農(nóng)產(chǎn)品到食品藥品監(jiān)管的無(wú)縫銜接,食品安全論文

農(nóng)產(chǎn)品到食品藥品監(jiān)管的無(wú)縫銜接,食品安全論文2020年6月、12月，全國(guó)人大常委會(huì)分別對(duì)(食品安全法〔修訂草案〕〕進(jìn)行了一次審議和二次審議。在食品安全法研究修改正過(guò)錯(cuò)程中，怎樣進(jìn)一步完善食品安全監(jiān)管體制是社會(huì)廣泛關(guān)注的熱門(mén)問(wèn)題。伴隨著機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，我們國(guó)家食品安全監(jiān)管體制也隨之發(fā)生變化，實(shí)踐中已經(jīng)改變了2018年食品安全法確立的多部門(mén)分段監(jiān)管體制，由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全施行統(tǒng)一監(jiān)管[1].當(dāng)前，在層面承當(dāng)食品安全監(jiān)管職能的主要是農(nóng)業(yè)部和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局兩家。盡管食品安全領(lǐng)域的執(zhí)法主體已經(jīng)大幅度減少，但在農(nóng)業(yè)和食品藥品監(jiān)管部門(mén)兩家的監(jiān)管怎樣實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接方面也還存在不少問(wèn)題，突出反映在食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管上。1食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管難題食用農(nóng)產(chǎn)品與公眾身體健康和生命安全息息相關(guān)，其安全性一直遭到社會(huì)的廣泛關(guān)注。什么是食用農(nóng)產(chǎn)品呢根據(jù)2018年(食品安全法〕，食用農(nóng)產(chǎn)品是指供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品,并成為連接(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕和(食品安全法〕的基礎(chǔ)性概念。2018年(食品安全法〕第2條第2款規(guī)定：食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理應(yīng)當(dāng)遵守(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕的規(guī)定；但食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息頒布，應(yīng)當(dāng)遵守(食品安全法〕的有關(guān)規(guī)定。也就意味著，2018年(食品安全法〕將食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問(wèn)題的法律規(guī)制主要交給(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕，由農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管，僅僅僅是在食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)制定、食用農(nóng)產(chǎn)品安全有關(guān)信息頒布等有限范圍內(nèi)視同食品進(jìn)行嚴(yán)格的法律規(guī)制，由衛(wèi)生部門(mén)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)根據(jù)(食品安全法〕進(jìn)行管理。2018年(食品安全法〕將食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管區(qū)別于普通食品的監(jiān)管，使得執(zhí)法實(shí)踐中農(nóng)業(yè)部門(mén)和食品藥品監(jiān)管部門(mén)本來(lái)存在的銜接不清問(wèn)題，集中表現(xiàn)為食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管難題。之所以講是難題，首先由于無(wú)論是(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕，還是(食品安全法〕都沒(méi)有對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品[2]或者食用農(nóng)產(chǎn)品給出一個(gè)范圍明確的定義，農(nóng)業(yè)部也沒(méi)有一個(gè)清楚明白的食用農(nóng)產(chǎn)品目錄.而且，農(nóng)產(chǎn)品的自然屬性和生產(chǎn)加工經(jīng)過(guò)千差萬(wàn)別，實(shí)踐中食用農(nóng)產(chǎn)品往往難以清楚界定。例如豆芽，假如是農(nóng)戶(hù)自個(gè)以傳統(tǒng)方式培養(yǎng)生產(chǎn)的，可能容易認(rèn)定為食用農(nóng)產(chǎn)品，假如是當(dāng)代化工廠大規(guī)模生產(chǎn)的，農(nóng)業(yè)部門(mén)往往傾向于以為屬于加工食品，不再屬于食用農(nóng)產(chǎn)品的范疇。根據(jù)加工食品管理的豆芽，是需要給予生產(chǎn)許可〔qualitysafety,QS〕認(rèn)證的，而根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品管理則不需要生產(chǎn)許可，同樣都是豆芽卻可能是兩種管理形式，就會(huì)讓人擔(dān)憂(yōu)能否會(huì)造成市場(chǎng)的混亂。這一問(wèn)題假如得不到解決將會(huì)極大影響到食品安全執(zhí)法領(lǐng)域的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，成為我們國(guó)家承諾的食品安全全程監(jiān)管和無(wú)縫監(jiān)管的重大且明顯漏洞。但要注意到，食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管難題并不是我們國(guó)家的專(zhuān)利，世界上很多國(guó)家都會(huì)面臨與我們類(lèi)似的問(wèn)題。