水環(huán)境保護法論文

環(huán)境與資源保護學(xué)論文班級：09環(huán)境科學(xué)01班姓名：惠璠學(xué)號：40904060102指導(dǎo)老師：譚志海論《水資源保護法》中制度條款的不足與改進【摘要】 本文從我國可持續(xù)發(fā)展和水資源嚴(yán)重短缺的矛盾，就立法過于原則，與現(xiàn)行單項環(huán)境法律、法規(guī)相沖突等方面對《環(huán)境保護法》中的制度條款進行了分析，對《水資源保護法》中的不足和缺陷并提出改進的意見?！居⑽恼縏hisarticlefromthesustainabledevelopmentofwaterresourcesinourcountryandtheseriousshortageofproblems,justlegislationtooprinciple,withthecurrentsingleenvironmentallaws,rulesandregulations,conflict,intermsoftheenvironmentalprotectionlawofthetermsofthesystemareanalyzed,thewaterresourcesprotectionlawthedeficienciesanddefectsandputforwardimprovingSuggestions.【關(guān)鍵詞】水環(huán)境保護法；制度；改進；【英文關(guān)鍵詞】Waterenvironmentprotectionlaw;System;Improvement【單位】西安工程大學(xué)環(huán)境與化學(xué)工程學(xué)院【unit】Xi'anPolytechnicUniversityEnvironmentalandchemicalengineeringinstitute【正文】水資源是人類社會發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，更是物種生存和發(fā)展的基本條件。然而近年來隨著生產(chǎn)力水平的不斷提高、經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，對水資源的需求越來越大，遺憾的是在我國社會經(jīng)濟發(fā)展的進程中也出現(xiàn)了西方國家發(fā)展過程中曾出現(xiàn)過的嚴(yán)重的水污染和大面積的水枯竭，從而出現(xiàn)了日益嚴(yán)重的水危機。從我國目前的發(fā)展情況來看，水資源的缺乏已成為制約我國社會經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。具體來說，北方地區(qū)水量的缺乏、南方地區(qū)水質(zhì)的下降都成為我國社會進一步發(fā)展的重要制約因素。據(jù)專家預(yù)測，到2030年前后，我國用水總量將達(dá)到每年7000億至8000億立方米，而我國實際可利用的水資源量約為8000億至9500億立方米，需水量已接近可利用水量的極限。而從現(xiàn)在到2030年這20多年間對水資源能造成多大程度的污染還是個未知數(shù)。通過上述分析我們不難看出雖然中國水資源總量在世界上居于前列，但是因為我國的國情決定了我國水資源人均占有量嚴(yán)重不足，據(jù)21世紀(jì)城市水資源國際學(xué)術(shù)研討會透露，聯(lián)合國列出了世界上13個最缺水的國家，中國位居其中之一，目前我國人均用水量是世界人均用水量的30%左右。我國水資源人均占有量本身比世界水平要低，那我們這僅有的人均占有量又如何呢？簡單一句話概括：污染嚴(yán)重、浪費嚴(yán)重。一、水資源保護法律實施現(xiàn)狀及水資源開發(fā)利用中存在的問題水資源保護相關(guān)各方面的法律是當(dāng)今社會中對水資源進行合理開發(fā)、利用、保護的重要工具。上世紀(jì)80年代以來，我國政府加強了依法治水的力度，開始從法律保護機制方面尋求對水資源的保護。至昭前為止，國家先后頒布實施了《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國水污染防治法》（1996年修訂）、《中華人民共和國防洪法》，2002年10月1日又頒布施行了新《水法》，2011年2月28日又通過了修訂后的《中華人民共和國水污染防治法》，于6月1日實施。除此之外，國務(wù)院及其所屬相關(guān)部門頒布了60多部水行政法規(guī)和政府規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市也出臺了300多部地方性法規(guī)和政府規(guī)章，這些措施的實施使得我國水資源保護法律制度逐步形成完整的體系，水資源的管理和利用也日趨規(guī)范化、法制化。上述關(guān)于水資源保護的法律對于我國近些年來的水資源保護、水環(huán)境改善作出了很大的貢獻(xiàn)，但是這些成績離制定相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章的期望值差距還是比較大，可以說并沒有完全達(dá)到預(yù)期的保護效果。比如，水污染程度還是很高，當(dāng)前社會進程中對水體危害較大的依舊是人為污染，而這些污染源又主要來自三方面：化學(xué)性污染，物理性污染，生物性污染。包括未經(jīng)處理就直接排放的工業(yè)廢水；未經(jīng)處理就排放的生活污水；被大量化肥、農(nóng)藥、除草劑污染的農(nóng)田污水；未經(jīng)處理隨意堆放在水源旁邊的生活垃圾等等。