德國行政合同鑒定式案例分析(兒童游戲場案) 附行政合同認定芻議

德國行政合同鑒定式案例分析（兒童游戲場案）本案重點：一般給付之訴的訴權；公法合同，尤其主從權合同；違法和公法合同的無效；公法的補償請求權：關聯(lián)禁止一、基本案情K女士是一塊土地（1號地）的所有權人，該地塊位處布蘭登堡州S市的外圍，在獨家別墅區(qū)Wiesengrund"的邊上，別型區(qū)是根據(jù)自1995年起施行的建造規(guī)劃建造的，開發(fā)配套設施時沒有把1號地計算在內。2010年初，K申請1號地納入上述建造規(guī)劃，她想建一樁獨立的房屋。201（）年2月2日，S的市議員大會一致通過相應的決議；此外，由于1號地沒有承擔過開發(fā)成本，所以K需要支付2500（）歐元的補償，用以公用目的。社區(qū)代表G沒有出席議員大會，因為議會代表辦公室的差錯，沒有邀請他出席。K和S市財政局通過談判達成了以下協(xié)議：她把地處別塞區(qū)邊上的市場價值為25000歐元的另一塊地（2號地）轉讓給S。S將在2號地上修建一個兒童游戲場。K和S在公證人那里訂立的合同包括以下內容：轉讓合同K有義務，以1歐元的價格把2號地（附上了地籍目錄土地的準確名稱）出售并轉讓給S。S的市議員大會在2010年2月2日的會議上作出決議，將1號地納入建造規(guī)劃的有效范圍內。行政部門將獲得指示，即等到K將2號地轉讓給S后，再啟動修改規(guī)劃的程序。.土地轉讓屬于不受目的拘束的給與。2號地的價格等同于，假設1號地當初被納入建造規(guī)劃所需分擔的成本價值。S將用1號地修建一個兒童游戲場。一旦建造規(guī)劃的將1號地變更為可建筑地的修訂具有法拘束力，或者K女士取得了1號地的不可撤銷的建筑許可后，S便有權動工修建兒童游戲場。K和S市長及其代理以S名義簽署了合同。2號地轉讓并且進行登記后，S把建造規(guī)劃延展到1號地，并表示同意K的建房計劃?？h行政當局頒發(fā)了建筑許可。K修建了房子。之后，她要求S返還2號地的所有權，理由是，2號地的給付沒有法律基礎，所以是無效的。S拒絕返還，并主張：即使約定無效，返還土地也是違反誠實信用原則的，因為S向K履行的賦予建筑權的給付，是沒有辦法倒轉回去的。此外，K是在明知自己給付義務的情況下轉讓2號地的所有權的，這排除了返還的權利。K起訴到法蘭克福（奧得河畔）州法院，要求返還2號地的所有權。在聽取雙方意見后，州法院裁定不適用民事訴訟，把訴訟轉給了法蘭克福（奧德河畔）行政法院。行政法院應該怎么判決？二、案例相關法條1.《行政程序法;T（VwVfG）第49a條【補償、計息】第1款：只要具體行政行為以效力溯及既往的方式被收回或撤回，或者因為停止條件的發(fā)生而已不再生效了，則需要補償已經履行的給付。通過書面具體行政行為確定需要補償?shù)慕o付。第54條【允許采用公法合同】公法領域的法律關系可以通過合同成立、變更或廢止，但以法律條文沒有作出相反規(guī)定為限。尤其行政機關可以與相對人簽訂公法合同，以代替否則擬發(fā)布的具體行政行為。第56條【交換合同】第1款:允許訂立第54條第2句意義上的、行政機關的合同相對人負有對待給付義務的公法合同，如果合同約定對待給付是為了特定的目的以及為了有利于行政機關履行公共任務。對待給付根據(jù)整體情勢必須是合適的，并且與行政機關的合同給付具有實質的關聯(lián)。第57條【書面形式】應當以書面形式訂立公法合同，但以法律條文未規(guī)定其他形式為限。第59條【公法合同的無效】（1）公法合同準用民法典條文而發(fā)生無效后果的，合同無效。（2）第54條第2句意義上的合同同樣[3]王名揚.法國行政法[M].