這些國(guó)家或許沒(méi)有食用農(nóng)產(chǎn)品概念，但也都力務(wù)實(shí)現(xiàn)從農(nóng)田到餐桌的食品安全全程監(jiān)管和無(wú)縫監(jiān)管,也就必然會(huì)關(guān)注從農(nóng)產(chǎn)品到食品轉(zhuǎn)換經(jīng)過(guò)中監(jiān)管主體能否變更，以及不同監(jiān)管主體之間怎樣分工協(xié)作的問(wèn)題。研究國(guó)外立法和執(zhí)法體制下對(duì)農(nóng)產(chǎn)品到食品轉(zhuǎn)換經(jīng)過(guò)的監(jiān)管經(jīng)歷體驗(yàn)，對(duì)于解決我們國(guó)家食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管難題具有很好的參考借鑒意義。2日本從農(nóng)產(chǎn)品到食品的分段監(jiān)管2.1日本立法層面：廣義食品概念與食品供應(yīng)經(jīng)過(guò)早在1947年制定(食品衛(wèi)生法〕之初，日本法律中的食品就是個(gè)廣義概念，指的是除醫(yī)藥品之外所有的飲食物[3].后來(lái)隨著1960年(藥事法〕的公布，(食品衛(wèi)生法〕將食品定義修改為除(藥事法〕規(guī)定的醫(yī)藥品及準(zhǔn)醫(yī)藥品之外所有的飲食物[4],進(jìn)一步確立了日本人心目中入口物品非藥即食的觀念。日本法律上和一般社會(huì)心理都會(huì)以為谷物、蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品，以及畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、加工食品和飲料等都屬于應(yīng)受(食品衛(wèi)生法〕規(guī)制的食品.也就是講，日本沒(méi)有類(lèi)似我們國(guó)家介于食品和農(nóng)產(chǎn)品之間的食用農(nóng)產(chǎn)品法律概念。盡管如此，關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全在日本實(shí)際上有一套獨(dú)立的法律規(guī)制體系。例如(糧食農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法〕、(農(nóng)林物資標(biāo)準(zhǔn)化及質(zhì)量標(biāo)識(shí)適當(dāng)化法〕、(農(nóng)地法〕、(農(nóng)產(chǎn)品檢查法〕、(肥料取締法〕、(農(nóng)藥取締法〕、(瘋牛病對(duì)策十分措施法〕等，都是與食用農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)有關(guān)而與(食品衛(wèi)生法〕雙管齊下的法律體系[5].2003年日本制定(食品安全基本法〕時(shí)確立了食品供應(yīng)各個(gè)階段的全經(jīng)過(guò)監(jiān)管理念，用食品供應(yīng)經(jīng)過(guò)將食品衛(wèi)生與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的兩套法律體系給關(guān)聯(lián)起來(lái)。(食品安全基本法〕第4條規(guī)定：從農(nóng)林水產(chǎn)品的生產(chǎn)開(kāi)場(chǎng)到食品的銷(xiāo)售，一系列的國(guó)內(nèi)外食品供應(yīng)經(jīng)過(guò)中所有相關(guān)要素都有可能對(duì)食品安全產(chǎn)生影響。因此為了確保食品安全，必須在食品供應(yīng)經(jīng)過(guò)的各個(gè)環(huán)節(jié)采取相應(yīng)措施。[6](食品安全基本法〕作為食品安全領(lǐng)域的基本法，具有提綱挈領(lǐng)的作用。根據(jù)(食品安全基本法〕的立法精神，2003年(食品衛(wèi)生法〕進(jìn)行了最大幅度的一次修改。以前農(nóng)林水產(chǎn)省主要從發(fā)展經(jīng)濟(jì)角度對(duì)農(nóng)畜產(chǎn)品的生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，(食品安全基本法〕修改和施行以后，農(nóng)林水產(chǎn)省對(duì)產(chǎn)地的食品安全監(jiān)管也逐步加強(qiáng)[7].2.2部門(mén)監(jiān)管分工節(jié)點(diǎn)：農(nóng)畜產(chǎn)品作為食品流通時(shí)起日本食品安全監(jiān)管體制是根據(jù)食品從生產(chǎn)、加工到銷(xiāo)售流通等環(huán)節(jié)來(lái)明確相關(guān)部門(mén)--主要是農(nóng)林水產(chǎn)省、厚生勞動(dòng)省的分工與合作。這種分段監(jiān)管的形式與我們國(guó)家當(dāng)前的監(jiān)管體制比擬相像。農(nóng)林水產(chǎn)省主要負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)生鮮農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全管理，農(nóng)業(yè)投入品的產(chǎn)、銷(xiāo)、用的監(jiān)管，進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品動(dòng)植物檢疫、國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)和標(biāo)識(shí)認(rèn)證及認(rèn)證產(chǎn)品的監(jiān)督管理，流通環(huán)節(jié)中批發(fā)市場(chǎng)和初級(jí)加工環(huán)節(jié)的屠宰場(chǎng)的設(shè)施建設(shè)等[8].厚生勞動(dòng)省主要負(fù)責(zé)加工和流通環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。包括組織制定農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥、獸藥最高殘留限量標(biāo)準(zhǔn)和加工食品衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)口食品的安全檢查，國(guó)內(nèi)食品加工企業(yè)的經(jīng)營(yíng)許可，食物中毒事件的調(diào)查處理；流通環(huán)節(jié)食品〔農(nóng)畜、水產(chǎn)品〕的經(jīng)營(yíng)許可和根據(jù)(食品衛(wèi)生法〕進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法以及發(fā)布食品安全信息[9].