據(jù)環(huán)境部門監(jiān)測，全國城鎮(zhèn)每天至少有1億噸污水未經(jīng)處理便直接排入水體。全國七大水系中一半以上河段水質(zhì)受到污染，全國1/3的水體不適于魚類生存，1/4的水體不適于灌溉，90%的城市水域污染嚴(yán)重，50%的城鎮(zhèn)水源不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，40%的水源已不能飲用，南方城市總?cè)彼康?0%—70%是由于水源污染造成的。除了水污染嚴(yán)重之外，水資源的浪費也同樣不能忽視。在中國農(nóng)村，普遍的水資源利用率只有40%左右，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)灌溉中存在大水漫灌的粗放型生產(chǎn)模式。這種灌溉方式還容易引起土壤的鹽堿化，從而形成一種惡性循環(huán)。工業(yè)用水方面，我國鋼鐵業(yè)在煉鋼等生產(chǎn)過程的單位耗水量比國外先進水平高出幾倍甚至幾十倍，而水的重復(fù)利用率則不到發(fā)達(dá)國家的1/3。通過上述幾個具有代表性例子的闡述，筆者以為當(dāng)前水資源的開發(fā)利用中出現(xiàn)了以下三方面問題：（一） 水質(zhì)污染居民的日常生活中要排放出大量的污水，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中污水的排放量更是大的驚人。它們一方面污染了水源，造成水資源功能的下降；另一方面由于污水的排放加劇了水資源的供需矛盾，給社會發(fā)展、環(huán)境保護治理帶來相當(dāng)大的難度。（二） 水資源浪費工業(yè)生產(chǎn)是用水大戶，同時又存在嚴(yán)重的水浪費；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的大水漫灌方式使得浪費水的情況雪上加霜。由于近年來河流水質(zhì)遭受嚴(yán)重污染、斷流、水文特征變化等諸多原因使地表水總量銳減，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不得不過度開采地下水，這一過度開采方式使得地面塌陷，有的城市形成了幾百平方公里的大漏斗，從而海水得以倒灌數(shù)十公里。人民群眾日常生活中存在的浪費水資源的情況也比比皆是。（三）水資源短缺這種短缺不是總量上的短缺，而是相對于水資源的有效供給而言的。正如前面兩點所提到的，一旦出現(xiàn)水質(zhì)污染、水資源浪費，那么可以有效供給的水資源就被人為地減少了，從而造成水資源短缺現(xiàn)象。這也是出現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展瓶頸的主要原因。綜上所述，筆者以為出現(xiàn)以上三方面水資源開發(fā)利用過程中的問題，即水資源保護法律規(guī)制沒有獲得預(yù)期效果的原因是多方面的，這其中一個很重要的原因在于水環(huán)境、水資源保護相關(guān)法律法規(guī)在立法、貫徹實施中存在矛盾與公眾的參與機制不完善。如下：＜一＞關(guān)于法律法規(guī)銜接問題1、法律與法律之間的協(xié)調(diào)問題按照全國人大環(huán)資委的意見，我國現(xiàn)行的與水環(huán)境、水資源保護的相關(guān)法律包括了《環(huán)境保護法》、《海洋環(huán)境保護法》、《環(huán)境影響評價法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《森林法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》等11部。它們都是全國人大常委會通過的法律，屬于同一位階，具有同等的效力。如果不能相互協(xié)調(diào)，勢必導(dǎo)致實施中出現(xiàn)問題，影響立法目的的實現(xiàn)。以《水法》和《水污染防治法》為例?！端ā窞榱藢崿F(xiàn)協(xié)調(diào)，在第八十一條規(guī)定：“水污染防治，依照水污染防治法的規(guī)定執(zhí)行?！钡遣皇沁@樣就足夠了呢？現(xiàn)實的情況表明顯然是不夠的。如《水污染防治法》第十五條規(guī)定:“防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃?！薄端ā返谑臈l規(guī)定：“開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃?！钡谑鍡l規(guī)定：“流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從流域規(guī)劃，專業(yè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從綜合規(guī)劃?！爆F(xiàn)在要問的是水污染防治規(guī)劃與流域水資源保護規(guī)劃和防治水害的規(guī)劃關(guān)系是怎樣的呢？一般認(rèn)為，水資源保護規(guī)劃包括防治水污染的內(nèi)容，而防治水污染是水資源保護的一個重要方面，這兩個規(guī)劃在內(nèi)容上顯然很難分開；實際上是《水法》與《水污染防治法》在有關(guān)流域綜合規(guī)劃、專業(yè)規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)定方面存在某些重復(fù)。