北京：中國政法大學出版社，1989：179-180[4]吳東鎘，徐炳熠.日本行政法[M].北京：中國政法大學出版社，2011：165.無效，如果符合以下條件：（一）具有相應內容的具體行政行為當為無效；（二）具有相應內容的具體行政行為不只是因為第46條意義上的程序或形式瑕疵而違法，并且合同訂立人知道這一情況；（三）不存在訂立和解合同的條件，并且具有相應內容的具體行政行為不只是因為第46條意義上的程序或形式瑕疵而違法；（四）行政機關承諾了第56條不允許的對待給付。（3）無效性只涉及合同的一部分的，則合同整體無效，除非可以認定，合同在沒有無效部分的情況下仍然會訂立。第62條【條文的補充適用】只要第54條至第61條沒有作出偏離的規(guī)定，可適用本法的其他條文。作為補充，可準用民法典的條文。2.《德國法院組織法》（VwGO）第42條【確認無效之訴及履行職責】（1）可以通過訴訟請求廢止具體行政行為（撤銷具體行政行為之訴）或者判決作成已被拒絕的或者不作為的具體行政行為（履行具體行政行為之訴）。（2）起訴人主張自己的權利因為具體行政行為的發(fā)布、拒絕或不作為而受到侵害的，允許訴訟,但以法律未作其他規(guī)定為限。第61條【訴訟參與能力】下列主體具有參與訴訟的能力：（一）自然人和法人；（二）社團，以其被賦予權利為限；（三）行政機關，如果州法同意。第173條【法律組織法和民事訴訟法的準用】只要本法位作規(guī)定，可以準用《法律組織法》和包括第278條第5款和第278a條在內的《民事訴訟法》，兩種訴訟方式的原則上的區(qū)別并不排除準用。準用《法律組織法》第17節(jié)的條文的標準是，高級行政法院替代州高級法院，聯(lián)邦行政法院替代聯(lián)邦最高法院，《行政法院法》替代《民事訴訟法》?！睹袷略V訟法》第1062條意義上的法院是指負責的行政法院，《民事訴訟法》第1065條意義上的法院是指負責的高級行政法院。.《法院組織法》（GVG）第17a條第2款：如果所采取的法律救濟途徑不被允許，（受理）法院應在聽取當事人的意見后指出這點，同時將法律爭議轉交給被允許的法律救濟途徑的管轄法院。如果有多個法院有管轄權，則應轉交給原告或申請人選擇的法院，或者如果沒有作出選擇的話，則轉交給（受理）法院指定的法院。該決議對于被轉交的法院，就法律救濟途徑方面具有拘束力。.《建設法典》（BauGB）第1條【建設指導規(guī)劃的任務、概念和基本原則】第3款：市鎮(zhèn)當局必須盡快并且在城市建設的發(fā)展和秩序需要的范圍內制定建設指導規(guī)劃。不存在要求制定建設指導規(guī)劃和城市建設章程的權利；權利也不能通過合同產生。第11條【城市建設合同】第1款第1項第3句：……市鎮(zhèn)當局對法定的規(guī)劃制定程序的責任不受影響：……第124條【根據(jù)被拒絕的合同要約產生的開發(fā)義務】如果市鎮(zhèn)當局發(fā)布了第30條第1款意義上的建造規(guī)劃，而拒絕了可期待的關于城市開發(fā)的城市建設合同的要約，則市鎮(zhèn)當局負有自行實施城市開發(fā)的義務。第127條【征收開發(fā)分攤】第3款：可以獨立征收用于購置土地、土地發(fā)掘和開發(fā)（配套）設施的分攤費用（成本分攤）。第133條【費用分攤義務的對象和產生】第3款第5句：……市鎮(zhèn)當局可以在費用分攤義務產生之前對開發(fā)分攤費用的償付作出規(guī)定。.《布蘭登堡州行政法院法》（BbgVwGG）第8條第1款：行政機關具有參與行政法院訴訟的能力。.