除此之外，根據(jù)2003年通過(guò)的(食品安全法〕成立的食品安全委員會(huì)[10],負(fù)責(zé)對(duì)包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的食品進(jìn)行安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2018年消費(fèi)者廳成立以后，從消費(fèi)者保衛(wèi)的角度打破部門(mén)縱向分割、協(xié)調(diào)各部門(mén)監(jiān)管工作的任務(wù)主要是通過(guò)消費(fèi)者廳完成[11].日本(食品衛(wèi)生法〕固然也是采用廣義食品概念，包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)，但是通過(guò)對(duì)營(yíng)業(yè)作出法律界定，將食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)排除在食品衛(wèi)生法適用范圍之外。(食品衛(wèi)生法〕規(guī)定本法律中的營(yíng)業(yè)，指的是作為業(yè)務(wù)進(jìn)行食品或添加劑的采集、生產(chǎn)、進(jìn)口、加工、烹調(diào)、貯藏、搬運(yùn)或銷(xiāo)售，或者進(jìn)行器具或容器包裝的生產(chǎn)、進(jìn)口或銷(xiāo)售。但是，農(nóng)業(yè)及水產(chǎn)業(yè)中的食品采集業(yè)除外[12].一般理解為農(nóng)畜產(chǎn)品從作為食品進(jìn)入流通環(huán)節(jié)時(shí)起就要適用食品衛(wèi)生法，接受厚生勞動(dòng)省的監(jiān)管；但在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，仍然由農(nóng)林水產(chǎn)省監(jiān)管。例如，從國(guó)外進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品與國(guó)產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品一樣，假如要在日本國(guó)內(nèi)作為食品販賣(mài)，都必須適用食品衛(wèi)生法的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)有農(nóng)藥殘留超標(biāo)的不得進(jìn)行以食品流通為目的的生產(chǎn)、進(jìn)口、加工、使用、烹調(diào)、保存或銷(xiāo)售。另外，像轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品假如要作為食品流通，就要按照(食品衛(wèi)生法〕從確保食品安全性的觀點(diǎn)出發(fā)對(duì)其含有成分進(jìn)行安全性評(píng)估。不進(jìn)行厚生勞動(dòng)省的食品衛(wèi)生方面的安全性評(píng)估，或者不進(jìn)行農(nóng)林水產(chǎn)省的生物多樣性方面的安全性評(píng)估，在一般農(nóng)場(chǎng)里禁止栽培轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品。3歐盟從農(nóng)田到餐桌的統(tǒng)一監(jiān)管3.1歐盟立法層面：廣義食品概念根據(jù)歐盟(一般食品法〕〔EU178/2002〕的規(guī)定[13],食品是指不管能否加工、部分加工或未加工過(guò)的任何用于人類(lèi)或者可能被人類(lèi)攝入的物質(zhì)或產(chǎn)品，包括飲料、口香糖等，但不包括飼料、未準(zhǔn)備食用的活體動(dòng)物、未成熟收獲的植物、污染物，以及有專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定的藥品、化裝品、麻醉物質(zhì)。顯然，食用農(nóng)產(chǎn)品包含在食品概念里，并沒(méi)有作為一類(lèi)特殊食品提起。從農(nóng)田到餐桌是歐盟食品安全法律的基本原則，EU178/2002號(hào)法律除了規(guī)范加工食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，還同時(shí)規(guī)范食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；加工食品和食用農(nóng)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)制定等都執(zhí)行同一套程序。在歐盟，從農(nóng)場(chǎng)中初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，到食品廠的食品加工，再到超市、餐館的終端消費(fèi)，華而不實(shí)的所有環(huán)節(jié)、所有可能進(jìn)入食品中的物質(zhì)都應(yīng)遭到統(tǒng)一、嚴(yán)格的監(jiān)管。3.2歐盟及其成員國(guó)的食品安全監(jiān)管執(zhí)法歐盟食品安全法規(guī)體系擁有一個(gè)從指導(dǎo)思想到宏觀要求再到詳細(xì)規(guī)定都非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)在構(gòu)造，涵蓋了從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)食物鏈。2002年1月，歐洲議會(huì)和理事會(huì)發(fā)布了EU178/2002號(hào)法律[14].根據(jù)該法律，歐盟成立了食品安全局〔EuropeanFoodSafetyAuthority,EFSA〕，其主要工作是負(fù)責(zé)收集信息并分析有關(guān)食品潛在風(fēng)險(xiǎn)、向公眾提供其權(quán)限范圍內(nèi)的所有信息。歐盟成員國(guó)為了適應(yīng)新的食品安全形勢(shì)，紛紛改革食品安全監(jiān)管體制，食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)有從分散到統(tǒng)一的趨勢(shì)，即從多部門(mén)聯(lián)合監(jiān)管向獨(dú)立監(jiān)管、統(tǒng)一監(jiān)管形式發(fā)展[15].