又如《水法》第三十三條規(guī)定：“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定飲用水水源保護區(qū)，并采取措施，防止水源枯竭和水體污染，保證城鄉(xiāng)居民飲用水安全?！钡谌臈l規(guī)定：“禁止在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口。”再看《水污染防治法》第五十六條：“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。”第五十七條：“在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，禁止設(shè)置排污口?！边@顯然是重復(fù)規(guī)定，這種重復(fù)規(guī)定是否意味著環(huán)境保護行政主管部門和水利行政主管部門在飲用水水源保護區(qū)方面職責(zé)的重合或沖突。據(jù)我們所知，水利部和環(huán)境保護保護總都在草擬飲用水水源保護區(qū)辦法或條例，這里是否也意味著存在一個協(xié)調(diào)、統(tǒng)一歸口的問題。以上情況的出現(xiàn)，表面是部門利益的沖突，實質(zhì)是法律授權(quán)時沒有做出有效的協(xié)調(diào)。以上涉及水的法律都具有很濃厚的行政管制法的特征，主要還是靠“命令+控制”的模式來調(diào)整相應(yīng)的法律關(guān)系的。因此，法律規(guī)范對于管理部門來說多是賦權(quán)性的，對相對人來說多是義務(wù)性的。正是對于一些交叉重疊性的事項授權(quán)不清、重復(fù)或重疊，導(dǎo)致了法律之間的不協(xié)調(diào)。2、法律與配套法規(guī)的銜接問題所謂配套法規(guī)大致有兩類：一類是法律明確授權(quán)要求制定的法規(guī)或規(guī)章；另一類是法律雖沒有明確授權(quán)，但是為了保證法律的貫徹實施需要制定的法規(guī)或規(guī)章。第一類配套法規(guī)如《水污染防治法》第二章授權(quán)國務(wù)院環(huán)境保護部門制定水環(huán)境質(zhì)量（或水污染物排放）標(biāo)準(zhǔn)和重點流域水污染防治規(guī)劃，第十八條授權(quán)國務(wù)院制定重點水污染物實施總量控制的具體辦法和實施步驟，第二十條授權(quán)國務(wù)院制定排污許可的具體辦法和實施步驟，第二十三條授權(quán)國務(wù)院環(huán)境保護部門制定重點排污單位安裝水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備并聯(lián)網(wǎng)管理的辦法，第二十五條授權(quán)國務(wù)院環(huán)境保護部門制定水環(huán)境監(jiān)測規(guī)范，第四十四條授權(quán)國務(wù)院制定城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法；《水法》第三十九條授權(quán)國務(wù)院制定河道采砂許可制度實施辦法，第四十八條授權(quán)國務(wù)院制定實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法，第五十五條授權(quán)價格部門會同有關(guān)部門制定水費征收辦法，等等。第二類配套法規(guī)如根據(jù)《水污染防治法》第五條制定水環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度實施辦法、第七條制定水環(huán)境生態(tài)補償補償辦法、第二十一條制定關(guān)于排污申報登記的規(guī)定、根據(jù)第二十二條制定設(shè)置排污口的規(guī)定，第二十四條制定排污費征收使用管理辦法；根據(jù)《水法》第八條制定節(jié)水辦法、第三十二條制定水功能區(qū)劃辦法、第四十五條制定水量分配方案，等等。根據(jù)全國人大環(huán)資委有關(guān)課題研究的結(jié)論，在上述11部法律中，第一類配套法規(guī)完成的占70%，還有30%的配套法規(guī)沒有完成。第二類配套法規(guī)的完成情況盡管沒有研究成果，情況應(yīng)該也不會比第一類好多少。沒有完整的配套法規(guī)，再加上有些不需要配套法規(guī)的法律條款的經(jīng)常怠于實施，可以想見法律施行的效果不會很好。就拿水污染物排放許可來說，從上世紀(jì)八十年代就開始有試點，但由于沒有法律依據(jù)，一直就沒有真正發(fā)揮過法律功用?，F(xiàn)在有了法律依據(jù)，如果沒有配套法規(guī)，排污許可制度將還會是水中月、鏡中花。3、地方立法與國家立法的銜接根據(jù)我國的法制統(tǒng)一原則，地方立法一般不會和國家的立法發(fā)生沖突，因為那樣會自動失效。所以，地方立法基本上就是為了貫徹實施國家的立法，而且應(yīng)該多數(shù)屬于上文第二類的配套法規(guī)的類型。就是說將國家的立法按照地方的實際情況進行細(xì)化和可操作化。但是從現(xiàn)在的實際情況來看，地方立法大多數(shù)是對國家立法的簡單重復(fù)，沒有發(fā)揮地方立法的應(yīng)有功能。＜二＞區(qū)域和流域管理體制方面存在的問題根據(jù)《水污染防治法》，環(huán)境保護部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理工作（第八條）。防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或者按區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃（第十五條）。