公共事業(yè)管理概論第四章公共事業(yè)管理中的組織課件

第四章公共事業(yè)管理中的組織學(xué)習(xí)要點(diǎn)：政府與公共事業(yè)管理非政府組織與公共事業(yè)管理

第一節(jié)政府與公共事業(yè)管理

在現(xiàn)代社會(huì)生活中具有舉足輕重地位的政府，其內(nèi)涵是什么？其基本屬性是什么？其基本職能又是什么？一、政府概述1、政府的產(chǎn)生中國歷史上“止?fàn)幷摗蹦雍晚n非等西方歷史上自然論亞里士多德社會(huì)契約論霍布斯、洛克和盧梭社會(huì)分工論摩爾根2、政府的涵義

所謂政府，就是國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，實(shí)際上是國家代理組織和官吏的總稱。廣義上的政府：立法、行政和司法機(jī)關(guān)狹義上的政府：國家行政機(jī)關(guān)

公共事業(yè)管理中的政府，主要是行政機(jī)關(guān)，即狹義的政府

3、政府的基本屬性

政府的基本屬性：階級性和社會(huì)性所謂政府的階級性，是指政府實(shí)施國家階級壓迫功能，即指政府通過暴力機(jī)器消滅敵對階級和敵對勢力，鎮(zhèn)壓被鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級和敵對分子的反抗，鞏固和保衛(wèi)國家政權(quán)。所謂政府的社會(huì)性，是指政府對非階級性的即社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)進(jìn)行的管理。4、政府的基本職能和特性★所謂政府職能，是政府依法對社會(huì)生活諸領(lǐng)域進(jìn)行管理的職責(zé)和功能，通俗地說，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要內(nèi)容。政府職能作為國家基本職能的一個(gè)重要組成部分，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)國家通過憲法和法律賦予的行政權(quán)力來實(shí)現(xiàn)的?！镎韭毮芫哂邢率鎏匦裕旱谝?，整體性。第二，適應(yīng)性。第三，差異性。第四，統(tǒng)一性。一般來說，在政府與市場關(guān)系中界定政府職能的主要依據(jù)是市場失靈或缺陷。市場失靈或缺陷的主要表現(xiàn)是：壟斷、交易成本過高、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性、不公平、難以全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同利益等。必須注意的是，“市場失靈”可以靠政府去彌補(bǔ)、糾正，但政府代替不了市場。在許多情況下，市場機(jī)制解決不了的問題，政府也不一定能解決，即使能解決也不一定比市場解決更有效率。所以，應(yīng)確立政府與市場的良性互動(dòng)的基本觀念。一方面，政府通過立法和行政手段，發(fā)展和擴(kuò)大市場的作用；另一方面，市場力量在改善政府功能上有其重要作用，如在國家控制的公共領(lǐng)域引入市場競爭?！仨氄プ龅氖聞?wù)：（1）提供公共產(chǎn)品，如國防、治安、教育、文化、制度等。（2）消除外部效應(yīng)。政府通過補(bǔ)貼或直接投資、直接管制來實(shí)現(xiàn)。（3）調(diào)節(jié)收入及財(cái)產(chǎn)的再分配，通過財(cái)稅及社會(huì)保障制度來實(shí)現(xiàn)。（4）維護(hù)社會(huì)與市場秩序。

2、現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的政府職能（一）政府是公共事業(yè)管理的主體

1、政府的基本屬性和基本職能，從根本上決定了政府是公共事業(yè)管理的主體。

政府作為公共事業(yè)管理的主體的客觀要求和必然表現(xiàn)：

第一，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下公共需求擴(kuò)大對管理的需求，決定了公共事業(yè)管理的主體首先必須是政府。

第二，市場經(jīng)濟(jì)條件下公共事務(wù)管理的法制化、規(guī)范化趨勢，決定了公共事業(yè)管理的主體首先必須是政府。·二、政府在公共事業(yè)管理中的地位2、政府是公共事業(yè)管理的核心

政府作為公共事業(yè)管理的主體，在整個(gè)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供過程中，其作用和效果是基礎(chǔ)性和決定性的。這表明政府是整個(gè)公共事業(yè)管理的核心。

