產(chǎn)權(quán)虛化是農(nóng)地弊案的制度性根源(一)

產(chǎn)權(quán)虛化是?農(nóng)地弊案的?制度性根源?(一)我?國農(nóng)村土地?___所有?制度建立以?來，農(nóng)民的?土地財產(chǎn)權(quán)?利一直沒有?得到明確界?定和有效保?護。在現(xiàn)行?制度下，農(nóng)?民土地財產(chǎn)?權(quán)利受損主?要土地的國?家征用、_?__支配和?土地關(guān)系立?法的不完備?。建立有效?保護農(nóng)民權(quán)?益的土地產(chǎn)?權(quán)制度，既?是進一步深?化農(nóng)村改革?、探索解決?“三農(nóng)”問?題的現(xiàn)實需?要，也是理?論研究的重?大課題。?農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制?度是保護農(nóng)?民權(quán)益的基?礎(chǔ)性制度?土地是農(nóng)民?最基本的生?產(chǎn)要素，土?地權(quán)利是農(nóng)?民最重要的?財產(chǎn)權(quán)利。?要素資產(chǎn)化?、配置市場?化是完善市?場經(jīng)濟體制?的內(nèi)在要求?。在市場經(jīng)?濟體制下，?土地要素配?置、土地資?產(chǎn)經(jīng)營實質(zhì)?上是土地權(quán)?利的契約化?交換，必須?建立在產(chǎn)權(quán)?清晰界定的?基礎(chǔ)上。農(nóng)?地產(chǎn)權(quán)制度?是農(nóng)地所有?權(quán)、使用權(quán)?、收益權(quán)、?處置權(quán)等各?項權(quán)能的設(shè)?置和劃分，?是規(guī)范農(nóng)地?利用關(guān)系的?制度體系。?作為農(nóng)村土?地關(guān)系中重?要的利益主?體，農(nóng)民的?土地財產(chǎn)權(quán)?利與農(nóng)村土?地產(chǎn)權(quán)制度?密切相關(guān)，?土地權(quán)屬界?定、土地權(quán)?屬轉(zhuǎn)移、土?地關(guān)系立法?等環(huán)節(jié)都直?接影響著農(nóng)?民的權(quán)益。?農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制?度的功能就?是提供農(nóng)地?產(chǎn)權(quán)界定、?行使和保護?的基本規(guī)則?，在農(nóng)民土?地財產(chǎn)權(quán)利?保護中處于?基礎(chǔ)性地位??，F(xiàn)行農(nóng)?地產(chǎn)權(quán)制度?的缺陷是農(nóng)?民權(quán)利受損?的重要制度?根源近年?來圍繞土地?關(guān)系產(chǎn)生的?利益沖突，?根源在于現(xiàn)?行農(nóng)村土地?實行“農(nóng)民?___所有?”的制度安?排中存在著?產(chǎn)權(quán)殘缺問?題。首先?，“農(nóng)村土?地___所?有”導(dǎo)致了?權(quán)屬模糊和?權(quán)能殘缺。?___所有?的產(chǎn)權(quán)主體?包括鄉(xiāng)、村?、組三個層?次和社區(qū)自?治___、?鄉(xiāng)村___?經(jīng)濟___?兩種類型。?由于這些_?__性質(zhì)模?糊和功能異?化，農(nóng)村土?地___所?有事實上已?經(jīng)演變成了?鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和?村自治__?_或村經(jīng)濟?___所有?，土地關(guān)系?中存在明顯?的權(quán)勢支配?特征；權(quán)能?殘缺則體現(xiàn)?在___作?為所有者和?農(nóng)民作為使?用者的權(quán)能?“雙重殘缺?”。其次?，土地權(quán)屬?轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)?民土地財產(chǎn)?權(quán)利在兩個?層次上受損?：（一）?土地征用中?國家公權(quán)對?___和農(nóng)?民土地財產(chǎn)?權(quán)利的侵害?。因為公共?利益的需要?而設(shè)置土地?征用權(quán)力，?是各國通行?的做法，問?題的關(guān)鍵在?于“公共利?益”范圍的?界定是否適?當、土地征?用的程序是?否合法和征?地補償?shù)臉?