第六章公共預(yù)算：決策及其經(jīng)濟(jì)

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）主編：高培勇公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材引言各個(gè)部門(mén)的收支決策是通過(guò)預(yù)算的編制來(lái)完成的。在預(yù)算編制過(guò)程中，面臨2個(gè)關(guān)聯(lián)的問(wèn)題：公共支出的規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在什么水平？如何保證各個(gè)部門(mén)的資源配置具有更高的經(jīng)濟(jì)效率？本章的研究?jī)?nèi)容如何制定公共部門(mén)收支決策經(jīng)濟(jì)分析能否用于公共收支的預(yù)算決策哪些經(jīng)濟(jì)分析手段有助于收支決策過(guò)程公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材第六章公共預(yù)算：決策及其經(jīng)濟(jì)分析幾個(gè)相關(guān)概念1公共預(yù)算決策程序2公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：機(jī)會(huì)成本分析3公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本-效益分析4公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.1幾個(gè)相關(guān)概念6.1.1公共預(yù)算

所謂公共預(yù)算：指的是政府部門(mén)在每一個(gè)財(cái)政年度的全部公共收支結(jié)構(gòu)一覽表。簡(jiǎn)言之，公共預(yù)算是政府部門(mén)在每一個(gè)財(cái)政年度的公共收支計(jì)劃。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.1幾個(gè)相關(guān)概念6.1.1公共預(yù)算的功能它反映和規(guī)定了政府部門(mén)在預(yù)算年度內(nèi)的活動(dòng)范圍、方向和重點(diǎn)。它是立法機(jī)關(guān)和全體社會(huì)成員監(jiān)督政府收支運(yùn)作的途徑和窗口。

它是控制公共支出規(guī)模的一個(gè)有效手段。123公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.1幾個(gè)相關(guān)概念6.1.2預(yù)算年度

預(yù)算年度，亦稱(chēng)作財(cái)政年度，是指編制和執(zhí)行預(yù)算所應(yīng)依據(jù)的法定時(shí)限。也就是預(yù)算收支起訖的有效期限。