●其一，政府在一定的公共事業(yè)管理模式形成中起著關(guān)鍵的作用。

●其二，政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的基本范圍、基本性質(zhì)和基本方向。

●其三，政府決定著整個(gè)公共事業(yè)管理的體制和運(yùn)行。

●其四，政府是公共事業(yè)管理中其他管理主體的管理者。公共事業(yè)管理主體示意圖非營利組織政府事業(yè)單位一定的企業(yè)政府的社會(huì)管理改革：管理理念上，由社會(huì)控制轉(zhuǎn)向社會(huì)服務(wù)管理內(nèi)容上，從泛化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向分化結(jié)構(gòu)管理模式上，從體統(tǒng)的殘補(bǔ)模式轉(zhuǎn)向制度模式

（二）公共事業(yè)管理體制的建立與公共事業(yè)的發(fā)展直接推動(dòng)政府社會(huì)管理改革的深入

★現(xiàn)階段我國政府的社會(huì)管理改革應(yīng)當(dāng)注意以下方面：

第一，確立改革目標(biāo)。第二，樹立市場和服務(wù)觀念，轉(zhuǎn)變管理者的指導(dǎo)思想。第三，進(jìn)行社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變，即應(yīng)以公共事務(wù)管理社會(huì)化和市場化為方向，引入競爭機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量。第四，積極推行“政事分開”，進(jìn)行事業(yè)單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進(jìn)社會(huì)發(fā)育，為政府社會(huì)管理方式改革和構(gòu)建以政府為核心的公共事業(yè)管理體制提高保證。第六，加快社會(huì)公共事務(wù)管理的法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)依法進(jìn)行公共事業(yè)體制的建構(gòu)和管理。

第二節(jié)非政府組織與公共事業(yè)管理

一、非政府組織概述（一）國家與社會(huì)的關(guān)系1.國家與社會(huì)關(guān)系思想中的國家、社會(huì)的基本內(nèi)涵

政府是國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會(huì)管理的機(jī)關(guān)，是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，代表著國家，因而國家與社會(huì)的關(guān)系在現(xiàn)實(shí)中最直接的表現(xiàn)為政府與社會(huì)的關(guān)系，所以，國家與社會(huì)的關(guān)系通常也稱為政府與社會(huì)的關(guān)系。

國家與社會(huì)關(guān)系的思想產(chǎn)生于西方社會(huì)，以洛克等為代表的市民階級關(guān)于國家與社會(huì)關(guān)系的思想。基本內(nèi)容：社會(huì)是一個(gè)先于政治、外在于政治的獨(dú)立領(lǐng)域，它由許多相互的生產(chǎn)、交易、消費(fèi)行為和私域構(gòu)成，它有自己的內(nèi)在規(guī)則，不受外界影響。這一思想的基本指向，一是捍衛(wèi)個(gè)人權(quán)利，二是社會(huì)可以不需要國家權(quán)威干預(yù)自己、管理自己。2、國家與社會(huì)關(guān)系的基本思想內(nèi)涵現(xiàn)代公民社會(huì)思想：一是強(qiáng)調(diào)社會(huì)自我管理，不受國家干預(yù)或侵犯，即有消極的自由的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)有參與國家事務(wù)、影響國家政策的權(quán)利，即有積極的自由。二是現(xiàn)代公民社會(huì)思想中強(qiáng)調(diào)公民社會(huì)與國家存在合作互補(bǔ)關(guān)系。

洛克簡介：3、社會(huì)自我管理及其國家與社會(huì)的良性互動(dòng)

公民社會(huì)的自我管理，實(shí)際上就是公民社會(huì)中的各部分通過市場互動(dòng)自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我聯(lián)系和自我整合，形成一個(gè)有組織的公共體系、一個(gè)制度化的社會(huì)自治領(lǐng)域。