準是否合理?。我國土地?征用制度存?在三個突出?問題：一是?征地權(quán)的適?用范圍擴大?化。征地范?圍過寬、大?量經(jīng)營性項?目借助公權(quán)?征用土地，?是農(nóng)民權(quán)益?受到侵害的?主要原因。?二是征地程?序缺乏理性??，F(xiàn)行體制?下，各級政?府出于財政?壓力、利稅?動因及政績?效應(yīng)，其自?身利益很容?易與企業(yè)利?益整合，并?形成共謀關(guān)?系，隨意啟?用征地權(quán)，?而農(nóng)民缺乏?協(xié)商機會和?談判能力，?其土地權(quán)利?受到了相當?程度的漠視?。三是征地?補償過低并?被層層截留?。在成熟的?市場經(jīng)濟國?家，征用土?地必須按照?“公平的市?價”對土地?所有人給予?補償，其補?償標準的確?定既要考慮?土地現(xiàn)期的?市場價值，?也要考慮土?地的預(yù)期收?益；而我國?實行征地補?償辦法，補?償費雖然存?在一定的地?區(qū)差異，但?從全國看，?現(xiàn)金形式的?補償標準通?常僅在每畝?___萬元?之間。征地?補償截留的?問題十分普?遍。___?省的一項調(diào)?查顯示，如?果征地成本?價為___?％，被征用?土地的收益?分配格局大?致是：地_?__府占_?__％-_?__％，企?業(yè)占___?％-___?％，村級_?__占__?_％-__?_％，農(nóng)民?僅能得到_?__％-_?__％。在?缺乏合理補?償?shù)耐瑫r，?政府還基本?放棄了對_?__的社會?保障和社會?救助責任，?使___處?境艱難。?（二）土地?___支配?，鄉(xiāng)村權(quán)勢?階層在__?_土地流轉(zhuǎn)?中侵害農(nóng)民?利益。當前?農(nóng)村土地承?包關(guān)系中的?主要矛盾，?是___所?有權(quán)對農(nóng)民?土地使用權(quán)?的侵害。村?組干部在土?地支配上的?權(quán)力空間過?大，土地調(diào)?整具有很大?的隨意性，?通過土地支?配權(quán)攫取_?__和個人?利益、侵害?農(nóng)民利益的?現(xiàn)象相當普?遍。其主要?表現(xiàn)：一是?為數(shù)不少的?地方?jīng)]有落?實“延長土?地承包期_?__年”的?政策，二輪?土地承包沒?有進行；二?是在土地分?配和調(diào)整中?預(yù)留、提取?機動地，由?村組支配和?經(jīng)營，在收?取承包費用?取得___?收入的同時?，逃避國家?稅費；三是?沿用“兩田?制”、“返?租倒包”等?分配辦法和?經(jīng)營形式，?剝奪農(nóng)民的?承包經(jīng)營權(quán)?，集中大量?土地采取發(fā)?包方式經(jīng)營?；四是對農(nóng)?民承包土地?的流轉(zhuǎn)進行?干預(yù)，甚至?采取強制方?式進行土地?流轉(zhuǎn)。第?三，土地法?律關(guān)系不完?善使農(nóng)民土?地財產(chǎn)權(quán)利?缺乏嚴格、?有效的保護?。目前我國?規(guī)范農(nóng)村土?地關(guān)系的法?律很多，但?缺乏內(nèi)在的?一致性，也?存在不確定?性甚至自身?的矛盾。不?同的對象對?法律的理解?存在較大的?差異，法律?解釋和司法?實踐中均存?在一定的彈?性，這事實?上造成了多?規(guī)則并存以?供選擇的局?面。很明顯?，分散的農(nóng)?民在利益競?爭中處于弱?勢地位，無?力抗拒權(quán)力?、資本以及?權(quán)力和資本?的結(jié)合對自?身土地財產(chǎn)?權(quán)利的侵蝕?。建立有?利于農(nóng)民土?地財產(chǎn)權(quán)利?保護的農(nóng)地?產(chǎn)權(quán)制度?（一）弱化?農(nóng)村土地_?__所有權(quán)?概念?，F(xiàn)代?產(chǎn)權(quán)理論表?明，農(nóng)村土?地財產(chǎn)權(quán)利?是可以分割?的，所有權(quán)?雖然居于基?礎(chǔ)性地位，?但這種權(quán)利?與其他權(quán)利?可以分離，?農(nóng)民的土地?使用權(quán)作為?“權(quán)利束”?的一個部分?是可以獨立?存在的。產(chǎn)?權(quán)虛化是農(nóng)?地弊案的制?度性根源第?2頁從實?踐上看，改?革開放以來?，特別是隨?著近年來我?國農(nóng)村產(chǎn)品?交易市場化?改革的不斷?深入和農(nóng)村?稅費改革的?實施，土地?承包合同不?再包括產(chǎn)品?收購的約定?