一個老舊小區(qū)的治理困境與出路-以豐臺區(qū)方莊地區(qū)為研究對象

一個老舊小區(qū)的治理困境與出路以豐臺區(qū)方莊地區(qū)為研究對象

豐臺區(qū)方莊地區(qū)作為北京市最早建成的高檔住宅小區(qū)，經(jīng)過近30年的發(fā)展，現(xiàn)已成為典型的老舊小區(qū)，其特點在全市具有較強的普遍性和代表性。破解方莊地區(qū)面臨的治理難題與困境，重新煥發(fā)方莊活力，增添方莊魅力，為方莊居民創(chuàng)造更加幸福美好生活，不僅對方莊地區(qū)的長遠發(fā)展具有重要意義，對推動北京其他大型居住區(qū)發(fā)展也具有典型示范作用。一光環(huán)不再的方莊地區(qū)方莊位于東南二環(huán)，豐臺區(qū)東北部，始建于20世紀80年代。1984年8月，市政府在南苑鄉(xiāng)蒲黃榆大隊的方家莊等十幾個村及東鐵匠營街道辦事處的八里河西里等居民區(qū)的地域內(nèi)統(tǒng)建方莊居住區(qū)。1985年5月正式成立方莊地區(qū)辦事處，轄區(qū)面積5.53平方公里，下轄15個社區(qū)，截至2015年底，常住人口共有41186戶100367人。方莊地區(qū)是北京市改革開放第一個試驗小區(qū)。作為20世紀80年代第一流的住宅區(qū)，方莊采取一次性規(guī)劃建設(shè)方式，由“十字形”道路結(jié)構(gòu)分隔出四個住宅小區(qū)，即現(xiàn)在的芳古園、芳城園、芳群園、芳星園，由同一條環(huán)路串起，整個方莊樓宇道路規(guī)劃整齊，全部集中供暖、管道煤氣，廚房、廁所設(shè)配齊全。各園公共設(shè)備按當(dāng)時“居住小區(qū)”的“千人指標”規(guī)劃配備有郵電局、幼兒園、中小學(xué)、食品店、百貨店、副食店、居委會等設(shè)施，綠化面積由人均1平方米增加到人均4平方米，較早引入了物業(yè)管理，成為環(huán)境優(yōu)美、設(shè)施齊備、生活方便、管理有序的宜居小區(qū)。方莊創(chuàng)造了當(dāng)時多個第一，是全國第一家實施殘疾人無障礙建設(shè)的社區(qū)，也是當(dāng)時亞洲僅有的兩個無障礙小區(qū)之一；方莊是第一家擁有社區(qū)開放公園的住宅區(qū)；方莊是第一個擁有健全的體育設(shè)施的社區(qū)，最早針對老年人開設(shè)門球活動。這一區(qū)域作為20世紀90年代初北京市已建成的最大也是規(guī)劃最先進、最宜居的住宅小區(qū)，吸引了京城不少高端人士紛紛入住，成為首都最早的“高檔居住區(qū)”和北京的一張靚麗名片。方莊以其先進的設(shè)計理念，對后來我國城市住宅區(qū)建設(shè)有很大的啟迪意義和示范作用。方莊開發(fā)的年代尚處在北京城市建設(shè)管理的起步期，規(guī)劃建設(shè)不可避免地帶有當(dāng)時的時代特點。經(jīng)過30年經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，當(dāng)前人民群眾的生活需求與居住理念發(fā)生了巨大飛躍，當(dāng)初的規(guī)劃設(shè)計已經(jīng)無法滿足現(xiàn)在人民群眾的需要，成為制約生活條件改善的障礙。同時，隨著時間的推移，方莊流動人口激增，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著變化，社區(qū)的硬件設(shè)施也開始老化，一系列問題日益凸顯，成為典型的老舊小區(qū)，與新建小區(qū)相比，方莊的光環(huán)不再，吸引力下降。二方莊地區(qū)社會治理面臨的主要問題和困境（一）居民參與社區(qū)治理的積極性不高方莊地區(qū)由于居民素質(zhì)整體較高，開展基層民主建設(shè)具有得天獨厚的條件。