公民社會(huì)的主要思想：它是國家和家庭之間的一個(gè)中介性的社團(tuán)領(lǐng)域，這一領(lǐng)域由同國家相分離的組織所占據(jù)，這些組織在同國家的關(guān)系上享有自主權(quán)并由社會(huì)成員自愿結(jié)合而形成以保護(hù)或幸他們的利益或價(jià)值。理想狀態(tài)：如果一個(gè)國家的社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)個(gè)體與政府之間存在一個(gè)健全的社會(huì)自我管理層，就能既溝通政府與社會(huì)各方面的聯(lián)系，也能保證政府與社會(huì)各局其職、各負(fù)其責(zé)，避免政府管不該管的事務(wù)。政府與社會(huì)的關(guān)系即與公民社會(huì)的關(guān)系，實(shí)際上就是與這一社會(huì)自我管理層的關(guān)系。政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，將極大地促進(jìn)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化等各方面的發(fā)展?！镉陨鐣?huì)中介組織的含義所謂盈利性社會(huì)中介組織，是指以盈利為目標(biāo)從事社會(huì)管理或服務(wù)工作的中介組織，如職業(yè)介紹所、證券交易所、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所等?！锓怯陨鐣?huì)中介組織的含義所謂非盈利性社會(huì)中介組織，即不以盈利為目的從事社會(huì)管理或服務(wù)的中介組織，如各種志愿者組織、失業(yè)救濟(jì)基金會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)，以及非營利的教育、衛(wèi)生、科學(xué)、文化機(jī)構(gòu)等，另外，非營利的律師事務(wù)所等也屬于這一中介組織類別。（二）非政府組織的概念及其特征

1、非政府組織的概念

所謂非政府組織，就是依靠社會(huì)權(quán)力，以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)的非官方的非營利的社會(huì)組織，顯然，社會(huì)組織中從事社會(huì)公共事務(wù)管理和服務(wù)的非營利的社會(huì)中介組織，就是非政府組織。2、非政府組織的特征

一是組織性，也稱正規(guī)性。指必須具有正式注冊的合法身份，有法人資格，即民事責(zé)任能力，而在組織內(nèi)部，則有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員。

二是民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨(dú)立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。

三是非營利性。指組織不以營利為目的，不進(jìn)行利潤分配。四是自治性。指有獨(dú)立的決策與行使能力，既不受制于政府，也不受制于企業(yè)及其他非政府組織。同時(shí)，能夠進(jìn)行組織的自我管理。五是自愿性。指成員參與組織，以及組織的資源集中不是強(qiáng)制性的，而是自愿和志愿性的。六是非政治性。指組織的目標(biāo)和手段在服務(wù)社會(huì)上高度統(tǒng)一，不參加競選等政治活動(dòng)，即不是政黨組織，社會(huì)領(lǐng)域是其活動(dòng)范圍。七是非宗教性。指不開展傳教等宗教活動(dòng)，在組織目標(biāo)和活動(dòng)中都不具有宗教色彩，是非宗教組織，從而區(qū)別于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教組織。

二、非政府組織在公共事業(yè)管理中的

地位和作用（一）非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位和作用1、非政府組織在公共事業(yè)管理中的地位非政府組織是公共事業(yè)管理主體系統(tǒng)必要的組成部分且是公共事業(yè)管理的主體。非政府組織是公共事業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)和提供過程中的必然參與者。

公共管理的社會(huì)化和市場化：明確政府的核心職能；公共服務(wù)盡可能交由社會(huì)組織；部分公共服務(wù)領(lǐng)域交給私營部門經(jīng)營。概言之，就是發(fā)揮社會(huì)力量在公共服務(wù)和管理中的作用社會(huì)事業(yè)由社會(huì)辦。1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)

奧運(yùn)會(huì)的花費(fèi)是巨大的。如1972年，慕尼黑花了10億美元；1976年，蒙特利爾花了20多億；而1980年，莫斯科竟花了90多億美元左右。尤伯羅思任主席后，面臨的第一個(gè)難題是經(jīng)費(fèi)源。1984年洛杉磯采取了如下主要措施：與企業(yè)集團(tuán)訂立資助協(xié)議；出售電視廣播權(quán)和比賽門票；壓縮各項(xiàng)開支，充分利用現(xiàn)有設(shè)施，盡量不修建體育場館；不新蓋奧林匹克村，租借加入兩座大學(xué)宿舍供運(yùn)動(dòng)員、官員住宿；招募志愿人員為大會(huì)義務(wù)工作等。本屆奧運(yùn)會(huì)原計(jì)劃耗資5億美元左右，后來不僅沒有出現(xiàn)虧空，而且有盈余。志愿者2、非政府組織在公共事業(yè)管理中的作用