根據(jù)《水法》，國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水行政主管部門負(fù)責(zé)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機構(gòu)（以下簡稱流域管理機構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)（第十二條）。開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害，應(yīng)當(dāng)按照流域、區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃（第十四條）。按照這樣的表述，在區(qū)域?qū)哟螌嵭械氖歉鞑块T按事權(quán)歸口管理。大多數(shù)事權(quán)邊界清晰的事項，各部門各司其職，履行法律規(guī)定的職責(zé)，沒有什么問題。但對于事權(quán)相互交叉和重疊的事項，由于缺乏清晰的合作與協(xié)調(diào)機制，就會出現(xiàn)問題。有利的事情，部門會爭權(quán);不利的事情，部門會推委或杯葛。在水環(huán)境和水資源管理的各種事務(wù)中，表面上水利部門負(fù)責(zé)水量管理，環(huán)境保護部門負(fù)責(zé)水質(zhì)管理，事權(quán)是清晰的。但是，水質(zhì)和水量在自然屬性上很多情況下是很難分開的，勢必造成水利與環(huán)境保護部門的重復(fù)管理或者沖突。比如污水管理、排水管理等。同樣的道理，這些部門與其他諸如工商、城建、國土等管理部門也會發(fā)生同樣的狀況。在流域?qū)哟?，現(xiàn)行《水法》被定位為水利部門的派出機構(gòu)，派出機構(gòu)這種性質(zhì)很難協(xié)調(diào)流域各利益相關(guān)方、特別是不同條、塊之間的矛盾。按照現(xiàn)行《水法》和《水污染防治法》的規(guī)定，區(qū)域與流域是并行的關(guān)系，上游與下游之間沒有相互的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。水環(huán)境與水資源保護出現(xiàn)的問題往往是流域性的，如果流域跨越了行政區(qū)域邊界，就只有尋求共同的上一級機構(gòu)來協(xié)調(diào)解決。但是，上下級之間只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，也沒有很明晰的分權(quán)與約束機制。結(jié)果，跨區(qū)域的流域水環(huán)境、水資源問題就成了久拖不決的痼疾，“公地悲劇”反復(fù)上演，屢見不鮮?？傊诂F(xiàn)行法律中，流域水資源開發(fā)、利用、保護的管理體制尚未理順，跨界水污染防治中的主體責(zé)任沒有明確。＜三＞政府水環(huán)境資源保護責(zé)任問題上文已經(jīng)論及，水環(huán)境與水資源保護的法律主要還是政府管制法，那么政府就應(yīng)當(dāng)對這些法律的實施效果承擔(dān)主要責(zé)任。但現(xiàn)行的立法對政府責(zé)任的規(guī)范恰好是相對薄弱的。我們先看看《水法》對政府的明確規(guī)范：水資源屬于國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)（第三條）?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并將其納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃（第五條）。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，加強對節(jié)約用水的管理，建立節(jié)約用水技術(shù)開發(fā)推廣體系，培育和發(fā)展節(jié)約用水產(chǎn)業(yè)（第八條）。各級人民政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)各種水資源規(guī)劃（第十七條）。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)、開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源（第二十三條）。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強對灌溉、排澇、水土保持工作的領(lǐng)導(dǎo)，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展；在容易發(fā)生鹽堿化和漬害的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)采取措施，控制和降低地下水的水位（第二十五條）。城市人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜采取有效措施，推廣節(jié)水型生活用水器具，降低城市供水管網(wǎng)漏失率，提高生活用水效率；加強城市污水集中處理，鼓勵使用再生水，提高污水再生利用率（第五十二條）。不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行（第五十六條）。