根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，豐臺區(qū)211.2萬人常住人口中，具有大學(xué)（指大專及以上）程度的63.4萬人；具有高中（含中專）程度的51.7萬人；具有初中程度的63.4萬人；具有小學(xué)程度的20.1萬人，文盲人口為3.0萬人。而方莊地區(qū)80623常住人口中，具有大學(xué)（指大專及以上）程度的37620人，具有高中（含中專）程度的19753人，具有初中程度的16964人，具有小學(xué)程度的5412人，文盲874人。方莊地區(qū)大學(xué)（指大專及以上）程度占總?cè)丝诘?6%，遠遠高于全區(qū)32%的水平。但是，目前方莊居民參與水平卻比較低，社區(qū)積極分子占社區(qū)常住人口最高比例只有5.66%。目前，方莊地區(qū)開展社區(qū)自治已經(jīng)有了一些初步的探索與做法，如社區(qū)事務(wù)議事會、日巡制等，但整體而言，參與社區(qū)自治的人群中老年人居多，離退休人員多，中青年少，在職人員少，居民參與度還有很大的挖掘空間。另外，方莊地區(qū)社會單位的參與度也有待于進一步提高。（二）社區(qū)服務(wù)場所不達標由于建成年代較早，當(dāng)時規(guī)劃部門對社區(qū)辦公和服務(wù)用房并無相關(guān)要求或要求偏低。隨著社會的發(fā)展，居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標不斷提高，而原先預(yù)留空間不夠，作為建成區(qū)，可供購買的房屋又有限，擴大用房難度很大，這個問題在全市老舊小區(qū)中也具有一定的普遍性。方莊地區(qū)達到《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計指標要求》的350平方米用房的只有6個社區(qū)，另9個社區(qū)都不達標，達標率只有40%（見圖1）。圖1方莊地區(qū)社區(qū)辦公和服務(wù)用房面積隨著人民生活水平的不斷提高，當(dāng)前群眾開展文化活動的需求強烈。但開展文化活動需要室內(nèi)外場地，原先規(guī)劃預(yù)留的文化活動設(shè)施與激增的需求越來越不適應(yīng)。目前方莊地區(qū)活動場所共有三部分組成：一是社區(qū)服務(wù)中心，位于芳群園一區(qū)，可服務(wù)西片居民。二是社區(qū)服務(wù)中心東片活動基地，位于紫芳園二區(qū)6號樓，主要服務(wù)于方莊藝術(shù)團排練和東片居民的文化活動。三是各社區(qū)的活動用房，有4個社區(qū)活動用房在100平方米以下，有2個社區(qū)因受房源等方面的限制，無活動用房，居民開展自娛自樂的文化體育活動很不方便（見圖2）。圖2方莊地區(qū)社區(qū)活動用房面積方莊地區(qū)人口老齡化傾向比較明顯，截止到2011年底實有60歲以上老年人18473人，占總?cè)丝诘?8.4%、占實有戶籍人口的32.9%。從調(diào)查數(shù)據(jù)來看，近幾年老年人數(shù)量仍有增加之勢，而方莊地區(qū)大多數(shù)社區(qū)服務(wù)用房緊張，養(yǎng)老服務(wù)場所供需不足的矛盾也比較突出。老年人活動場所少，沒有比較標準的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，也無上規(guī)模的養(yǎng)老院。（三）社區(qū)服務(wù)設(shè)施老化嚴重，更新困難由于建成年代早，社區(qū)硬件設(shè)施老化嚴重，更新改造難度很大，其中最突出的是電梯。由于使用年限過長，相當(dāng)一批電梯出現(xiàn)噪音巨大、顯示屏和按鍵脫落、運行不穩(wěn)定等問題，故障頻發(fā)，亟須更換。