第一，非政府組織是微觀的社會(huì)服務(wù)和管理職能的主要承擔(dān)者，也就是公共事業(yè)管理的必然主體。第二，非政府組織能提高公共物品的供給效率。第三，非政府組織能較好地滿足社會(huì)多元化的需求。此外，如從整個(gè)現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行來看，非政府組織作為公共事業(yè)管理的主體，還具有擴(kuò)大就業(yè)渠道，增強(qiáng)社會(huì)保障制度能力，以及提高公民民主意識，增加社會(huì)公民化程度等作用。

三、當(dāng)代中國公共事業(yè)管理中的非政府組織（一）我國非政府組織的興起

伴隨著建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革的展開和深入，回應(yīng)著新型公共事業(yè)發(fā)展，我國的非政府組織應(yīng)運(yùn)而生，承擔(dān)起了特定的公共事業(yè)領(lǐng)域中的公共服務(wù)和管理任務(wù)。實(shí)踐表明，傳統(tǒng)的政府以行政方式對社會(huì)的全面管理方式已不適合新型公共事業(yè)的發(fā)展，而政府讓出的空間也難以全部交給營利性企業(yè)，市場缺陷不能全部通過政府來彌補(bǔ)，而政府缺陷同樣也不能全部通過市場來解決，在政府和企業(yè)領(lǐng)域之外的事務(wù)，需要社會(huì)自己的組織來承擔(dān)。

第一、非政府組織自身存在的問題方面：

一是身份不清。二是非政府組織缺乏資金、內(nèi)部組織不健全、行為缺乏代表性。此外，還有一些組織傳播封建迷信，滋生不穩(wěn)定因素。第二、與非政府組織相關(guān)的政策實(shí)施和法律等構(gòu)成的外在環(huán)境方面：一是在對非政府組織的基本政策的實(shí)施一定程度上存在培育和監(jiān)督管理脫節(jié)、重登記管理而疏過程監(jiān)督的現(xiàn)象。二是與包括非政府組織在內(nèi)的整個(gè)民間組織相關(guān)的法律過于簡略、薄弱。（二）當(dāng)前我國非政府組織的不足（三）我國非政府組織改革發(fā)展的基本取向一是在社會(huì)領(lǐng)域推進(jìn)“政社分開”革命；二是重點(diǎn)在資金方面進(jìn)行必要的資助。

第一，從培育非政府組織來看，現(xiàn)階段政府有兩項(xiàng)主要的工作：

第二，從加強(qiáng)對非政府組織的監(jiān)督管理看，現(xiàn)階段政府要重點(diǎn)抓好兩方面的工作：一方面，是逐步完善有關(guān)非政府組織的尤其是其活動(dòng)的民事法律法規(guī)。另一方面，是在逐步完善有關(guān)法律法規(guī)的過程中,通過依法行政和強(qiáng)化法律追懲的制度建設(shè)，將監(jiān)督管理的重點(diǎn)放在過程管理上，對非政府組織運(yùn)行的規(guī)范化及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。第三節(jié)事業(yè)單位與公共事業(yè)管理

一、事業(yè)單位及事業(yè)單位管理體制概述（一）事業(yè)單位的基本界定、類別和特征

1、事業(yè)單位的規(guī)范性定義國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。

（1）教育事業(yè)單位（50%）（2）衛(wèi)生事業(yè)單位（17%）（3）農(nóng)業(yè)事業(yè)單位（4）科技事業(yè)單位（5）文化事業(yè)單位（6）體育事業(yè)單位2、事業(yè)單位的類別：

（7）城市公用事業(yè)單位（8）交通事業(yè)單位（9）社會(huì)福利事業(yè)單位（10）機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位（11）社會(huì)中介事業(yè)單位

此外，還有氣象、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管、電力監(jiān)管等各類獨(dú)立監(jiān)管單位。3.事業(yè)單位的主要特性：

第一，服務(wù)性第二，公益性第三，實(shí)體性第四，公有性4.新的事業(yè)單位供給方式新的事業(yè)單位資金供給方式全額撥款差額撥款經(jīng)費(fèi)自理其他（二）事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵與特點(diǎn)

1、事業(yè)單位管理體制的基本內(nèi)涵

事業(yè)單位管理體制，是為了有效地對事業(yè)單位進(jìn)行管理，使之更好地提供事業(yè)產(chǎn)品即必須的公共服務(wù)，保障和發(fā)展公共利益，國家通過相關(guān)的法律法規(guī)等而形成的一整套有關(guān)政府對事業(yè)單位進(jìn)行管理的各種制度和行為規(guī)范的總和。