歷年制預(yù)算年度：如從每年1月1日-同年12月31日，包括：法國(guó)、德國(guó)、意大利、中國(guó)等跨年制預(yù)算年度：從某年某月某日起-次年某年某月某日，歷經(jīng)12個(gè)月，跨越2個(gè)日歷年度。包括美國(guó)：從每年10月1日-次年9月30日，終了日屬于哪一年份，稱(chēng)為哪一年預(yù)算年度。英國(guó)、日本：從每年4月1日-次年3月31日，開(kāi)始日屬于哪一年份，稱(chēng)為哪一年預(yù)算年度。6.1.2預(yù)算年度公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.1幾個(gè)相關(guān)概念6.1.2預(yù)算年度決定因素每年公共收入的旺季每年立法機(jī)關(guān)召開(kāi)會(huì)議的日期預(yù)算年度起迄日期決定因素：每年公共收入旺季。以此作為預(yù)算年度開(kāi)始日期，可使預(yù)算年度開(kāi)始時(shí)的公共收入較為充足。每年立法機(jī)關(guān)召開(kāi)會(huì)議的日期。以此作為預(yù)算年度開(kāi)始日期，可使公共預(yù)算早日獲得立法機(jī)關(guān)通過(guò)，及時(shí)著手執(zhí)行。6.1.2預(yù)算年度公共預(yù)算在操作技術(shù)上要解決2個(gè)問(wèn)題：計(jì)劃表格的安排，即公共預(yù)算的形式；計(jì)劃指標(biāo)（數(shù)字）的確定，公共預(yù)算的內(nèi)容。6.1幾個(gè)相關(guān)概念公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.1幾個(gè)相關(guān)概念6.1.3公共預(yù)算的分類(lèi)復(fù)試預(yù)算單式預(yù)算形式增量預(yù)算內(nèi)容零基預(yù)算形式單式預(yù)算：公共收支計(jì)劃通過(guò)一個(gè)統(tǒng)一的計(jì)劃表格反映；復(fù)式預(yù)算：公共收支計(jì)劃通過(guò)兩個(gè)或以上計(jì)劃表格反映。6.1.3公共預(yù)算的分類(lèi)內(nèi)容：增量預(yù)算：公共收支計(jì)劃指標(biāo)是在以前預(yù)算年度的基礎(chǔ)上，按新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r調(diào)整后確定的；零基預(yù)算：公共收支計(jì)劃指標(biāo)的確定，以新的預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況為依據(jù)，不考慮以前的收支狀況。6.1.3公共預(yù)算的分類(lèi)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.1幾個(gè)相關(guān)概念6.1.4公共預(yù)算的原則公共預(yù)算的原則完整性年度性統(tǒng)一性可靠性公開(kāi)性完整性。公共預(yù)算必須包括全部公共收支，反映全部財(cái)政活動(dòng)，不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有公共預(yù)算管轄外的公共財(cái)政活動(dòng)。統(tǒng)一性。公共預(yù)算收支按照統(tǒng)一的程序計(jì)算和編制。可靠性。要求收支數(shù)字必須正確估計(jì)，不能估計(jì)過(guò)高或過(guò)低；各種收支性質(zhì)必須明確區(qū)分，不能摻雜混同。6.1.4公共預(yù)算的原則公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材3專(zhuān)欄6—1“金財(cái)工程”（GFMIS）解決方案89資料來(lái)源：《金財(cái)工程（GFMIS）解決方案》，見(jiàn)http://wwwccwcomcn/applic/solut/htm2004/20040528_09Z8Jhtm6.1幾個(gè)相關(guān)概念公共預(yù)算周期預(yù)算編制。在每個(gè)預(yù)算年度開(kāi)始前，由政府編制預(yù)算機(jī)關(guān)編制下一年度預(yù)算草案；預(yù)算批準(zhǔn)。經(jīng)立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，成為正式預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算年度開(kāi)始后，政府行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行預(yù)算，審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行日常監(jiān)督；預(yù)預(yù)算事后監(jiān)督。算年度終了后，執(zhí)行預(yù)算機(jī)關(guān)就全年執(zhí)行預(yù)算情況及結(jié)果編制年度實(shí)際收支報(bào)告（決算）。經(jīng)審計(jì)機(jī)關(guān)審核后，由立法機(jī)關(guān)予以批準(zhǔn)。6.2公共預(yù)算決策程序公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.2公共預(yù)算決策程序6.2.1編制和提出聯(lián)邦支出預(yù)算編制1聯(lián)邦收入預(yù)算編制2公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.2公共預(yù)算決策程序6.2.2審議和批準(zhǔn)根據(jù)1974年預(yù)算改革法，國(guó)會(huì)審議和批準(zhǔn)預(yù)算草案的程序大體是：以?xún)稍旱念A(yù)算委員會(huì)為主，向國(guó)會(huì)提出兩次決議，經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)就完成了立法手續(xù)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.2公共預(yù)算決策程序6.2.3執(zhí)行授權(quán)額和支出額收支預(yù)算的執(zhí)行銀行代理國(guó)庫(kù)制度123公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.2公共預(yù)算決策程序6.2.4執(zhí)行的監(jiān)督財(cái)政監(jiān)督總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)1審計(jì)監(jiān)督國(guó)會(huì)及其總會(huì)計(jì)署2公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.2公共預(yù)算決策程序?qū)?—2修訂預(yù)算法的主要著力點(diǎn)資料來(lái)源：高培勇：《我們期待怎樣一部預(yù)算法？》