再看看2008年2月修訂的《水污染防治法》：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)（第四條）。各級人民政府負(fù)責(zé)批準(zhǔn)各類水污染防治規(guī)劃（第十五條）。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府開發(fā)、利用和調(diào)節(jié)、調(diào)度水資源時，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，維持江河的合理流量和湖泊、水庫以及地下水體的合理水位，維護水體的生態(tài)功能（第十六條）。跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決（第二十八條）。國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃工業(yè)布局，要求造成水污染的企業(yè)進行技術(shù)改造，采取綜合防治措施，提高水的重復(fù)利用率，減少廢水和污染物排放量（第四十條）。劃定飲用水源保護區(qū)（第五十六條）。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)水環(huán)境保護的需要，可以規(guī)定在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)，采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農(nóng)藥以及限制種植養(yǎng)殖等措施（第六十三條）。除此之外，法律中還有許多以“國家”為主語的條款，理論上主要都應(yīng)該是由各級人民政府來負(fù)責(zé)推行。應(yīng)該說這些條款的數(shù)量在各自的法律中所占的比例并不算少，但大多采用的是“應(yīng)當(dāng)”等強制性不很強的用語，而且法律對上述政府職責(zé)沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任條款、審查監(jiān)督問責(zé)機制，從而導(dǎo)致這些規(guī)定大多流于形式，嚴(yán)重影響了法律的實施效果。從總體上看，新修改的《水污染防治法》仍然是主要規(guī)范企業(yè)行為、很少規(guī)范政府行為的法律，僅在第69條對政府行為籠統(tǒng)地提到“依法給予處分”。＜四＞面源污染問題面源污染在很多地方已經(jīng)成為水體污染負(fù)荷的主要方面，但現(xiàn)行的立法還是以點源控制為主。新修訂的《水污染防治法》盡管認(rèn)識到這一點，將城鎮(zhèn)生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染的防治作為重點內(nèi)容之一（第三條），并專門用兩節(jié)的內(nèi)容來規(guī)范城鎮(zhèn)污水集中處理和農(nóng)村與農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作（第四章第三節(jié)、第四節(jié)，共八個條款），但由于資金和技術(shù)等多種因素的制約，城鎮(zhèn)污水集中處理率依然不高，農(nóng)業(yè)面源污染控制依然沒有可操作性的辦法與措施。《森林法》、《水土保持法》和《清潔生產(chǎn)促進法》也對可以在面源污染防治方面發(fā)揮作用，但由于缺乏強有力的激勵機制，依靠傳統(tǒng)的強制措施顯然不能滿足面源污染防治的而女。＜五＞生態(tài)補償機制問題《水污染防治法》第七條首次對生態(tài)補償作了規(guī)定：國家通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對位于飲用水水源保護區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護補償機制。從這條的文字表述來看，生態(tài)補償機制的建立顯然是國家或中央政府的責(zé)任，并不涉及上下游用水單位或者政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；或者說，該制度已經(jīng)沒有多少需要研究的問題，只剩下出臺具體的實施辦法，拿出資金用于相應(yīng)地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。實際上，生態(tài)環(huán)境補償機制、特別是流域生態(tài)補償機制并未建立，需要加快研究制定生態(tài)補償條例。＜六＞跨行政區(qū)水污染糾紛、水事糾紛的處理問題《水法》第五十六條規(guī)定，“不同行政區(qū)域之間發(fā)生水事糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行?！备鶕?jù)該條規(guī)定，協(xié)商不行的跨行政區(qū)域水事糾紛，可以由上一級人民政府裁決，這樣解決比較及時有力，能有效解決水事糾紛久拖不決的問題。而新修改的《水污染防治法》第二十八條卻規(guī)定，“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)解決?！备鶕?jù)該條規(guī)定，協(xié)商不行的跨行政區(qū)域水污染糾紛，上一級人民政府仍然只能對其采取協(xié)調(diào)方式，協(xié)商或協(xié)調(diào)的共同特點都建立糾紛雙方自愿的基礎(chǔ)上，這樣很可能導(dǎo)致跨行政區(qū)域水污染糾紛“協(xié)商、協(xié)調(diào)無期”，水污染糾紛久拖不決的情況。