《布蘭登堡州地方組織方》（BbgKVerf）第34條第6款：如果所有被錯誤邀請的有權參會的市鎮(zhèn)議員出席在各自的議程活動中，沒有任何被錯誤邀請的議員申訴邀請錯誤，則違反會議召集的形式和期限為無關緊要。申訴可以局限于單個議程活動。申訴最遲應該在相關議程活動的決議前向市鎮(zhèn)議會主席提出。第57條（1）行政主管代表市鎮(zhèn)當局從事法律行為和行政行為。（2）使得市鎮(zhèn)當局負有義務的表示，需要采用書面形式。根據(jù)第56條規(guī)定，表示由行政主管和他的一位代理作出。三、案例分析（一）可訴性條件.啟動行政訴訟對于本案訴訟，首先需要啟動行政訴訟。可以根據(jù)“強制性特別移交”規(guī)則啟動行政訴訟。相關的法律規(guī)定是《法院組織法》第17a條第2款并《行政法院法》第173條：受理法院認為不符合自己的管轄，在聽取當事人意見后，根據(jù)職權移交給允許的訴訟體系中的有管轄權的法院。根據(jù)《法院組織法》第17a條第2款并《行政法院法》第173條，受理法院的移交決議對于被指定的法院是有拘束力的。本案中，法蘭克福（奧得河畔）州法院作出裁決，把訴訟移轉給了法蘭克福（奧德河畔）行政法院，后者受到前者裁決的拘束。.允許的訴訟類型K的訴請是，拿回2號地的所有權。這是所謂的原始給付的對應行為。它的起訴依據(jù)不是具體行政行為，而是合同，所以提起的不是針對具體行政行為的履行之訴。原所有權轉讓和所有權返回都是事實行為，所以應該提起的是給付之訴。《行政法院法》沒有規(guī)定給付之訴，但它作為訴訟類型，已經得到普遍承認。因此，本案提起了給付之訴，為合法的訴訟類型。.訴權K必須擁有訴權。如果K的權利因為某個具體行政行為的授予或拒絕而受到侵害，那么根據(jù)《行政法院法》第42條第2款，K擁有訴權。但本案中，K提起的既不是撤銷之訴，也不是履行之訴，而是（一般）給付之訴。這便有爭議:是否可以類推適用《行政法院法》第42條第2款。文義解釋是反對類推適用的，因為法律明確了適用前提為具體行政行為。這個論證沒有價值：一般給付之訴的對象本來就不是具體行政行為。訴權制度追求的目的，并不是一定要和具體行政行為聯(lián)系在一起。因此，必須提出的問題是，訴權追求的目的是否和一般給付之訴也有關系？《行政法院法》第42條第2款的目的是阻止公民訴訟。如果否定類推《行政法院法》第42條第2款，就意味著允許在一般給付之訴領域開展公民訴訟。然而，公民訴訟制度只能通過法律引入規(guī)定。止匕外，支持類推的理由還在于：履行之訴和一般給付之訴在結構上有共同之處，即兩者訴請基礎都是請求權。如果K具有公法上的請求權，她訴請就不屬于“明顯可排除”的情形，那么她便具有訴權。K主張：合同約定無效，所以法律關系應該回轉，因此她擁有償還請求權。很明顯，本案不存在明顯排除K的請求權的事由，所以K有訴權。.參加人能力K是自然人，她的當事人訴訟能力來自《行政法院法》第61條第1項；根據(jù)《行政法院法》第61條第3項并《布蘭登堡州行政法院法》第8條第1款，S以及S的市長作為行政機關，具有訴訟參與人能力。.權利保護必要性如果K無法通過更簡便、快捷的方法實現(xiàn)目標，便存在法律保護必要性。本案可以這么認為。.結論K的一般給付之訴符合可訴性條件。（二）可證立性條件K提起的訴訟便符合可證立性條件，如果她擁有返還2號地所有權的請求權的話。.請求權基礎K的這項訴請基礎可能存在于一般的公法補償請求權。這一論點目前已經成為習慣法而得到認可。.請求權構成要件(1)缺少特別法上的補償請求權法定的公法補償請求權在適用上優(yōu)位于一般的公法補償請求權。這一論點本案用不上。《行政程序法》第49a條第1款第1句不適用本案，因為該條款明確規(guī)定，適用對象是高權持有人針對私人的請求權。