，載《經(jīng)濟(jì)月刊》，2004(5)。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.3公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：機(jī)會(huì)成本分析6.3.1機(jī)會(huì)成本分析的含義公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析，大體是從兩個(gè)方面進(jìn)行的：一是從宏觀的角度，就整體的公共預(yù)算決策對(duì)社會(huì)資源配置的影響進(jìn)行分析；另一是從微觀的角度，就某一項(xiàng)目或方案的公共預(yù)算決策對(duì)社會(huì)資源配置的影響進(jìn)行分析。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.3.1機(jī)會(huì)成本分析的含義6.3公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：機(jī)會(huì)成本分析預(yù)算資金的機(jī)會(huì)成本，指的是因這樣一筆資金由非政府部門(mén)轉(zhuǎn)移到公共部門(mén)而導(dǎo)致的非政府部門(mén)的效益損失。如果一筆特定的資金交由公共部門(mén)使用所能達(dá)到的效益，大于留在非政府部門(mén)使用所能達(dá)到的效益（或說(shuō)是大于其機(jī)會(huì)成本），那么，有關(guān)這筆資金的公共預(yù)算決策就是具有效率的；反之，則是無(wú)效率的。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.3公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：機(jī)會(huì)成本分析6.3.2進(jìn)一步的說(shuō)明：資源在公共物品和私人物品之間的配置公共物品或服務(wù)的邊際效益公共物品或服務(wù)的邊際支出私人物品或服務(wù)的邊際效益私人物品或服務(wù)的邊際支出=整個(gè)社會(huì)資源最佳配置的條件：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.3公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：機(jī)會(huì)成本分析6.3.2進(jìn)一步的說(shuō)明：資源在公共物品和私人物品之間的配置私人物品邊際效益公共物品邊際效益OA'AOBB'MNC'CDD'圖6—1資源在公共物品和私人物品之間的配置公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本—效益分析6.4.1成本-效益分析的含義對(duì)公共預(yù)算決策進(jìn)行成本—效益分析，就是把公共預(yù)算資金的作用劃分為若干項(xiàng)目或方案，分別就每個(gè)項(xiàng)目或方案核算其效益和成本。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同項(xiàng)目和不同方案進(jìn)行比較，確定其優(yōu)先采用的次序，并摒棄那些社會(huì)邊際成本超過(guò)社會(huì)邊際效益的項(xiàng)目或方案。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本—效益分析6.4.2成本-效益分析的步驟計(jì)算各個(gè)項(xiàng)目或方案的效益和成本。確定各個(gè)項(xiàng)目或方案的優(yōu)劣次序。1計(jì)算各個(gè)項(xiàng)目或方案的效益和成本的比率.。23進(jìn)行各個(gè)項(xiàng)目或方案的選擇和決策。4舉例假定某一地區(qū)洪水泛濫，給當(dāng)?shù)卦斐闪撕艽髶p失。為治理洪水，政府?dāng)M建設(shè)一座防洪設(shè)施。成本與收益如下表：項(xiàng)目（方案）效益B成本CB-CB/C(B-C)/C次序A14000020000200002.01.02A2195001500045001.30.34A3120001000020001.20.25A412500500075002.51.51A54500030000150001.50.53A6125001250001.006A72700030000-30000.9-0.17對(duì)防洪設(shè)施公共支出項(xiàng)目的成本-收益分析第一步：技術(shù)各方案的效益和成本，其中：成本=直接成本+間接成本（社會(huì)成本）效益=直接效益+間接效益（社會(huì)效益）實(shí)際做法：詳盡計(jì)算每個(gè)項(xiàng)目的直接成本和直接效益，適當(dāng)計(jì)算社會(huì)成本和社會(huì)效益公共預(yù)算決策還要考慮無(wú)形和有形的成本和收益有形：可以用市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算計(jì)入會(huì)計(jì)賬目的一切成本和收益無(wú)形：不能由市場(chǎng)估價(jià)，不能入賬的一切成本和收益本例中：建設(shè)防洪工程實(shí)際成本=人力、物力投入+對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和人民生活造成的實(shí)際損失實(shí)際效益：社會(huì)財(cái)富+社會(huì)發(fā)展+人民生活水平提高對(duì)防洪設(shè)施公共支出項(xiàng)目的成本-收益分析第二步：計(jì)算各項(xiàng)目的效益和成本的比率，2個(gè)指標(biāo)效益/成本，B/C。底限為1，低于1的項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上不可行（效益-成本）/成本比率，(B-C)/C。底限為0，低于0經(jīng)濟(jì)上不可行第三步，取得各方案優(yōu)劣次序上述2個(gè)指標(biāo)都是越大越好第四步，進(jìn)行方案選擇和決策依據(jù)：以第三步的次序和限制條件而定對(duì)防洪設(shè)施公共支出項(xiàng)目的成本-收益分析第四步，進(jìn)行方案選擇和決策本例中有7個(gè)不同的項(xiàng)目，如果公共支出總額給定，為7億元，只有一個(gè)限制條件：那么選擇項(xiàng)目A4、A1、A5、A2因?yàn)檫@四個(gè)項(xiàng)目成本和=7億元，效益和=11.7億，效益-成本=∑B-∑C=4.7億限制條件下能取得的最大值如果公共支出總額可變，項(xiàng)目選擇面擴(kuò)大擴(kuò)大的次序，先A3，該項(xiàng)目可使∑B-∑C值增加后A6，這是一個(gè)邊際項(xiàng)目，即得失相等A7不可選公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本—效益分析6.4.3時(shí)間因素的考慮：貼現(xiàn)