目前我國存在大量、長期沒有解決的跨行政區(qū)域水污染糾紛，《水污染防治法》這一軟弱規(guī)定，是造成這種狀況的一個重要原因。其實，跨行政區(qū)域的水事糾紛和水污染糾紛的處理方式完全可以統(tǒng)一、協(xié)調(diào)起來。＜七＞水事民事糾紛和水污染民事糾紛行政調(diào)解問題現(xiàn)行《水污染防治法》、《水法》有關(guān)水事民事糾紛和水污染民事糾紛行政調(diào)解的規(guī)定與我國其他有關(guān)調(diào)解民事糾紛的規(guī)定不協(xié)調(diào)。一般認(rèn)為，國家環(huán)境保護部等行政主管部門是比街道委員會、居民委員會更高級別、更富權(quán)威的行政組織。目前我國現(xiàn)行有關(guān)法律政策已經(jīng)明確規(guī)定由街道委員會、居民委員會的人民調(diào)解委員會達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)、不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議，非經(jīng)法院判決調(diào)解協(xié)議無效不得否認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，當(dāng)事人可以提出出履行調(diào)解協(xié)議之訴和確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效之訴，但在一般情況下法院應(yīng)該確認(rèn)依法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的法律效力。例如，根據(jù)《人民調(diào)解委員會組織條例》的規(guī)定，“人民調(diào)解委員會主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行”（第九條）?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（2002年9月16日發(fā)布）已經(jīng)明確，人民調(diào)解委員會達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有法律效力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)、不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議，非經(jīng)法院判決調(diào)解協(xié)議無效不得否認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，當(dāng)事人可以提出出履行調(diào)解協(xié)議之訴和確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效之訴，但在一般情況下法院應(yīng)該確認(rèn)依法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的法律效力。例如，《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》規(guī)定，“經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議”（第一條）；“當(dāng)事人一方向人民法院起訴，請求對方當(dāng)事人履行調(diào)解協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。當(dāng)事人一方向人民法院起訴，請求變更或者撤銷調(diào)解協(xié)議，或者請求確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”（第二條）；“當(dāng)事人一方起訴請求履行調(diào)解協(xié)議，對方當(dāng)事人反駁的，有責(zé)任對反駁訴訟請求所依據(jù)的事實提供證據(jù)予以證明。當(dāng)事人一方起訴請求變更或者撤銷調(diào)解協(xié)議，或者請求確認(rèn)調(diào)解協(xié)議無效的，有責(zé)任對自己的訴訟請求所依據(jù)的事實提供證據(jù)予以證明。當(dāng)事人一方以原糾紛向人民法院起訴，對方當(dāng)事人以調(diào)解協(xié)議抗辯的，應(yīng)當(dāng)提供調(diào)解協(xié)議書”（第三條）；“具備下列條件的，調(diào)解協(xié)議有效：（一）當(dāng)事人具有完全民事行為能力；（二）意思表示真實；（三）不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定或者社會公共利益”（第四條）。《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》（司法部2002年9月26日發(fā)布）第五條強調(diào)：“根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或者解除調(diào)解協(xié)議?！