德國(guó)于2001年將原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為消費(fèi)者保衛(wèi)、食品和農(nóng)業(yè)部，接管了衛(wèi)生部的消費(fèi)者保衛(wèi)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)部的消費(fèi)者政策制定職能，對(duì)全國(guó)的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管，并于2002年設(shè)立了聯(lián)邦風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究所、聯(lián)邦消費(fèi)者保衛(wèi)和食品安全局兩個(gè)機(jī)構(gòu)[16].2020年5月6日歐盟委員會(huì)為應(yīng)對(duì)馬肉危機(jī),通過(guò)了旨在進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全的一攬子立法提案，在整合已有70部法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步走向超國(guó)家的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管制度[17].但是，食用農(nóng)產(chǎn)品視同普通食品進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管的法律體系，并不意味著必然由一個(gè)部門(mén)對(duì)食品安全進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)管。歐盟成員國(guó)食品安全監(jiān)管奉行等同性原則[18],能夠根據(jù)實(shí)際情況確定由一個(gè)或者多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管。以2020年7月中旬全國(guó)人大食品安全法考察團(tuán)訪(fǎng)問(wèn)西班牙期間獲得資料為例：西班牙總體上執(zhí)行歐盟的食品安全法律，同時(shí)也有少量本國(guó)的食品安全立法，如2008年公布了(動(dòng)物健康法〕、2018年公布了(食品安全與營(yíng)養(yǎng)法〕。西班牙負(fù)責(zé)執(zhí)行食品安全監(jiān)管的機(jī)構(gòu)主要是消費(fèi)者事務(wù)和食品安全營(yíng)養(yǎng)局〔AECOSAN〕、農(nóng)業(yè)食品及環(huán)境部〔MAGRAMA〕兩個(gè)部門(mén)。AECOSAN作為主要的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)以外的食品安全監(jiān)管工作。除此之外，AECOSAN還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地方各級(jí)機(jī)構(gòu)的食品安全工作。當(dāng)前該機(jī)構(gòu)共有400人，華而不實(shí)250人負(fù)責(zé)食品安全工作。MAGRAMA主要負(fù)責(zé)動(dòng)植物健康、農(nóng)藥殘留和獸藥控制、植物農(nóng)藥的注冊(cè)批準(zhǔn)等，對(duì)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)實(shí)行監(jiān)管。MAGRAMA負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，詳細(xì)包括擠奶、狩獵、打漁、野生采集、動(dòng)物養(yǎng)殖、在生產(chǎn)地不改變性質(zhì)的運(yùn)輸、儲(chǔ)存、加工，以及活體動(dòng)物運(yùn)輸?shù)酵涝讏?chǎng)之前的監(jiān)管.例如在鮮奶生產(chǎn)方面，MAGRAMA負(fù)責(zé)鮮奶擠出、運(yùn)出奶牛場(chǎng)階段的監(jiān)管，其后的監(jiān)管工作由AECOSAN負(fù)責(zé)；蜂蜜生產(chǎn)方面，MAGRAMA負(fù)責(zé)蜂蜜收集、過(guò)濾環(huán)節(jié)，蜂蜜的混合、加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管由AECOSAN負(fù)責(zé)。雞蛋的包裝環(huán)節(jié)不算初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)則由AECOSAN負(fù)責(zé)，MAGRAMA僅負(fù)責(zé)到雞蛋出籠階段。類(lèi)似規(guī)則的構(gòu)成既是各監(jiān)管部門(mén)在上百年實(shí)踐中磨合的結(jié)果，也是接受歐盟的業(yè)務(wù)指導(dǎo)下構(gòu)成的分工協(xié)作格局。4美國(guó)對(duì)于食品安全的多部門(mén)、按品種聯(lián)合監(jiān)管4.1美國(guó)立法層面：廣義食品概念1938年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)(聯(lián)邦食品、藥品和化裝品法〕，取代(純凈食品和藥品法〕成為美國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的基本法[19].美國(guó)(聯(lián)邦食品、藥品和化裝品法〕是將食品作為區(qū)別于藥品、化裝品的廣義概念，規(guī)定食品包括：1〕供人類(lèi)或其他動(dòng)物食用或飲用的物品；2〕口香糖；3〕上述物品的組成成分[20].供食用的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品天經(jīng)地義也屬于食品，并沒(méi)有作為一類(lèi)特殊食品單獨(dú)規(guī)定。4.2美國(guó)多部門(mén)、按品種聯(lián)合監(jiān)管形式的發(fā)展美國(guó)是多部門(mén)、按品種聯(lián)合監(jiān)管形式的代表，美國(guó)聯(lián)邦及各洲總共設(shè)立20多個(gè)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。