不同時(shí)間發(fā)生的效益或成本不能直接相加，不同時(shí)間發(fā)生的效益和成本也不能直接相減即直接比較。關(guān)鍵在于，必須將時(shí)間價(jià)值因素以及由此而形成的利息因素考慮在內(nèi)。也就是說(shuō)，必須通過(guò)貼現(xiàn)的過(guò)程，將這些發(fā)生在若干年間的成本流和效益流都折算成現(xiàn)值，然后才能相加或相減，進(jìn)行比較和分析。

舉例對(duì)于一個(gè)公共支出項(xiàng)目：效益：B1，B2，…，Bn成本：C1，C2，…，CnC1+B1，…，Cn+Bn是同一時(shí)間發(fā)生的，可以直接比較但是C1和B2，…，Cn-1和Bn就不能直接比較了為了使不同時(shí)間上的B和C能直接相加減，要使用一個(gè)貼現(xiàn)率（r）計(jì)算。貼現(xiàn)率通常=一個(gè)年利率，即一筆資金一年后平均增值的百分比率以此方法計(jì)算公共支出項(xiàng)目的凈效益（B-C）的現(xiàn)值，該項(xiàng)目的凈現(xiàn)值(netpresentvalue,NPV)舉例NPV>0的方案，經(jīng)濟(jì)上可行不同方案的比較，按同樣方法先計(jì)算成本流的總現(xiàn)值(presentvalueofcosts,PVC）再計(jì)算NPV/PVC值由大到小排序，排在前面的是優(yōu)方案r越大，NPV或PVC越??；r越小，兩個(gè)值越大。較高的貼現(xiàn)率，有利于使用年限較短的支出；較低的貼現(xiàn)率，有利于使用年限較長(zhǎng)的支出。較低的貼現(xiàn)率會(huì)鼓勵(lì)政府支出，減少私人投資，扭曲政府與非政府部門(mén)間的資源配置。舉例公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材6.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本—效益分析36.4.3時(shí)間因素的考慮：貼現(xiàn)預(yù)算資金的社會(huì)機(jī)會(huì)成本貼現(xiàn)率（r）可以用資金市場(chǎng)上的利率來(lái)表示貼現(xiàn)率使用時(shí)應(yīng)注意兩點(diǎn)一是市場(chǎng)利率應(yīng)是完全競(jìng)爭(zhēng)的資金市場(chǎng)上的利率，在不存在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的情況下，就必須利用影子利率（shadowinterestrate）來(lái)衡量。影子利率：也叫影子價(jià)格是沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)格的商品或服務(wù)的推算價(jià)格，它代表著生產(chǎn)或消費(fèi)某種商品的機(jī)會(huì)成本；還有學(xué)者將影子價(jià)格定義為商品或生產(chǎn)要素的邊際增量所引起的社會(huì)福利的增加值。二是市場(chǎng)利率往往含有稅收的因素，在使用時(shí)必須加以排除。如所得稅率為10%，市場(chǎng)利率為20%，排除稅收因素，實(shí)際市場(chǎng)率是納稅人實(shí)際可以獲得的資金收益率，只有10%。以后者計(jì)算的資金機(jī)會(huì)成本更準(zhǔn)確。貼現(xiàn)率使用時(shí)應(yīng)注意兩點(diǎn)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材36.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本—效益分析6.4.4成本-效益分析的作用與局限性作用：防止兩種傾向有助于糾正那些只顧需要，不管成本如何的傾向有助于糾正那種只考慮成本，而不管效益如何的傾向局限性：適用范圍有限以貨幣為尺度并不能適當(dāng)?shù)貙?duì)許多政府活動(dòng)領(lǐng)域的效益進(jìn)行分析公共經(jīng)濟(jì)學(xué)（第三版）21世紀(jì)公共管理系列教材3專(zhuān)欄6—3“十二五”時(shí)期中國(guó)預(yù)算改革的主要任務(wù)資料來(lái)源：《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》第十一篇第四十七章第二節(jié)。6.4公共預(yù)算決策的經(jīng)濟(jì)分析：成本—效益分析