方莊小區(qū)建設(shè)時住宅公共維修基金政策尚未出臺，居民入住時沒有繳納住宅公共維修基金，更換電梯需向居民募集資金，而募集資金觸動居民的利益，難度很大。隨著住房的頻繁交易，很多住宅產(chǎn)權(quán)多元化，換電梯向居民募集資金時高低層住戶意見不一、自住戶和出租戶意見不一，籌資困難。從2005年開始，雖然街道辦采取爭取政府補助，物業(yè)公司、產(chǎn)權(quán)單位共同分擔(dān)的辦法，更換了一百多部電梯，但方莊地區(qū)還有不少高層住宅的電梯存在安全隱患，帶病工作，無法正常進行維修、保養(yǎng)，更新、改造，群眾意見較大。（四）交通狀況日益惡化，亟待改善在動態(tài)交通方面，一是轄區(qū)道路交通擁堵。當(dāng)初規(guī)劃時沒有考慮到現(xiàn)在家用轎車的大發(fā)展，道路比較狹窄。隨著人們大量購買私家車，道路狹窄問題更為突出，上下班高峰期進出方莊很難。二是方莊地區(qū)內(nèi)部公共交通不發(fā)達。居民到達地鐵5號線和公交站點的距離步行起來較遠，居民到超市購物、餐飲街消費等短距離出行打車難，最后一公里問題沒得到解決。三是黑車黑摩的趁機而入。較為豐厚的收入和較低的購置成本，使得黑車黑摩的治理屢打不絕。黑車黑摩司機大多無視交通規(guī)則，亂行亂闖，快速逆行，經(jīng)常引起交通安全事故，一方面給人們的人身安全帶來隱患，另一方面加重了地區(qū)交通擁堵。在靜態(tài)交通方面，一是停車位不足。隨著居民汽車保有量不斷增多，停車難問題也日見突出，現(xiàn)有停車位已經(jīng)不能滿足居民的停車需要。2015年底方莊有機動車11676輛、車位9325個，缺口2351個。因無處停放，居民經(jīng)常占道停車，甚至占用消防通道，亂停車進一步加劇了方莊地區(qū)的交通擁堵，也嚴重影響了地區(qū)環(huán)境。利用地區(qū)單位資源進行錯峰停車，則由于地下停車、停車場離社區(qū)較遠、每晚過夜費要5元等原因得不到居民的認可。二是新建停車設(shè)施難度大。方莊地區(qū)雖然規(guī)劃了兩塊地建停車樓，但由于建立停車樓投資大，回收周期長，投資無法落實。一旦資金落實，停車樓使用過程中會產(chǎn)生大量的噪音，容易遭到周邊居民反對。且停車樓由于運行費用高，停車費用也相對較高，是否能得到居民的接受還有待考證。（五）社區(qū)人與環(huán)境的矛盾突出一是生活垃圾多。如方莊物業(yè)二分公司管理芳群園、芳星園共64棟樓，物業(yè)管理面積為89萬平方米，由于經(jīng)費不足，只有保潔人員52名，人均服務(wù)1.71萬平方米物業(yè)管理面積，工作量非常大。垃圾清運不及時容易發(fā)臭滋生蒼蠅蚊蟲，影響居民的生活。二是建筑垃圾多。方莊屬二手房交易活躍區(qū)，交易頻繁，新的業(yè)主一般都會進行裝修。據(jù)不完全統(tǒng)計，方莊地區(qū)維持著150戶左右同時裝修的規(guī)模。物業(yè)管理不到位，裝修垃圾在樓后或角落隨意擺放，得不到及時清理，群眾意見較大。三是小廣告多。“刻章”“辦證”“出租”等小廣告遍布墻面、地面、電線桿、燈箱、樓梯扶手上、住戶門上。一些不法分子還采用噴涂的方式貼小廣告，清洗極為不易。四是寵物多。部分人的不文明養(yǎng)犬行為，如放任犬在公共場所大小便，影響公共環(huán)境衛(wèi)生。公安派出所作為養(yǎng)犬的法定管理部門卻由于自身其他工作任務(wù)繁重，無暇顧及養(yǎng)犬管理。社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站自身承擔(dān)的任務(wù)也很重，無法抽出專人對不文明養(yǎng)犬行為進行管理，只能靠發(fā)動社區(qū)志愿者進行管理，這種管理是不可持續(xù)和不穩(wěn)定的。