2、事業(yè)單位管理體制的特點(diǎn)

這里所說的事業(yè)單位管理體制，主要是指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成，并且目前雖經(jīng)一定改革但總體上還保留其特征的事業(yè)單位管理體制。特點(diǎn)表現(xiàn)為以下三方面：其一、政府辦事業(yè)，即事業(yè)單位主要由各級政府及其工作部門直接舉辦；其二、政府管事業(yè)，即事業(yè)單位的管理和經(jīng)營活動(dòng)均由其主管的政府直接控制；其三、政府養(yǎng)事業(yè)，即經(jīng)費(fèi)開支均由國家財(cái)政撥付。

3、事業(yè)單位管理體制下事業(yè)單位運(yùn)作的特點(diǎn)

第一、事業(yè)單位活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)性和政治性；第二、事業(yè)的活動(dòng)由國家直接負(fù)責(zé)；第三、事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政供給；第四、整個(gè)事業(yè)單位系統(tǒng)具有行政性。

二、事業(yè)單位改革的必要性及改革的目標(biāo)取向

（一）事業(yè)單位及其管理體制改革的必要性

1、現(xiàn)階段事業(yè)單位在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位目前，事業(yè)單位仍然是我國提供科教文衛(wèi)等公共服務(wù)的主要承擔(dān)者。事業(yè)單位也是我國人才的最重要的集中地，是實(shí)施科教興國戰(zhàn)略的重要陣地。

2、事業(yè)單位本身存在的問題（1）事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)支出大，人頭費(fèi)比例高，使國家財(cái)政負(fù)擔(dān)十分沉重。（2）社會(huì)效益不高，官僚作風(fēng)嚴(yán)重。（3）與經(jīng)濟(jì)建設(shè)結(jié)合不緊密。（4）內(nèi)部機(jī)制不活?！?0%的人才，1/3的國有資產(chǎn)，國家預(yù)算開支的1/3，貢獻(xiàn)才5%-10%，和企業(yè)的貢獻(xiàn)沒法比，效率是很低了，不改怎么行？”——吳江.不能向市場一推了之.南方周末，2004.43、事業(yè)單位管理體制存在的問題

（1）投資主體單一;（2）布局結(jié)構(gòu)不合理;（3）政事不分的格局沒有打破，管理手段不適應(yīng)。（二）事業(yè)單位改革發(fā)展的目標(biāo)取向

1、改革開放以來事業(yè)單位管理體制改革的簡單回顧與改革有待深入的原因分析第一，由于同時(shí)期的政府社會(huì)管理改革以及社會(huì)非政府組織的改革沒有同步，社會(huì)長期形成的對“事業(yè)”的思想的轉(zhuǎn)變也要有一個(gè)過程，第二，更主要的是因?yàn)樵趯?shí)際改革中出現(xiàn)了目標(biāo)不明、盲目擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)化、法制不全、配套措施滯后等，相當(dāng)程度上無法打破政事不分的格局。第三，對事業(yè)單位涉及領(lǐng)域產(chǎn)品屬性的簡單化定位。即將這些產(chǎn)品簡單地定位于完全純公益的產(chǎn)品，或者是視為市場商品。2、事業(yè)單位改革的目標(biāo)定位

第一，事業(yè)單位的社會(huì)化。事業(yè)單位的社會(huì)化有兩層基本含義:其一、社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦。其二、資源配置和服務(wù)的社會(huì)化。

第二，事業(yè)單位運(yùn)行的法制化和民主化。

三、事業(yè)單位改革的基本原則和分類改革

(一)政事分開的基本要求

所謂政事分開，從根本上說，是要解除政府與各事業(yè)單位的隸屬關(guān)系，政府行政主管部門進(jìn)行宏觀管理，但具體事務(wù)則完全由事業(yè)單位自主解決，同時(shí)，要根據(jù)中央有關(guān)取消事業(yè)單位行政級別的精神和指示，有步驟地取消現(xiàn)行事業(yè)單位的行政級別。在這一基礎(chǔ)上，重點(diǎn)進(jìn)行政府和事業(yè)單位的職責(zé)分開、管理方式及手段分開工作。

其一、職責(zé)