所謂多部門(mén),美國(guó)聯(lián)邦承當(dāng)食品安全監(jiān)管職能的主要機(jī)構(gòu)有5個(gè)[21]:衛(wèi)生部的食品和藥品管理局〔FoodandDrugAdministration,FDA〕、農(nóng)業(yè)部的食品安全檢驗(yàn)局〔FoodSafetyandInspectionService,FSIS〕和動(dòng)植物健康檢驗(yàn)局〔AnimalandPlantHealthInspectionService,APHIS〕、環(huán)境保衛(wèi)署〔EnvironmentalProtectionAgency,EPA〕、海關(guān)與邊境保衛(wèi)局〔CustomsandBorderProtection,CBP〕。所謂按品種,除肉類(lèi)和家禽產(chǎn)品以外美國(guó)國(guó)產(chǎn)和進(jìn)口的食品安全主要由FDA負(fù)責(zé)。肉類(lèi)、家禽產(chǎn)品和蛋類(lèi)加工產(chǎn)品的監(jiān)管主要由FSIS負(fù)責(zé)。保衛(wèi)和促進(jìn)美國(guó)農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，執(zhí)行動(dòng)物福利法案以及處理傷害野生動(dòng)植物行為的案件主要由APHIS負(fù)責(zé)。飲用水和殺蟲(chóng)劑監(jiān)管主要由EPA負(fù)責(zé)。CBP主要與聯(lián)邦管制機(jī)構(gòu)合作執(zhí)法，確保貨物在進(jìn)入美國(guó)時(shí)符合美國(guó)法規(guī)條例的要求[22].多部門(mén)、按品種聯(lián)合監(jiān)管形式，必然會(huì)產(chǎn)生各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)怎樣進(jìn)行分工合作和加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)的問(wèn)題。為此，美國(guó)先后成立了食品傳染疾病發(fā)生反響協(xié)調(diào)組和總統(tǒng)食品安全委員會(huì),以加強(qiáng)各食品安全機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與配合[23].美國(guó)在20世紀(jì)初期曾采取單一部門(mén)即由農(nóng)業(yè)部獨(dú)立監(jiān)管的形式，但是收效甚微。主要原因在于單一監(jiān)管形式盡管具有專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性、高效能等優(yōu)點(diǎn)，但是也有權(quán)利過(guò)于集中的缺點(diǎn)，客觀上缺少對(duì)監(jiān)管部門(mén)本身的監(jiān)督。作為獨(dú)立監(jiān)管部門(mén)的農(nóng)業(yè)部與食操行業(yè)利益糾葛，反而容易成為食操行業(yè)的利益庇護(hù)者。20世紀(jì)30年代以后，美國(guó)通過(guò)立法逐步實(shí)現(xiàn)了單一部門(mén)監(jiān)管向多部門(mén)監(jiān)管的過(guò)渡。隨后，這種多部門(mén)共同監(jiān)管的形式導(dǎo)致出現(xiàn)了職能分散、監(jiān)管效率降低、監(jiān)管職能穿插甚至沖突使企業(yè)無(wú)所適從等問(wèn)題，所以美國(guó)又想很多辦法來(lái)統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，以求加強(qiáng)各部門(mén)的合作[24].這恰恰見(jiàn)證食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)-分-統(tǒng)的發(fā)展趨勢(shì)。2018年4月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署了(FDA食品安全當(dāng)代化法〕，對(duì)(聯(lián)邦食品、藥品和化裝品法〕進(jìn)行了大規(guī)模修訂。修法的重中之重是要授予FDA更大的監(jiān)管權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)美國(guó)本土生產(chǎn)的食品及進(jìn)口食品的安全監(jiān)管，以預(yù)防食品安全事故的發(fā)生[25].5國(guó)外經(jīng)歷體驗(yàn)對(duì)我們國(guó)家食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的啟示日本、歐盟、美國(guó)等對(duì)于食品〔包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)〕的立法和執(zhí)法體制的構(gòu)成有一個(gè)發(fā)展變化的經(jīng)過(guò)，在本國(guó)也存在或多或少的問(wèn)題，不一定完全合適我們國(guó)家國(guó)情。但是他山之石，能夠攻玉，通過(guò)比照研究國(guó)外立法經(jīng)歷體驗(yàn)和監(jiān)管執(zhí)法體制，對(duì)于解決我們國(guó)家食用農(nóng)產(chǎn)品的界定與監(jiān)管難題能夠得出下面啟示：5.1(食品安全法〕上的食品應(yīng)是廣義概念我們國(guó)家2018年(食品安全法〕規(guī)定，食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及根據(jù)傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。從邏輯上推論，當(dāng)然能夠?qū)⑹称防斫鉃榘ㄊ秤棉r(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的一個(gè)廣義概念。但是，由于(食品安全法〕第2條第2款作出原則性規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品僅僅在制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)和頒布食品安全信息方面遵守(食品安全法〕的規(guī)定，客觀造成食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管成為(食品安全法〕的特例，似乎意味著在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域都實(shí)行不同于普通食品的管理制度。