因此，本案適用一般的公法補償請求權。(2)參加人之間存在公法關系當事人之間的關系必須屬于公法性質。關鍵在于給付關系是否為公法關系。補償請求權是給付關系的相反面。本案涉及到瑕疵合同關系的回轉。合同必須是《行政程序法》第54條意義上的公法合同。所謂公法合同，是指所有以形成或者變更公法上的義務或權利為目的的合同，尤其指通過合同的規(guī)定對主從關系的權利和義務予以替代、變更、補充或者具體化。判斷的首要聯(lián)結點在于，合同涉及的事實是否規(guī)定在公法性質的法律中(實質性關聯(lián)的標準)。有疑問的是，根據(jù)S和K之間的實質關聯(lián)，是否足以判斷他們簽訂了一則公法合同，因為土地轉讓并不能必然地視為一一市議會決議涉及的一一規(guī)劃擴展的對待給付。在合同中，修改規(guī)劃的“落實”沒有被明確地規(guī)定為S的給付，而是作為交易的前提，被雙方當事人規(guī)定為“條件”或者“交易基礎”；(因此)不應該認為產生了K的請求權。即使在這個“跛腳的交換關系”中，關鍵依然在于，是否與公法義務存在緊密關聯(lián)。本案的合同約定，根據(jù)合同的對象和目的，涉及的就是公法的規(guī)范領域。這一定性的基礎來自土地轉讓和規(guī)劃修改之間的關聯(lián)。合同約定了修改規(guī)劃的行政義務，這使得法律關系應該定性為公法關系。此外，轉讓對應的是沒有發(fā)生的開發(fā)成本。開發(fā)分攤收費權屬于公法事務。(3)財產轉移如果被請求人通過比如請求權人的給付或者其他方式“有所取得”，便存在財產移轉。此處必須存在財產移轉，也即一方當事人利益減少，另一方利益增加。S通過K的給付取得了2號地的所有權。2號地的財產價值，就是S增加的利益。(4)沒有法律基礎補償請求權以直接的財產移轉、但沒有法律理由或者事后喪失法律理由為前提。關鍵在于存在過一個有效的具體行政行為或者一個有效的公法合同。然后，發(fā)生了該具體行政行為不發(fā)生效力或者公法合同無效的情形，財產移轉便無法律理由了；違法性并不構成無理由移轉。法律理由是自始缺失還是事后喪失，并不重要。本案中的法律理由可以是K和S之間的“轉讓合同二關鍵在于合同的有效性。(a)合同成立合同必須已經有效成立。這需要滿足私法和公法上的前提條件。根據(jù)《行政程序法》第62條第2句，《民法典》第104條及下條、第130條、第145條及下條、第164條及下條適用于公法。根據(jù)《行政程序法》第62條第2句并民法典第104條及下條，公法合同通過兩個達成一致的意思表示而成立。K以及S市長及其代表以S名義己經根據(jù)《布蘭登堡州地方組織法》第57條第2款第2句在合同文本上簽字。必要的達成一致的意思表示已經存在。根據(jù)《行政程序法》第57條并《布蘭登堡州地方組織法》第57條第2款第1句要求的書面形式，也受到了遵守?！睹穹ǖ洹返?11b條第1款第1句要求的的文書公證，也已完成。在合同生效問題上，有可能因為市議員大會的決議方式不太常規(guī)而引起疑問。社區(qū)代表作出決議時，社區(qū)代表G由于沒有受到邀請而缺席。邀請瑕疵會導致代表的決議不能，根據(jù)《布蘭登堡州地方組織法》第34條第6款,只有當代表出席會議，才能補正邀請瑕疵。可以詢問的是，這一瑕疵是否重要。根據(jù)《布蘭登堡州地方組織方》第57條第1款，需要區(qū)分社區(qū)內部的意思形成和社區(qū)代表的外部關系。社區(qū)代表內部決議的瑕疵并不導致一一可以回溯到內部決議的一一外部代表行為的不生效。即使內部意思形成有瑕疵甚至沒有發(fā)生意思形成，社區(qū)在外部關系中的訂立的合同依然有效。本案中，不存在其他瑕疵，合同有效。