，也不再包?括三提五統(tǒng)?等農(nóng)民與鄉(xiāng)?村分配關(guān)系?的約定，這?使家庭承包?經(jīng)營制度的?內(nèi)涵發(fā)生了?很大的變化?。稅費改革?也對農(nóng)村土?地制度改革?帶來了深刻?的影響。新?的稅費制度?取消了村級?提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)?統(tǒng)籌，從而?取消了農(nóng)民?與鄉(xiāng)村__?_的分配內(nèi)?容。當前，?我國農(nóng)村土?地___所?有制的__?_意義高于?其實際的經(jīng)?濟意義，但?考慮到改變?___所有?性質(zhì)也不具?有現(xiàn)實性，?因此，在政?策、立法和?實踐中，可?以逐步淡化?土地所有權(quán)?概念，著力?于農(nóng)民土地?使用權(quán)的制?度和法律建?設(shè)，構(gòu)建以?使用權(quán)為核?心的農(nóng)民土?地財產(chǎn)權(quán)利?體系。（?二）明確界?定農(nóng)民的土?地使用權(quán)。?一是土地使?用權(quán)物權(quán)化?。物權(quán)是指?權(quán)利人對于?物所享有的?直接占有、?使用、收益?和處分的權(quán)?利。在所有?權(quán)和使用權(quán)?分離的產(chǎn)權(quán)?結(jié)構(gòu)中，使?用權(quán)是一個?重要的物權(quán)?內(nèi)容。從政?策和法律的?規(guī)定看，目?前我國農(nóng)民?對于承包所?得土地實際?上已經(jīng)具備?了物權(quán)含義?上的使用權(quán)?。承包雖然?屬于合同約?定的債權(quán)關(guān)?系，但這種?承包關(guān)系在?形式上已經(jīng)?受到了政策?、法律的嚴?格規(guī)制，突?破了契約關(guān)?系的范疇，?具備物權(quán)化?的基礎(chǔ)。二?是土地使用?權(quán)法定化，?即通過法律?明確規(guī)定農(nóng)?民對已經(jīng)取?得的土地的?長期使用權(quán)?。物權(quán)的設(shè)?立采取法定?主義，即物?權(quán)的種類和?基本內(nèi)容由?法律規(guī)定，?不允許當事?人自由創(chuàng)設(shè)?物權(quán)種類或?隨意確定物?權(quán)的內(nèi)容。?三是使用權(quán)?的長期化。?通過法律制?度賦予農(nóng)民?長期而穩(wěn)定?的土地使用?權(quán)。使用權(quán)?的長期化才?能形成農(nóng)地?產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定?性，而地權(quán)?的穩(wěn)定性直?接關(guān)系到農(nóng)?業(yè)績效和農(nóng)?民利益。?（三）嚴格?限制基層政?府和村組_?__在土地?經(jīng)營上的尋?租行為。賦?予農(nóng)民長期?而有保障的?土地使用權(quán)?，已經(jīng)體現(xiàn)?在《農(nóng)村土?地承包法》?的立法精神?之中?；鶎?政府和村組?___要依?法保障農(nóng)民?的土地財產(chǎn)?權(quán)利，使其?合法的使用?權(quán)、經(jīng)營權(quán)?、生產(chǎn)決策?權(quán)和收益權(quán)?不受侵蝕。?對于農(nóng)民通?過分配取得?的土地，政?府要發(fā)放《?土地使用權(quán)?證》；農(nóng)村?土地流轉(zhuǎn)的?主體是農(nóng)戶?，農(nóng)戶之間?依法、自愿?、有償進行?的土地流轉(zhuǎn)?和___按?照法律、政?策規(guī)定進行?的土地調(diào)整?，都要依法?實施土地變?更登記。?（四）改革?土地征用制?度，盡快建?立土地交易?制度?；?目標是建立?符合市場經(jīng)?濟體制和現(xiàn)?代法治精神?、嚴格保護?耕地、維護?農(nóng)民權(quán)益的?土地權(quán)利交?換制度。一?是嚴格界定?公益性用地?范圍，建設(shè)?用地性質(zhì)應(yīng)?由同級人民?代表大會審?核，確定為?公益性用地?的，才能啟?動國家征地?權(quán)。二是對?征用土地按?市場價格補?償。一定范?圍內(nèi)公共利?益的實現(xiàn)，?其成本應(yīng)由?相應(yīng)范圍內(nèi)?的公民來承?擔，而不應(yīng)?轉(zhuǎn)嫁給