敝泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳2002年9月24日轉(zhuǎn)發(fā)的《最高人民法院、司法部關(guān)于進一步加強新時期人民調(diào)解工作的意見》強調(diào)，“依法確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議的法律效力”，“各級人民法院特別是基層人民法院及其派出的人民法庭，要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》，對在人民調(diào)解委員會主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，一方當(dāng)事人反悔而起訴到人民法院的民事案件，應(yīng)當(dāng)及時受理，并按照該司法解釋的有關(guān)規(guī)定準(zhǔn)確認(rèn)定調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和效力。凡調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容是雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的，不違反國家法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不損害國家、集體、第三人及社會公共利益，不具有無效、可撤銷或者變更法定事由的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的法律效力，并以此作為確定當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，通過法院的裁判維護調(diào)解協(xié)議的法律效力?！备鶕?jù)《中華人民共和國民事訴訟法》、《中華人民共和國人民法院組織法》的規(guī)定，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作是人民法院的職責(zé)。各級人民法院特別是基層人民法院及其派出的人民法庭要切實加強和改進對人民調(diào)解委員會工作的指導(dǎo)。但是，現(xiàn)行《水法》和《水污染防治法》有關(guān)行政調(diào)解處理水事民事糾紛和水污染民事糾紛的規(guī)定，卻無法保障行政調(diào)解的有效性。因為現(xiàn)行《水法》第57條和《水污染防治法》第86條僅規(guī)定，水事糾紛和“因水污染引起的損害賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛”，可以由有關(guān)行政主管部門調(diào)解，“調(diào)解不成的，當(dāng)事人可以向人民法院提起訴訟”；而沒有明確行政調(diào)解的法律效力。據(jù)全國人大有關(guān)部門和國家環(huán)境保護部門的有關(guān)解釋，這種調(diào)解結(jié)果（即通過行政調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議）沒有法律效力，當(dāng)事人可以不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議，當(dāng)一方當(dāng)事人不執(zhí)行調(diào)解協(xié)議時，另一方當(dāng)事人不能申請人民法院法院確認(rèn)該調(diào)解協(xié)議的法律效力，不能申請人民法院執(zhí)行該調(diào)解協(xié)議，而且當(dāng)事人可以在沒有推翻原行政調(diào)解協(xié)議的情況下就原糾紛向人民法院提起訴訟。上述規(guī)定及其解釋，導(dǎo)致行政調(diào)解協(xié)議沒有法律效力，實際上是否定或變相取消了行政調(diào)解。二、完善法律和相關(guān)制度的建議（一）立法方向的調(diào)整現(xiàn)在的水環(huán)境與水資源保護的立法以行政管制為主，在出現(xiàn)不能很好的實現(xiàn)既定的立法目的的情況下，修改的方向也是尋找新的行政管制手段，或者是強化已有的行政管制手段。結(jié)果是法律越來越多，法律越來越長，環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境守法狀況似乎并沒有成正比地改善。鑒于這樣的情況，今后立法應(yīng)有意識地向以下三個方向加以調(diào)整：第一，在完善行政賦權(quán)的同時，立法應(yīng)更多地向行政問責(zé)調(diào)整。這一點已經(jīng)在《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)〔2005〕39號）中被明確提出。決定第（十九）條指出：規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，實行執(zhí)法責(zé)任追究制，加強對環(huán)境執(zhí)法活動的行政監(jiān)察。不僅僅是要對執(zhí)法部門加強執(zhí)法行政監(jiān)察，也要對政府責(zé)任的落實進行審核。這應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前立法改進的一個急所。第二，在完善相對人的義務(wù)的同時，立法應(yīng)更多地向明確法律關(guān)系各方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的方向調(diào)整。