關于合同成立的私法和公法要求都得到了滿足。(b)法律基礎的定性對于確定K和S之間的合同是否無效，必需先確定合同的法律性質。(aa)主從權合同可能存在《行政程序法》第54條第2句并第56條第1款規(guī)定的主從權交換合同。不存在對等權合同，因為它是同等地位的權利主體之間訂立的合同。K和S不是對等權關系?！缎姓绦蚍ā返?4條第2句涵蓋了所有的所謂的主從權合同，在這類合同中，從具體的合同客體角度看，合同當事人處于主導、服從關系。合同是在私人和公權持有人之間訂立的。特別是，國家機關可以通過訂立公法合同來代替具體行政行為，具體行政行為的相對人成為合同的另一方當事人。因為K是合同當事人，所以本案涉及的是主從權合同。K和S之間存在多重主從關系。K請求S修改建造規(guī)劃，以及介入建房許可程序；兩項請求都是典型的高權行為。此外，訂立合同作為補償沒有發(fā)生的開發(fā)成本；征收開發(fā)成本分攤費就是建立在主從關系上的。(bb)交換合同如果至少一方當事人為了從另一方當事人哪里獲得特定對待給付，而履行了一份公法內容的給付，那么也可能存在《行政程序法》第56條第1款第1句意義上的交換合同。但在本案中，S的給付存在疑問，因為合同中沒有提到S的給付義務?！缎姓绦蚍ā返?6條第1款第1句不僅涉及到狹義的交換合同，即依據(jù)合同內容雙方給付在功能上是彼此關聯(lián)的，也適用于“跛腳的”交換合同。跛腳交換合同的特征是，只規(guī)定了公民的給付義務，沒有提到行政機關的給付。它是由締約人以沉默方式規(guī)定為合同的前提條件，因為行政機關完成給付才使公民的給付成為可能。本案就是如此。K和S之間的合同是《行政程序法》第56條意義上的交換合同。(c)合同的無效如果交換合同無效，那么它就不能作為財產移轉的法律基礎。需要區(qū)分因為行為形式的禁止而無效和因為內容禁止而無效。(aa)行為形式的禁止根據(jù)《行政程序法》第54條第1句，行政機關有權采用公法合同履行職責，只要沒有法律作出相反規(guī)定。形式禁止屬于“相反規(guī)定”；違反形式禁止規(guī)定，不管合同內容如何，都是不允許的。存在明確禁止采用合同形式的條文，以及根據(jù)條文的意義和目的可以推知該條文排除了合同形式。不動產轉讓合同，可以因為違反《行政程序法》第54條第1句后半句并第59條第1款并《民法典》第134條而無效。對于《民法典》第134條是否適用于公法合同的問題，存在爭議。反對者認為：如果任何違法的行政合同，根據(jù)《行政程序法》第59條第1款都已經無效了，那么《行政程序法》第59條第2款列舉的一一補充性的-無效理由將會是多余的，并且前后邏輯不連貫性?；谕瑯拥睦碛桑ㄕf主張:《民法典》第134條適用于公法合同，因為不然的話，對于不適用《行政程序法》第59條第2款的對等權合同來說，它違法的話是沒有法律后果的。在主從權合同的適用范圍內，《民法典》第134條是具有填補漏洞的功能：因為如果《行政程序法》第59條第2款第1-4項不是用于對例外情況的介入，那么，明顯且嚴重違反了實質法規(guī)定的主從權合同，將會生效，產生拘束力。合同是否違反了法定的行為禁止規(guī)定，本質上是合同內容一一是否允許采用合同形式一一的問題。（aaa）違反《建設法典》第1條第3款第2句本案合同可能違反《建設法典》第1條第3款第2句。該條款禁止將建造規(guī)劃作為合同客體。對于K和S的約定，必然是一則關于補充建造規(guī)劃的合同。持相反意見者有以下考慮：當事人將K的給付標示為“無拘束目的”。此外，市議會是在訂立合同之前作出修改建造規(guī)劃的決議的。