對(duì)于(食品安全法〕中的食品概念究竟能否應(yīng)當(dāng)包括食用農(nóng)產(chǎn)品,在法制辦和全國(guó)人大法工委的立法工作人員隊(duì)伍中都存在不同認(rèn)識(shí)。因而，此次修訂(食品安全法〕之際，首先應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確基本概念的使用上，能否應(yīng)當(dāng)以為食品概念包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)將食品理解為包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的廣義概念，是邏輯上最順，最符合國(guó)際慣例，也最容易為一般社會(huì)公眾接受的。國(guó)外食品安全領(lǐng)域的基本法，無(wú)論是EU178/2002號(hào)法規(guī)，還是日本的(食品安全基本法〕或(食品衛(wèi)生法〕，或者是美國(guó)的(聯(lián)邦食品、藥品和化裝品法〕，食品都是個(gè)廣義概念，天經(jīng)地義包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)，普遍沒(méi)有將食用農(nóng)產(chǎn)品單獨(dú)作為一類(lèi)特殊食品進(jìn)行定義。歐盟甚至進(jìn)一步向前延伸，突出從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管、無(wú)縫銜接，在EU178/2002號(hào)法規(guī)中對(duì)動(dòng)物飼料也作出一些針對(duì)性規(guī)定。也就意味著，食用農(nóng)產(chǎn)品作為一種普通食品當(dāng)然要遵守食品安全領(lǐng)域基本法律的規(guī)定，例如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和管理、建立可追溯體系等?？梢阅軙?huì)有這樣的問(wèn)題：我們國(guó)家(食品安全法〕比日本的(食品安全基本法〕、EU178/2002號(hào)法規(guī)都要更為詳細(xì)，規(guī)定了很多本來(lái)僅僅適用于工業(yè)化生產(chǎn)加工食品的許可管理制度；食用農(nóng)產(chǎn)品是源自(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕的概念，在(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕框架下不必實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度，違法行為的處理懲罰力度也相對(duì)較輕，假如通通根據(jù)(食品安全法〕執(zhí)法能否科學(xué)合理.因而，假如堅(jiān)持將食品作為包括食用農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的廣義概念，(食品安全法〕在作出規(guī)定時(shí)應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注意食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品的區(qū)別。例如，(食品安全法〕第29條規(guī)定了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可制度，但第2款規(guī)定農(nóng)民個(gè)人銷(xiāo)售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要獲得食品流通的許可.固然該款的除外規(guī)定還有不少能夠推敲的空間，但是將食用農(nóng)產(chǎn)品與加工食品分別規(guī)定的做法比擬具有針對(duì)性和可操作性。類(lèi)似地，在明確國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入流通領(lǐng)域后的監(jiān)督管理職責(zé)以后，立法還需要進(jìn)一步研究明確：食用農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入流通領(lǐng)域后的檢驗(yàn)檢測(cè)能否需要特殊規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品在完善索票索證制度等可追溯體系建設(shè)方面能否需要特殊規(guī)定食用農(nóng)產(chǎn)品的違法經(jīng)營(yíng)行為適用的法律責(zé)任能否需要特殊規(guī)定.5.2(食品安全法〕應(yīng)作為食品安全領(lǐng)域基本法綜觀世界各國(guó)立法，是越來(lái)越重視社會(huì)民生領(lǐng)域基本法的作用。在(食品安全基本法〕的提綱挈領(lǐng)下，日本還有(糧食農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法〕、(農(nóng)林物資標(biāo)準(zhǔn)化及質(zhì)量標(biāo)識(shí)適當(dāng)化法〕、(農(nóng)地法〕、(農(nóng)產(chǎn)品檢查法〕、(肥料取締法〕、(農(nóng)藥取締法〕、(瘋牛病對(duì)策十分措施法〕等牽涉食品安全的重要法律法規(guī)。在歐盟起到基本法作用的是EU178/2002號(hào)法規(guī)，除此之外還有2004年通過(guò)的第852、853、854號(hào)條例作為歐盟食品安全領(lǐng)域的重要法律文件[14].852號(hào)條例規(guī)定了危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)〔hazardanalysisandcriticalcontrolpoints,HACCP〕等食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的衛(wèi)生要求。853號(hào)條例規(guī)定了對(duì)動(dòng)物源性食品的專(zhuān)門(mén)衛(wèi)生要求。854號(hào)條例規(guī)定了對(duì)動(dòng)物源性食品官方控制組織的專(zhuān)門(mén)規(guī)則。在美國(guó)起到食品安全基本法作用的是(聯(lián)邦食品、藥品和化裝品法〕[26],除此之外既有綜合性的(食品質(zhì)量保障法〕、(公眾健康事務(wù)法〕等，也有非常詳細(xì)的(聯(lián)邦肉類(lèi)檢驗(yàn)法〕、(禽類(lèi)檢驗(yàn)法〕等，覆蓋了幾乎所有食品和相關(guān)產(chǎn)品[27].