立法不應(yīng)是僅簡單地告訴規(guī)制對象應(yīng)該或者不該做什么，更應(yīng)該明確地界定與水環(huán)境、水資源相關(guān)的法律關(guān)系各方的法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。換句話說，就是立法不應(yīng)只注重行政法律關(guān)系的調(diào)整，還應(yīng)該注重民事法律關(guān)系的調(diào)整，這樣更有利于運用市場機制和司法途徑來達(dá)到立法目的。第三，在完善行政執(zhí)法程序建設(shè)的同時，向健全社會監(jiān)督機制的方向調(diào)整。也就是通過信息公開等方式為公眾參與創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮市民社會和環(huán)境公益組織的作用。（二）幾點具體的建議1、 加快制定或修改相關(guān)法律法規(guī)適時清理與水環(huán)境、水資源保護有關(guān)的法律，對其中規(guī)定重復(fù)的部分進行整理；對授權(quán)不明確的部分，加以明確，確實無法明確的應(yīng)建立協(xié)調(diào)機制。對矛盾和沖突的部分進行修正。對實施法律需要的配套法規(guī)，除了明確授權(quán)立法的主體外，還應(yīng)該有時限要求，保證法律的及時真實地生效。目前急需修改2000年發(fā)布的《水污染防治法實施細(xì)則》和1998年發(fā)布的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》；應(yīng)加快制定有關(guān)重點水污染物排放總量控制的辦法、水排污許可辦法、城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施管理辦法；在執(zhí)行《水污染防治法》有關(guān)限期治理和代履行的規(guī)定方面，存在許多法律問題和實際問題，急需要制定有關(guān)限期治理和代履行的具體辦法和法律制度。例如，由誰先行墊付有關(guān)代履行的費用？如果違法企業(yè)破產(chǎn)，誰承擔(dān)因代履行而發(fā)生的費用？如果沒有設(shè)立環(huán)境保護基金，大量的代履行費用從哪里支付？是否要求通過招標(biāo)方式尋找代履行的治理企業(yè)等問題。地方性的配套立法應(yīng)該著重于程序性的操作性規(guī)范，不應(yīng)為了創(chuàng)新而超越立法權(quán)限或者與上位法不相協(xié)調(diào)。2、 完善水環(huán)境、水資源管理體制，實現(xiàn)水資源綜合管理按照流域進行綜合管理是國際水環(huán)境與水資源管理的通行做法。水環(huán)境與水資源應(yīng)該按照流域進行統(tǒng)一管理，水質(zhì)與水量也要實現(xiàn)一體化管理。如何實現(xiàn)綜合、統(tǒng)一和一體化呢？并不是說由一個機構(gòu)來管，即使現(xiàn)在有些城市建立的水務(wù)局也沒有將所有涉水的事物全部包攬，這也是不可能的。統(tǒng)一在同一個理念和規(guī)劃下是要旨。為此，立法要做如下改進：——加強規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和規(guī)劃的權(quán)威性。只有規(guī)劃統(tǒng)一協(xié)調(diào)了，各部門的努力才能形成合力，即使水質(zhì)與水量分屬不同的部門負(fù)責(zé)管理，也不會影響它們一體化。只有規(guī)劃具有足夠的權(quán)威了，才能統(tǒng)領(lǐng)全局，機構(gòu)之間才能建立理性的持久合作關(guān)系，而不是靠個人魅力或者個人關(guān)系維持的感性的不可持續(xù)的合作關(guān)系?！⒉块T聯(lián)系會議或聯(lián)合執(zhí)法機制，解決因法律無法清晰授權(quán)的而產(chǎn)生的部門之間的職責(zé)交叉與重疊的問題。——整合現(xiàn)有流域管理機構(gòu)，成立統(tǒng)一的流域管理委員會，該委員會應(yīng)該由國務(wù)院相關(guān)部門（特別是水環(huán)境和水資源行政主管部門）和流域內(nèi)相關(guān)地方政府組成，建立流域水環(huán)境和水資源委員會機制，由流域范圍內(nèi)所有利益相關(guān)方的代表共同參與，統(tǒng)一監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)處理有關(guān)的流域水環(huán)境與水資源保護問題。3、 強化政府及執(zhí)法部門的責(zé)任首先，明確中央與地方、上級與下級政府間的職責(zé)與權(quán)限，并建立政府首長問責(zé)制度其次，明確執(zhí)法部門的法律責(zé)任，尤其是建立健全對不作為或消極作為行為的責(zé)任追究制度。再次，建立公益訴訟制度，利用公眾和司法力量加強對政府和執(zhí)法部門的監(jiān)督。4、 進一步完善面源污染控制的途徑與措施——修改《清潔生產(chǎn)促進法》或者出臺循環(huán)經(jīng)濟方面的立法，明確具體的激勵措施，鼓勵農(nóng)業(yè)的清潔生產(chǎn)?！訌姟端帘３址ā?、《森林法》等法律在防止面源污染方面的功能，增加相應(yīng)的法律規(guī)范?！M一步加強城市污水的集中處理，提高處理率，將城市污水集中處理率像節(jié)能減排任務(wù)一樣，納入政府及其負(fù)責(zé)人的業(yè)績考試范疇?！⑨槍μ囟ㄎ廴疚镔|(zhì)的控制措施。比如氮、磷或者DDT等，從源頭