最后，不應該強加這樣的判斷，即當事人是不想訂立一個無效合同，才將修改建造規(guī)劃設計為合同條件或交易基礎。從S的角度看，終究可以說，合同涉及的是對開發(fā)成本的公平補償。從K的角度看，合同是關于建造規(guī)劃的約定，規(guī)劃修改是她對于她的支付的對待給付。就這一點而言，合同缺少相關的有拘束力的約定。由此得到的結論是：本案并沒有訂立關于修改建造規(guī)劃的合同?！缎姓绦蚍ā返?9條第1款并《民法典》第134條并《行政程序法》第54條第1句后半句并《建設法典》第I條第3款第2句所規(guī)定的無效情形，本案并沒有發(fā)生。（bbb）開發(fā)合同K和S訂立的合同，既不是《建設法典》第124條第1款意義上的開發(fā)合同，也不是《建設法典》第133條第3款第5句意義上的（事先）償付約定。通過合同，既沒有將土地開發(fā)擴展到K的土地上，也沒有償付開發(fā)分攤費。（事先）償付約定根據(jù)其本質，指向的是《建設法典》第127條第3款意義上的對未來產生的成本分攤義務事先予以抵消。在本案中從沒有產生過此類分攤費義務。所以本案并沒有訂立開發(fā)合同。（ccc）后續(xù)成本合同然而，本案中當事人也可能訂立了《建設法典》第11條第1款第3句規(guī)定的城市建設合同。此類合同約定參與費用承擔，而這些費用通常不是直接用于主體建造，而是社區(qū)視分攤收費情況而決定開發(fā)所產生的成本。具體是指后續(xù)的配套設施，如學校、幼兒園、運動場，也即滿足社區(qū)需要的設施開發(fā)。根據(jù)城市建設合同，私人可以通過合同承擔地方政府的采取城市建設措施（這也包括建造規(guī)劃，參見《建設法典》第11條第1款第1項）的成本，而這些措施是實現(xiàn)該私人的某個特定計劃的前提或結果（后續(xù)成本合同）。對于承擔成本，也可以用提供建設后續(xù)設施所需要的土地來代替。問題是，本案中K的成本承擔和她的修房計劃之間是否存在這樣的因果關聯(lián)。根據(jù)合同，土地轉讓并不是對S市政府修改規(guī)劃的成本的補償。這樣的成本是沒法用數(shù)字估算的。根據(jù)當事人的意思，修改規(guī)劃成本在合同中是不重要的。修建游戲場既不是K的建房計劃的后續(xù)工程，也不是前提條件。合同明確規(guī)定，土地轉讓不是為了支付開發(fā)成本。當事人知道，征收開發(fā)成本的法律基礎已經不復存在了。城市建設措施和土地轉讓之間缺少因果關聯(lián)，因此，本案也沒有訂立城市建設合同。（bb）合同內容禁止合同可以因為規(guī)定《行政程序法》第59條第2款第4項和《行政程序法》第56條不允許的內容而無效?！缎姓绦蚍ā返?6條適用于《行政程序法》第54條第2句意義上的合同，也即主從權合同。《行政程序法》第56條的適用超越了它的文義（”不允許的對待給付”，所謂的關聯(lián)禁止），根據(jù)該條規(guī)定，任何沒有全部滿足《行政程序法》第54條規(guī)定的內容要求的交換合同，均為無效。這些內容要求包括：對待給付的目的必須特定；行政機關的對待給付必須為了履行公共任務;對待給付必須合適,并且和行政機關的約定給付之間存在實質關聯(lián)（關聯(lián)禁止）。本案中，K的對待給付的目的是，對不存在的開發(fā)成本進行公平補償。本案中行政機關的對待給付確實是服務于公共任務的履行：修建兒童游戲場。問題是，K的對待給付是否合適，是否和S市的給付之間存在實質的關聯(lián)(關聯(lián)禁止)。所謂合適，是指公民的對待給付和行政機關履行的給付，在意義和價值上沒有比例失當，也即符合比例原則。