審核同意并抄報(bào)廣東省救助基金主管部門。這就是講，還有可能出現(xiàn)各區(qū)獨(dú)立的救助基金及其管理部門。在這樣的體制下，多頭管理難免出現(xiàn)互相推諉等問題，無法使基金發(fā)揮出應(yīng)有的功能。相較而言，其他國家和地區(qū)的救助基金固然大多也是由官方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的，但管理機(jī)構(gòu)卻都是單一而明確的。如德國的交通事故受害者救助協(xié)會(huì)，是由聯(lián)邦法務(wù)部長為主管監(jiān)督長官，由協(xié)會(huì)內(nèi)設(shè)的董事會(huì)和行政委員會(huì)負(fù)責(zé)管理;日本的機(jī)動(dòng)車損害賠償業(yè)務(wù)則由交通部作為代表負(fù)責(zé)管理;韓國由建設(shè)交通部管理;加拿大安大概省最初由司法部管理，后先后轉(zhuǎn)由運(yùn)輸部、消費(fèi)者和商業(yè)關(guān)系及金融協(xié)會(huì)管理，現(xiàn)由安大概金融服務(wù)委員會(huì)管理;我們國家臺(tái)灣省由財(cái)政部或其指定機(jī)構(gòu)管理;美國紐約州則專門成立了機(jī)動(dòng)車輛事故補(bǔ)償公司(MotorVehicleAccidentIndemnificationCorporation，MVAIC)負(fù)責(zé)救助基金管理，該公司經(jīng)法律受權(quán)而具有一定的事故仲裁職能，屬于半官方主體?？梢?，境外的救助基金管理機(jī)構(gòu)一方面具有官方或半官方身份，進(jìn)而突顯救助基金的管理主要出于社會(huì)公益而不是獲取利潤。另一方面，他們都是由國家層面的部門或者委員會(huì)、協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)管理，而不是下放到基層管理。所以，筆者以為我們國家亦應(yīng)將救助基金的管理權(quán)收回，建立由財(cái)政部主導(dǎo)，交通部、公安部、保監(jiān)會(huì)等部門協(xié)助的管理架構(gòu)。(二)救助基金籌集中的各級定位我們國家在規(guī)定財(cái)政補(bǔ)助為基金來源之一的同時(shí)，卻將財(cái)政從救助基金的資金籌集渠道中剝離出去，這無疑違犯了20世紀(jì)90年代進(jìn)行財(cái)稅制度改革時(shí)確定的財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致的原則。根據(jù)該原則，各級皆應(yīng)承當(dāng)與其財(cái)政收入相適應(yīng)的職能，也不例外。財(cái)稅制度改革后，財(cái)政收入大幅增加，國家具有了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。2020年，我們國家財(cái)政總收入117210億元，華而不實(shí)，財(cái)政收入為56133億元;地方財(cái)政收入61077億元。固然地方財(cái)政總量高于財(cái)政，但地方財(cái)政卻要負(fù)擔(dān)當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等基本民生支出，且其主要來源還是土地出讓收入，早已不堪重負(fù)，再讓其承當(dāng)救助基金補(bǔ)助必然力不從心;反之，財(cái)政坐擁萬億財(cái)富卻將自個(gè)置于救助基金來源之外，是不妥當(dāng)?shù)?。在交通事故已成為?dāng)代社會(huì)致死、致傷為禍最烈的意外事故情況下，車禍?zhǔn)芎θ艘讶怀蔀檎麄€(gè)國家和社會(huì)皆應(yīng)給予幫扶的弱勢群體。故救助基金既然是一個(gè)國家對交通事故受害人給予的救濟(jì)機(jī)制，那么國家的各級都應(yīng)當(dāng)對救助基金給予支持，更是當(dāng)仁不讓，所以承當(dāng)相應(yīng)的資金籌集職責(zé)是救助基金必不可少的一項(xiàng)要求。可喜的是，在的十八屆三中全會(huì)上通過的(關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〕中指出:建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。適度加強(qiáng)事權(quán)和支出責(zé)任，除國防、外交等歷來為事權(quán)和支出責(zé)任的事項(xiàng)外，還要將部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為和地方的共同事權(quán)這就是講，社會(huì)保障不再單純是地方的事權(quán)，也將承當(dāng)華而不實(shí)的部分事權(quán)和支出責(zé)任。而對求助無門的交通事故受害人進(jìn)行救助，既具體表現(xiàn)出了一國的文明程度，也牽涉社會(huì)穩(wěn)定，屬于優(yōu)先性的社會(huì)保障范疇，所以筆者以為其應(yīng)當(dāng)納入和地方的共同事權(quán)，在救助基金來源中參加財(cái)政補(bǔ)助。這樣整個(gè)的財(cái)政體系都有補(bǔ)助救助基金資金的義務(wù)，無疑會(huì)大大加強(qiáng)救助基金的補(bǔ)償能力。綜上所述，救助基金在體系上既是交通事故受害人救濟(jì)體系的一元，也是國家社會(huì)救助體系的一部分，其社會(huì)公益性質(zhì)彰顯無余，因而我們應(yīng)當(dāng)愈加突出，尤其是在救助基金中的地位和作用，籌集更多的公共資源和社會(huì)資金，為受害人提供更高層次額度的資金，補(bǔ)償更多的損害，編織一個(gè)更為強(qiáng)大有力的保衛(wèi)網(wǎng)。［以下為參考文獻(xiàn)］［1］李青武．透視同命不同救助之病灶［Z］．中國法學(xué)網(wǎng)，http://www．iolaw．org．cn/showNews．a(chǎn)sp?id=21571．［2］本書編寫組．機(jī)動(dòng)車強(qiáng)迫責(zé)任保險(xiǎn)制度比擬研究［M］．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)版社，2008．44．［3］本書編寫組．機(jī)動(dòng)車強(qiáng)迫責(zé)任保險(xiǎn)制度比擬研究［M］．北京:中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)版社，2008．49．［4］鄭功成．社會(huì)保障學(xué):理念、制度、實(shí)踐與思辨［M］．北京:商務(wù)印書館，2000．13－14．［5］Worldhealthorganization，CeremoniestomarkWorldDayofＲemembrance