而在食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻的今天，我們國(guó)家一講起食品安全方面的法律，很多人只會(huì)想起(食品安全法〕或者(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕。而且(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕的理念和制度與(食品安全法〕存在很大差異，卻被放在與(食品安全法〕并駕齊驅(qū)的位置上，整個(gè)食品安全的立法規(guī)制體系遠(yuǎn)不能講是完好、清楚明晰或高效的。當(dāng)食品安全已成為我們國(guó)家的一項(xiàng)重要目的時(shí)，必須重新審視以前制定的法律法規(guī)能否符合食品安全的目的，并進(jìn)行增補(bǔ)、存廢以及修改[28].也曾有學(xué)者從體系完好性等方面分析，提出應(yīng)當(dāng)將(食品安全法〕定位為食品安全領(lǐng)域的基本法[29].由于(食品安全法〕的全程監(jiān)管理念，牽涉從農(nóng)田到餐桌的整個(gè)食物鏈，本著徹底解決食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管難題、實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接的監(jiān)管精神，應(yīng)當(dāng)明確(食品安全法〕作為食品安全領(lǐng)域的基本法地位，在(食品安全法〕中規(guī)定食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、全程溯源和特殊食品分類(lèi)監(jiān)管等的最新理念和基本制度。明確(食品安全法〕作為食品安全領(lǐng)域的基本法，能夠有效避免出現(xiàn)同等位階的不同法律之間的沖突和失衡，樹(shù)立公民對(duì)食品安全法律穩(wěn)定和明確的預(yù)期。在行政部門(mén)法領(lǐng)域，日本和歐美等出現(xiàn)了大量基本法制度運(yùn)用的立法例。例如在日本，存在教育基本法、環(huán)境基本法等很多以基本法命名的法律。在歐美，如日本行政法學(xué)者鹽野宏[30]所講，即便不被稱(chēng)為基本法，但是在制定法層面，不僅規(guī)定了當(dāng)事人的法律權(quán)利義務(wù)，也規(guī)定了立法理念、基本原則和職責(zé)的事例，在歐美國(guó)家也經(jīng)常能夠見(jiàn)到。這具體表現(xiàn)出了當(dāng)代國(guó)家運(yùn)用法律手段綜合應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的環(huán)境、人權(quán)等政策課題的努力，具體表現(xiàn)出了法律解釋者越來(lái)越意識(shí)到事先樹(shù)立和運(yùn)用基本原理解釋各個(gè)單行法的必要性。我們國(guó)家當(dāng)下在缺乏基本法制度的情況下，最為嚴(yán)格的(食品安全法〕必然會(huì)與其他法律出現(xiàn)規(guī)定不一致的情況，固然根據(jù)(立法法〕的規(guī)定，一般都會(huì)遵照新法優(yōu)于舊法，十分法優(yōu)于一般法的原則處理，或者在出現(xiàn)新的一般法與舊的十分法沖突的法律適用問(wèn)題時(shí)利用裁決制度處理[31],但是在一般法與十分法的種類(lèi)劃分上往往都會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。因而，立法機(jī)關(guān)在一開(kāi)場(chǎng)就明確(食品安全法〕作為食品安全領(lǐng)域的基本法，對(duì)維護(hù)法律體系穩(wěn)定和統(tǒng)一、方便執(zhí)法和司法都具有重要意義。5.3處理好(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕與(食品安全法〕的銜接問(wèn)題進(jìn)一步理順(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕與(食品安全法〕的關(guān)系，是從制度設(shè)計(jì)的源頭解決食用農(nóng)產(chǎn)品界定與監(jiān)管難題的根本之策。曾有學(xué)者建議廢止(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕，并將相關(guān)內(nèi)包容入(食品安全法〕，保持食品安全監(jiān)管制度的完好性、一致性和科學(xué)性[32].但是，需要認(rèn)識(shí)到(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕不僅僅規(guī)定了食用農(nóng)產(chǎn)品，這部法律在保障所有農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用，不能因噎廢食否認(rèn)了整部法律的獨(dú)特價(jià)值。以不考慮廢止(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕為前提，在立法層面至少還有兩種有效的解決方案：一是明確(食品安全法〕的基本法地位，然后在(食品安全法〕最新理念和基本原則指引下盡快啟動(dòng)(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕的配套修改；二是創(chuàng)新立法形式，在修訂(食品安全法〕的同時(shí)一攬子修訂(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕的相關(guān)條款。第二種方案實(shí)際上也具體表現(xiàn)出了(食品安全法〕的基本法地位，而且能夠最大程度地避免法律規(guī)定的不一致，但是在(食品安全法〕已經(jīng)二審、(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕已經(jīng)啟動(dòng)修訂程序[33]的情況下啟動(dòng)(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕相關(guān)條款的一攬子修訂，顯得不太嚴(yán)肅，因而重點(diǎn)討論第一種方案，盡快啟動(dòng)(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕的配套修改。