關聯(lián)禁止是指：在行政機關的給付和私人約定的對待給付之間，應該存在實質性關聯(lián)；但如果公民履行的給付所服務公共利益，不同于行政機關履行的或打算履行的給付所服務的公共利益，那么兩者之間就不應該存在實質性關聯(lián)。本案中，在K的給付和S打算的修改規(guī)劃之間，必須存在實質性關聯(lián)的。在判斷K通過土地轉讓履行的對待給付是否合適時，很難將土地價值作為標準；因為S的給付一一修改建造規(guī)劃一一無法數(shù)字化。無論如何，可以辨識出建設規(guī)劃法上的實質關聯(lián)。對于K的建房計劃來說，修建兒童游戲場既不是前提條件，也不是后續(xù)負擔。即便從公平補償?shù)慕嵌?，土地轉讓和規(guī)劃修改之間似乎也不能建立起內在的關聯(lián)。在相鄰別里區(qū)開發(fā)的時候，K的土地不屬于開發(fā)范圍，所以不能和開發(fā)成本關聯(lián)起來。K從土地開發(fā)中享受到了好處，而土地開發(fā)的資金是由其他的土地所有權人提供的，所以，以公平理由建立起的實質性關聯(lián)，應該是K向其他的土地所有權人履行給付，而不是向S履行給付。K和S之間的土地轉讓合同違反了關聯(lián)禁止規(guī)定和比例原則，根據(jù)《行政程序法》第59條第2款第4項并第56條，為無效合同。(5)補償?shù)呐懦ǖ难a償請求權，是一項獨立的公法法律制度。它不排除準用民法條文，尤其不當?shù)美ǎ瑮l件是，民法規(guī)范表達的一般法律思想，因為在對作為這些規(guī)范的基礎的利益價值考量上具有相似性，而可以轉移到公法上。(a)類推適用民法典第814條第1種情形S主張，K知道自己不存在給付義務，因此不能要求返還所履行的給付，相關法律基礎是民法典第814條第1種情形。問題是，民法典第814條第1種情形是否可以適用于公法補償請求權。作出肯定回答的條件是，不當?shù)美麠l款所規(guī)定的，應當是可以準用于公法的一般的基本原則。民法典第814條的思想基礎是，原則上，給付者有給付的權利，即使實際上不存在需要履行的義務。如果給付者知道自己沒有需要給付的債務而仍然履行了給付，事后又要求返還給付，那么，他的前后行為就是自相矛盾的。民法典第814條第1種情形尤其彰顯信賴保護思想。如果給付人是有意識地履行了不存在的債務，那么原則上，給付受領人可以信賴自己具有保留給付的權利。然而，公民的相對行政權的公法補償請求權，不適用這項基本原則。公權力應該遵守依法行政的基本原則。行政的利益指向應該是，排除沒有法律理由的財產移轉,恢復合法狀態(tài)。對于公權力而言，當它在沒有法律理由的情況下有所取得時，也需要適用依法行政的基本原則。行政權主張自己對違法取得的財產利益產生了信賴，可以用來對抗公民的返還權，但是，這種信賴自始就沒有保護價值。此外，也缺乏證據(jù)表明，K在轉讓土地時就明確知道合同無效。(b)誠實信用原則補償可能違反誠實信用原則，而誠信原則作為一般的法律思想，適用于公法。因為無效合同而取得的給付，應當以同時履行的方式進行返還。K取得的建筑許可，已經具有存續(xù)力，并且根據(jù)建筑許也修建了房屋，因此，S不可能要求K返還建筑許可。在“保留需求”這一點上，有可能存在違反誠實信用原則的問題。然而，如果此處認可誠信原則視角，讓無效的合同無需承擔無效的法律后果，那么，《行政程序法》第59條、第56條第1款第2句的禁止性規(guī)定就會毫無效用；結果會是，行政機關可以保留所得，而根據(jù)立法者的目的本不允許這種方式的取得。鑒此，K可以要求返還所履行的給付。（6）請求權范圍公法補償請求權所需返還的范圍，本質上需根據(jù)民法典第818條的標準來確定。根據(jù)這條規(guī)定，城市S應當將K轉讓的土地返的所有權返還給K。