三化解方莊地區(qū)治理困境的對策建議解決方莊地區(qū)社會治理的困境，必須深化改革，市、區(qū)、街道三級協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同努力。（一）市級層面需要加大政策扶持力度1.積極探索大型老舊小區(qū)整治新路政府主管部門可以制定相關(guān)激勵措施，使管理老舊小區(qū)的物業(yè)公司享受政策優(yōu)惠，如在物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)評定、稅費繳納上給予適當(dāng)?shù)膬A斜和補貼，鼓勵物業(yè)公司積極參與老舊小區(qū)的物業(yè)管理。建立老舊小區(qū)物業(yè)管理貼補機制，制定相關(guān)考核辦法，對老舊小區(qū)的清掃保潔、垃圾清運、綠化養(yǎng)護、公共設(shè)施維護、水箱清洗等進行考核，考核達標后撥付物業(yè)公司補貼經(jīng)費?？己瞬贿_標的，責(zé)令整改，并減少直至停止貼補；經(jīng)整改仍不達標的，小區(qū)重新選聘物業(yè)公司。探索將老舊小區(qū)的清掃保潔、垃圾清運、路燈養(yǎng)護等納入政府公共服務(wù)范疇，保證居住在老舊小區(qū)居民的日常生活不受影響。推動逐步形成老舊小區(qū)財政幫扶機制。建議每年從土地出讓金中提取一部分專項資金用于解決老舊小區(qū)問題，進行車位車庫、小區(qū)道路、綠化、衛(wèi)生等的整治及老舊小區(qū)改造，并推動形成老舊小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治的長效機制。對無公共維修基金的老舊小區(qū)，建議制定相關(guān)政策，采取市財政、居民、物業(yè)公司共同分擔(dān)的辦法，逐步推動這些小區(qū)建立公共維修基金。調(diào)整社區(qū)公益金使用范圍相關(guān)規(guī)定，建議社區(qū)公益金經(jīng)社區(qū)居民代表會議決議并公示，可以用于社區(qū)相關(guān)小型公益服務(wù)設(shè)施的興建維修，可以對小區(qū)保潔工作進行補貼。2.創(chuàng)新機制，加大向社區(qū)注入資源的力度第一個建議是向社區(qū)注入停車收費資源，包括兩部分：一是社區(qū)外道路路側(cè)停車位資源，二是社區(qū)內(nèi)停車位資源。這兩部分停車位使用的都是公共資源，理應(yīng)為社區(qū)民生服務(wù)。近年來，由于停車費上漲，這些停車位可以帶來大量的收入，是改善社區(qū)民生投入的很好資源?，F(xiàn)有路側(cè)停車位多屬停車管理公司運營，建議小區(qū)周邊道路路側(cè)車位收費管理待現(xiàn)有合同到期后，劃入社區(qū)管理。小區(qū)內(nèi)停車位有物業(yè)公司的多屬物業(yè)公司管理，絕大部分老舊小區(qū)還沒有停車管理，可以規(guī)定老舊小區(qū)及實行三級（含）以下服務(wù)標準物業(yè)管理的社區(qū)停車位經(jīng)居民代表會議或業(yè)主委員會決議可以由社區(qū)居委會成立停車自管組織自管，所得資金可以用于社區(qū)環(huán)境整治、社區(qū)志愿活動組織、社區(qū)困難群體補助等。第二個建議是向老舊社區(qū)注入原先規(guī)劃建設(shè)的、目前由商委管理的糧店、副食店等資源，由社區(qū)居委會收取租金或用于社區(qū)服務(wù)用途。通過加大向社區(qū)注入資源的力度，可以使社區(qū)民生得到良性循環(huán)，解決社區(qū)建設(shè)資金只靠政府投入的問題，也必將得到社區(qū)居民的大力支持和擁護。3.理順城市管理體制一是完善社區(qū)養(yǎng)犬管理機制。