當(dāng)前，(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕中第2章〔農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)〕、第5章〔農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識(shí)〕對(duì)于食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際上大都不再適用，對(duì)于絲毛棉麻等農(nóng)產(chǎn)品來(lái)講很多又缺乏針對(duì)性。我們國(guó)家農(nóng)產(chǎn)品詳細(xì)品種很多，食用農(nóng)產(chǎn)品與絲毛棉麻等非食用農(nóng)產(chǎn)品只是一個(gè)基本類(lèi)別區(qū)分，食用農(nóng)產(chǎn)品中例如玉米既能夠食用可以以用作工業(yè)原料，用處不同也必然產(chǎn)生不同的質(zhì)量監(jiān)管要求，總體思路應(yīng)當(dāng)是從種植養(yǎng)殖等生產(chǎn)環(huán)節(jié)開(kāi)場(chǎng)就根據(jù)能夠確定的用處對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行分類(lèi)監(jiān)管。當(dāng)前由于缺乏對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品與絲毛棉麻等農(nóng)產(chǎn)品的基本類(lèi)別區(qū)分，造成了我們國(guó)家(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕過(guò)于籠統(tǒng)、針對(duì)性不強(qiáng)、不能對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管的問(wèn)題。(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕的配套修改，一定要堅(jiān)持分類(lèi)監(jiān)管的思路，將絲毛棉麻等非食用農(nóng)產(chǎn)品與食用農(nóng)產(chǎn)品分章規(guī)定，突出對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的嚴(yán)格監(jiān)管。但需注意，食用農(nóng)產(chǎn)品僅僅僅是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)適用(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕，假如(食品安全法〕對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)作出相關(guān)規(guī)定的也應(yīng)當(dāng)適用，進(jìn)入流通環(huán)節(jié)后則完全適用(食品安全法〕。同時(shí)能夠借鑒國(guó)外在農(nóng)藥管理等有關(guān)領(lǐng)域制定專(zhuān)門(mén)法律的經(jīng)歷體驗(yàn)，在(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕中增加對(duì)肥料、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品的專(zhuān)章規(guī)定，從維護(hù)源頭食品安全角度加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的產(chǎn)地管理。也就是講，食用農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管實(shí)際上是要同時(shí)適用兩部法律：在產(chǎn)地管理上主要適用(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕；在流通領(lǐng)域的監(jiān)督管理上主要適用(食品安全法〕。作為食品安全領(lǐng)域基本法，(食品安全法〕當(dāng)然能夠?qū)訌?qiáng)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)業(yè)投入品的安全管理作出原則性規(guī)定，但是一些常委委員呼吁的從源頭上取締劇毒農(nóng)藥[34],還是更應(yīng)當(dāng)放在(農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法〕中規(guī)定。5.4現(xiàn)有監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確分工、精誠(chéng)合作我們國(guó)家當(dāng)前食品安全形勢(shì)嚴(yán)峻，雖然有監(jiān)管體制不順、職責(zé)不清的問(wèn)題，但也不能一味追求監(jiān)管部門(mén)的單一化。固然從總體上或許像某些學(xué)者所講，當(dāng)今世界各國(guó)食品安全的監(jiān)管形式趨向于由多部門(mén)分工監(jiān)管轉(zhuǎn)為單一部門(mén)為主監(jiān)管，但是從美國(guó)、歐盟、日本的經(jīng)歷體驗(yàn)看來(lái)，既有像美國(guó)那樣把獨(dú)立統(tǒng)一監(jiān)管改為聯(lián)合多部門(mén)監(jiān)管，也有像日本那樣主要由農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動(dòng)省分段監(jiān)管。關(guān)鍵還是得看監(jiān)管體制確立以后，詳細(xì)承當(dāng)監(jiān)管職能的部門(mén)或機(jī)構(gòu)怎樣細(xì)化分工、開(kāi)展合作的問(wèn)題。所有法律法規(guī)關(guān)于監(jiān)管體制的規(guī)定都不可能盡善盡美，實(shí)踐中出現(xiàn)的新老問(wèn)題有賴(lài)于監(jiān)管部門(mén)之間及時(shí)溝通協(xié)作，不推諉責(zé)任，不爭(zhēng)奪利益來(lái)合作解決。當(dāng)前我們國(guó)家主要由農(nóng)業(yè)部門(mén)和食品藥品監(jiān)管部門(mén)分兩段監(jiān)管，這一形式在世界上占據(jù)主流地位，現(xiàn)實(shí)中有較多的成功經(jīng)歷體驗(yàn)可供借鑒。(食品安全法〕修訂