（二）結論K擁有返還2號地所有權的公法補償請求權。K的訴請得到支持。行政合同認定芻議摘要：行政合同作為一種新的管理方式已在行政執(zhí)法中被廣泛應用。然而立法并未界定行政合同概念，學者各持觀點，行政合同概念的不明晰導致行政合同制度司法適用產生混亂。因此認定行政合同顯得尤為重要。本文首先對行政合同的歷史北背景進行闡述，其次提出行政合同的概念，最后提出如何認定行政合同，以期對行政合同理論研究和完善提供借鑒。關鍵詞：行政合同；行政協(xié)議；民事合同一、行政合同產生的歷史背景研究行政合同的前提是了解歷史，只有了解了歷史，對它的概念和認定的理解才不至于發(fā)生偏差。行政合同又稱政府合同、行政契約、公法合同，它的產生有深刻的歷史背景。早在古羅馬時期，人們就把國際協(xié)議、公法協(xié)議同私法協(xié)議區(qū)分開來，而其中公法協(xié)議便具有行政合同的某些性質。工業(yè)革命后，經濟的社會化程度大大提高，但是經濟危機以及環(huán)境污染問題不再是個人所能解決的了，人們不再信奉管得最少的政府是最好的政府，政府開始干預經濟，尤其二戰(zhàn)以后，“福利”國家出現(xiàn)，政府職能空前擴張。但是原有單一的行政命令管理方式已不能完全適應社會發(fā)展，政府有時不得不向相對人妥協(xié)。因此服務行政理念產生。相應的，行政活動的權力色彩不斷減少，而服務行政色彩不斷增加。這樣出現(xiàn)了一種與單方行政命令不同的管理方式，即政府通過與相對人訂立合同實現(xiàn)行政管理目的。行政合同有個特點，就是可以在沒有法律依據(jù)或即使有法律依據(jù)但在法律允許的范圍內通過合意來確定行政法上權利義務內容。并且可以在沒有法律依據(jù)時要求相對人自愿接受限制其自身利益和自由以及政府享有特權的條款，同時考慮個案的特殊性，有區(qū)別地實施，從而體現(xiàn)出行政合同靈活性和機動性的特點[1]。當行政機關從事的行政活動需要人們協(xié)助時，行政合同往往能顯示出其手段的優(yōu)越性。如征收土地，建設公益設施可以通過行政合同約定。再如，在環(huán)保行政中，行政機關可以與企業(yè)達成逐年減少廢棄物排放量的協(xié)議，從而補充不斷發(fā)布命令的措施。行政合同的出現(xiàn)改善了相對人與政府之間的關系，又促進了行政管理目標的實現(xiàn)。從根本上講，行政合同是基于社會經濟的發(fā)展促使政府職能擴張，單一的管理方式不能很好的施行時，產生的一種新的管理方式。二、行政合同的概念“行政合同''在德國、臺灣地區(qū)叫“行政契約”，在英美國家叫“政府合同我國司法實踐和學界中用“行政合同''、"行政契約我國立法中沒有“行政合同''一詞，新《行政訴訟法》和《行政訴訟法司法解釋》采用“行政協(xié)議”一詞。民法上協(xié)議與合同有相同的含義，同理，行政合同和行政協(xié)議也是同義詞。行政協(xié)議不屬于民事合同，因為合同法已經明確將其排除，那么行政協(xié)議是不是屬于行政法范疇呢？舊行政訴訟法立法中并沒有用行政協(xié)議一詞。行政合同一度被少數(shù)學者否定，理由是自愿與行政法依法行政原則抵觸，”如果容許此種行政契約施行，豈不回歸封建專制時代？由法治回歸人治？[1]“。但是反對的人越來越少。新行政訴訟法不但承認行政協(xié)議，更是明確了行政協(xié)議屬于行政法范疇。但是立法未對行政協(xié)議的概念界定。關于行政合同的定義有多種觀點，主流觀點認為，行政合同是為實現(xiàn)行政管理目的，行政機關基于合意訂立的具有權利義務內容的協(xié)議。行政機關不僅可以與