建議將養(yǎng)犬管理納入社區(qū)自治，建立社區(qū)養(yǎng)犬自管機制?；蛘邚酿B(yǎng)犬管理費用中支出一部分經(jīng)費，用于聘用專門人員或志愿者，從事社區(qū)文明養(yǎng)犬管理和服務(wù)。二是制定相關(guān)政策，加大投入，推動居民短距離交通問題的解決，從根源上消除黑車、摩的的市場空間。三是完善地區(qū)辦事處對物業(yè)公司的監(jiān)督約束機制。建議有關(guān)部門對物業(yè)公司進行資質(zhì)審查、等級評定和執(zhí)照年檢時必須征求物業(yè)公司所在地政府派出機構(gòu)的意見，作為資質(zhì)審查和等級評定、年檢的重要依據(jù)，對由于物業(yè)公司自身原因造成地區(qū)重大不穩(wěn)定事件的物業(yè)公司要有處罰措施，以加強街道（地區(qū)）辦事處對物業(yè)公司的監(jiān)督制約作用。（二）區(qū)級層面需要加大工作支持力度1.加強方莊地區(qū)的人口疏散針對方莊地下空間大量用于出租的現(xiàn)狀，推進地下空間清理工作。地下空間騰空后，可以用作社區(qū)公共服務(wù)及居民文化活動場所，解決當(dāng)前社區(qū)服務(wù)及文化活動場所不足的問題。加強轄區(qū)出租房管理，按政府有關(guān)規(guī)定，整治群租現(xiàn)狀，降低人口壓力。2.進行停車和道路微循環(huán)改造探索采取限時停車、增加老舊小區(qū)停車位、有效引導(dǎo)車輛停放、鼓勵錯時停車等措施，著力解決停車難問題。采取“單停單行”等措施，增強道路功能，緩解交通壓力。采取建設(shè)公租自行車試點、社區(qū)巴士等各項措施，增加居民出行方式，解決“最后一公里”問題，打壓黑車、摩的生存空間。針對停車樓建立難、回收周期長等問題，建議用占道停車費修建老舊小區(qū)立體停車樓。3.加大對方莊地區(qū)環(huán)境建設(shè)的投入方莊地區(qū)近幾年留區(qū)稅收都排在豐臺區(qū)前列，建議建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展反哺機制，從留區(qū)稅收中提取一定比例返還專項用于方莊地區(qū)環(huán)境建設(shè)的投入，讓方莊居民享受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展成果，提升方莊的宜居程度，同時也為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的周邊環(huán)境。（三）地區(qū)層面需要加強管理1.加強對社區(qū)環(huán)境的治理，提高居民對社區(qū)環(huán)境的滿意度針對重點社區(qū)重點問題，地區(qū)辦事處每月確定一件環(huán)境建設(shè)攻堅任務(wù)，逐步解決社區(qū)環(huán)境建設(shè)中的各項問題。充分發(fā)揮社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會在環(huán)境建設(shè)中的作用，指導(dǎo)各社區(qū)制定季度社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生整治工作實施方案及計劃，有步驟有計劃地完善社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生工作。實施社區(qū)環(huán)境治理流動紅旗制度，加強社區(qū)的環(huán)境建設(shè)責(zé)任，采取考評組不定期抽樣測評及群眾滿意度測評相結(jié)合的方式，對社區(qū)環(huán)境每月進行評比，動態(tài)管理。加強地區(qū)辦事處與物業(yè)公司的協(xié)調(diào)和配合，督促物業(yè)公司按保潔